Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften.
2. Der Verwaltungsgerichtshof (Österreich) möchte wissen, ob dieser Text nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, die eine Zollabgabenerhöhung vorsehen, wenn sich die Zollschuld aus einem Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht ergibt oder wenn es zu einer Nacherhebung des geschuldeten Betrages gemäß Artikel 220 des Kodex kommt. Die im vorliegenden Fall streitige Erhöhung entspricht den Säumniszinsen für den Zeitraum zwischen dem Entstehen der Zollschuld und deren (nachträglicher) buchmäßiger Erfassung.
I - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
3. Die Artikel 201 bis 205 des Zollkodex enthalten die Tatbestände für die Entstehung einer Einfuhrzollschuld und die Artikel 209 bis 211 des Kodex diejenigen für die Entstehung einer Ausfuhrzollschuld.
4. Nach Artikel 201 des Kodex entsteht eine Einfuhrzollschuld, wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt wird oder wenn eine solche Ware in das Verfahren der vorübergehenden Verwendung unter teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben übergeführt wird. Die Vorschrift stellt auch klar, dass diese Schuld in dem Zeitpunkt entsteht, in dem die Zollanmeldung angenommen wird.
5. Nach Artikel 209 des Kodex entsteht eine Ausfuhrzollschuld, wenn ausfuhrabgabenpflichtige Waren unter Abgabe einer Zollanmeldung aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden. Die Vorschrift fügt hinzu, dass die Schuld in dem Zeitpunkt entsteht, in dem die Zollbehörden diese Anmeldung annehmen.
6. Die Artikel 217 bis 232 des Kodex bestimmen, wie diese Zollschuld zu erheben ist.
7. Nach Artikel 217 des Kodex müssen die Zollbehörden den einer Zollschuld entsprechenden Abgabenbetrag unmittelbar bei Vorliegen der erforderlichen Angaben berechnen.
8. Artikel 218 bestimmt, dass, wenn eine Zollschuld durch die Annahme der Zollanmeldung einer Ware entsteht, die buchmäßige Erfassung des dieser Zollschuld entsprechenden Betrages unmittelbar nach Berechnung dieses Betrages, spätestens jedoch am zweiten Tag nach dem Tag, an dem die Ware überlassen worden ist, erfolgt. Entsteht die Zollschuld aufgrund eines anderen Tatbestands als der Annahme der Zollanmeldung einer Ware, so erfolgt die buchmäßige Erfassung innerhalb von zwei Tagen nach dem Tag, an dem die Zollbehörden in der Lage sind, den Abgabenbetrag zu berechnen und den Zollschuldner zu bestimmen.
9. Artikel 220 Absatz 1 des Kodex betrifft die nachträgliche Erhebung der Zollschuldbeträge. Er bestimmt: Ist der einer Zollschuld entsprechende Abgabenbetrag nicht nach den Artikeln 218 und 219 buchmäßig erfasst oder mit einem geringeren als dem gesetzlich geschuldeten Betrag buchmäßig erfasst worden, so hat die buchmäßige Erfassung des zu erhebenden Betrags oder des nachzuerhebenden Restbetrags innerhalb von zwei Tagen nach dem Tag zu erfolgen, an dem die Zollbehörden diesen Umstand feststellen und in der Lage sind, den gesetzlich geschuldeten Betrag zu berechnen sowie den Zollschuldner zu bestimmen (nachträgliche buchmäßige Erfassung)."
10. Artikel 220 Absatz 2 Buchstabe b des Kodex schließt jedoch die Möglichkeit einer nachträglichen buchmäßigen Erfassung aus, wenn der gesetzlich geschuldete Abgabenbetrag aufgrund eines Irrtums der Zollbehörden nicht buchmäßig erfasst worden ist, sofern dieser Irrtum vom Zollschuldner nicht erkannt werden konnte und dieser gutgläubig gehandelt und alle geltenden Vorschriften über die Zollanmeldung eingehalten hat".
11. Nach Artikel 221 des Kodex ist der Abgabenbetrag dem Zollschuldner mitzuteilen, sobald der Betrag buchmäßig erfasst worden ist. Nach Artikel 222 muss der Zollschuldner seine Schuld innerhalb der von den Zollbehörden mitgeteilten Frist begleichen, die zehn Tage, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Mitteilung des Abgabenbetrags, nicht überschreiten darf.
12. Nach Artikel 229 des Kodex können die Zollbehörden dem Schuldner Zahlungserleichterungen einräumen, vorausgesetzt, dass dieser Kreditzinsen zahlt.
13. Schließlich sieht Artikel 232 des Kodex vor, dass, wenn der Schuldner die Abgabenbeträge nicht fristgerecht entrichtet, die Zollbehörden Säumniszinsen erheben, deren Zinssatz nicht niedriger als der Kreditzinssatz sein darf.
B - Nationales Recht
14. Im österreichischen Recht sind die Bestimmungen des Zollkodex durch das Bundesgesetz betreffend ergänzende Regelungen zur Durchführung des Zollrechts der Europäischen Gemeinschaften vom 23. August 1994 durchgeführt worden.
15. Nach § 80 dieses Gesetzes sind, wenn der Abgabenbetrag nicht fristgerecht entrichtet worden ist, zusätzlich Säumniszinsen zu erheben. In diesem Fall ist als Jahreszinssatz ein um 2% über dem Kreditzinsatz liegender Zinssatz heranzuziehen.
16. § 108 Absatz 1 ZollR-DG betrifft die Abgabenerhöhung. Er lautet wie folgt:
Entsteht außer den Fällen des Abs. 2 eine Zollschuld nach den Art. 202 bis 205 oder 210 oder 211 ZK [Zollkodex] oder ist eine Zollschuld gemäß Art. 220 ZK nachzuerheben, dann ist eine Abgabenerhöhung zu entrichten, die dem Betrag entspricht, der für den Zeitraum zwischen dem Entstehen der Zollschuld und dem der buchmäßigen Erfassung, bei Nacherhebung gemäß Art. 220 ZK zwischen der Fälligkeit der ursprünglich buchmäßig erfassten Zollschuld und der buchmäßigen Erfassung der nachzuerhebenden Zollschuld an Säumniszinsen angefallen wäre. ..."
II - Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
17. Wie aus der Akte hervorgeht, nahm das Hauptzollamt Linz (Österreich) am 24. November 1998 eine Anmeldung zum zollrechtlich freien Verkehr der Hannl+Hofstetter Internationale Spedition GmbH an.
18. Am 12. Dezember 1998 wies Hannl jedoch das Hauptzollamt darauf hin, dass bei der Erstellung der Anmeldung ein Fehler unterlaufen sei.
19. Mit Bescheid vom 17. Dezember 1998 nahm das Hauptzollamt folglich eine nachträgliche buchmäßige Erfassung der Zollabgaben nach Artikel 220 des Kodex vor. Diese buchmäßige Erfassung betraf einen Betrag von 30 694 ATS. Außerdem beschloss das Hauptzollamt, die Zollabgaben nach § 108 Absatz 1 ZollR-DG um einen Betrag von 2 157 ATS zu erhöhen.
20. Hannl focht diesen Bescheid beim Hauptzollamt und danach bei der Finanzlandesdirektion für Wien, Niederösterreich und Burgenland (Österreich) an.
21. Die Finanzlandesdirektion bestätigte den angefochtenen Bescheid und führte dabei die Bemessungsgrundlage für die Erhöhung (228 668 ATS, d. h. 30 694 ATS an Zoll und 197 974 ATS an Einfuhrumsatzsteuer) sowie den Zinssatz (5,66 % p. a.) und die betreffenden Säumniszeiträume (vom 15. November bis 14. Dezember 1998 und vom 15. Dezember 1998 bis 14. Januar 1999) an.
22. Hannl erhob sodann Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und machte geltend, dass die in § 108 Absatz 1 ZollR-DG vorgesehene Erhöhung gemeinschaftsrechtswidrig sei.
23. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Ansicht vertreten, dass die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits von der Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Zollbestimmungen abhänge. Er hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Steht die Abgabenerhöhung nach § 108 Absatz 1 des österreichischen Zollrechts-Durchführungsgesetzes, die im Fall des Entstehens einer Zollschuld nach den Artikeln 202 bis 205 oder 210 oder 211 Zollkodex oder im Fall der Nacherhebung gemäß Artikel 220 Zollkodex zu entrichten ist und die dem Betrag entspricht, der für den Zeitraum zwischen dem Entstehen der Zollschuld und dem der buchmäßigen Erfassung, bei Nacherhebung gemäß Artikel 220 Zollkodex zwischen der Fälligkeit der ursprünglich buchmäßig erfassten Zollschuld und der buchmäßigen Erfassung der nachzuerhebenden Zollschuld an Säumniszinsen angefallen wäre, den gemeinschaftsrechtlichen Zollbestimmungen entgegen?
III - Prüfung der Vorlagefrage
24. Die Frage des Verwaltungsgerichtshofs geht dahin, ob die Bestimmungen des Zollkodex nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, die vorsehen, dass,
- wenn die Zollschuld nach den Artikeln 202 bis 205 oder 210 oder 211 des Zollkodex entsteht, die Zollabgaben um einen Betrag zu erhöhen sind, der den Säumniszinsen für den Zeitraum zwischen dem Entstehen der Zollschuld und deren buchmäßiger Erfassung entspricht, und
- wenn die Zollschuld nach Artikel 220 des Zollkodex nacherhoben wird, die Zollabgaben um einen Betrag zu erhöhen sind, der den Säumniszinsen für den Zeitraum zwischen der Fälligkeit der Zollschuld, die Gegenstand der ersten buchmäßigen Erfassung war, und der nachträglichen buchmäßigen Erfassung entspricht.
25. Zunächst ist daran zu erinnern, dass Artikel 232 des Zollkodex die Zahlung von Säumniszinsen nur für die Zeit nach der buchmäßigen Erfassung der Zollschuld anordnet. Diese Bestimmung sieht nämlich vor, dass der Schuldner Säumniszinsen zu zahlen hat, wenn er die Abgaben nicht innerhalb einer Frist entrichtet, die zehn Tage, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Mitteilung des Zollabgabenbetrags, nicht überschreiten darf.
26. Im vorliegenden Fall ordnet aber § 108 ZollR-DG die Zahlung von Säumniszinsen für einen Zeitraum vor der buchmäßigen Erfassung der Zollschuld an. Dieser Paragraf bestimmt nämlich, dass sich die Erhöhung auf den Zeitraum zwischen dem Entstehen der Zollschuld und deren buchmäßiger Erfassung (wenn die Zollschuld nach den Artikeln 202 bis 205 sowie 210 und 211 des Kodex entsteht) oder auf den Zeitraum zwischen der Fälligkeit der ursprünglich buchmäßig erfassten Zollschuld und der nachträglichen buchmäßigen Erfassung (wenn es zu einer Nacherhebung nach Artikel 220 des Kodex kommt) erstreckt.
27. Die Vorlagefrage des Verwaltungsgerichtshofs zielt also darauf ab, ob das Gemeinschaftsrecht es den Mitgliedstaaten erlaubt, Säumniszinsen für einen nicht unter Artikel 232 des Kodex fallenden Zeitraum anzuordnen.
28. Um diese Frage zu beantworten, ist kurz an die Grundsätze in Bezug auf die Befugnis zu erinnern, über die die Mitgliedstaaten verfügen, um Maßnahmen zu erlassen, die die Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherstellen sollen.
29. Nach ständiger Rechtsprechung sind die Mitgliedstaaten, wenn eine gemeinschaftsrechtliche Regelung keine spezifische Sanktion für den Fall eines Verstoßes gegen ihre Bestimmungen enthält oder wenn sie insoweit auf die nationalen Vorschriften verweist, nach Artikel 10 EG verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Hierzu müssen die Mitgliedstaaten, denen bei der Wahl der Sanktionen ein Ermessen verbleibt, darauf achten, dass die Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht unter materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Bedingungen geahndet werden, die denjenigen entsprechen, die für nach Art und Schwere gleiche Verstöße gegen nationales Recht gelten und die der Sanktion jedenfalls einen wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden Charakter verleihen.
30. Hinsichtlich der zollrechtlichen Zuwiderhandlungen hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten mangels einer gemeinschaftlichen Harmonisierung der Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet befugt sind, die Sanktionen zu wählen, die ihnen sachgerecht erscheinen. Sie sind jedoch verpflichtet, diese Befugnis unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts und seiner allgemeinen Grundsätze, also auch unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, auszuüben.
31. Im vorliegenden Fall sind zunächst die Fallkonstellationen zu prüfen, in denen die österreichischen Rechtsvorschriften die Zahlung von Säumniszinsen anordnen. Wie wir gesehen haben, geht es hierbei um die Fälle, in denen die Zollschuld nach den Artikeln 202 bis 205 sowie 210 und 211 des Kodex entsteht, und um die Fälle einer Nacherhebung der Zollschuld gemäß Artikel 220 des Kodex.
32. Die Artikel 202 bis 205 sowie 210 und 211 des Zollkodex betreffen die Fälle, in denen sich die Zollschuld aus einem Verhalten ergibt, das einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstellt. So sehen die Artikel 202 bis 205 des Kodex vor, dass eine Einfuhrzollschuld entsteht,
- wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware vorschriftswidrig in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht wird oder wenn eine solche Ware, die sich in einer Freizone oder einem Freilager befindet, vorschriftswidrig in einen anderen Teil dieses Gebiets verbracht wird;
- wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen wird;
- wenn eine der Pflichten nicht erfuellt wird, die sich bei einer Ware aus deren vorübergehender Verwahrung oder aus der Inanspruchnahme des Zollverfahrens, in das sie übergeführt worden ist, ergeben, oder wenn eine der Voraussetzungen für die Überführung einer Ware in das betreffende Verfahren oder für die Gewährung eines ermäßigten Einfuhrabgabensatzes oder einer Einfuhrabgabenfreiheit aufgrund der Verwendung der Ware zu besonderen Zwecken nicht erfuellt wird, und
- wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware in einer Freizone oder einem Freilager unter anderen als den nach der geltenden Regelung vorgesehenen Voraussetzungen verbraucht oder verwendet wird.
33. Ebenso bestimmen die Artikel 210 und 211 des Kodex, dass eine Ausfuhrzollschuld entsteht,
- wenn eine ausfuhrabgabenpflichtige Ware ohne Abgabe einer Zollanmeldung aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht wird, und
- wenn die Voraussetzungen, unter denen eine Ware unter vollständiger oder teilweiser Befreiung von den Ausfuhrabgaben aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden durfte, nicht erfuellt worden sind.
34. Was Artikel 220 des Kodex anbelangt, so haben wir gesehen, dass er die Fälle betrifft, in denen der einer Zollschuld entsprechende Abgabenbetrag nicht nach Artikel 218 des Kodex buchmäßig erfasst werden konnte. Wie die österreichische Regierung betont hat, handelt es sich dabei im Wesentlichen um Fälle, in denen der Wirtschaftsteilnehmer den Zollbehörden unrichtige oder unzureichende Angaben gemacht hat, da Artikel 220 Absatz 2 Buchstabe b ausdrücklich die Möglichkeit einer nachträglichen buchmäßigen Erfassung bei einem Irrtum der Zollbehörden selbst ausschließt.
35. Meiner Kenntnis nach sieht das Gemeinschaftsrecht für diese verschiedenen Fallkonstellationen keine spezifischen Sanktionen vor.
36. Ich habe weder im Kodex noch in der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 eine Bestimmung entdeckt, die spezifische Sanktionen für den Fall vorsieht, dass sich die Zollschuld aus einem Verstoß gegen die Pflichten bei der Einfuhr oder der Ausfuhr von Waren in die (oder aus der) Gemeinschaft ergibt. Ebenso wenig habe ich eine Bestimmung entdeckt, die eine Sanktion auferlegt, wenn wegen des Verhaltens des Wirtschaftsteilnehmers die Behörden nicht unmittelbar nach Entstehen der Zollschuld den Abgabenbetrag buchmäßig erfassen konnten.
37. Daraus ergibt sich, dass im Gegensatz zu dem, was Hannl vorträgt, die Mitgliedstaaten befugt sind, die Sanktionen zu erlassen, die ihnen auf diesem Gebiet sachgerecht erscheinen. Die Republik Österreich konnte also die in § 108 ZollR-DG vorgesehene Maßnahme wirksam erlassen.
38. Nach der oben genannten Rechtsprechung muss diese Maßnahme aber dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
39. Insoweit bin ich der Ansicht, dass der Zweck der fraglichen Erhöhung unbestreitbar dem Gemeinschaftsrecht entspricht.
40. Wenn nämlich die Zollschuld nach den Artikeln 202 bis 205 sowie 210 und 211 des Kodex entsteht oder wenn die Zollschuld nachträglich erhoben wird, liegt das Problem, wie die österreichische Regierung betont hat, nicht in der Verspätung, mit der der Schuldner seine Schuld begleicht. Es ergibt sich daraus, dass die Zollbehörden wegen des Verhaltens des Wirtschaftsteilnehmers nicht immer in der Lage sind, die Zollschuld unmittelbar buchmäßig zu erfassen oder deren Betrag und den Schuldner genau festzustellen. Zwischen dem Zeitpunkt, in dem die Zollschuld entsteht, und dem Zeitpunkt, in dem sie (nachträglich) buchmäßig erfasst wird, kann also einige Zeit vergehen.
41. Bei diesen Fallkonstellationen entsteht den Zollbehörden wegen der verspäteten buchmäßigen Erfassung der Zollschuld ein finanzieller Verlust, und dementsprechend erzielen die Wirtschaftsteilnehmer wegen der Verschiebung der Zahlung ihrer Schuld einen Gewinn.
42. In diesem Zusammenhang bezweckt die streitige Erhöhung, den Vorteil zu neutralisieren, der den Wirtschaftsteilnehmern zugute kommt, die nicht ihre zollrechtlichen Pflichten erfuellen oder die den zuständigen Behörden unzutreffende Informationen übermitteln. Würde eine solche Maßnahme fehlen, so würden, wie die österreichische Regierung hervorgehoben hat, diejenigen Wirtschaftsteilnehmer, die sich rechtswidrig oder nachlässig verhalten, wegen der Verspätung bei der (nachträglichen) buchmäßigen Erfassung ihrer Schuld im Vergleich zu denjenigen begünstigt, deren Verhalten eine rasche Begleichung der Zollschuld ermöglicht.
43. Die streitige Erhöhung zielt also darauf ab, die Wirtschaftsteilnehmer anzuregen, die im Zollrecht vorgeschriebenen Verpflichtungen einzuhalten. Ein solches Ziel ist offenkundig mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
44. Was den Betrag der streitigen Erhöhung angeht, so erinnere ich daran, dass dieser nach der Rechtsprechung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und unter ähnlichen Bedingungen festgesetzt werden muss, wie sie im nationalen Recht für nach Art und Schwere gleiche Verstöße gelten. Der Gerichtshof hat jedoch in den Urteilen Siesse und De Andrade klargestellt, dass diese Prüfung von den nationalen Gerichten vorzunehmen ist.
45. Im vorliegenden Fall hat also der Verwaltungsgerichtshof zu beurteilen, ob der in § 108 Absatz 1 ZollR-DG vorgesehene Erhöhungsbetrag den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet und ob er auf einem ähnlichen Niveau festgesetzt ist, wie es im nationalen Recht für vergleichbare Verstöße gilt. Zu diesem Zweck wird das nationale Gericht berücksichtigen können, dass sich die streitige Erhöhung darauf beschränkt, den Vorteil zu neutralisieren, den die Wirtschaftsteilnehmer aus der zollrechtlichen Zuwiderhandlung ziehen würden, ohne ihnen eine wirkliche Sanktion aufzuerlegen. Jedenfalls wird das vorlegende Gericht zu prüfen haben, ob der Zinssatz von 5,66 %, der angemessen erscheint, dem Zinssatz entspricht, der im nationalen Recht für Verstöße gleicher Art und Schwere gilt.
46. Vorbehaltlich dieser Prüfung schlage ich daher dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage in dem Sinne zu beantworten, dass der Zollkodex einer Maßnahme wie der in § 108 ZollR-DG vorgesehenen nicht entgegensteht.
IV - Ergebnis
47. Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich somit dem Gerichtshof vor, die Frage des Verwaltungsgerichtshofs wie folgt zu beantworten:
Die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften stehen nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die vorsehen, dass,
- wenn die Zollschuld nach den Artikeln 202 bis 205 oder 210 oder 211 der Verordnung Nr. 2913/92 entsteht, die Zollabgaben um einen Betrag zu erhöhen sind, der den Säumniszinsen für den Zeitraum zwischen dem Entstehen der Zollschuld und deren buchmäßiger Erfassung entspricht, und
- wenn die Zollschuld nach Artikel 220 der Verordnung Nr. 2913/92 nacherhoben wird, die Zollabgaben um einen Betrag zu erhöhen sind, der den Säumniszinsen für den Zeitraum zwischen der Fälligkeit der Zollschuld, die Gegenstand der ersten buchmäßigen Erfassung war, und der nachträglichen buchmäßigen Erfassung entspricht,
sofern der Betrag der Zinsen unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und unter ähnlichen Bedingungen festgesetzt wird, wie sie im nationalen Recht für nach Art und Schwere gleiche Verstöße gelten. Das nationale Gericht hat zu beurteilen, ob die streitige Erhöhung diesen Grundsätzen entspricht.
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