CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. F. G. JACOBS
présentées le 6 mai 2004(1)
Affaire C-113/02
Commission des Communautés européennes
contre
Royaume des Pays-Bas
«»
1. Dans le présent recours introduit en application de l'article 226 CE, la Commission des Communautés européennes soutient que le système de réglementation des transferts de déchets instauré par le royaume des Pays‑Bas est incompatible, à deux égards, avec le règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (2) (ci-après le «règlement») et avec la directive 75/442/CEE, du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (3) , telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (4) et telle qu'adaptée par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (5) (ci-après la «directive»).
2. En premier lieu, la Commission prétend que les critères appliqués par le royaume des Pays-Bas pour déterminer les cas dans lesquels il convient de faire objection à un transfert de déchets destinés à être valorisés sont incompatibles avec ceux fixés à l'article 7, paragraphe 4, du règlement.
3. En deuxième lieu, la Commission allègue que les critères appliqués par le royaume des Pays-Bas pour déterminer si l'incinération de déchets constitue une opération d'élimination ou de valorisation sont incompatibles avec ceux établis à l'article 1er, sous e) et f), de la directive. Depuis que les parties ont présenté leurs observations dans la présente procédure, la Cour a rendu un arrêt dans une autre affaire, confirmant que les critères en cause, basés sur la valeur calorifique et sur la composition des déchets, violent effectivement la directive (6) .
Cadre juridique
Droit communautaire
4. Le règlement vise à fournir un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée afin d'assurer la protection de l'environnement. Le titre II du règlement s'intitule «Transfert de déchets entre États membres». Les chapitres A et B du titre II déterminent les procédures à suivre pour le transfert de déchets destinés à être éliminés et de déchets destinés à être valorisés, respectivement. Le règlement adopte les définitions d'«élimination» et de «valorisation» employées dans la directive (7) , lesquelles sont énoncées ci‑après.
5. Les transferts de types plus dangereux de déchets destinés à être valorisés (8) sont soumis à la procédure suivante. Lorsque le producteur ou le détenteur de déchets a l'intention de transférer ces déchets d'un État membre dans un autre, il doit en informer l'autorité compétente de destination et adresser une copie de la notification à l'autorité compétente d'expédition ainsi qu'au destinataire (9) .
6. Les États membres d'expédition et de destination ont le droit de faire objection à un transfert. Leurs objections doivent être fondées sur l'article 7, paragraphe 4, du règlement. L'article 7, paragraphe 4, sous a), énumère cinq motifs sur la base desquels les autorités compétentes de ces États membres peuvent soulever des objections motivées. L'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, dispose qu'elles «peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé […] si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l'élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d'un point de vue économique et écologique».
7. Selon l'article 1er, sous e), de la directive, on entend par «élimination» «toute opération prévue à l'annexe II A» tandis que, selon l'article 1er, sous f), on entend par «valorisation» «toute opération prévue à l'annexe II B».
8. L'«incinération à terre» figure à l'annexe II A, point D 10, et est donc définie comme une opération d'élimination. Par contre, l'«utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie» est définie à l'annexe II B, point R 1, comme une opération de valorisation.
Le droit national
9. En juin 1997, le gouvernement néerlandais a introduit le Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II 1997-2007 (plan pluriannuel de gestion des déchets dangereux, ci-après le «MJP GA II») (10) .
10. Le chapitre 8 de la première partie du MJP GA II fournit des précisions sur la manière dont l'autorité compétente aux Pays-Bas doit appliquer l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement.
11. Aux termes du chapitre 8.3, sous a), du MJP GA II, «lorsque moins de 20 % (pourcentage de la masse) de la quantité de déchets prévue pour un transfert transfrontière sont valorisés dans l'État d'expédition — vu la grande quantité de déchets devant être ensuite définitivement éliminée — les motifs de soulever une objection énoncés dans le règlement n° 259/93 s'apprécieront distinctement au vue de chaque demande concrète. En tout état de cause, la marge évoquée dans la note de bas de page au point b) ne s'applique pas. […]».
12. Le chapitre 8.3, sous b), du MJP GA II dispose que, «dans les autres cas, le transfert appelle en principe des objections si le pourcentage de déchets valorisables dans l'État membre de destination est inférieur à celui de l'État membre d'expédition».
13. La note de bas de page au chapitre 8.3, sous b), du MJP GA II disposait à l'origine:
«Afin de limiter les procédures de réclamation et de recours, une marge peut être appliquée si l'on ne peut pas établir clairement que le pourcentage des déchets effectivement valorisés dans le pays de destination est inférieur. La marge ne peut pas dépasser 20 % en valeur relative. Si le pourcentage de 20 % est dépassé, des objections sont systématiquement soulevées à l'issue du contrôle. Le tout est toujours apprécié au vue du transfert concrètement envisagé».
14. À la suite de la mise en demeure envoyée par la Commission avant la présente procédure, le royaume des Pays-Bas a modifié la note en supprimant l'avant-dernière phrase du passage cité.
15. Le chapitre 18 de la deuxième partie du MJP GA II traite de la différence entre l'incinération en tant qu'opération de valorisation qui consiste à utiliser les déchets principalement comme combustibles, et l'incinération en tant que méthode d'élimination. Il précise que l'incinération de déchets dangereux ne sera considérée comme une opération de valorisation que si la valeur calorifique des déchets est supérieure à 11 500 Kj/kg dans le cas de déchets ayant une teneur en chlore inférieure à 1 %, ou supérieure à 15 000 Kj/kg dans le cas de déchets ayant une teneur en chlore supérieure à 1 %.
Le recours en manquement
16. Après avoir reçu plusieurs plaintes selon lesquelles le royaume des Pays‑Bas aurait soulevé des objections injustifiées contre l'exportation de déchets dangereux, la Commission a, par lettre du 28 avril 1999, adressé au royaume des Pays-Bas une mise en demeure exposant trois points à l'égard desquels le MJP GA II pourrait, selon elle, violer le droit communautaire.
17. En réponse, le gouvernement néerlandais a modifié, tel que nous l'avons décrit ci-dessus (11) , la note de bas de page du chapitre 8.3, sous b), du MJP GA II, mais n'a effectué aucun autre changement.
18. La Commission n'a pas été convaincue par cette réponse et a, le 1er août 2000, adressé un avis motivé au gouvernement néerlandais. Le royaume des Pays‑Bas a répondu le 8 novembre 2000, niant toute violation du droit communautaire.
19. Le 21 mars 2002, la Commission a demandé à la Cour de constater que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 4, du règlement, des articles 1er, sous e) et f), et 7, paragraphe 1, de la directive, et de l'article 82 CE lu en combinaison avec l'article 86 CE.
20. Au cours de la procédure, la Commission s'est désistée de son troisième moyen de recours, tiré d'une violation des articles 82 CE et 86 CE.
21. Dans ses observations présentées à la Cour, la Commission ne développe aucun argument à l'appui de son grief tiré d'une violation de l'article 7, paragraphe 1, de la directive.
22. Il est par conséquent nécessaire d'envisager uniquement si le MJP GA II est contraire à l'article 7, paragraphe 4, du règlement ou s'il constitue une transposition incorrecte de l'article 1er, sous e) et f), de la directive. Nous proposons de traiter en premier lieu la dernière question que la Cour a récemment examinée.
La compatibilité du MJP GA II avec l'article 1er, sous e) et f), de la directive
23. La Commission soutient que la distinction établie au chapitre 18 de la deuxième partie du MJP GA II entre l'élimination et la valorisation de déchets dangereux par incinération est incompatible avec la directive.
24. Depuis que les parties ont présenté leurs observations en l'espèce, la Cour a rendu son arrêt dans l'affaire Commission/Allemagne (12) .
25. La Cour a jugé que, si les États membres peuvent faire objection à un transfert au motif que les déchets en cause ont été qualifiés par erreur de déchets destinés à la valorisation plutôt que de déchets destinés à l'élimination, et qu'ils peuvent fixer des critères permettant de distinguer entre opérations de valorisation et d'élimination, ces critères doivent être conformes à la distinction établie par la directive (13) .
26. La directive distingue plus précisément entre l'«incinération à terre» que le point D 10 qualifie d'opération d'élimination, et l'«utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie» que le point R 1 définit comme une opération de valorisation. La Cour a estimé que cette dernière catégorie devait être interprétée comme s'appliquant uniquement lorsque «la majeure partie des déchets [est] consumée lors de l'opération et que la majeure partie de l'énergie dégagée [est] récupérée et utilisée» (14) .
27. À la lumière de son interprétation du point R 1, la Cour a conclu qu'il ne serait pas compatible avec la directive qu'un État membre utilise soit la valeur calorifique des déchets, soit la teneur en substances nocives des déchets incinérés comme critère pour déterminer si l'incinération de déchets doit être qualifiée d'opération d'élimination ou de valorisation (15) . De tels critères ne se rapportent ni à la proportion de déchets consumés ni à la proportion d'énergie récupérée.
28. La Cour a donc expressément déclaré incompatible avec la directive un critère fondé sur la valeur calorifique des déchets. Le raisonnement de la Cour s'étendrait également à un critère fondé sur la teneur en chlore de déchets avant leur incinération. Selon l'interprétation que la Cour donne du point R 1, la composition des déchets serait tout aussi peu pertinente, qu'elle soit mesurée avant ou après l'incinération.
29. En conséquence, il est clair que le chapitre 18 de la deuxième partie du MJP GA II viole l'article 1er, sous e) et f), de la directive lu en combinaison avec le point D 9 de l'annexe II A et le point R 1 de l'annexe II B de la directive.
La compatibilité du MJP GA II avec l'article 7, paragraphe 4, du règlement
30. Selon le dernier moyen que la Commission invoque dans le cadre du présent recours, les critères indiqués au chapitre 8 de la première partie du MJP GA II, qui permettent de déterminer les cas dans lesquels une objection sera formulée contre des transferts de déchets destinés à être valorisés, ne sont pas compatibles avec l'article 7, paragraphe 4, du règlement.
31. La Commission soutient que, lorsque la réglementation communautaire prend la forme d'un règlement, elle ne laisse aucune place à l'adoption de mesures d'application nationales à moins que pareilles mesures ne soient expressément prévues. Tel n'est pas le cas de l'article 7, paragraphe 4, du règlement.
32. La Commission allègue en outre que les critères indiqués au chapitre 8 de la première partie du MJP GA II sont incompatibles avec l'article 7, paragraphe 4, du règlement. Ils prévoient, selon elle, des mesures d'objection systématique contre les transferts de déchets destinés à être valorisés dès lors que la quantité de déchets valorisables dans l'État d'expédition dépasse 20 % et qu'elle est égale ou supérieure à la quantité de déchets valorisables dans l'État de destination. Ils introduisent ainsi un élément subjectif dans une appréciation qui devrait être, selon l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement, exclusivement fondée sur les caractéristiques objectives de chaque transfert. Ce faisant, ils perpétuent l'engagement du royaume des Pays‑Bas envers un principe d'autosuffisance en ce qui concerne les déchets destinés à être valorisés, contrairement à l'arrêt Dusseldorp e.a. (16) .
33. Quant à la question de savoir si les autorités nationales sont autorisées à adopter des mesures d'application nationales telles que celles en cause, le gouvernement néerlandais relève que l'article 30 du règlement confère expressément aux États membres une compétence pour prendre les mesures nécessaires pour assurer que les transferts de déchets ont lieu conformément à ses dispositions.
34. Le gouvernement néerlandais conteste que les critères figurant au chapitre 8 de la première partie du MJP GA II instaurent une politique d'objection systématique. Le chapitre prévoit clairement que, dans tous les cas, les transferts doivent être appréciés individuellement. L'affirmation au chapitre 8.3, sous b), selon laquelle les objections seront «en principe» soulevées, vise uniquement à indiquer que des objections seront généralement, mais pas toujours, soulevées.
35. Le gouvernement néerlandais estime en tout état de cause que les critères sont conformes à l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement. Ils promeuvent de façon légitime les objectifs économiques et écologiques sous‑jacents à cette disposition en favorisant les opérations qui atteignent un degré plus élevé de valorisation. Ce faisant, ils servent les objectifs de promotion de la valorisation des déchets, indiquée à l'article 3, paragraphe 1, sous b), de la directive, et de garantie d'un niveau de protection élevé de l'environnement, prévu à l'article 174, paragraphe 2, CE.
36. Enfin, le gouvernement néerlandais soutient que les critères indiqués au chapitre 8 de la première partie du MJP GA II sont neutres puisqu'ils s'appliquent tant aux importations qu'aux exportations de déchets destinés à être valorisés. On ne saurait donc affirmer que ces critères constituent un cas de protectionnisme déguisé.
37. Il nous semble à tout le moins défendable que les États membres puissent fixer des critères qui précisent la manière dont ils exerceront le pouvoir discrétionnaire que leur confère l'article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement.
38. Il est vrai que, habituellement, les États membres ne sont pas autorisés à adopter des mesures nationales pour donner effet aux règlements communautaires (17) . De telles mesures ne sont pas nécessaires étant donné le caractère directement applicable des règlements communautaires, et elles comportent les risques évidents tant d'erreur dans le processus de transposition que de confusion quant au statut de droit communautaire des normes en cause.
39. Ceci étant dit, la jurisprudence de la Cour confirme que les mesures d'application sont admises dans certaines circonstances, notamment lorsqu'un règlement le prévoit expressément (18) .
40. On peut soutenir que l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement confère effectivement un certain pouvoir discrétionnaire aux États membres et que la détermination des critères relatifs à l'exercice de ce pouvoir favoriserait la sécurité juridique, contribuerait à la cohérence du processus de décision et faciliterait la supervision de la politique nationale par les institutions communautaires. La Cour reconnaît expressément que les critères sont susceptibles de jouer un certain rôle lors de l'appréciation de cas particuliers dans le cadre dudit article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret (19) .
41. À supposer même que de tels critères nationaux soient autorisés en vertu du même article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, il est clair toutefois qu'ils doivent rester dans les limites de cette disposition. À plusieurs reprises, la Cour a souligné que la liste figurant à l'article 7, paragraphe 4, sous a), avait un caractère limitatif et qu'elle ne pouvait donc pas être complétée par les autorités compétentes des États membres (20) .
42. Nous ne considérons pas les critères indiqués au chapitre 8 de la première partie du MJP GA II comme compatibles avec l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement.
43. Cette disposition porte exclusivement sur la question de savoir si l'opération de valorisation proposée est justifiable, en soi, d'un point de vue économique et écologique. En effectuant une telle appréciation, trois facteurs sont indiqués: les déchets valorisables par rapport aux déchets non valorisables; la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées, et le coût de la valorisation conjugué au coût de l'élimination de la partie non valorisable. Il n'est pas fait mention de l'efficacité comparative des opérations de valorisation dans l'État de destination et dans l'État d'expédition.
44. Les critères nationaux en cause nous semblent s'écarter à plusieurs égards de l'évaluation indiquée à l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement.
45. Bien que, lors de l'évaluation des justifications économiques et écologiques avancées à l'appui d'un transfert, il puisse être légitime de comparer l'efficacité de l'opération de valorisation qui suit le transfert à celle d'autres opérations disponibles ailleurs dans la Communauté, rien ne nous semble justifier de comparer uniquement les installations de traitement disponibles dans les États de destination et d'expédition.
46. Ainsi que la Commission le suggère, en se concentrant sur l'efficacité comparative des opérations de valorisation dans les États d'expédition et de destination, les critères indiqués au chapitre 8 de la première partie du MJP GA II semblent maintenir une certaine marge pour des considérations de proximité et d'autosuffisance dans la politique du royaume des Pays‑Bas. Il est plus probable qu'une objection soit formulée à l'encontre d'un transfert lorsque les déchets pourraient être traités plus efficacement dans l'État d'expédition. Il est par conséquent plus vraisemblable que les déchets seront valorisés dans leur pays d'origine qu'ils ne le seraient si l'opération de valorisation dans l'État de destination était évaluée de manière indépendante et selon ses propres mérites. Dans l'arrêt Dusseldorp e.a. (21) , la Cour a jugé que, en vertu du droit communautaire, des considérations de proximité et d'autosuffisance n'étaient pas applicables pour les transferts de déchets destinés à être valorisés.
47. En adoptant une mesure d'efficacité qui repose sur un seul des critères indiqués à l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement, à savoir le rapport entre déchets valorisables et non valorisables, les critères nationaux en cause nous semblent également erronés. Ainsi que cette disposition le précise, il est important de prendre également en considération la valeur de ce qui est valorisé et les coûts qu'impliquent la valorisation et l'élimination de la partie non valorisable des déchets.
48. Nous n'estimons pas que la question de savoir si les critères indiqués au chapitre 8 de la première partie du MJP GA II sont destinés à s'appliquer systématiquement ou simplement à créer une présomption en faveur de l'objection change quoi que ce soit à notre appréciation. Dans les deux cas, ces critères introduisent dans l'évaluation effectuée par l'autorité compétente aux Pays-Bas un élément qui n'est pas indiqué à l'article 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement. Ils attachent également une importance particulière à un seul des critères d'efficacité écologique et économique, indiqués dans cette disposition.
49. Il ne nous semble pas non plus important que les critères s'appliquent de manière neutre en ce sens qu'ils sont applicables aux transferts de déchets à la fois à l'entrée et à la sortie des Pays-Bas. Dans les deux cas, ils vont au-delà des motifs d'objection limitativement fixés par ledit article 7, paragraphe 4.
Conclusion
50. Nous proposons par conséquent à la Cour de:
1) constater que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 259/93, du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne et de l'article 1er, sous e) et f), de la directive 75/442/CEE, du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, et telle qu'adaptée par la décision 96/350/CE, de la Commission, du 24 mai 1996;
2) condamner le royaume des Pays-Bas aux dépens.
1 – Langue originale: l'anglais.
2 – JO L 30, p. 1.
3 – JO L 194, p. 39.
4 – JO L 78, p. 32.
5 – JO L 135, p. 32.
6 – Arrêt du 13 février 2003, Commission/Allemagne (C-228/00, Rec. p. I‑1439).
7 – Article 2, sous i) et k), du règlement.
8 – Définis aux annexes III et IV du règlement.
9 – Article 6, paragraphe 1, du règlement.
10 – Le MJP GA II a été introduit dans l'attente de l'arrêt de la Cour dans l'affaire Dusseldorp e.a. (C‑203/96, Rec. p. I‑4075), prononcé le 25 juin 1998, dans lequel la Cour a estimé notamment que les principes d'autosuffisance et de proximité n'étaient pas applicables aux transferts de déchets destinés à être valorisés. Le programme qui avait fonctionné auparavant aux Pays-Bas prévoyait que l'exportation de déchets était autorisée s'il existait une technique de traitement de meilleure qualité à l'étranger ou que la capacité de traitement d'un déchet déterminé était insuffisante aux Pays-Bas.
11 – Au point 14.
12 – Arrêt précité à la note 6.
13 – Ibidem, points 34 à 36.
14 – Ibidem, point 43.
15 – Ibidem, point 47.
16 – Précité à la note 10.
17 – Voir, par exemple, arrêt de la Cour du 7 février 1973, Commission/Italie (39/72, Rec. p. 101, point 17).
18 – Voir, par exemple, arrêt du 10 octobre 1973, Variola (34/73, Rec. p. 981, point 11).
19 – Arrêt Commission/Allemagne, précité à la note 6, point 50.
20 – Voir, par exemple, arrêt du 27 février 2002, ASA (C-6/00, Rec. p. I‑1961, point 36).
21 – Précité à la note 10.
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