Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. O presente pedido de decisão prejudicial diz respeito à importação de citrinos provenientes do Norte de Chipre (região conhecida como «República Turca de Chipre do Norte») no Reino Unido e constitui já o terceiro de uma série de processos de decisão prejudicial com o mesmo objecto, relativos a uma determinada versão da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-Membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais (a seguir «Directiva 77/93»). Em termos de direito, o objecto deste processo é o sistema de controlo fitossanitário das plantas e produtos vegetais provenientes de países terceiros e importados para a Comunidade, sendo também relevante, do ponto de vista político, para as relações da Comunidade com a Turquia e também com Chipre, cuja adesão à União Europeia está prevista para 1 de Maio de 2004.
II - Enquadramento jurídico
2. Para o presente processo, é aplicável a Directiva 77/93, na versão alterada pela Directiva 91/683/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1991 , e pela Directiva 92/103/CEE da Comissão, de 1 de Dezembro de 1992 .
3. Na redacção aplicável às importações em litígio, a directiva prevê, no seu artigo 12.° , n.° 1:
«Os Estados-Membros determinarão pelo menos para a introdução no seu território das plantas, produtos vegetais e outros objectos enumerados na parte B do anexo V e provenientes de países terceiros:
a) Que estas plantas, produtos vegetais ou outros objectos, assim como as suas embalagens, sejam minuciosamente examinadas oficialmente, na totalidade ou numa amostragem representativa e em caso de necessidade, os veículos que asseguram o seu transporte serão igualmente examinados oficialmente, a fim de assegurar:
- que não estão contaminados pelos organismos prejudiciais enumerados no anexo I, parte A,
- no que respeita às plantas e produtos vegetais enumerados no anexo II, parte A, que eles não estão contaminados por organismos prejudiciais que figurem nesta parte do anexo,
- no que respeita às plantas, produtos vegetais e outros objectos enumerados no anexo IV, parte A, que respondam às exigências particulares que figuram nesta parte do anexo;
b) Que devem ser acompanhadas dos certificados prescritos nos artigos 7.° e 8.° e que um certificado fitossanitário não pode ser emitido mais de 14 dias antes da data em que as plantas, produtos vegetais ou outros objectos deixaram o país expedidor. Os certificados prescritos nos artigos 7.° e 8.° [...] serão emitidos pelos serviços autorizados para esses fins no âmbito da Convenção Internacional para a Protecção das Plantas ou - no caso de países não contratantes - com base em disposições legislativas ou regulamentares do país [...]
[...]»
4. O artigo 12.° , n.° 5, estabelece que a Comissão e determinados países terceiros podem estipular que os exames também sejam efectuados no país terceiro em questão, sob o controlo da Comissão.
5. O artigo 12.° da directiva remete para os artigos 7.° e 8.° , que, tal como o artigo 6.° , respeitam em princípio às plantas, produtos vegetais e outros objectos originários da Comunidade.
6. O artigo 7.° , n.° 1, da directiva prevê que, logo que seja estimado, com base no exame prescrito nos n.os 1 e 2 do artigo 6.° , que as condições que daí constam estão preenchidas, é emitido um certificado fitossanitário. O artigo 8.° , n.° 2, da directiva dispensa o Estado-Membro em cujo território os produtos foram objecto de fraccionamento ou de armazenamento ou foram submetidos a uma modificação de embalagem de proceder a um novo exame, se estes produtos não se submeteram a nenhum risco fitossanitário no seu território; neste caso o Estado-Membro emite um certificado fitossanitário de reexportação e anexa-o ao certificado fitossanitário original.
7. O artigo 6.° , n.° 1, da directiva prevê que as plantas ou produtos vegetais e outros produtos enumerados no anexo V, parte A, bem como as suas embalagens, sejam minuciosamente examinados oficialmente na totalidade ou numa amostra representativa, e que, em caso de necessidade, os veículos que assegurem o seu transporte sejam igualmente examinados oficialmente a fim de assegurar:
a) Que não estão contaminados pelos organismos prejudiciais enumerados no anexo I, parte A;
b) no que respeita a plantas e produtos vegetais enumerados no anexo II, parte A, que não estão contaminadas pelos organismos prejudiciais respectivos, que figuram nesta parte do anexo;
c) no que respeita às plantas, produtos vegetais ou outros objectos enumerados no anexo IV, parte A, que eles correspondem às exigências particulares respectivas que constam desta parte do anexo.
8. O artigo 6.° , n.° 4, da directiva acrescenta que os controlos oficiais referidos nos números anteriores deste artigo serão efectuados nas instalações do produtor, de preferência no local de produção e devem abranger todas as plantas e produtos vegetais em causa cultivados, produzidos ou utilizados pelo produtor ou existentes nas suas instalações sob qualquer outra forma, bem como o meio de cultura aí utilizado.
9. Para efeitos das disposições acima analisadas, os citrinos originários da parte norte de Chipre a que se refere o litígio do processo principal estão abrangidos na categoria de plantas e produtos vegetais enumerados no anexo V que são, por isso, sujeitos a inspecção fitossanitária. Podem ser contaminados por organismos prejudiciais enumerados no anexo I ou no anexo II.
10. Além disso, os citrinos objecto do processo constam da parte A do anexo IV da Directiva 77/93. Deste modo, é aplicável o artigo 9.° , n.° 1, que dispõe:
«No caso das plantas, produtos vegetais e outros objectos a que sejam aplicáveis as exigências especiais que constam da parte A do anexo IV e em conformidade com o disposto no artigo 7.° , o certificado fitossanitário oficial exigido deverá ser emitido no país de origem das plantas, produtos vegetais e outros objectos, salvo:
- no caso da madeira, se [...]
- noutros casos, na medida em que as exigências especiais estabelecidas na parte A do anexo IV puderem ser satisfeitas noutros locais que não o de origem.»
11. As exigências especiais estão reguladas nos pontos 16.1 a 16.4 do anexo IV, parte A .
12. O ponto 16.1., na versão pertinente para o presente processo, estabelece que os frutos de Citrus L., Fortunella Swingle, Poncirus Raf. e os seus híbridos, originários de países terceiros, sem prejuízo das proibições aplicáveis aos frutos constantes da parte B, pontos 2 e 3, do anexo III, devem estar isentos de pedúnculos e folhas e a embalagem deve dispor de uma marca de origem adequada.
13. Os pontos 16.2, 16.3 e 16.4 estabeleciam, no essencial, na versão pertinente para o presente processo que os frutos de Citrus L., Fortunella Swingle, Poncirus Raf. e os seus híbridos, originários de países terceiros nos quais existam determinados organismos prejudiciais, necessitam de uma declaração oficial de que os frutos são originários de zonas reconhecidas como isentas do organismo em causa. Se esta exigência não puder ser satisfeita, é exigida uma declaração oficial de que não se observaram sintomas da presença do organismo em causa no local de produção e na sua vizinhança imediata e/ou de que os frutos estão isentos do organismo em causa. Se esta exigência não puder também ser satisfeita, é necessária uma declaração oficial de que os frutos foram submetidos a um tratamento adequado.
14. Os pontos 16.1 a 16.4 foram alterados pela Directiva 98/2/CE da Comissão, de 8 de Janeiro de 1998 (a seguir «Directiva 98/2»). De acordo com o disposto nesta, também deverá ser apresentada uma declaração oficial a indicar que os frutos estão isentos de organismos prejudiciais quando os frutos são originários de países isentos de organismos deste tipo. No entanto, esta alteração apenas entrou em vigor após o período em que ocorreu a matéria de facto do processo principal.
III - Antecedentes, matéria de facto e questões prejudiciais
15. O presente processo corresponde a uma nova fase do litígio entre alguns produtores e exportadores de citrinos, entre os quais a S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd, estabelecidos na parte da ilha de Chipre situada ao sul da zona-tampão das Nações Unidas, e o Minister of Agriculture, Fisheries and Food (Ministro da Agricultura, Pesca e Alimentação).
16. A primeira fase do litígio (a seguir «Anastasiou I») dizia respeito à questão de saber se um certificado de circulação e um certificado fitossanitário, que parecem ter sido emitidos na observância das regras comunitárias, são válidos se emitidos por autoridades da região conhecida como «República Turca de Chipre do Norte».
17. Na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça no processo Anastasiou I , de 1994, as sociedades originárias da parte de Chipre situada ao norte da zona-tampão das Nações Unidas começaram a exportar citrinos destinados à Comunidade, fazendo-os transitar por um porto turco onde os certificados fitossanitários lhes eram emitidos pelas autoridades turcas competentes. As sociedades reagiam deste modo ao acórdão do Tribunal de Justiça, nos termos do qual as autoridades de um Estado-Membro não tinham competência para aceitar, no momento da importação de citrinos provenientes de Chipre, certificados fitossanitários emitidos por autoridades que não fossem as autoridades competentes da República de Chipre.
18. Na segunda fase do litígio foi suscitada uma questão que não tinha sido relevante na primeira fase, e que consistia em saber se o certificado emitido pela Turquia habilitava os citrinos produzidos na região conhecida como «República Turca de Chipre do Norte» a ser importados para o Reino Unido. No seu acórdão de 4 de Julho de 2000 (Anastasiou II) , o Tribunal de Justiça decidiu que é permitido a um Estado-Membro deixar entrar no seu território plantas originárias dum país terceiro e sujeitas à emissão dum certificado fitossanitário que ateste, nomeadamente, o respeito de exigências especiais, se, na falta de certificado emitido pelos serviços autorizados do país de origem, as mesmas plantas forem acompanhadas de um certificado emitido num país terceiro de que não são originárias, desde que:
- estas plantas tenham sido importadas para o território do país onde foram inspeccionadas antes de serem daí exportadas para a Comunidade;
- as plantas tenham permanecido neste país durante um período suficiente e em condições tais que tenham permitido fazer as inspecções em boas condições;
- as plantas não estejam sujeitas a exigências especiais que apenas pudessem ser satisfeitas no lugar de origem.
19. O Tribunal de Justiça decidiu ainda que não compete ao Estado-Membro em questão tomar em conta as razões pelas quais o certificado fitossanitário não foi emitido no país de origem das plantas para apreciar a sua conformidade com as exigências estabelecidas pela directiva.
20. O terceiro processo perante o Tribunal de Justiça respeita a duas exigências relativas a citrinos originários da parte de Chipre situada ao norte da zona-tampão das Nações Unidas, expedidos para o Reino Unido, em Março de 1995, através de um porto da Turquia, cujas autoridades emitiram os certificados fitossanitários que acompanhavam aqueles frutos. Os dois importadores de frutos do Norte de Chipre, a Cypfruvex (UK) Ltd e a Cypfruvex Fruit and Vegetable (Cypfruvex) Enterprises Ltd (a seguir, em conjunto, «Cypfruvex»), intervieram no processo, que lhes diz directamente respeito.
21. A sociedade Anastasiou e as outras recorrentes alegam perante a House of Lords, à qual foi novamente submetido o litígio, que os citrinos em causa estavam sujeitos às exigências particulares previstas no anexo IV, parte A, as quais só podiam ser satisfeitas no país de origem. Sem um certificado emitido pelas autoridades deste último, os referidos produtos não podiam ser importados para o Reino Unido.
22. Tendo concluído que o acórdão Anastasiou II não contém uma resposta neste sentido, a House of Lords solicitou ao Tribunal de Justiça, por decisão de 17 de Dezembro de 2001, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Abril de 2002, que se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões:
1) Quando citrinos originários de um país terceiro são expedidos para outro país terceiro, a exigência especial de que a respectiva embalagem ostente uma marca de origem adequada, prevista no ponto 16.1 do anexo IV, parte A, secção I, da Directiva 77/93/CEE, actual Directiva 2000/29/CE, só pode ser satisfeita no país de origem ou pode, em alternativa, ser satisfeita no outro país terceiro?
2) A declaração oficial respeitante ao país de origem exigida pelos pontos 16.2 a 16.4 do anexo IV, parte A, secção I, da Directiva 2000/29/CE deve ser emitida pelas autoridades do país de origem ou pode também sê-lo pelas autoridades do outro país terceiro?
IV - Quanto à primeira questão prejudicial: anexo IV, parte A, ponto 16.1, da Directiva 77/93
A - Argumentos das partes
23. A Anastasiou é da opinião que a marca de origem apenas pode ser aposta no local de origem. Isto decorre, entre outros aspectos, do facto de as exigências particulares deverem garantir um nível de protecção mais elevado do que os certificados fitossanitários emitidos pelo Estado expedidor.
24. A declaração respeitante à origem da mercadoria no local de origem facilita a averiguação do ponto de partida de eventuais doenças e a colaboração com as autoridades do país terceiro. Além disso, uma entidade no local de origem estará mais habilitada a verificar a verdadeira origem.
25. As exigências particulares referidas no ponto 16.1 poderiam perfeitamente estar sujeitas a diferentes condições. A alteração dos pontos 16.2 a 16.4, na sequência da adopção da Directiva 98/2, apenas traz uma protecção suplementar.
26. As sociedades Cypfruvex, que partilham a opinião do Ministro da Agricultura, remetem para o facto de o entendimento da Anastasiou conduzir a uma cessação das importações de frutos da parte norte de Chipre. A condição relativa à marca de origem poderá ser cumprida em qualquer país terceiro. O artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93 permite concluir que um órgão de controlo de um país diferente do país de origem também poderá verificar a marca de origem, incluindo a sua adequação. O modo de proceder a esta verificação deverá ser estabelecido pelo país terceiro responsável pela emissão do certificado fitossanitário. A investigação da proveniência, o controlo da embalagem ou a emissão da marca de origem não são da competência do órgão de controlo. Aliás, a marca de origem não pode ser confundida com a declaração oficial respeitante à proveniência, que prossegue outras finalidades e é emitida pelas autoridades do país de origem. Resulta da Directiva 98/2 que a declaração oficial respeitante à proveniência se associa à exigência da marca de origem. Os frutos originários da parte norte de Chipre destinados à exportação são embalados e identificados de acordo com normas que, no essencial, são idênticas às vigentes na República de Chipre. Deste modo, exclui-se a hipótese de existência de marcas de origem falsas. Além disso, o Chipre está isento de organismos prejudiciais, não se verificando portanto a necessidade de indicar um local de origem falso. Não compete ao Tribunal de Justiça controlar as actividades das autoridades turcas que poderiam colaborar com as autoridades da região conhecida como «República Turca de Chipre do Norte». Os Estados-Membros, por sua vez, apenas deveriam colaborar com as autoridades turcas.
27. O Governo grego chama a atenção para o facto de a marca de origem dever garantir a segurança das transacções e a situação em matéria fitossanitária. A colocação deve ser efectuada pelas autoridades do país de origem, dado estas estarem em melhores condições de garantir o cumprimento dos objectivos propostos e serem instituições oficialmente reconhecidas. Em todo o caso, a região conhecida como «República Turca de Chipre do Norte» não constitui um país terceiro que possa emitir os certificados exigidos. Resulta do acórdão Anastasiou I que apenas as autoridades da República de Chipre seriam competentes para apor a marca de origem. As autoridades turcas apenas poderiam agir em relação a produtos provenientes do Chipre que ostentem uma marca de origem aposta pelas autoridades cipriotas.
28. O Governo do Reino Unido chama a atenção para o facto de o certificado fitossanitário ter as suas origens na Convenção Internacional para a Protecção das Plantas, de 1951, e que desde então todos os certificados fitossanitários devem conter uma declaração oficial respeitante ao local de origem. Por conseguinte, esta exigência não é apenas válida para os produtos constantes do anexo IV, parte A, da Directiva 77/93. Decorre do acórdão Anastasiou II que uma declaração oficial relativa ao local de origem também poderá ser efectuada por um país terceiro. A marca de origem também poderá ser aposta por um país diferente daquele que emite o certificado que confirma que uma marca deste tipo foi aposta. Além disso, desde 1993, o regime comunitário já não é tão rígido.
29. A marca de origem prossegue dois objectivos: o primeiro, que consistia na exclusão de frutos provenientes de determinadas zonas, foi eliminado em 1999; o segundo, que consiste na possibilidade de conhecer o percurso seguido pelos frutos, tem um efeito limitado devido ao facto de não existir qualquer obrigação de indicar na embalagem a identidade do exportador. Na medida em que a marca de origem tem um significado menor que um certificado fitossanitário, também não deve estar sujeita a condições mais rígidas do que a declaração respeitante ao país de origem constante do certificado fitossanitário, que se caracteriza por também poder ser emitido por um país diferente do país de origem.
30. A Comissão apenas deveria colaborar com aquelas autoridades cuja actuação deve ser reconhecida pelos Estados-Membros. No entanto, também é possível uma colaboração da Comissão com a região conhecida como «República Turca de Chipre do Norte». Afinal, os citrinos originários da parte norte de Chipre nunca ocasionaram problemas com organismos prejudiciais. As alterações resultantes da Directiva 98/2 não são pertinentes para a interpretação do ponto 16.1.
31. De acordo com a opinião da Comissão, antes da alteração efectuada pela Directiva 98/2 a marca de origem seria o único meio de verificar se os produtos provinham de um país com boa situação fitossanitária. Após a alteração, foi dada importância, acima de tudo, às condições constantes dos pontos 16.2 a 16.3a. Resulta do artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93 que a emissão do certificado fitossanitário constitui o elemento central dos controlos, dado ser a confirmação oficial de que as condições exigidas foram cumpridas. Este controlo apenas faz sentido quando a pessoa responsável pela emissão estiver efectivamente em condições de confirmar este facto.
32. Caso as condições digam respeito a determinadas características do local em que os frutos se desenvolvem, o certificado apenas poderá ser emitido por alguém que possa confirmar, com base no seu próprio conhecimento, que os mesmos são originários de um determinado local. Por conseguinte, os controlos das condições nos termos dos pontos 16.1 a 16.4 só poderiam ser efectuados por alguém presente no país em questão e que esteja informado em relação à origem dos frutos. Dado Chipre estar isento dos organismos prejudiciais indicados nas referidas disposições, a questão resume-se unicamente a saber se a declaração oficial apenas pode ser emitida pelas autoridades cipriotas reconhecidas.
33. Para este efeito, a Comissão concorda com o entendimento do advogado-geral N. Fennelly no processo Anastasiou II. Tendo partido da finalidade prosseguida pelo legislador comunitário ao adoptar a Directiva 98/2, a Comissão é da opinião que a marca de origem teve desde sempre como finalidade estabelecer a origem dos frutos e assegurar que estes provenham de um território isento de organismos prejudiciais ou que sejam acompanhados do certificado exigido. A emissão apenas poderia ser efectuada por alguém no país de origem.
34. Por conseguinte, a Comissão considera que o respeito das exigências particulares nos termos dos pontos 16.1 a 16.4 apenas poderá ser garantido no país de origem.
B - Apreciação
35. O ponto 16.1 do anexo IV, parte A, da Directiva 77/93 estabelece duas exigências particulares: em primeiro lugar, os frutos devem estar isentos de pedúnculos e folhas e, em segundo lugar, a embalagem deve dispor de uma marca de origem adequada. A primeira questão prejudicial apenas diz respeito à segunda condição referida.
36. Enquanto a primeira condição, ou seja, o facto de os frutos estarem isentos de pedúnculos e folhas, pode ser verificada a qualquer altura e em qualquer local, não sendo, além disso, necessários quaisquer conhecimentos técnicos específicos, a situação jurídica relativa à segunda condição não está ainda definida.
37. No presente processo, não se coloca apenas a questão de saber onde é possível efectuar a declaração da existência na embalagem de uma determinada marca, mas também se estas exigências particulares apenas podem ser satisfeitas no país de origem - tal como decorre da formulação da questão prejudicial e da matéria de facto do processo principal. Deste modo, a questão baseia-se na condição estabelecida no artigo 9.° , n.° 1, segunda parte, segundo travessão, da Directiva 77/93.
38. No processo Anastasiou II, o advogado-geral N. Fennelly já tinha remetido para o facto de existirem determinados obstáculos que se opõem à prova da origem efectuada num país terceiro pelas autoridades de um outro país terceiro. Assim, permanece em aberto a questão de saber a que documentos de confiança se poderia recorrer no caso em questão, sendo certo, porém, que os documentos de expedição não são tomados em consideração .
39. Do mesmo modo, também é de seguir o entendimento do advogado-geral N. Fennelly - se bem que neste caso com outra fundamentação - de que o acórdão no processo Huygen não pode ser transposto, dado que esse processo era relativo à interpretação de uma disposição de um acordo de comércio livre, segundo a qual um Estado de importação pode, após verificados determinados pressupostos, controlar os documentos de um Estado de exportação e reconhecer outras provas da origem da mercadoria. A Directiva 77/93 não prevê, no entanto, qualquer disposição equiparável.
40. Antes de mais, deve referir-se que o artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93 estabelece o princípio de que no caso das plantas a que sejam aplicáveis as exigências especiais que constam da parte A do anexo IV, o certificado fitossanitário oficial exigido deverá ser emitido no país de origem.
41. A segunda parte do artigo 9.° , n.° 1, apenas estabelece uma excepção ao princípio referido no seu segundo travessão. A dificuldade de interpretação resulta do facto desta excepção constante do segundo travessão - aplicável ao presente caso - ter à primeira vista o mesmo âmbito de aplicação material, ou seja, que é válida para todas as exigências especiais do anexo IV, parte A. Na medida em que não é de supor que o legislador comunitário adopte disposições desnecessárias, esta cláusula de excepção deve ser entendida no sentido de ser apenas válida para determinadas exigências especiais. É possível deduzir do seu teor, segundo o qual «as exigências especiais estabelecidas [...] [podem] ser satisfeitas noutros locais que não o de origem», que a excepção constante do segundo travessão apenas é válida para aquelas plantas que cumpram esta condição. Em caso contrário, é válida a lex generalis do artigo 9.° , n.° 1, ou seja, a emissão do certificado fitossanitário no país de origem.
42. Ora, é incontestável que uma condição, ou seja, a verificação de que uma embalagem contém uma marca, pode ser efectuada em qualquer local. Até a aposição de uma marca pode ser feita em qualquer local.
43. Se se tiver porém em consideração de que se trata, neste caso, de uma marca que se refere à origem e que deve ser correspondentemente adequada, dever-se-á impor condições rígidas para a garantia das exigências particulares.
44. O facto de a cláusula de excepção do artigo 9.° , n.° 1, segunda parte, segundo travessão, dever ser interpretada de forma estrita é-nos indicado por uma outra condição específica. Assim, a excepção só impõe a satisfação das exigências especiais quando a emissão do certificado fitossanitário deve ser efectuada num outro local de origem. Em rigor, isto também é válido para outros locais no mesmo país de origem. Caso se trate de um outro país, deverão ser estabelecidas exigências mais rígidas para essa garantia.
45. Este facto demonstra a importância da condição estabelecida no artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93, de acordo com a qual o certificado fitossanitário deve ser emitido nos termos do artigo 7.° No entanto, o n.° 1 do artigo 7.° , na versão pertinente para o presente processo, faz depender a emissão do certificado do facto de se poder considerar, «com base no exame prescrito no artigo 6.° [que estão] preenchidas as condições que dele constam».
46. Das condições referidas no artigo 6.° da Directiva 77/93 também consta a condição, estabelecida no n.° 4, alínea b), de que os controlos oficiais «devem ser efectuados nas instalações do produtor, de preferência no local de produção».
47. Por conseguinte, deve ser verificado se esta condição prevista no artigo 6.° , n.° 4, alínea b), da Directiva 77/93 apenas é válida para produtos comunitários ou também para produtos provenientes de países terceiros.
48. No acórdão Anastasiou II, o Tribunal de Justiça decidiu que, no oitavo considerando da Directiva 91/683, a consequência de que «é necessário tornar obrigatória a efectuação desses controlos no local de produção» apenas é extraída «no que diz respeito aos produtos comunitários» .
49. Em relação a este aspecto, deve ser referido em primeiro lugar que esta diferenciação não existe no texto do artigo 6.° , n.° 4, alínea b), da Directiva 77/93. Em segundo lugar, também o oitavo considerando da Directiva 91/683 não limita o pressuposto, de acordo com o qual «o local de produção é o mais apropriado» aos produtos comunitários.
50. Em terceiro lugar, o legislador comunitário poderia também só ter limitado posteriormente o âmbito de aplicação do artigo 6.° , n.° 4, da Directiva 77/93 aos produtos comunitários. O legislador também fez uso da sua competência para limitar o âmbito de aplicação, ao adoptar a Directiva 94/13/CE . Não adoptou, no entanto, uma excepção para produtos de países terceiros.
51. Deve, no entanto, ser referida a condição, realçada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Anastasiou II, de que se deve evitar que aos produtos «que provêm do exterior da Comunidade» seja imposto «um nível de exigência menor» .
52. Mas, mesmo tendo em consideração este critério menos rígido, continua a ser também válido para produtos de países terceiros que o local mais apropriado para efectuar os controlos é o local de produção, sendo isto ainda mais válido em relação a uma exigência particular que tem um ponto de referência geográfico, ou seja, a marca de origem.
53. Para além disso, o ponto 16.1 não impõe uma qualquer marca de origem, mas sim uma que seja «adequada» . O facto de uma marca de origem ser adequada depende, por um lado, do seu conteúdo (texto, símbolos, etc.), e, por outro, da forma como é aposta, de modo a garantir em especial a sua durabilidade.
54. Deve contrapor-se ao argumento de que, caso a emissão deva ser efectuada no país de origem, a cláusula de excepção do artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93 não dispõe de um âmbito de aplicação que a excepção também é válida em relação ao ponto 16.1, no que diz respeito à condição de que os frutos sejam isentos de pedúnculo e de folhas.
55. Também deve ser rejeitado o argumento de que do artigo 12.° , n.° 1, alínea b), da Directiva 77/93, nos termos do qual o certificado fitossanitário não pode ter sido emitido mais de catorze dias antes da data em que a mercadoria deixou o país expedidor, resulta que, no presente caso, os certificados do país expedidor deverão ser reconhecidos. Esta regulamentação apenas diz respeito à hipótese - qualificada, aliás, como excepção - de um certificado de outro país terceiro que não o país de origem também dever ser reconhecido. No entanto, esta cláusula de excepção apenas se aplica caso estejam verificadas determinadas condições, as quais não são objecto do presente processo.
56. Também foi argumentado - por parte do Governo do Reino Unido - que um dos objectivos da marca de origem, que consistia na prova de que os frutos provêm de determinadas zonas, foi eliminado em 1999. Em relação a este aspecto, basta referir que a matéria de facto do processo principal deve ser decidida com base no regime jurídico antigo, em vigor antes de 1999.
57. Para além disso, foi ainda exposto que a alteração provocada pela Directiva 98/2 teve repercussões na interpretação do ponto 16.1, na medida em que o facto de os pontos 16.2 a 16.4 se terem tornado mais rígidos reduziu a importância da marca de origem. No que diz respeito ao novo regime jurídico, esta argumentação poderá ser justificada, porém para a matéria de facto do processo principal é pertinente o regime jurídico antigo. Das alterações dos pontos 16.2 a 16.4, efectuadas num período posterior, é além disso possível deduzir, pelo contrário, que antes destas alterações, e deste modo também no presente caso, a marca de origem tinha uma importância maior.
58. Importa ainda analisar o argumento aduzido por diversos intervenientes, de acordo com o qual se deve, em geral, conceder aos certificados fitossanitários uma maior importância do que à marca de origem. Este entendimento não tem, porém, em consideração que os citrinos são abrangidos por um regime especial, nos termos do qual estes não necessitam de um passaporte fitossanitário. Daqui resulta, porém, como a Comissão alegou com razão, que especialmente para frutos deste tipo é atribuído à marca de origem um papel particularmente importante. Isto é especialmente válido em relação ao aspecto da isenção de organismos prejudiciais, determinante neste processo. Para este critério, a referência geográfica (origem de um determinado país ou local) assume uma importância decisiva.
59. Por fim, deve ser analisado o argumento que refere que a origem também deve ser inscrita no campo 5 do certificado fitossanitário, condição esta que, juntamente com a exigência da marca de origem, iria conduzir a uma carga suplementar. Em relação a este ponto, deve ser referido em primeiro lugar que a indicação de informações em diversos formulários já faz quase parte da essência do direito de importação comunitário. A simplificação eventual das formalidades a efectuar no acto de importação compete ao legislador comunitário. Em segundo lugar, deve remeter-se para uma diferença entre a marca de origem e a inscrição no certificado fitossanitário, que infelizmente não foi alegada no processo. Enquanto a marca de origem se refere ao país de origem, o certificado fitossanitário refere-se ao local de origem.
60. O acórdão Anastasiou II não estabeleceu, no entanto, apenas o princípio de que os Estados-Membros podem importar plantas que sejam acompanhadas de um certificado fitossanitário emitido num país terceiro de que não são originárias, tendo também definido uma excepção sujeita a três condições. A condição relativa à marca de origem, indicada no ponto 16.1, é abrangida pela terceira condição enunciada no acórdão Anastasiou II, relativa a exigências especiais que apenas podem ser satisfeitas no lugar de origem da planta.
61. O não reconhecimento dos certificados fitossanitários emitidos pelas autoridades turcas não afecta em especial a Turquia, mas sim todos os países terceiros que não são igualmente países de origem. Caso os frutos não sejam provenientes do Norte de Chipre, mas sim da Turquia, consequentemente apenas entra em linha de consideração a emissão efectuada na Turquia, e não aquela efectuada num outro país terceiro a partir do qual os frutos são transportados para a Comunidade. Assim como qualquer país terceiro regula o seu direito fitossanitário, também a Comunidade pode moldar a sua ordem jurídica de forma a poder definir as disposições correspondentes e controlar o seu cumprimento. No entanto, deve ser diferenciado desta situação o reconhecimento da equivalência de medidas fitossanitárias de países terceiros, o qual está regulado à parte .
62. Por conseguinte, deve responder-se à primeira questão prejudicial que o artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93 deve ser interpretado no sentido de que quando citrinos originários de um país terceiro são expedidos para outro país terceiro, a exigência particular de que a respectiva embalagem ostente uma marca de origem adequada, prevista no ponto 16.1 do anexo IV, parte A, não pode ser satisfeita noutro local que não o de origem.
V - Quanto à segunda questão prejudicial: anexo IV, parte A, pontos 16.2 a 16.4, da Directiva 77/93
A - Argumentos das partes
63. De acordo com a opinião da Anastasiou, nos termos dos pontos 16.2 a 16.4, a declaração oficial relativa às exigências particulares deve ser efectuada pelas autoridades do país de origem, dado ser o único local onde podem ser verificadas eficazmente. Isto corresponde também às finalidades prosseguidas pela Directiva 98/2. Caso a declaração oficial também possa ser efectuada num país diferente do país de origem, este também poderia emitir o certificado fitossanitário. Deste modo não se poderia, porém, garantir o elevado grau de protecção visado pela Directiva 98/2.
64. A Cypfruvex alega que, nos termos dos pontos 16.2 a 16.4, a declaração oficial pode ser efectuada em qualquer país terceiro. Na medida em que toda a região de Chipre está isenta de doenças, na acepção da Directiva 77/93, dos pontos 16.2 a 16.4 apenas seria aplicável a respectiva alínea a), a qual não prevê, porém, que a declaração oficial apenas possa ser efectuada no país de origem. Na medida em que o certificado fitossanitário contém uma rubrica para o país de origem bem como para o país no qual é emitido o certificado fitossanitário, não é forçoso que se trate do mesmo país.
65. No que diz respeito à segunda questão prejudicial, o Governo grego é da opinião que a condição relativa à declaração oficial se associa à relativa à marca de origem. Os controlos necessários para esta declaração apenas poderiam ser efectuados pelas autoridades do país de origem. Os citrinos da parte norte de Chipre não estão, porém, sujeitos a qualquer controlo por parte das autoridades cipriotas. Um controlo deste tipo também não poderá ser substituído por um controlo efectuado no momento da importação para a Comunidade. O facto de Chipre estar isento de doenças não constitui qualquer garantia para o futuro. De resto, a isenção de doenças constatada pela Comissão apenas diz respeito ao Estado de Chipre reconhecido pela comunidade internacional.
66. O Governo do Reino Unido expõe que apenas a respectiva alínea a) dos pontos 16.2 a 16.4 é relevante. Nos termos destas disposições, apenas se exige que o país de origem esteja isento de doenças. Uma declaração deste tipo também poderá ser feita noutro país. Neste sentido, as declarações oficiais efectuadas nos termos dos pontos 16.2 a 16.4 também poderiam ser efectuadas por um país diferente do país de origem, caso o país de origem tenha sido considerado pela Comissão isento de organismos prejudiciais ou doenças.
67. A Comissão não considerou a segunda questão prejudicial separadamente e analisou as exigências particulares em conjunto com a primeira questão prejudicial, tendo concluído no sentido de que também as exigências dos pontos 16.2 a 16.4 apenas podem ser garantidas no país de origem.
B - Apreciação
68. A segunda questão prejudicial diz expressamente respeito apenas à Directiva 2000/29/CE do Conselho, de 8 de Maio de 2000, relativa às medidas de protecção contra a introdução na Comunidade de organismos prejudiciais aos vegetais e produtos vegetais e contra a sua propagação no interior da Comunidade . No entanto, dado esta directiva, através da qual se procedeu à codificação da Directiva 77/93, apenas ter entrado em vigor em 10 de Julho de 2000, não é pertinente para o presente processo.
69. As exigências particulares estabelecidas nos pontos 16.2 a 16.4 do anexo IV, parte A, devem garantir a ausência de organismos prejudiciais, tal como decorre do terceiro considerando da Directiva 92/103 - pertinente para o presente processo.
70. No seu todo, são exactamente estas exigências particulares que constituem a expressão da intenção do legislador comunitário e do objectivo da directiva de assegurar um elevado nível de protecção.
71. As declarações oficiais efectuadas nos termos dos pontos 16.2 a 16.4 devem satisfazer duas condições.
72. Em primeiro lugar, nos termos do acórdão Anastasiou I, apenas devem ser reconhecidas pelas autoridades dos Estados-Membros aquelas declarações provenientes de uma autoridade de um Estado reconhecido. Deste modo, são excluídas as declarações emitidas pelas autoridades da região conhecida como «República Turca de Chipre do Norte».
73. Em segundo lugar, as declarações devem cumprir a condição estabelecida no artigo 9.° , n.° 1, de acordo com a qual as exigências especiais devem ser satisfeitas.
74. Nos termos da cláusula de excepção do artigo 9.° , n.° 1, segunda parte, segundo travessão, o certificado fitossanitário apenas pode ser emitido noutros locais que não o de origem, se deste modo for possível satisfazer as exigências especiais.
75. A declaração oficial nos termos da respectiva alínea a) dos pontos 16.2 a 16.4 diz respeito à questão de saber se os frutos são originários de zonas reconhecidas como isentas do organismo em causa.
76. Uma declaração deste tipo pressupõe, portanto, diversos conhecimentos, em primeiro lugar, relativamente à origem dos frutos e em segundo lugar, relativamente às particularidades da respectiva região de origem. Sobressai aqui que, nos termos da versão dos pontos 16.2 a 16.4 aplicável ao presente processo, ou seja, da versão anterior à Directiva de alteração 98/2, a importância é dada à zona e não ao país. Em termos geográficos, a disposição das respectivas alíneas a) dos pontos 16.2 a 16.4 é, deste modo, mais extensa do que o artigo 9.° , n.° 1, segunda parte, segundo travessão, da Directiva 77/93, que se baseia no local de origem, mas, no entanto, é mais restritiva do que a regra geral do artigo 9.° , n.° 1, que se baseia no país de origem. Daqui decorre que a declaração oficial apenas pode ser efectuada por autoridades que disponham dos respectivos conhecimentos técnicos.
77. Do facto de o artigo 9.° , n.° 1, segunda parte, segundo travessão, exigir uma garantia da satisfação das exigências especiais, e tendo em conta o elevado nível de protecção numa matéria tão delicada como é o caso da saúde, é possível deduzir que uma declaração oficial relativa às condições indicadas nas respectivas alíneas a) dos pontos 16.2 a 16.4 deve, em princípio, ser efectuada no local de origem.
78. É ainda possível defender a opinião de que uma declaração deste tipo também poderia ser efectuada noutro local que não o de origem, mas que fosse situado no interior do território de origem. No entanto, este entendimento está associado a uma grande insegurança. Além disso, é concebível que, nos termos da alínea a), a declaração respeitante à origem seja efectuada no mesmo local em que é aposta a marca de origem.
79. A respectiva alínea b) dos pontos 16.2 a 16.4 prevê uma declaração oficial que indique que, em resultado de exame oficial adequado, não se observaram sintomas da presença de organismos prejudiciais «no local de produção e na sua vizinhança imediata». Este tipo de exames apenas pode ser efectuado no local de produção e na sua vizinhança imediata. De modo a satisfazer estas exigências particulares, a declaração deveria ser efectuada por autoridades que estão em contacto com as autoridades que procederam ao exame.
80. O mesmo é válido, também, para as amostras de folhas previstas na alínea b) do ponto 16.2, assim como para o exame dos frutos colhidos previsto nas alíneas b) dos pontos 16.2 a 16.4 e nas alíneas c) dos pontos 16.2 a 16.4. Estas exigências particulares apenas poderão, portanto, ser satisfeitas no local de origem.
81. A declaração nos termos da alínea c) dos pontos 16.2 e 16.3, assim como da alínea d) do ponto 16.4, refere-se a um tratamento adequado dos frutos. De modo a poder satisfazer estas exigências particulares, a autoridade responsável por efectuar a declaração deve certificar-se pormenorizadamente em relação às circunstâncias em que se procede ao tratamento em causa. Uma declaração no local de origem é aquela que oferece mais garantias de assegurar o elevado nível de segurança exigido.
82. Por fim, importa ainda analisar o argumento apresentado pela Cypfruvex, de acordo com o qual do facto de o certificado fitossanitário conter tanto uma rubrica para o país de origem como também para o país no qual foi emitido o certificado se pode concluir que não é forçoso que se trate do mesmo país. Em relação a este argumento, basta referir que a situação apenas corresponde à excepção estabelecida no artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93, que prevê que o certificado fitossanitário também pode ser emitido num país terceiro que não o país terceiro de origem. No presente caso, não estão, porém, preenchidos os pressupostos desta excepção.
83. A condição que exige que a declaração oficial deve ser emitida no país de origem tem como consequência que, de acordo com o direito comunitário, nos casos em que deve ser efectuado um controlo no local de origem, as autoridades da República de Chipre também seriam competentes para o efectuar na parte norte de Chipre.
84. Se o respeito das disposições comunitárias aplicáveis, tal como são entendidas no presente caso, não representa para a parte norte de Chipre a solução mais favorável, tal facto deve-se a uma situação causada pelas circunstâncias particulares na ilha de Chipre e pela qual o legislador comunitário não é responsável.
85. O legislador comunitário conserva, porém, a possibilidade de adoptar um regime especial para determinados casos. No entanto, até ao momento o Conselho ainda não fez uso desta possibilidade. Deste modo, na data relevante para o presente processo, a regulamentação válida para os outros países terceiros também era válida para a ilha de Chipre.
86. Por conseguinte, deve responder-se à segunda questão prejudicial que os pontos 16.2 a 16.4 do anexo IV, parte A, da Directiva 77/93 devem ser interpretados no sentido de que a declaração oficial respeitante ao país de origem deve ser emitida pelas autoridades do país de origem.
VI - Conclusão
87. Com base nas considerações que precedem, é proposto ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais:
1. O artigo 9.° , n.° 1, da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-Membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais, deve ser interpretado no sentido de que quando citrinos originários de um país terceiro são expedidos para outro país terceiro, a exigência particular de que a respectiva embalagem ostente uma marca de origem adequada, prevista no ponto 16.1 do anexo IV, parte A, da Directiva 77/93/CEE, não pode ser satisfeita noutro local que não o de origem.
2. Os pontos 16.2 a 16.4 do anexo IV, parte A, da Directiva 77/93/CEE devem ser interpretados no sentido de que a declaração oficial respeitante ao país de origem deve ser emitida pelas autoridades do país de origem.
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