Conclusiones del abogado general
1. El presente asunto se refiere a un organismo de enseñanza privado, inscrito como sociedad en el Reino Unido, que imparte estudios en varios centros, algunos de los cuales se encuentran en Italia. Dichos estudios son aprobados y supervisados por una universidad inglesa y, tras su finalización, esa universidad expide un título, conforme a la legislación aplicable del Reino Unido. Sin embargo, con arreglo a la normativa italiana aplicable en la época pertinente, dicho título no se reconoce en Italia si se concede a un nacional italiano al terminar los estudios en Italia.
2. En un litigio surgido entre una estudiante italiana y el organismo de enseñanza, el Giudice di Pace di Genova desea saber si tal aplicación de la normativa italiana es contraria al Derecho comunitario, en particular a las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre circulación de trabajadores, la libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios, a la Directiva 89/48 del Consejo, y a la Decisión 63/266 del Consejo.
Antecedentes y legislación
Acuerdos relativos a la titulación
3. La Nottingham Trent University (en lo sucesivo, «Nottingham Trent») es una universidad de Nottingham, Inglaterra. Se trata de una «institución reconocida» a efectos del artículo 216, apartado 1, de la Education Reform Act (Ley de Reforma Educativa) de 1988, autorizada para expedir títulos. Nottingham Trent ofrece, entre otros, títulos de Bachelor of Arts (Honours) en política y economía.
4. La European School of Economics (en lo sucesivo, «ESE») es una sociedad de responsabilidad limitada constituida y establecida en el Reino Unido. Asimismo, dispone de centros en otros países, en particular en Italia, en donde imparte estudios en doce ciudades. Está incluida en las listas elaboradas por el Secretary of State con arreglo al artículo 216, apartado 2, de la Education Reform Act y, en consecuencia, puede impartir estudios que preparan a los estudiantes para la obtención de un título expedido por una institución reconocida y que estén aprobados por esa institución o en su nombre.
5. En 1998, Nottingham Trent y ESE celebraron un convenio para la convalidación de determinadas carreras impartidas por ESE. Nottingham Trent convalida y supervisa dichas carreras, garantiza el control de calidad y expide los títulos. Una de dichas carreras es el título de Bachelor of Arts (Honours) en ciencias políticas internacionales, que se concede tras cursar cuatro años en ESE, en particular en sus centros en Italia. Los estudiantes de dichas carreras se matriculan no sólo en ESE, sino también en Nottingham Trent. Los exámenes se organizan según la normativa y los procedimientos que Nottingham Trent aplica en el Reino Unido y los examinadores externos, nombrados por ESE, deben ser aprobados por Nottingham Trent.
6. En la vista, el representante del Gobierno italiano declaró que la relación entre ESE y Nottingham Trent había finalizado en diciembre de 2002.
Normativa comunitaria pertinente
7. Los artículos 39 CE y 40 CE versan sobre la libre circulación de los trabajadores. El artículo 39 CE prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad con respecto al empleo y las demás condiciones de trabajo, y el artículo 40 CE prevé la adopción de medidas comunitarias específicas a fin de hacer efectiva la libertad de circulación.
8. El artículo 43 CE prohíbe las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. En particular: «La libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y, especialmente, de sociedades [...] en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales [...]» Con arreglo al artículo 48 CE, las sociedades constituidas de conformidad con la legislación de un Estado miembro y cuya sede social, administración central o centro de actividad principal se encuentre dentro de la Comunidad quedarán equiparadas, a efectos de libertad de establecimiento, a las personas físicas nacionales de los Estados miembros.
9. Con el fin de facilitar el ejercicio de actividades no asalariadas, el artículo 47 CE, apartado 1, establece que el Consejo adoptará directivas para el reconocimiento mutuo de títulos profesionales entre los Estados miembros.
10. El artículo 49 CE prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios cuando el proveedor del servicio esté establecido en un Estado miembro que no sea el del destinatario.
11. La Decisión 63/266, adoptada en virtud del actual artículo 151 CE relativo a la promoción de la cultura en la Comunidad, establece diez principios generales para la elaboración de una política común sobre formación profesional, destinados a permitir que los ciudadanos de la Comunidad reciban una formación profesional adecuada y a contribuir a la realización de la libre circulación de los trabajadores. Los Estados miembros y las instituciones comunitarias deberán aplicar tales principios en el marco del Tratado CE. Uno de los objetivos fundamentales establecido en el segundo principio es «evitar cualquier interrupción perjudicial [...] entre la terminación de la educación general y el comienzo de la formación profesional».
12. La Directiva del Consejo 89/48, adoptada en particular sobre la base de los actuales artículos 40 CE y 47 CE, apartado 1, establece un sistema comunitario general de reconocimiento mutuo de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, a fin de permitir que los nacionales comunitarios que tienen un título expedido en un Estado miembro ejerzan una profesión regulada en otro Estado miembro. Dicha Directiva define los tipos de títulos que se reconocen y establece los mecanismos para su reconocimiento mutuo.
Normativa italiana pertinente
13. Según la resolución de remisión, con arreglo al Decreto nº 1592, de 31 de agosto de 1933, que otorga una amplia facultad discrecional a la Administración pública y a las universidades, los títulos expedidos por centros extranjeros podrán reconocerse con arreglo a las leyes especiales que aplican los acuerdos bilaterales específicos celebrados con otros países. El Derecho interno se adaptó a la Directiva 89/48 mediante el Decreto Legislativo nº 115 de 27 de enero de 1992.
14. En el marco de dicho Decreto Legislativo, las autoridades italianas han adoptado determinadas normas y prácticas administrativas.
15. En un escrito del Ministero dell'Università e della Ricerca Scientifica de 3 de octubre de 2000, se indica que «el reconocimiento obtenido en virtud del Decreto Legislativo 115/92 permite únicamente el acceso a la profesión ya ejercida en el país de origen».
16. En otro escrito del mismo Ministerio, de 8 de enero de 2001, se indica que «los títulos expedidos por universidades reconocidas en el Reino Unido podrán reconocerse en Italia únicamente si se han obtenido tras asistir regularmente a los estudios completos en dichas universidades u otro organismo extranjero del mismo nivel educativo, excluyéndose, por tanto, los títulos expedidos a los nacionales italianos por períodos de estudio realizados en sucursales u organismos privados que operan en Italia con los que hayan celebrado contratos de Derecho privado».
17. Ambos escritos, que han sido presentados ante el Tribunal de Justicia, hacen referencia expresamente a los títulos obtenidos después de estudiar en ESE.
18. Una circular publicada por el Ministero degli Affari Esteri y presentada también ante el Tribunal de Justicia confirma estas indicaciones al declarar que los ciudadanos italianos que soliciten el reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero deben disponer de «una certificación de la representación diplomática o consular italiana en el país extranjero en que se haya expedido el título, mediante la que se acredite la residencia efectiva en ese país de dicha persona durante todo el período de estudios universitarios». Se señala expresamente que tal requisito es aplicable exclusivamente a los ciudadanos italianos.
19. Según la resolución de remisión, con arreglo a la legislación italiana no se requiere una autorización o aprobación específica para impartir cursos de formación. En lo que respecta al tipo de acuerdo controvertido en el presente asunto, no parece haber ninguna disposición específica que regule las situaciones en las que la universidad se encuentra fuera de Italia; sin embargo, las universidades en Italia están autorizadas para solicitar la colaboración de instituciones privadas con el fin de organizar estudios conforme a las normas establecidas por tales universidades.
20. En la vista, el representante del Gobierno italiano afirmó que la situación jurídica ha sido modificada, en particular por la Ley nº 148/2002 de julio de 2002 -por tanto, después de la fecha de la resolución de remisión-, con la consecuencia, básicamente, de que el reconocimiento de títulos extranjeros ha dejado de depender de instrucciones o prácticas ministeriales y ha pasado a ser una cuestión exclusiva de cada universidad. Sin embargo, no está claro qué efectos pueden tener tales modificaciones en problemas como el que se ha planteado en el presente asunto.
El litigio principal
21. En el verano de 2001, una vez obtenido el título de enseñanza secundaria en Italia, Valentina Neri se matriculó en Nottingham Trent en la carrera de cuatro años de Bachelor of Arts Honours en ciencias políticas internacionales. En ese momento, tuvo conocimiento de que, para obtener el título, podía estudiar en una institución de enseñanza fuera del Reino Unido que impartía cursos convalidados por Nottingham Trent. Una de dichas instituciones era ESE, que impartía la carrera de Nottingham Trent en varios centros en Italia.
22. De ese modo, con el fin de evitar los gastos extraordinarios de estudiar en el Reino Unido, la Sra. Neri se matriculó en la carrera de Nottingham Trent impartida a través de ESE en su campus de Génova. La Sra. Neri abonó 4.000.000 ITL (2.065,83 EUR) a ESE en concepto de tasas de matriculación correspondientes al curso académico 2001/2002.
23. Algún tiempo después, la Sra. Neri tuvo conocimiento de las normas italianas descritas anteriormente. Por tanto, solicitó la devolución de las tasas abonadas, si bien ESE se negó a ello basándose, entre otros motivos, en que estaba habilitada para impartir cursos de estudios universitarios destinados a la obtención de un título expedido por Nottingham Trent y en que el título expedido tenía plena validez jurídica en el Reino Unido. Entonces la Sra. Neri presentó la demanda que ha dado origen al procedimiento principal.
La resolución de remisión
24. El órgano jurisdiccional nacional estima que la práctica administrativa italiana es de carácter reglamentario, puesto que se aplica en todos los sectores de la Administración Pública. Puede tener como consecuencia disuadir a los estudiantes de que se matriculen en los cursos de ESE o, como en el caso de la Sra. Neri, inducirles a anular su matriculación. Por consiguiente, es posible que constituya un obstáculo a la libre circulación de personas, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
25. Asimismo, el órgano jurisdiccional nacional considera que es pertinente también la sentencia pronunciada por el Tribunal de Justicia en el asunto Kraus relativa al tipo de verificación aceptable cuando uno de sus propios nacionales solicita a un Estado miembro una autorización administrativa para utilizar un título académico expedido en otro Estado miembro. Además, podría infringirse la Directiva 89/48 si durante la realización de los estudios con anterioridad a la obtención de un título pueden invocarse los derechos que confiere dicha Directiva. Por último, la práctica administrativa italiana puede ser contraria a los principios establecidos en la Decisión 63/266.
26. Por consiguiente, el Giudice di Pace suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Son los principios del Tratado CE relativos a la libre circulación de personas (artículos 39 CE y siguientes), al derecho de establecimiento (artículos 43 CE y siguientes), a la libre prestación de servicios (artículos 49 CE y siguientes), tal como han sido interpretados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, compatibles con disposiciones o prácticas administrativas del Derecho nacional, como las consignadas [...], en particular, con disposiciones y/o prácticas administrativas nacionales que:
- impiden que el establecimiento en Italia de una sociedad de capital cuyo centro de actividad principal se encuentra en el Reino Unido ejerza en el Estado de acogida una actividad consistente en la organización y la gestión de estudios de preparación para exámenes universitarios, actividad para cuyo ejercicio la sociedad está legalmente habilitada y autorizada por los organismos estatales británicos;
- producen efectos discriminatorios frente a los actores nacionales que ejercen actividades análogas;
- prohíben y/u obstaculizan gravemente que el establecimiento en Italia de la propia sociedad adquiera, en otro Estado miembro y a título oneroso, los servicios que permiten el ejercicio de la actividad anteriormente indicada;
- disuaden a los estudiantes de matricularse en tales estudios;
- obstaculizan la formación profesional de los estudiantes matriculados, así como la obtención de un título que pueda deparar a su titular ventajas tanto para acceder a una actividad profesional como para ejercerla más lucrativamente también en otro Estado miembro?
2) ¿Atribuye la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, en la interpretación de su artículo 2 que aquí se solicita al Tribunal de Justicia, derechos que puedan ser invocados incluso antes de obtener el título a que se refiere el artículo 1 de la propia Directiva? En caso de respuesta afirmativa a la presente cuestión, ¿es la Directiva, incluso después de lo que resolvió el Tribunal de Justicia en la sentencia de 7 de marzo de 2002, Comisión/Italia (C-145/99, Rec. p. I-2235), compatible con las normas o prácticas administrativas del Derecho nacional que:
- hacen que el reconocimiento de los títulos de enseñanza superior, que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, dependa de la facultad puramente discrecional de la Administración pública;
- admiten el reconocimiento de los títulos expedidos por universidades autorizadas en Gran Bretaña únicamente si se obtienen tras una asistencia regular durante todo el período de estudios en el territorio extranjero, excluyendo, por lo tanto, los títulos expedidos sobre la base de períodos de estudios efectuados en las instituciones extranjeras que operan en Italia, aunque estén autorizadas y homologadas por las autoridades públicas competentes del Estado miembro al que pertenecen;
- exigen la presentación de un certificado de la representación consular italiana en el país extranjero donde se haya expedido el título que acredite la residencia efectiva en ese país del interesado durante todo el período de los estudios universitarios;
- limitan el reconocimiento de los títulos "exclusivamente" para el ejercicio de una profesión ya ejercida en el país de origen, descartando así cualquier reconocimiento para acceder a una profesión regulada, aunque no haya sido ejercida con anterioridad?
3) ¿Cuál es el significado y el alcance de "interrupción perjudicial [...] de la formación profesional" en la interpretación de la Decisión del Consejo 63/266, de 2 de abril de 1963?, y ¿puede incluirse en esta acepción el establecimiento, en el ámbito nacional, por parte de la Administración pública, de un sistema permanente de información que ponga de manifiesto que los títulos expedidos por una universidad, aunque esté legalmente autorizada en Gran Bretaña, no pueden ser reconocidos por el Derecho nacional si se obtienen sobre la base de períodos de estudios realizados en el territorio nacional?»
27. Han presentado observaciones por escrito ESE, el Gobierno italiano y la Comisión, y todos ellos estuvieron representados en la vista. La Sra. Neri ha presentado observaciones por escrito.
Apreciación
La primera cuestión prejudicial
28. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pregunta básicamente si las prácticas administrativas nacionales descritas suponen una restricción prohibida de alguna de las libertades previstas en los artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE, a saber, la libre circulación de los trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
29. Al examinar estos aspectos, deben tenerse en cuenta las consecuencias efectivas de las prácticas administrativas italianas tal como han sido presentadas al Tribunal de Justicia. A este respecto, la situación pertinente debe ser la existente en el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar a la resolución de remisión, dejando de lado los acontecimientos fácticos y normativos que se han producido con posterioridad.
30. No se indica que las autoridades italianas se nieguen de modo sistemático a reconocer todos los títulos expedidos por Nottingham Trent o por cualquier otra universidad del Reino Unido u otro Estado miembro. Sin embargo, parece que las prácticas descritas suponen que se deniega automáticamente ese reconocimiento -es decir, sin ningún examen de la naturaleza o del contenido de los estudios que el título certifica- cuando concurren tres factores: i) la universidad que expide el título se encuentra fuera de Italia, ii) los estudios se han cursado en Italia, o al menos no en el país de la universidad que expide el título, y iii) el estudiante es un nacional italiano.
31. En las circunstancias del presente asunto, el efecto consiste en disuadir a los estudiantes italianos de estudiar con ESE en Italia para obtener un título expedido por Nottingham Trent. Es previsible que se reduzca la demanda de los estudios de ESE de ese tipo, poniendo quizá en peligro su subsistencia, ya que cabe suponer que están destinados principalmente a estudiantes italianos, muchos de los cuales desearán utilizar su título, al menos a ciertos efectos, en Italia.
Artículo 39 CE. Libre circulación de los trabajadores
32. ESE alega que los profesores que contrata son trabajadores a los que afecta este artículo y que su libertad de circulación puede verse limitada; la Comisión opina que el litigio principal se refiere exclusivamente a la relación entre la Sra. Neri y ESE.
33. Es cierto que las medidas italianas pueden tener repercusiones sobre la relación laboral de los trabajadores comunitarios que ejercen su libertad de circulación. Si disminuye la demanda de los estudios de ESE, es posible que el personal educativo tenga que ser despedido. Algunos miembros de ese personal pueden ser nacionales de otro Estado miembro que han accedido a un trabajo en Italia. Sin embargo, la relación entre esas repercusiones potenciales y, por una parte, la aplicación de la práctica italiana sobre el reconocimiento de los títulos de que se trata o, por otra parte, la nacionalidad de los trabajadores de ESE y el ejercicio de su libertad de circulación, parece demasiado remota para permitir examinar con seriedad la práctica a la luz del artículo 39 CE.
34. En lo que respecta a la Sra. Neri, los hechos, tal como se han presentado, no ponen de manifiesto que su libertad de trasladarse a otro Estado miembro como trabajadora pueda resultar afectada de ningún modo.
35. Por tanto, considero que el artículo 39 CE no es pertinente en el presente asunto.
Artículo 43 CE. Libertad de establecimiento
36. Según reiterada jurisprudencia, el artículo 43 CE contiene uno de los principios fundamentales de la Comunidad y tiene por objeto garantizar que los nacionales de un Estado miembro que deseen establecerse en otro Estado miembro para ejercer allí una actividad reciben el mismo trato que los nacionales del Estado miembro de acogida. Exige la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento, y debe considerarse que todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad constituyen tales restricciones. En ese contexto, prohíbe «no sólo las discriminaciones patentes por razón de la nacionalidad, o el domicilio social por lo que se refiere a las sociedades, sino también cualquier forma encubierta de discriminación que, aplicando otros criterios de distinción, produzca, de hecho, el mismo resultado».
37. No se cuestiona que ESE es una sociedad inscrita en el Reino Unido que ha ejercido su derecho de libertad de establecimiento en Italia.
38. ESE lleva a cabo una actividad económica en sus centros de Italia en condiciones que, según se ha descrito anteriormente, parecen desfavorables. Tales condiciones se aplican con independencia de su nacionalidad o del Estado miembro en que está domiciliada.
39. Sin embargo, tales condiciones se derivan de la combinación de tres factores que dependen, todos ellos, de la nacionalidad (italiana, en lo que respecta a los estudiantes) o del lugar de establecimiento (fuera de Italia, en lo que respecta a Nottingham Trent; en Italia, en lo que respecta a ESE). Cualquier modificación de alguno de esos factores puede, según ha señalado el representante de la Comisión de un modo tan gráfico en la vista, entrañar un cambio radical en las condiciones en que se ofrecen los cursos de formación, pese al hecho de que no se produzca ninguna modificación en los criterios relativos al modo en que se imparten.
40. El Tribunal de Justicia ha declarado que una diferencia de trato fundada en el lugar de ejecución de la prestación de servicios está prohibida por el artículo 49 CE, y esta jurisprudencia puede trasladarse fácilmente a una situación en la que los servicios se prestan en un establecimiento permanente.
41. Dado que la práctica administrativa controvertida resta interés, para los estudiantes italianos, a los estudios de ESE en Italia destinados a la obtención de un título de Nottingham Trent, inevitablemente hace menos interesante para ESE el establecimiento en Italia con el fin de impartir dichos estudios.
42. Por consiguiente, no tengo dificultades para llegar a la conclusión de que la práctica administrativa italiana descrita entraña una restricción de la libertad de una sociedad como ESE para establecerse en Italia y llevar a cabo en ese país la actividad económica de ofrecer estudios destinados a la obtención de un título de una universidad como Nottingham Trent.
Artículo 49 CE. Libre prestación de servicios
43. ESE alega que es tanto destinatario como prestador de servicios. Es destinatario de los servicios de Nottingham Trent, si bien las autoridades italianas impiden que reciba dichos servicios. Asimismo, presta servicios en Italia no sólo a los estudiantes italianos, sino también a estudiantes de otros Estados miembros. La Comisión alega que no existe un elemento transfronterizo en los servicios prestados por ESE.
44. Por lo que se refiere a los servicios prestados por ESE, sus actividades en Italia se llevan a cabo, al parecer, de forma continua y estable en varios centros educativos de ese país y no incluyen ningún elemento transfronterizo. No se indica que los estudiantes de otros Estados miembros que deseen seguir sus cursos en Italia puedan hacerlo si no es asistiendo a ellos en ese país. En consecuencia, las restricciones impuestas al ejercicio de las actividades de ESE no pueden valorarse desde el punto de vista de la libre prestación de servicios a destinatarios en otro Estado miembro.
45. La situación es distinta por lo que respecta a la recepción de los servicios por parte de ESE, aun cuando no es, efectivamente, un aspecto controvertido en el litigio principal. Nottingham Trent, universidad constituida en un Estado miembro, presta servicios de supervisión y convalidación a ESE en otro Estado miembro. En la medida en que la oferta de los cursos de ESE destinados a la obtención de un título de Nottingham Trent resulte afectada por la práctica administrativa controvertida, también se verá afectada la prestación de servicios por Nottingham Trent.
Posible justificación de las restricciones
46. He llegado a la conclusión de que la aplicación de la práctica administrativa italiana controvertida restringe la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, vulnerando los artículos 43 CE y 49 CE. Sin embargo, cabe que tales restricciones estén justificadas si están comprendidas en una de las excepciones previstas expresamente en el Tratado CE o, en la medida en que se apliquen de un modo no discriminatorio, si responden a razones imperiosas de interés general, son adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no van más allá de lo necesario para alcanzarlo.
47. El Gobierno italiano propone justificaciones basadas fundamentalmente en la necesidad de asegurar una calidad elevada de la enseñanza universitaria y garantizar la autenticidad de los títulos expedidos por las universidades extranjeras. El Derecho italiano considera la enseñanza universitaria como una cuestión de interés público, al expresar los valores culturales e históricos del Estado que es responsable de supervisar los cursos y los títulos, así como de garantizar que los centros que expiden dichos títulos cumplen la ley. En el artículo 149 CE, apartado 1, se señala la responsabilidad de los Estados miembros en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo. Las autoridades italianas están especialmente preocupadas por la existencia de determinados títulos expedidos mediante procedimientos indulgentes en el marco de contratos mercantiles privados que escapan al control del Estado o al control público. El tipo de título «híbrido» que se ofrece con arreglo al acuerdo de «franquicia» entre Nottingham Trent y ESE no ofrece una garantía de calidad suficiente. En la vista, el representante del Gobierno italiano hizo referencia a las dudas específicas que se habían manifestado en la prensa acerca de la calidad de algunos de los docentes de ESE.
48. Es evidente que esa preocupación del Gobierno italiano puede constituir el fundamento de una razón imperiosa de interés general, dada la importancia de someter la calidad de la educación y de los títulos universitarios a la verificación y el control públicos.
49. Sin embargo, incluso suponiendo la existencia de tal justificación, tal verificación y control deben ejercerse caso por caso. En cambio, parece que la práctica administrativa descrita en la resolución de remisión impide, como norma general, el reconocimiento de títulos expedidos en las circunstancias que he expuesto en el punto 30 supra. Al parecer, dicha práctica no deja ningún margen para la verificación del contenido o de la calidad de los estudios destinados a la obtención de los referidos títulos.
50. En el asunto Comisión/Grecia, el Tribunal de Justicia señaló que tales actividades de enseñanza privada pueden estar «bajo el control del poder público, que dispone de medios adecuados para asegurar en todo caso la protección de los intereses que tiene encomendada, sin que sea necesario restringir, a tal efecto, la libertad de establecimiento.» Las mismas consideraciones son aplicables al control de calidad exigido en el marco del reconocimiento de títulos universitarios.
51. No parece haber ningún elemento en la naturaleza del acuerdo entre Nottingham Trent y ESE que impida que las autoridades italianas ejerzan dicho control de calidad con el fin de disipar sus preocupaciones acerca de la naturaleza y el nivel de los títulos obtenidos a través de ESE o, en general, sobre la comercialización de la enseñanza. Teniendo en cuenta que el Gobierno italiano ha declarado que las universidades privadas en Italia están sometidas a un control de calidad, resulta difícil comprender por qué una organización como ESE debería ser excluida de dicha supervisión.
52. Resulta que los títulos expedidos por una universidad extranjera a un ciudadano italiano después de unos estudios cursados en Italia no pueden reconocerse en ese país sobre la base de una verificación efectiva de la calidad de la enseñanza que dichos títulos certifican. En cambio, resulta que los títulos expedidos en circunstancias tan sólo ligeramente diferentes cumplen los requisitos para un procedimiento de reconocimiento. Por estos motivos, concluyo que la práctica italiana controvertida no es adecuada ni proporcional para lograr los fines alegados por el Gobierno italiano y que, en consecuencia, no pueden justificarse las restricciones que entraña sobre la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
La segunda cuestión prejudicial
53. Mediante la segunda cuestión, se pregunta si la Directiva 89/48 confiere derechos a las personas físicas antes de la adquisición de un título universitario o diploma equivalente y, de ser así, si permite a las autoridades italianas imponer restricciones al reconocimiento de los títulos extranjeros.
54. Con arreglo al artículo 2, la Directiva podrá ser invocada por nacionales comunitarios que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un Estado miembro de acogida. Con arreglo al artículo 1, letra d), la Directiva se aplica a las profesiones reguladas cuyo acceso o ejercicio estén «sometidos [...] a la posesión de un título». En el artículo 1, letra a), se define dicho título como el expedido tras haber cursado con éxito un «ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad o en un centro de enseñanza superior [...]». Con arreglo al artículo 3, letra a), el acceso a una profesión regulada no podrá denegarse alegando insuficiencia de cualificación «si el solicitante está en posesión del título prescrito por otro Estado miembro para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un Estado miembro».
55. Tales disposiciones dejan claro que la Directiva se aplica únicamente a los títulos que han sido ya obtenidos por un nacional comunitario que desea ejercer una profesión regulada en otro Estado miembro. Por consiguiente, no confiere ningún derecho que pueda invocarse antes de la adquisición de un título.
56. Al igual que el Gobierno italiano y la Comisión, no estimo que la Directiva sea aplicable al presente asunto, puesto que la Sra. Neri no está todavía en posesión del título del nivel correspondiente; es más, ha renunciado expresamente a cualquier intento de obtener dicho título a través de la vía que es objeto del presente asunto. La Directiva sólo entraría en juego si la Sra. Neri hubiera obtenido ya un título expedido por Nottingham Trent después de sus estudios en ESE y deseara utilizarlo para acceder a una profesión regulada en Italia. Por motivos similares, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Kraus no es pertinente sobre este extremo.
57. Sin embargo, si un estudiante que se hubiera licenciado ya en tales circunstancias solicitara el reconocimiento de su título con el fin de acceder a una profesión regulada en Italia, es evidente que podría aplicarse la Directiva.
La tercera cuestión prejudicial
58. Mediante la tercera cuestión prejudicial se solicita que se interprete la expresión «interrupción perjudicial» de la letra e) del segundo principio de la Decisión 63/266; en particular, ¿es posible que el hecho de que las autoridades italianas comuniquen a los estudiantes que los títulos de Nottingham Trent expedidos después de cursar estudios con ESE en Italia no serán reconocidos entrañe una interrupción de ese tipo?
59. Sin embargo, coincido con la Comisión en que la Decisión, por la que se establecen los principios de una política común sobre formación profesional para ciudadanos de un Estado miembro que deseen recibir una formación en otro Estado miembro, es de carácter general y programático. En la sentencia Comisión/Consejo, el Tribunal de Justicia describió dicha Decisión como el punto de partida de un proceso de realización progresiva de la política común de formación profesional. En consecuencia, debe considerarse que establece las directrices o principios generales para otras medidas, más específicas, que darán forma a esa política.
60. En consecuencia, al no tener la Decisión 63/266 ningún efecto vinculante y puesto que la Sra. Neri no pretende estudiar en otro Estado miembro, dicha Decisión no es pertinente en el presente asunto.
Observaciones finales
61. Soy consciente de que si ESE puede invocar en el presente procedimiento la interpretación del Derecho comunitario que he propugnado anteriormente, la Sra. Neri perderá probablemente su demanda, pese a que es evidente que se ha visto afectada también por las restricciones ilícitas de las que ninguna de las partes es responsable y que ninguna de las partes desea que se mantengan.
62. Corresponderá a las autoridades italianas adaptar sus normas al Derecho comunitario lo antes posible -en la medida en que todavía no lo hayan hecho- con el fin de evitar otros perjuicios a escuelas como ESE o a estudiantes que deseen estudiar en ellas. Si se ha sufrido ya o se sigue soportando un perjuicio, es posible presentar una demanda de indemnización de daños y perjuicios contra el Estado italiano.
Conclusión
63. Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones planteadas por el Giudice di Pace di Genova del modo siguiente:
«1) Una norma o práctica administrativa nacional con arreglo a la cual los títulos expedidos a los propios nacionales de un Estado miembro por una universidad de otro Estado miembro no pueden reconocerse cuando los estudios correspondientes no se hayan cursado en el Estado miembro en que la universidad está establecida, y que reduce así el interés de los acuerdos mediante los que tal universidad puede aprobar, a efectos de expedir sus títulos, estudios impartidos por otras organizaciones educativas y cursados en el Estado miembro que aplica esa norma o práctica, constituye una restricción a la libertad de establecimiento enunciada en el artículo 43 CE o, según el caso, a la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 49 CE. Dicha práctica no puede justificarse si impide cualquier verificación, a efectos del reconocimiento, del nivel de la enseñanza certificada por un título.
2) La Directiva 89/48/CEE no es aplicable a situaciones en las que una persona no está todavía en posesión de un título de enseñanza superior.
3) La Decisión 63/266/CEE no impone normas vinculantes a los Estados miembros, ni es aplicable a situaciones en las que una persona no pretende estudiar fuera de su Estado miembro de origen.»
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