EUR-Lex -  62002CC0153 - FR

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. F.G. JACOBS
présentées le 10 avril 2003(1)

Affaire C-153/02

Valentina Neri
contre
European School of Economics

«»

1.        Cette affaire concerne un organisme privé de formation, immatriculé en tant que société au Royaume-Uni, qui dispense des enseignements dans différents centres, dont certains sont en Italie. L’enseignement en question est approuvé et contrôlé par une université anglaise et il mène à un diplôme délivré par cette université, conformément à la législation applicable au Royaume-Uni. Toutefois, d’après les règles italiennes telles qu’appliquées à la période considérée, ce diplôme n’est pas reconnu en Italie s’il est délivré à un citoyen italien après achèvement du cursus d’études en Italie.

2.        Dans un litige né entre une étudiante italienne et l’organisme de formation, le Giudice di pace di Genova (Italie) souhaite savoir si le droit communautaire, et en particulier les dispositions du traité CE relatives à la libre circulation des personnes, à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services, la directive 89/48/CEE  (2) ainsi que la décision 63/266/CEE  (3) s’opposent à une telle application des dispositions italiennes.

Contexte et législation

L’organisation du cursus menant au diplôme

3.        La Nottingham Trent University (ci-après «Nottingham Trent») est une université située à Nottingham, au Royaume-Uni. C’est un «organisme agréé» aux fins de l’article 216, paragraphe 1, de l’Education Reform Act 1988, autorisé à délivrer des diplômes. Elle propose des diplômes de «Bachelor of Arts (Honours)», entre autres, en science politique et économique.

4.        La European School of Economics (ci-après l’«ESE») est une société de capitaux à responsabilité limitée immatriculée et établie au Royaume-Uni. Elle a aussi des établissements dans plusieurs autres pays, en particulier en Italie, où elle propose semble-t-il des cours dans douze sites. Elle est mentionnée sur les listes dressées par le Secretary of State conformément à l’article 216, paragraphe 2, de l’Education Reform Act, et elle peut ainsi dispenser des enseignements qui préparent des étudiants à un diplôme qui sera délivré par un organisme agréé et qui sont approuvés par/ou au nom de cet organisme.

5.        En 1998, Nottingham Trent et l’ESE ont conclu un accord pour la validation de certains cours dispensés par l’ESE. Nottingham Trent valide et contrôle les cours concernés, assure le contrôle de qualité et délivre les diplômes. Un des programmes est un «Bachelor of Arts (Honours)» en science politique internationale, délivré après quatre années d’études à l’ESE, en particulier dans ses établissements en Italie. Les étudiants à ces cours sont inscrits non seulement à l’ESE mais également auprès de Nottingham Trent. Les examens sont organisés conformément aux règlements et aux procédures que Nottingham Trent applique au Royaume-Uni, et les examinateurs extérieurs, désignés par l’ESE, doivent être approuvés par Nottingham Trent.

6.       À l’audience, le représentant du gouvernement italien a affirmé que la relation entre l’ESE et Nottingham Trent a pris fin en décembre 2002.

Règles communautaires pertinentes

7.        Les articles 39 CE et 40 CE concernent la liberté de circulation des travailleurs. L’article 39 CE interdit toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne le travail ainsi que l’emploi et l’article 40 CE prévoit l’adoption de mesures communautaires spécifiques pour mettre en oeuvre la liberté de circulation.

8.        L’article 43 CE interdit les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État. En particulier: «la liberté d’établissement comporte l’accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises [...] dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants [...]». Aux termes de l’article 48 CE, les sociétés constituées en conformité de la législation d’un État membre et ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement à l’intérieur de la Communauté, sont assimilées aux personnes physiques ressortissantes des États membres.

9.        Afin de faciliter l’accès aux activités non salariées, l’article 47, paragraphe 1, CE prévoit l’adoption par le Conseil de directives visant à la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles entre États membres.

10.      L’article 49 CE interdit les restrictions à la libre prestation des services lorsque le prestataire de service est établi dans un État membre autre que celui du destinataire.

11.      La décision 63/266, adoptée sur la base de l’article 128 du traité CE (devenu, après modification, article 151 CE) concernant la promotion de la culture dans la Communauté, établit dix principes généraux pour mettre en oeuvre une politique commune de formation professionnelle, visant à permettre aux citoyens de la Communauté de recevoir une formation professionnelle adéquate et à les aider à réaliser la libre circulation des travailleurs. Les États membres et les institutions communautaires sont responsables de l’application de ces principes dans le cadre du traité. Un des objectifs fondamentaux établi dans le second principe consiste à éviter «toute interruption préjudiciable, tant entre l’enseignement général et le début de la formation professionnelle, qu’au cours de celle-ci.»

12.      La directive du Conseil 89/48, adoptée en vertu de l’article 49 du traité CE (devenu, après modification, article 40 CE) et de l’article 57, alinéa premier, du traité CE (devenu, après modification, article 47 CE), établit un système général communautaire de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans pour permettre au ressortissant communautaire titulaire d’un diplôme délivré dans un État membre d’exercer une profession réglementée dans un autre État membre. Elle définit les types de diplômes couverts  (4) et établit des mécanismes de reconnaissance mutuelle.

Les règles italiennes pertinentes

13.      Aux termes de l’ordonnance de renvoi, selon le décret royal n° 1592, du 31 août 1933  (5) , qui accorde un large pouvoir d’appréciation à l’administration publique et aux universités, les diplômes délivrés par des institutions étrangères peuvent être reconnus sur la base de lois spéciales qui mettent en oeuvre des accords bilatéraux spécifiques conclus entre l’Italie et d’autres pays. Le décret législatif n° 115, du 27 janvier 1992  (6) , transpose la directive 89/48.

14.      Dans le cadre de ce décret législatif, les autorités italiennes ont adopté certaines règles et pratiques administratives.

15.      Une lettre du ministère italien des Universités et de la Recherche scientifique et technologique, datée du 3 octobre 2000, affirme que «la reconnaissance obtenue en application du décret législatif n° 115/92 autorise exclusivement l’exercice de la profession déjà exercée dans le pays d’origine».

16.      Une autre lettre du même ministère, datée du 8 janvier 2001, énonce que «les titres délivrés par des universités agréées au Royaume-Uni peuvent être reconnus en Italie seulement s’ils sont obtenus après une fréquentation régulière de tous les cours auprès de celles-ci ou d’un autre institut étranger du même niveau de formation, donc à l’exclusion des titres délivrés aux citoyens italiens sur la base des périodes d’études effectuées auprès de filiales ou d’institutions privées opérant en Italie avec lesquelles ils auraient conclu des conventions de droit privé».

17.      Ces deux lettres, qui ont été produites devant la Cour, visent expressément les diplômes obtenus après avoir étudié à l’ESE.

18.      Une circulaire émise par le ministre italien des Affaires étrangères, et également produite devant la Cour, confirme ces indications en affirmant que les citoyens italiens qui demandent la reconnaissance des diplômes obtenus à l’étranger doivent avoir «une attestation qui démontre le séjour effectif sur place de l’intéressé, pendant toute la période des études universitaires, de la représentation consulaire italienne dans le pays étranger où a été délivré le titre». Il est indiqué explicitement que cette condition ne s’applique qu’aux citoyens italiens.

19.      Aux termes de l’ordonnance de renvoi, d’après la législation italienne, aucune autorisation ou approbation spécifique n’est nécessaire pour proposer des programmes d’enseignement. En ce qui concerne le type d’accord en question dans la présente affaire, il ne semble pas y avoir de règles spéciales régissant les situations où l’université est en dehors de l’Italie; les universités en Italie peuvent toutefois, «pour dispenser des enseignements [...] selon des modalités définies par les différents sièges, [...] recourir à la collaboration de personnes privées»  (7) .

20.     À l’audience, le représentant du gouvernement italien a affirmé que la situation légale a été modifiée en particulier par la loi n° 148/2002, de juillet 2002, c’est-à-dire après la date de l’ordonnance de renvoi – ce dont il résulte, en substance, que la reconnaissance des diplômes étrangers n’est plus soumise à des instructions ou à des pratiques ministérielles mais qu’elle relève de chaque université seule. L’effet que peuvent avoir de telles modifications sur des problèmes tels que celui qui est soulevé dans la présente affaire n’est cependant pas clair.

Le litige au principal

21.      En été 2001, ayant obtenu son diplôme de fin d’études secondaires en Italie, M me Valentina Neri s’est inscrite auprès de Nottingham Trent pour un programme de quatre ans de «Bachelor of Arts with honours» en science politique internationale. Elle a alors appris qu’elle pouvait étudier pour l’obtention de ce diplôme dans un établissement d’enseignement en dehors du Royaume-Uni qui proposait des cours validés par Nottingham Trent. Un de ces établissements était l’ESE, qui proposait le programme de Nottingham Trent dans différentes succursales en Italie.

22.      Ainsi, afin d’éviter les dépenses supplémentaires que comporteraient des études au Royaume-Uni, M me Neri s’est inscrite pour suivre le programme de Nottingham Trent proposé par le biais de l’ESE sur son campus de Gènes. Elle a payé à l’ESE des droits d’inscription s’élevant à 4 millions d’ITL (2 065,83 EUR) pour l’année académique 2001/2002.

23.      Quelque temps plus tard, elle a eu connaissance des règles italiennes décrites ci-dessus. Elle a alors demandé le remboursement des droits déjà payés, mais l’ESE a refusé au motif, entre autres, qu’elle était autorisée à dispenser des cours universitaires menant à l’octroi d’un diplôme par Nottingham Trent et que le diplôme accordé aurait pleine valeur légale au Royaume-Uni. M me Neri a alors introduit l’action dans le litige au principal.

L’ordonnance de renvoi

24.      La juridiction nationale considère que la pratique administrative italienne est réglementaire par nature dès lors qu’elle s’applique à toutes les branches de l’administration publique. Elle peut avoir pour effet de dissuader les étudiants de s’inscrire aux cours de l’ESE ou, comme dans le cas de M me Neri, de les amener à annuler leur inscription  (8) . Cela peut ainsi constituer une barrière à la liberté de circulation des personnes, à la liberté d’établissement et à la libre prestation de services.

25.      La juridiction nationale considère en outre que l’arrêt de la Cour dans l’affaire Kraus  (9) , concernant le type de vérification autorisé lorsqu’il est demandé à un État membre par un de ses ressortissants de délivrer une autorisation administrative pour utiliser un titre académique délivré dans un autre État membre, est également pertinent. En outre, la directive 89/48 pourrait être enfreinte si les droits qu’elle confère peuvent être invoqués pendant les études avant la délivrance d’un diplôme. Finalement, la pratique italienne pourrait être contraire aux principes établis dans la décision 63/266.

26.      Le Giudice di pace di Genova a donc suspendu la procédure et il a demandé à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

«1) Les principes du traité CE relatifs à la libre circulation des personnes (articles 39 et suivants), au droit d’établissement (articles 43 et suivants), à la libre prestation des services (articles 49 et suivants), tels qu’interprétés dans la jurisprudence élaborée par la Cour de justice, sont-ils compatibles avec des dispositions ou des pratiques administratives du droit national telles que celles décrites aux points III et IV de la présente ordonnance, en particulier avec des dispositions et/ou des pratiques administratives nationales qui:

– entravent l’établissement en Italie d’une société de capitaux dont le centre d’activité principal est au Royaume-Uni, l’exercice dans l’État d’accueil d’une activité consistant dans l’organisation et la gestion d’enseignements pour la préparation à des examens universitaires, activité pour l’exercice de laquelle la société est régulièrement habilitée et agréée par des institutions étatiques britanniques;

– entraînent des effets discriminatoires à l’égard des acteurs nationaux qui exercent des activités analogues;

– interdisent et/ou font gravement obstacle à l’établissement en Italie de la société elle-même lors de l’achat, dans un autre État membre et à titre onéreux, des services permettant l’exercice de l’activité indiquée ci-dessus;

– découragent les étudiants à s’inscrire à ces enseignements;

– font obstacle à la formation professionnelle des étudiants inscrits, ainsi qu’à l’obtention d’un titre susceptible de procurer à son titulaire tant des avantages pour accéder à une activité professionnelle que des avantages pour l’exercer avec plus de profit également dans un autre État membre?

2) La directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, dans l’interprétation de son article 2 qui est ici demandée à la Cour de justice, attribue-t-elle des droits susceptibles d’être invoqués même avant l’obtention du diplôme visé à l’article 1er de la directive elle-même? En cas de réponse positive à la présente question, la directive, également d’après ce qui a été statué par la Cour dans l’arrêt du 7 mars 2002 dans l’affaire Commission/Italie (C-145/99, Rec. p. I-2235), est-elle compatible avec des règles ou pratiques administratives du droit national qui:

– confient la reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans au pouvoir purement discrétionnaire de l’administration publique;

– admettent la reconnaissance des titres délivrés par des universités agréées en Grande-Bretagne seulement s’ils sont obtenus après une fréquentation régulière de tout le cursus sur le territoire étranger, donc à l’exclusion des titres délivrés sur la base des périodes d’études effectuées auprès des institutions étrangères opérant en Italie, quoique autorisées et agréées par les autorités publiques de l’État membre d’appartenance, préposées à cet effet;

– imposent la présentation d’une attestation de la représentation consulaire italienne dans le pays étranger où a été délivré le titre qui démontre le séjour effectif sur place de l’intéressé pendant toute la période des études universitaires;

– limitent la reconnaissance des diplômes ‘exclusivement’ à l’exercice d’une profession déjà exercée dans le pays d’origine, en excluant ainsi une quelconque reconnaissance en vue de l’accès à une profession réglementée même si elle n’a pas été exercée antérieurement?

3) Quelle est la signification et la portée de l’interruption préjudiciable de la formation professionnelle’ dans l’interprétation de la décision du Conseil 63/226, du 2 avril 1963, et, dans cette acception, peut-on inclure l’instauration, sur le plan national, de la part de l’administration publique, d’un dispositif permanent d’information qui souligne que les titres délivrés par une université, quoique légalement agréée en Grande-Bretagne, ne peuvent pas être reconnus par le droit national s’ils sont obtenus sur la base de périodes d’études effectuées sur le territoire national?»

27.      L’ESE, le gouvernement italien et la Commission des Communautés européennes ont déposé des observations écrites et ont été représentés à l’audience. M me Neri a déposé des observations écrites.

Appréciation

La première question

28.      Par sa première question, la juridiction nationale demande en substance si les pratiques administratives nationales décrites impliquent une restriction interdite à une ou plusieurs des libertés consacrées aux articles 39 CE, 43 CE et 49 CE, à savoir, la libre circulation des personnes, la liberté d’établissement et la libre prestation des services.

29.      En examinant ces aspects, il faut garder présent à l’esprit les effets réels des pratiques italiennes telles que présentées à la Cour. À cet égard, la situation pertinente doit être celle prévalant à l’époque des événements donnant lieu à l’ordonnance de renvoi, en laissant de côté les développements factuels et législatifs qui semblent s’être produits depuis.

30.      Il n’est pas suggéré que les autorités italiennes refusent systématiquement de reconnaître tous les diplômes délivrés par Nottingham Trent ou par toute autre université britannique ou d’un autre État membre. Les pratiques décrites semblent toutefois avoir comme effet que la reconnaissance est automatiquement refusée – c’est-à-dire sans aucun examen de la nature ou du contenu du programme d’études que le diplôme atteste – lorsque trois éléments sont réunis: i) l’université qui a délivré le diplôme est en dehors de l’Italie, ii) le programme d’études a été suivi en Italie, ou du moins pas dans le pays de l’université délivrant le diplôme, et iii) l’étudiant est un citoyen italien.

31.      Dans les circonstances de l’espèce, cela a pour effet de décourager les étudiants italiens d’étudier à l’ESE en Italie pour obtenir un diplôme délivré par Nottingham Trent. La demande pour ce type de cours à l’ESE est susceptible d’être réduite, mettant peut-être en danger sa survie, dès lors que l’on peut se douter qu’ils sont destinés tout d’abord à des étudiants italiens, dont beaucoup souhaitent utiliser leur diplôme en Italie, au moins à certaines fins.

L’article 39 CE – Liberté de circulation des travailleurs

32.      L’ESE prétend que les enseignants qu’elle emploie sont des travailleurs concernés par cet article et que leur liberté de circulation est susceptible d’être restreinte; la Commission estime que le litige dans l’instance au principal ne porte que sur la relation entre M me Neri et l’ESE.

33.      Les mesures italiennes pourraient, il est vrai, avoir un effet sur l’emploi de travailleurs communautaires exerçant leur liberté de circulation. Si la demande pour des cours de l’ESE diminue, le personnel enseignant pourrait être licencié. Certains membres de ce personnel peuvent bien être des ressortissants d’un autre État membre qui ont accepté un emploi en Italie. Toutefois, la relation entre l’effet potentiel et, d’une part, l’application de la pratique italienne en ce qui concerne la reconnaissance des diplômes concernés ou, d’autre part, la nationalité des salariés de l’ESE et leur exercice de la liberté de circulation, semble trop éloignée pour permettre toute possibilité sérieuse d’examiner la pratique à la lumière de l’article 39 CE.

34.      En ce qui concerne M me Neri elle-même, les faits de l’affaire tels que présentés n’indiquent en rien que sa liberté de circuler dans un autre État membre en tant que travailleur risque d’être affectée.

35.      En conséquence, nous ne considérons pas que l’article 39 CE soit pertinent dans la présente affaire.

L’article 43 CE –Liberté d’établissement

36.      Conformément à une jurisprudence constante, l’article 43 CE constitue l’une des dispositions fondamentales de la Communauté. Elle vise à assurer que les ressortissants d’un État membre qui souhaitent s’établir dans un autre État membre bénéficient du traitement national  (10) . Elle impose la suppression des restrictions à la liberté d’établissement, et toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté doivent être considérées comme de telles restrictions  (11) . Dans ce contexte, elle prohibe «non seulement les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité, ou le siège en ce qui concerne les sociétés, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination, qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat»  (12) .

37.      Il n’est pas contesté que l’ESE est une société immatriculée au Royaume-Uni qui a exercé sa liberté d’établissement en Italie.

38.      L’ESE mène une activité économique dans ses établissements dans des conditions qui, comme il a été souligné ci-dessus, semblent défavorables. Ces conditions s’appliquent sans référence à sa nationalité ou à l’État membre dans lequel elle est établie.

39.      Toutefois, elles sont provoquées par la conjonction de trois facteurs qui dépendent tous, soit de la nationalité (italienne, dans le cas des étudiants), soit du lieu d’établissement (en dehors de l’Italie dans le cas de Nottingham Trent, en Italie pour l’ESE). Toute modification d’un de ces éléments est de nature, comme l’a montré dans un style si coloré le représentant de la Commission lors de l’audience, à impliquer un changement radical dans les conditions dans lesquelles les cours sont dispensés, malgré l’absence de modification de tout critère ayant une incidence sur la façon d’enseigner.

40.      La Cour a affirmé qu’une différence de traitement dépendant du lieu où un service est fourni est interdite par l’article 49 CE  (13) , et cette jurisprudence peut être aisément transposée à une situation où le service est fourni dans un établissement stable.

41.      Dès lors que la pratique administrative litigieuse rend les cours de l’ESE en Italie menant à un diplôme de Nottingham Trent moins attrayants pour les étudiants italiens, cela rend inévitablement moins attrayant pour l’ESE son établissement en Italie pour y proposer ces cours.

42.      Nous n’avons donc aucune difficulté à aboutir à la conclusion que la pratique italienne décrite constitue une restriction à la liberté d’une société telle que l’ESE de s’établir en Italie et d’y mener l’activité économique d’organisation de cours menant à la délivrance d’un diplôme d’une université telle que Nottingham Trent.

L’article 49 CE – Libre prestation de services

43.      L’ESE affirme qu’elle est à la fois bénéficiaire et prestataire de services. Elle est bénéficiaire de services de Nottingham Trent, mais elle est empêchée par les autorités italiennes de recevoir de tels services. Elle propose aussi des services en Italie, pas seulement à des étudiants italiens, mais aussi à des étudiants d’autres États membres. La Commission affirme qu’il n’y a pas d’éléments transfrontaliers dans les services fournis par l’ESE.

44.      En ce qui concerne les services fournis par l’ESE, ses activités en Italie semblent être menées sur une base permanente et stable dans différents établissements d’enseignement dans ce pays et ne pas impliquer d’éléments transfrontaliers. Rien n’indique que des étudiants d’autres États membres souhaitant suivre les cours en Italie puissent le faire autrement qu’en y assistant dans ce pays. À supposer que des restrictions soient mises à l’exercice par l’ESE de ses activités, celles-ci n’appellent donc pas une appréciation en fonction de la liberté de prestation de services à des bénéficiaires dans un autre État membre.

45.      La situation est différente en ce qui concerne les services dont l’ESE bénéficie, bien que cela ne soit pas en réalité un aspect en question dans le litige au principal. Nottingham Trent, université établie dans un État membre, fournit à l’ESE un service d’inspection et de validation dans un autre État membre. Dans la mesure où l’organisation de cours par l’ESE menant à des diplômes délivrés par Nottingham Trent est affectée par la pratique administrative litigieuse, la prestation de services par Nottingham Trent elle-même en sera également affectée.

La justification possible des restrictions

46.      Nous sommes arrivés à la conclusion que l’application de la pratique administrative italienne en question est de nature à restreindre la liberté d’établissement et la libre prestation de services, contrairement aux articles 43 CE et 49 CE. Toutefois, de telles restrictions peuvent être justifiées soit lorsqu’elles entrent dans l’une des exceptions spécifiquement prévues par le traité soit dans la mesure où elles s’appliquent d’une façon non discriminatoire, lorsqu’elles répondent à des exigences impérieuses d’intérêt général, pour autant qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre  (14) .

47.      Le gouvernement italien avance des justifications fondées essentiellement sur le besoin d’assurer un haut niveau d’enseignement universitaire et de garantir l’authenticité des diplômes délivrés par des universités étrangères. Le droit italien envisage l’enseignement universitaire comme un «bien public», exprimant les valeurs culturelles et historiques de l’État qui est responsable du contrôle des cours et des diplômes et qui s’assure que les établissements qui délivrent de tels titres sont en conformité avec la loi. L’article 149, paragraphe 1, CE, met l’accent sur la responsabilité des États membres pour le contenu de l’enseignement et l’organisation des systèmes éducatifs. Les autorités italiennes sont particulièrement concernées par l’existence de certains diplômes délivrés selon des procédures de complaisance dans le cadre d’arrangements privés commerciaux, en dehors de tout contrôle public ou étatique. Les diplômes de ce type «hybride» délivrés selon un accord de «franchisage» entre Nottingham Trent et l’ESE ne fournissent pas de garanties suffisantes de qualité. À l’audience, le représentant du gouvernement italien a évoqué des doutes spécifiques qui ont été exprimés dans la presse sur la qualité de certains membres du corps enseignant de l’ESE.

48.      La préoccupation du gouvernement italien peut clairement former la base d’une exigence impérieuse d’intérêt général, étant donné l’importance de soumettre la qualité de la formation universitaire et des diplômes à une vérification et à un contrôle publics.

49.      Toutefois, à supposer même l’existence d’une telle justification, une telle vérification et un tel contrôle doivent être exercés au cas par cas. Par contre, la pratique administrative exposée dans l’ordonnance de renvoi semble exclure en règle générale toute reconnaissance des diplômes délivrés dans les circonstances que nous avons décrites au point 30 ci-dessus. Elle ne laisse apparemment aucune possibilité de vérification du contenu ou de la qualité de l’enseignement menant à l’octroi de ces titres.

50.      Dans l’arrêt Commission/Grèce  (15) , la Cour souligne que ces activités privées demeurent en effet «sous le contrôle de l’autorité publique qui dispose des moyens utiles pour assurer, en toute hypothèse, la sauvegarde des intérêts dont elle a la charge, sans qu’il soit nécessaire de restreindre, à cet effet, la liberté d’établissement». Les mêmes considérations s’appliquent au contrôle de qualité requis dans le cadre de la reconnaissance des diplômes universitaires.

51.      Il apparaît que rien dans la nature de l’accord conclu entre Nottingham Trent et l’ESE ne puisse interdire aux autorités italiennes d’exercer un tel contrôle de qualité afin de satisfaire à leurs préoccupations relatives à la nature et au niveau des diplômes obtenus par le biais de l’ESE, ou généralement à propos de cette commercialisation de l’enseignement. En conservant présent à l’esprit que le gouvernement italien a affirmé que les universités privées en Italie sont soumises au contrôle de qualité, il est difficile de voir pourquoi une organisation telle que l’ESE devrait être exclue de cette supervision.

52.      Il apparaît que les diplômes délivrés par une université étrangère à un citoyen italien suivant un cursus d’enseignement en Italie ne peuvent pas faire l’objet d’une reconnaissance dans ce pays à partir d’une vérification effective du niveau de formation qu’ils attestent. En revanche, les diplômes délivrés dans des circonstances qui ne diffèrent que légèrement semblent être admis à une procédure de reconnaissance. Pour ces raisons, nous estimons que la pratique administrative italienne en question n’est ni appropriée ni proportionnée afin de réaliser les buts indiqués par le gouvernement italien, et que les restrictions qu’elle comporte sur la liberté d’établissement et la liberté de prestation de services ne sauraient par conséquent être justifiées.

La deuxième question

53.      La deuxième question porte sur le point de savoir si la directive 89/48 attribue des droits susceptibles d’être invoqués par des particuliers même avant l’obtention d’un diplôme ou d’une qualification équivalente et, en cas de réponse positive, si elle autorise les autorités italiennes à imposer des restrictions à la reconnaissance de diplômes étrangers.

54.      Conformément à son article 2, la directive 89/48 s’applique à tout ressortissant d’un État membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un État membre d’accueil. Aux termes de l’article 1 er , sous d)  (16) , cette directive s’applique aux activités professionnelles réglementées dont l’entreprise ou la poursuite «est autorisée au seul possesseur d’un diplôme déterminé». L’article 1 er , sous a), définit comme celui délivré au titulaire qui a suivi avec succès «un cycle d’études postsecondaire d’une durée minimale de trois ans, ou d’une durée équivalente à temps partiel, dans une université ou un établissement d’enseignement supérieur [...]». Selon l’article 3, sous a), l’accès à une profession réglementée ne peut pas être refusé pour défaut de qualification «si le demandeur possède le diplôme qui est prescrit par un autre État membre pour accéder à cette même profession sur son territoire ou l’y exercer et qui a été obtenu dans un autre État membre».

55.      Ces dispositions font clairement ressortir que la directive s’applique seulement aux diplômes qui ont déjà été obtenus par un ressortissant communautaire qui souhaite exercer une profession réglementée dans un autre État membre. Ainsi, il ne confère pas de droits qui puissent être invoqués avant l’obtention d’un diplôme.

56.      En accord avec le gouvernement italien et la Commission, nous ne considérons pas que la directive 89/48 s’applique en l’espèce, dès lors que M me Neri n’est pas encore en possession d’un diplôme du niveau requis – en effet, elle a expressément renoncé à toute tentative d’obtenir un tel diplôme par la voie visée dans la présente affaire. La directive jouerait un rôle seulement si elle avait déjà obtenu un diplôme de Nottingham Trent à la suite de ses études à l’ESE et si elle souhaitait s’en prévaloir pour accéder à une profession réglementée en Italie. Pour des raisons similaires, la jurisprudence de la Cour dans l’arrêt Kraus  (17) n’est pas pertinente sur ce point.

57.      Toutefois, si un étudiant qui a déjà obtenu un diplôme dans ces circonstances cherchait à obtenir la reconnaissance de son titre afin d’accéder à une profession réglementée en Italie, la directive trouverait clairement à s’appliquer.

La troisième question

58.      La troisième question porte sur l’interprétation des termes «interruption préjudiciable» figurant au point e) du second principe de la décision 63/266, cherchant en particulier à savoir si le fait que les autorités italiennes informent les étudiants que les diplômes de Nottingham Trent délivrés sur la base de périodes d’études auprès de l’ESE en Italie ne seront pas reconnus est susceptible de correspondre à une telle interruption.

59.      Nous sommes toutefois d’accord avec la Commission que la décision 63/266, est d’une nature générale et programmatique. Dans l’arrêt Commission/Conseil  (18) , la Cour la décrit comme le point de départ de ce processus de réalisation progressive de la politique commune de formation professionnelle. Elle doit être vue comme établissant des lignes directrices ou des principes généraux pour d’autres mesures plus spécifiques qui donneront forme à cette politique.

60.      En conséquence, en l’absence de tout effet obligatoire de la décision 63/266 et dès lors que M me Neri ne cherche pas à étudier dans un autre État membre  (19) , cette décision n’est pas pertinente dans la présente procédure.

Remarques finales

61.      Nous sommes conscients que si l’ESE peut invoquer dans l’instance au principal l’interprétation du droit communautaire que nous avons soutenue ci-dessus, M me Neri sera probablement déboutée même si elle a clairement subi elle aussi des restrictions illégales pour lesquelles aucune partie n’est responsable et qu’aucune partie ne souhaite voir maintenues.

62.      Il appartiendra aux autorités italiennes de mettre leurs règles en conformité avec le droit communautaire dans les meilleurs délais – dans la mesure où cela n’aurait pas encore été réalisé  (20) – afin d’éviter un autre préjudice à des écoles telles que l’ESE ou à des étudiants souhaitant y étudier. Si un préjudice a déjà été subi ou continue à être subi, il est possible qu’une action en réparation doive être dirigée contre l’État italien.

Conclusion

63.      Eu égard aux considérations qui précèdent, nous sommes d’avis que la Cour devrait répondre aux questions soulevées par le Giudice di pace di Genova (Italie) comme suit:

«1) Une règle ou pratique administrative nationale selon laquelle des diplômes délivrés aux propres nationaux d’un État membre par une université dans un autre État membre ne sauraient être reconnus alors que le programme d’enseignement concerné n’a pas été suivi dans l’État membre où l’université est établie, et qui, par conséquent, réduit l’intérêt de modalités selon lesquelles une telle université peut approuver, aux fins de la délivrance de ces diplômes, des programmes d’enseignement proposés par d’autres organismes de formation et suivis dans l’État membre où s’applique cette disposition ou cette pratique, est de nature à constituer une restriction à la liberté d’établissement consacrée par l’article 43 CE et/ou, selon le cas, à la liberté de prestation de services consacrée à l’article 49 CE. Une telle pratique ne saurait être justifiée si elle exclut toute vérification, en vue de la reconnaissance, du niveau de formation qu’atteste chaque diplôme.

2) La directive 89/48/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans ne s’applique pas à des situations où une personne n’est pas encore en possession d’un diplôme d’enseignement supérieur.

3) La décision 63/226/CEE du Conseil, du 2 avril 1963, portant établissement des principes généraux pour la mise en œuvre d’une politique commune de formation professionnelle n’impose aucune règle contraignante aux États membres, ni ne s’applique à des situations dans lesquelles une personne ne cherche pas à étudier en dehors de son État membre d’origine.»

1 – Langue originale: l'anglais.

2 – Directive du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans (JO 1989, L 19, p. 16).

3 – Décision du Conseil, du 2 avril 1963, portant établissement des principes généraux pour la mise en oeuvre d'une politique commune de formation professionnelle (JO n° 63, p. 1338).

4 – Elle est limitée aux diplômes d'enseignement supérieur, c'est-à-dire du niveau universitaire. Pour les autres diplômes post-secondaires requis pour l'accès à des professions réglementées, un système complémentaire est établi par la directive 92/51/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive 89/48 (JO L 209, p. 25).

5 – GURI n° 283, du 7 décembre 1933.

6 – GURI n° 40, du 18 février 1992.

7 – Article 8, de la loi n° 341, du 19 novembre 1990, GURI n° 274, du 23 novembre 1990.

8 – Il apparaît que de nombreuses affaires dans lesquelles les étudiants demandent de façon similaire le remboursement de frais payés à l'ESE sont pendantes dans toute l'Italie. Une autre demande de décision préjudicielle a été adressée à la Cour dans l'affaire Trombin, C-432/02, procédure qui a été suspendue en attendant le résultat de la présente affaire.

9 – Arrêt du 31 mars 1993 (C-19/92, Rec. p. I-1663).

10 – Voir, notamment, arrêt du 6 juin 1996, Commission/Italie (C-101/94, Rec. p. I‑2691, point 12).

11 – Arrêt du 15 janvier 2002, Commission/Italie (C-439/99, Rec. p. I-305, point 22).

12 – Voir, notamment, arrêt du 13 juillet 1993, Commerzbank (C-330/91, Rec. p. I‑4017, point 14); et, plus récemment, arrêt du 19 septembre 2000, Allemagne/Commission (C-156/98, Rec. p. I-6854, point 83).

13 – Voir arrêt du 28 octobre 1999, Vestergaard (C-55/98, Rec. p. I-7641, point 22) et conclusions de l'avocat général Saggio, point 21.

14 – Voir, notamment, arrêt Commission/Italie, précité à la note 11, point 23.

15 – Arrêt du 15 mars 1988, (147/86, Rec. p. 1637, point 10).

16 – Nous nous référons ici à la version initiale du point d), qui semble toujours en vigueur en dépit du fait que, probablement en raison d'une erreur de rédaction, un autre point d), définissant la formation réglementée, a été «inséré» par l'article 1 er , paragraphe 1, sous b), de la directive 2001/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 mai 2001, modifiant les directives 89/48/CEE et 92/51/CEE du Conseil concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles, et les directives 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE et 93/16/CEE du Conseil concernant les professions d'infirmier responsable des soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, d'architecte, de pharmacien et de médecin (JO L 206, p. 1).

17 – Précité à la note 10.

18 – Arrêt du 30 mai 1989 (242/87, Rec. p. 1425, point 10).

19 – A contrario, voir situation dans l'arrêt du 13 février 1985, Gravier (293/83, Rec. p. 593).

20 – Voir point 20 ci-dessus.

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