CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 25 de noviembre de 2003 (1)
Asunto C‑160/02
Friedrich Skalka
contra
Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberster Gerichtshof (Austria)]
«Seguridad social de los trabajadores migrantes – Suplemento compensatorio austriaco para pensiones de jubilación insuficientes – Calificación de la prestación y procedencia del requisito de residencia con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1408/71 – Prestación especial de carácter no contributivo»
I. Introducción
1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el Oberster Gerichtshof solicita que se elucide cómo procede calificar un suplemento compensatorio previsto en la Bundesgesetz vom 11. Oktober 1978 über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen (Ley federal de 11 de octubre de 1978 relativa al régimen de seguridad social de los trabajadores autónomos de los sectores comercial, industrial y artesanal; en lo sucesivo, «GSVG») (2) en el marco del Reglamento (CEE) nº 1408/71. (3) Dicho suplemento compensatorio es concedido a los perceptores de pensiones que han ejercido como trabajadores autónomos como complemento a su pensión si ésta es inferior al mínimo de subsistencia.
2. Si la prestación fuera una prestación especial de carácter no contributivo, el Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft (Instituto de seguridad social de los trabajadores autónomos de los sectores comercial, industrial y artesanal; en lo sucesivo, «Sozialversicherungsanstalt»), demandado en el litigio principal, podría supeditar su pago a que el beneficiario tenga su residencia en el territorio nacional. En cambio, si el suplemento constituyera una prestación de vejez de carácter general, el Sozialversicherungsanstalt debería transferirla al perceptor a una residencia ubicada en otro Estado miembro.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
3. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1408/71, dicho Reglamento se aplicará a las prestaciones de vejez de la seguridad social.
4. El artículo 4, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1408/71 establece:
«El presente Reglamento se aplicará a las prestaciones especiales de carácter no contributivo sujetas a una legislación o a un régimen distinto de los mencionados en el apartado 1 [...], cuando dichas prestaciones vayan destinadas:
a) bien a cubrir, con carácter supletorio, complementario o accesorio, las contingencias correspondientes a las ramas contempladas en las letras a) a h) del apartado 1;
b) bien a asegurar únicamente la protección específica de los minusválidos.»
5. En relación con las prestaciones especiales de carácter no contributivo, el artículo 10 bis, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 establece la siguiente disposición:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 10 y en el título III, las personas a las que se aplica el presente Reglamento se beneficiarán de las prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo mencionadas en el apartado 2 bis del artículo 4 exclusivamente en el territorio del Estado miembro en el que residan y con arreglo a la legislación de dicho Estado, siempre que estas prestaciones se mencionen en el Anexo II bis. Las prestaciones serán satisfechas por la institución del lugar de residencia y a su cargo.»
6. En el anexo II bis, punto K, letra a), se hace mención, entre otras prestaciones, del suplemento compensatorio previsto en la GSVG.
7. Los considerandos tercero y cuarto del Reglamento (CEE) nº 1247/92, (4) mediante el cual se introdujeron los artículos 4, apartado 2 bis, y 10 bis en el Reglamento nº 1408/71, tienen el siguiente tenor:
«Considerando que asimismo es necesario tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual determinadas prestaciones contempladas por las legislaciones nacionales pueden pertenecer simultáneamente a la seguridad social y a la asistencia social, debido a su ámbito de aplicación personal, sus objetivos y sus normas de desarrollo.
Considerando que el Tribunal de Justicia declaró que, por algunas de sus características, las legislaciones en virtud de las cuales se conceden dichas prestaciones se asemejan a la asistencia social, en la medida en que la necesidad constituye un criterio esencial de aplicación y las condiciones de concesión prescinden de cualquier requisito relativo a la acumulación de períodos de actividad profesional o de cotización, mientras que, por otras características, se aproximan a la seguridad social, en la medida en que no hay poder discrecional en el procedimiento por el cual se conceden dichas prestaciones, conforme a lo que para ellas está establecido, y en que confieren a sus beneficiarios una posición jurídicamente definida.»
B. Derecho nacional
8. El artículo 149, apartado 1, de la GSVG establece los requisitos para la percepción del suplemento compensatorio del modo siguiente:
«Si la pensión más la renta neta derivada de los demás ingresos del beneficiario de la pensión y las demás cantidades que deben tenerse en cuenta con arreglo al artículo 151 (5) no alcanzan la cuantía de la renta de referencia aplicable (artículo 150), el beneficiario de la pensión tendrá derecho, siempre que tenga su residencia habitual en el territorio nacional, a un suplemento compensatorio de conformidad con las disposiciones del presente Capítulo.»
9. A tal efecto la renta de referencia se corresponde con los ingresos mínimos necesarios para un nivel de vida adecuado. El importe de la renta de referencia dependerá, entre otros factores, de conformidad con el artículo 150 de la GSVG de la situación vital del perceptor, en particular del número de personas que vivan en su hogar, y se adaptará a la evolución de los precios al consumo. El suplemento compensatorio se calculará y abonará, en su caso, de oficio previa presentación de una solicitud de concesión de una pensión.
10. En principio, el suplemento compensatorio de la Sozialversicherungsanstalt debería ser abonado, de conformidad con el artículo 156, apartado 1, de la GSVG, por el Land en el que se encuentre la sede del organismo de asistencia social que sea competente sobre el beneficiario del suplemento compensatorio. Sin embargo, en la práctica el Estado se hace cargo de los gastos derivados del pago del suplemento compensatorio.
III. Hechos y cuestión prejudicial
11. El demandante en el procedimiento principal, Friedrich Skalka (en lo sucesivo, «demandante»), es nacional austriaco. Desde el 1 de mayo de 1990 percibe del Sozialversicherungsanstalt una pensión de invalidez. Desde que cumplió los sesenta años de edad, percibe esta prestación en concepto de pensión de jubilación anticipada, a la que se tiene derecho cuando se ha cubierto un determinado período de seguro.
12. Desde finales de 1999, el demandante tiene su residencia habitual en Tenerife (España).
13. El 16 de diciembre de 1999, solicitó al Sozialversicherungsanstalt la concesión del suplemento compensatorio de conformidad con la GSVG. El Sozialversicherungsanstalt desestimó esta solicitud el 12 de octubre de 2000, por considerar que el demandante tiene su residencia habitual en el extranjero y que la prestación de que se trata no es exportable.
14. El demandante interpuso recurso contra esta resolución desestimatoria. A juicio del órgano jurisdiccional de primera instancia y del órgano jurisdiccional de apelación, el suplemento compensatorio es una prestación especial de carácter no contributivo a efectos del artículo 10 bis, del Reglamento nº 1408/71, que no puede concederse en caso de residencia habitual en un Estado miembro distinto de Austria. Invocando la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto Jauch, (6) el órgano jurisdiccional de apelación no estimó necesario plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia.
15. El demandante interpuso un recurso de casación contra la sentencia del órgano jurisdiccional de apelación. El Oberster Gerichtshof, que conoce del recurso de casación, ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 10 bis del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, en relación con el anexo II bis, en el sentido de que el suplemento compensatorio (Ausgleichszulage) establecido por la Bundesgesetz vom 11. Oktober 1978 über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen (Ley federal de 11 de octubre de 1978 relativa al régimen de seguridad social de los trabajadores autónomos de los sectores comercial, industrial y artesanal) está comprendido dentro de su ámbito de aplicación y, por consiguiente, constituye una prestación especial de carácter no contributivo a efectos del artículo 4, apartado 2 bis, del Reglamento, de modo que, en el caso de una persona que –como el demandante– cumpla con posterioridad al 1 de junio de 1992 los requisitos para la concesión de dicha prestación, debe aplicarse exclusivamente el régimen de coordinación establecido mediante el artículo 10 bis?»
IV. Observaciones de los intervinientes
16. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han presentado observaciones el Sozialversicherungsanstalt, los Gobiernos austriaco, alemán, del Reino Unido, finlandés y neerlandés y la Comisión.
17. Todos los intervinientes sostienen, en definitiva, que una prestación como el suplemento compensatorio previsto en la GSVG constituye una prestación especial de carácter no contributivo a efectos de los artículos 4, apartado 2 bis, y 10 bis del Reglamento nº 1408/71. Ahora bien, la Comisión señala que el artículo 10 bis del Reglamento nº 1408/71 supone una excepción a la regla general contenida en el artículo 10, según la cual las prestaciones de la seguridad social deben abonarse, por principio, con independencia de que el perceptor resida en el territorio nacional. Los Gobiernos finlandés y del Reino Unido ponen de relieve que el Tribunal de Justicia ya ha declarado la compatibilidad con los artículos 39 CE y 42 CE del requisito de residencia introducido mediante el artículo 10 bis. (7)
A. Elucidación de la normativa nacional
18. El Gobierno austriaco formula en primer lugar observaciones sobre las razones de fondo de la normativa que establece la GSVG. Afirma que en Austria la cuantía de la pensión depende básicamente de la duración de los períodos de seguro y de la cuantía de las cotizaciones medias abonadas en un período de observación determinado. En determinados casos, ello puede dar lugar a que la pensión a que se tenga derecho en virtud de tales cotizaciones no alcance el mínimo de subsistencia. Al objeto de evitar que los pensionistas con pensiones bajas tengan que sufrir el todavía estigmatizante paso por el Sozialamt (Oficina de ayudas sociales), se ha introducido el suplemento compensatorio, que se calcula de oficio tras la presentación de una solicitud de concesión de una pensión.
B. Sobre el alcance del anexo II bis del Reglamento nº 1408/71
19. Casi todos los intervinientes hacen referencia a la sentencia Jauch, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la inclusión de una prestación en el anexo II bis del Reglamento nº 1408/71 no es un criterio por sí solo definitivo para la calificación definitiva como prestación especial de carácter no contributivo. (8) El Gobierno del Reino Unido añade que en el caso de que estimase que el suplemento controvertido no es una prestación especial de carácter no contributivo, el Tribunal de Justicia debería declarar la invalidez del anexo II bis en tal medida, pero no en su totalidad. (9)
C. Prestación especial
20. En relación con la interpretación del concepto de prestación especial contenido en los artículos 4, apartado 2 bis, y 10 bis del Reglamento nº 1408/71, los Gobiernos neerlandés, del Reino Unido y –en un contexto algo distinto– austriaco analizan la antigua jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las denominadas prestaciones mixtas. (10) A juicio del Tribunal de Justicia, estas prestaciones tienen elementos tanto de una prestación de seguridad social como de previsión pública y de asistencia social. En respuesta a esta jurisprudencia –sostienen los citados Gobiernos–, el legislador introdujo en el Reglamento nº 1408/71, mediante los artículos 4, apartado 2 bis, y 10 bis, un régimen especial para tales prestaciones mixtas. (11)
21. Todos los intervinientes sostienen que la prestación litigiosa, a diferencia de la asignación de asistencia, sobre la que el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse en la sentencia Jauch, (12) constituye una prestación especial. A su juicio, al concederse el suplemento compensatorio con carácter complementario a la pensión de jubilación, tiene, por un lado, relación con una prestación de seguridad social. Por otro lado, su concesión está supeditada a la necesidad del beneficiario, lo cual la acerca a una prestación de asistencia social. A este respecto, el Gobierno del Reino Unido considera importante que la necesidad a estos efectos pueda deducirse no sólo de la situación económica, sino también de otras circunstancias, como, por ejemplo, el grado de incapacidad. (13)
22. Asimismo, los Gobiernos finlandés, austriaco, neerlandés y del Reino Unido y la Comisión ponen de relieve que el régimen del suplemento compensatorio toma como referencia las condiciones de vida específicas en el lugar de residencia, (14) a saber, el mínimo de subsistencia necesario en Austria.
D. Carácter no contributivo
23. Los intervinientes consideran de forma unánime que el suplemento compensatorio tiene carácter no contributivo, pues se financian únicamente con el presupuesto del Estado y no con las cotizaciones de los asegurados.
24. El hecho de que el carácter no retributivo se deriva de su forma de financiación se infiere también, a juicio de los Gobiernos austriaco y alemán, de la Resolución de la Comisión Administrativa, de 29 de junio de 2000, relativa a los criterios de inclusión de determinadas prestaciones como «prestaciones especiales de carácter no contributivo» en la sección III del anexo II o en el anexo II bis del Reglamento (CEE) nº 1408/71. (15)
25. Los Gobiernos alemán y finlandés resaltan que a efectos organizativos el pago del suplemento esté atribuido al Sozialversicherungsanstalt carece de pertinencia.
26. Por último, los Gobiernos alemán, neerlandés y austriaco rechazan el argumento de que el suplemento esté (indirectamente) supeditado al pago de cotizaciones a la seguridad social, pues sólo se concede cuando existe un derecho a pensión. A su juicio, es justamente un elemento característico de las prestaciones especiales el hecho de que se abonen con carácter complementario a una prestación social. Ello se sigue del claro tenor del artículo 10 bis, apartado 3, del Reglamento nº 1408/71 y de la antigua jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las «prestaciones mixtas». (16) El carácter (no) contributivo debe apreciarse –concluyen los mencionados Gobiernos– de forma separada en relación con la prestación principal y la prestación accesoria.
27. El Gobierno alemán añade a este respecto que es necesario que la prestación contributiva sea exportable, porque el beneficiario ha adquirido un derecho futuro a una pensión en virtud del pago de sus cotizaciones. Ello no es aplicable a la prestación especial complementaria, pues no se concede sobre la base de las cotizaciones efectuadas.
E. Otras consideraciones
28. El Gobierno austriaco invoca el principio de que los Estados miembros tienen libertad para configurar su sistema social. El margen de actuación de los Estados miembros se vería limitado si unas prestaciones con la misma finalidad fueran o no exportables únicamente sobre la base de su eventualmente distinta configuración, en cada Estado miembro, como una prestación accesoria o bien como una prestación de asistencia social autónoma.
V. Apreciación jurídica
29. Ha de examinarse si una prestación como el suplemento compensatorio, que constituye el objeto del litigio principal, constituye una prestación especial de carácter no contributivo a efectos del artículo 4, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1408/71. Si existiera una prestación especial de carácter no contributivo, su percepción podría limitarse, de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 1, del Reglamento mencionado, al Estado miembro de residencia y no tendría que ser concedida al demandante del litigio principal, que tiene su residencia en otro Estado miembro.
30. Esta excepción al principio de exportabilidad establecida en el artículo 10 bis, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 es compatible con las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación. (17) Ahora bien, en cuanto disposición por la que se introduce una excepción, el artículo 10 bis, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 debe interpretarse de forma estricta. (18)
31. El suplemento compensatorio es mencionado expresamente como prestación especial de carácter no contributivo en el anexo II bis, del Reglamento nº 1408/71, en su punto K, letra a). Ahora bien, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Jauch, para la calificación como prestación especial no contributiva no basta con que la prestación de que se trate sea mencionada en el anexo II bis, del Reglamento nº 1408/71; antes bien, deben también cumplirse los criterios materiales a tal respecto. (19) Así pues, la prestación debe tener efectivamente carácter de prestación especial y ser no contributiva.
32. A tal respecto, el carácter no contributivo no puede ser el único criterio decisivo, pues el Reglamento nº 1408/71, según su artículo 4, apartado 2, se aplicará a los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos. (20)
A. Carácter no contributivo
33. Una prestación tiene carácter no contributivo si no se financia con las cotizaciones de los asegurados. El hecho de que, en el presente contexto, el modo de financiación sea el criterio definitivo se sigue de las afirmaciones del Tribunal de Justicia en la sentencia Jauch (21) y es puesto asimismo de relieve en la Resolución de la Comisión Administrativa citada por los intervinientes. (22) Ciertamente, en el presente asunto el suplemento compensatorio es pagado por el Sozialversicherungsanstalt. Ahora bien, los recursos dedicados a tal fin proceden exclusivamente del presupuesto del Estado, tal como se desprende de la resolución de remisión y de las observaciones del Gobierno austriaco.
34. El órgano jurisdiccional remitente alberga ciertas dudas sobre esta interpretación del concepto del carácter no contributivo. Sobre la base de las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Alber en el asunto Jauch, (23) se sostiene la tesis de que el suplemento compensatorio depende en cualquier caso indirectamente del pago de una cotización, pues sólo se concede conjuntamente con una pensión financiada con el pago de cotizaciones.
35. A este respecto, ha de hacerse constar, por un lado, que el Tribunal de Justicia no abordó esta tesis en la sentencia Jauch. Por otro, esta interpretación parece poco plausible si, además de la versión alemana del Reglamento nº 1408/71, en la que únicamente se hace mención de la independencia de la prestación con respecto de las cotizaciones, se examinan otras versiones lingüísticas que ponen más claramente de manifiesto que la prestación especial en sí no puede ser financiada con cotizaciones. Así, el concepto correspondiente utilizado en, por ejemplo, la versión inglesa es «special non-contributory benefits», y en la versión francesa «prestations spéciales à caractère non contributif».
36. Además el concepto de prestaciones especiales de carácter no contributivo comprende, de conformidad con la definición establecida en el artículo 4, apartado 2 bis, letra a), del Reglamento nº 1408/71, justamente el caso de la prestación concedida con carácter complementario o accesorio a una prestación de seguridad social. Si se considerase siempre que un suplemento tiene carácter no contributivo cuando se concede con carácter accesorio a una, por su parte, prestación especial de carácter contributivo, las normas específicas relativas a las prestaciones especiales de carácter no contributivo quedarían vacías de contenido en estos casos. Incluso si se considera que el artículo 10 bis, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 debe ser objeto de interpretación estricta, no podrá tenerse en cuenta interpretación alguna del concepto del carácter no contributivo que elimine prácticamente por completo el ámbito de aplicación de la citada disposición (cuando menos en el caso de las prestaciones complementarias).
B. Prestación especial
37. Las disposiciones del Reglamento nº 1408/71 no precisan el concepto de prestación especial. Sin embargo, del artículo 4, apartado 2 bis, del citado Reglamento se desprende que las prestaciones específicas pueden delimitarse de forma negativa en dos sentidos. Por un lado, no pueden ser prestaciones de seguridad social a efectos del artículo 4, apartado 1, sino que –en los casos del artículo 4, apartado 2 bis, letra a)– sólo pueden ser prestaciones concedidas con carácter supletorio, complementario o accesorio a las prestaciones de las ramas del seguro. Por otro lado, tampoco pueden constituir simples prestaciones de asistencia social a efectos del artículo 4, apartado 4, del mencionado Reglamento.
38. Las prestaciones especiales se caracterizan, pues, por su vinculación con prestaciones de seguridad social, lo cual lo diferencian de la asistencia social. Por otro lado, guardan al mismo tiempo una cierta similitud con la asistencia social. Tales elementos de la asistencia social pueden consistir, en particular, en que la concesión de la prestación no esté supeditada, en cuanto a su fundamento y a su importe, a determinados períodos de actividad profesional o de cotización, sino a la situación de necesidad del perceptor.
39. De los considerandos del Reglamento nº 1247/92 (24) se desprende que el legislador, mediante la introducción de los artículos 4, apartado 2 bis, y 10 bis, quería adoptar un régimen específico para disposiciones legislativas que, según la jurisprudencia, revisten elementos tanto de prestaciones de la seguridad social como de la asistencia social.
40. De hecho, antes de la adopción de estas disposiciones, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en numerosas sentencias sobre tales prestaciones. (25) Una particular similitud con el suplemento compensatorio previsto en la GSVG presentaba, por ejemplo, en la sentencia Giletti, (26) el subsidio complementario francés a las pensiones de jubilación, de invalidez o de viudedad que no alcanzan el mínimo de medios de vida. A juicio del Tribunal de Justicia, la normativa francesa litigiosa cumplía una doble función que «por una parte, consiste en garantizar un mínimo de medios de vida a las personas que lo necesitan y, por otra parte, asegurar un complemento de ingresos a los beneficiarios de insuficientes prestaciones de seguridad social». (27)
41. A continuación añadió que «en la medida en que dicha legislación otorga derecho a prestaciones complementarias destinadas a aumentar el importe de las pensiones de la seguridad social, al margen de cualquier apreciación sobre las necesidades y situaciones individuales que caracterizan a la asistencia social, esta legislación depende del régimen de seguridad social en el sentido del Reglamento nº 1408/71. El hecho de que una misma ley también pueda otorgar beneficios que pueden ser calificados como de asistencia social, no alcanza a alterar, en relación con el Derecho comunitario, el carácter intrínseco de seguridad social de una prestación vinculada a una pensión de invalidez, de vejez o de supervivencia de la que constituye, de pleno derecho, un accesorio».
42. En la sentencia Newton, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que una asignación de movilidad para incapacitados debe calificarse como prestación de seguridad social en la medida en que se concede a personas que, en virtud de una actividad profesional anterior, estén afiliados al régimen de seguridad social del Estado de que se trate. No excluyó que la misma prestación deba calificarse de forma distinta en relación con otras categorías de beneficiarios. (28)
43. El Tribunal de Justicia sujetó estas prestaciones mixtas en conjunto a la normativa en materia de prestaciones de seguridad social, con la consecuencia de que podían ser exportadas.
44. Ahora bien, en la sentencia Lenoir, (29) interpretó el concepto de prestaciones familiares de forma restrictiva. De este modo, con arreglo a la situación jurídica anterior, se excluía la exportación de prestaciones dirigidas a la cobertura de gastos estrechamente ligados al entorno social y, por consiguiente, a la residencia de los interesados. Empleó esta misma argumentación en la sentencia Leclere y Deaconescu, dictada tras la introducción de los artículos 4, apartado 2 bis, y 10 bis del Reglamento nº 1408/71, en relación con las prestaciones especiales de carácter no contributivo. (30)
45. El legislador comunitario reaccionó ante la citada jurisprudencia incluyendo expresamente las prestaciones con una doble función, en cuanto prestaciones especiales de carácter no contributivo, en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71. Al mismo tiempo, estableció una regulación diferenciada de las consecuencias jurídicas. Ciertamente, como consecuencia de la percepción de la asistencia social, excluyó la exportación de las prestaciones especiales. Sin embargo, mediante las disposiciones del artículo 10 bis, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1408/71 veló por la equiparación de los afiliados a un régimen de seguridad social de otro Estado miembro en el Estado de acogida en relación con las, en su caso, prestaciones especiales concedidas en este último Estado.
46. En definitiva, la respuesta a la pregunta de si existe una prestación especial dependerá, en primer lugar, de si la concesión de la prestación está vinculada a una prestación de seguridad social, lo cual la diferencia de una prestación de asistencia social. En segundo lugar, no podrá tratarse de una prestación de seguridad social, lo cual quedará excluido si reviste elementos de asistencia social.
47. Una prestación como el suplemento compensatorio previsto en la GSVG no constituye una pura prestación de asistencia social. En efecto, el requisito para la percepción de la prestación es la afiliación a un régimen de seguridad social –en el presente asunto, el seguro de pensión del profesional autónomo– y la existencia de un derecho a una prestación de vejez a efectos del artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1408/71.
48. Ahora bien, el suplemento compensatorio no se convierte en una prestación de seguridad social en virtud de esta vinculación con la pensión de jubilación. Ciertamente, el cumplimiento de la edad de jubilación constituye indirectamente un requisito para la percepción del suplemento compensatorio, pues sólo puede reclamarse conjuntamente con la prestación principal, a saber, la pensión de jubilación. Por las mismas razones por las que el suplemento compensatorio, a pesar de su vinculación con la pensión, no tiene carácter contributivo, (31) dicho suplemento tampoco carece, en consecuencia, del carácter de prestación especial. En efecto, si no existiera prestación especial alguna si la concesión de la ventaja litigiosa fuera accesoria a una prestación de seguridad social, apenas quedarían casos de aplicación para las prestaciones accesorias y complementarias expresamente mencionadas en el supuesto del artículo 4, apartado 2 bis, letra a), del Reglamento nº 1408/71.
49. Además, los intervinientes han puesto de relieve que el suplemento compensatorio contiene elementos de asistencia social, pues su concesión depende de la situación de necesidad del beneficiario.
50. Para delimitar la asistencia social de las prestaciones de seguridad social, procede recordar en primer lugar la definición dada por el Tribunal de Justicia, en una reiterada jurisprudencia, del concepto de prestaciones de seguridad social:
«una prestación podrá considerarse como prestación de seguridad social en la medida en que, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, se conceda a sus beneficiarios en función de una situación legalmente definida y en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71». (32)
51. En la sentencia Hughes, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la objeción a que las prestaciones familiares entonces litigiosas fueran concedidas sobre la base de un examen de las necesidades y de que, en consecuencia, constituyera una prestación de asistencia social. A tal respecto, el Tribunal de Justicia declaró:
«Si bien es verdad que una prestación como el “family credits” se concede o deniega a la vista del patrimonio del solicitante, de sus ingresos, del número de hijos a su cargo y de la edad de éstos, ello no quiere decir que la concesión de dicha prestación dependa de una apreciación individual de las necesidades personales del solicitante, característica de la asistencia social. [...] En efecto, se trata de criterios objetivos y legalmente definidos que, tan pronto como concurren, hacen que nazca el derecho a la referida prestación, sin que la autoridad competente pueda tener en cuenta otras circunstancias personales.»
52. Si se aplica el mismo criterio para la apreciación del suplemento compensatorio, debería, en rigor, calificarse también de prestación de seguridad social. En efecto, también se concede sobre un fundamento legal con arreglo a criterios objetivos. El perceptor de la pensión tiene un derecho al suplemento si sus ingresos son inferiores a una determinada renta de referencia; a tal respecto, la renta de referencia respectivamente aplicable se establecerá igualmente con arreglo a criterios objetivos. Dicha renta de referencia dependerá, por ejemplo, de si el beneficiario o la beneficiaria de la pensión convive con su cónyuge en un hogar común y de cuántos hijos tenga. No se advierte que el Sozialversicherungsanstalt pueda, más allá de los requisitos legalmente definidos, realizar en modo alguno un examen de las necesidades personales sujeto a su apreciación discrecional.
53. Ahora bien, resulta dudoso si cabe generalizar la tesis establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia Hughes. De la definición de prestación de seguridad social, tal como se entiende en dicha sentencia, se deduciría sensu contrario que sólo existiría una prestación de asistencia social si la concesión de tal prestación no obedeciera a criterios objetivos y legalmente definidos, sino que se efectuase de conformidad con un examen individual de las necesidades sujeto a la facultad discrecional de la autoridad.
54. Sin embargo, al objeto de tener en cuenta el principio de igualdad de trato, la asistencia social se concede en muchos ordenamientos jurídicos nacionales con arreglo a criterios objetivos y legalmente definidos dirigidos a determinar las necesidades personales. La garantía del mínimo de subsistencia tampoco se entiende ya como una concesión graciosa del Estado. Antes bien, en los Estados sociales modernos se da con mucha frecuencia un derecho a tal mínimo de subsistencia que corresponde a cada individuo en virtud de su dignidad como ser humano.
55. De ello se sigue que una prestación puede tener asimismo elementos de asistencia social que constituyen el requisito para su calificación como prestación social si se concede con sujeción a la situación de necesidad, pudiéndose determinar tal necesidad personal con arreglo a criterios objetivos y legalmente definidos.
56. Además de su orientación a la situación de necesidad, su cercanía a la asistencia social se desprende, además, de forma definitiva del hecho de que la concesión del suplemento compensatorio no está supeditada a la acumulación de determinados períodos de actividad profesional o de cotización. La consecuencia jurídica de la calificación como prestación social de carácter no contributivo consiste en que la prestación sólo se pagará si el perceptor de la pensión tiene su residencia en el territorio nacional. Como pone de relieve acertadamente el Gobierno alemán, sólo cabe admitir esta excepción al principio de exportación en la medida en que el beneficiario no haya adquirido un derecho futuro a una pensión en virtud de períodos de actividad profesional o de cotización.
57. Además, la limitación de la exportabilidad se justifica cuando la prestación especial está dirigida a poner a disposición del beneficiario recursos necesarios para el nivel de vida del Estado miembro que concede la prestación. (33)
58. Un sólido indicio de que el suplemento compensatorio está dirigido a garantizar un mínimo de subsistencia habida cuenta del coste de la vida en Austria se advierte en la normativa relativa a la adaptación de la renta de referencia que resulta determinante para la fijación de la cuantía del suplemento compensatorio. En efecto, con arreglo al artículo 150, apartado 2, de la GSVG, dicha renta de referencia se incrementa con carácter anual en virtud de un factor de ajuste que, cuanto menos, deberá tener en cuenta el incremento de los precios al consumo en Austria.
VI. Conclusión
59. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente del modo siguiente:
«Una prestación constituye una prestación especial de carácter no contributivo a efectos del artículo 4, apartado 2 bis, letra a), del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 118/97, del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, cuya concesión puede estar supeditada, con arreglo al artículo 10 bis, apartado 1, del mencionado Reglamento, a la residencia en el territorio nacional, si
– se menciona en el anexo II bis del Reglamento nº 1408/71,
– no se financia con las cotizaciones a un sistema de seguridad social, y
– por un lado, se concede con carácter complementario o supletorio a una prestación de vejez a efectos del artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1408/71 y, por otro lado, tiene elementos de asistencia social, tales como, por ejemplo, que
– la concesión no esté supeditada, ni en cuanto a su fundamento ni en cuanto a su importe, a determinados períodos de actividad profesional o de cotización, sino únicamente a la necesidades del perceptor de la pensión, para lo cual tal necesidad personal podrá determinarse con arreglo a criterios objetivos y legalmente definidos, y
– el importe de la prestación se establezca a la vista de los recursos que sean necesarios para el nivel de vida en el Estado que concede la prestación.»
1 – Lengua original: alemán.
2 – BGBl. nº 560/1978.
3 – Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), en la versión modificada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996 (DO L 28, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1408/71»).
4 – Reglamento (CEE) nº 1247/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad (DO L 136, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1247/92»).
5 – Los importes previstos en el artículo 151 de la GSVG corresponden a determinados derechos de alimentos y a los ingresos del cónyuge que vive en el hogar común.
6 – Sentencia de 8 de marzo de 2001, Jauch (C‑215/99, Rec. p. I‑1901).
7 – Dichos Gobiernos se remiten a las sentencias de 4 de noviembre de 1997, Snares (C‑20/96, Rec. p. I‑6057), apartados 38 a 52, y de 11 de junio de 1998, Partridge, (C‑297/96, Rec. p. I‑3467), apartado 34, así como a las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Léger en el asunto Snares, antes citado, puntos 70 a 104.
8 – Sentencia Jauch, citada en la nota 6 supra, apartados 20 a 22.
9 – El Gobierno del Reino Unido invoca a este respecto la sentencia de 31 de mayo de 2001, Leclere y Deaconescu (C‑43/99, Rec. p. I‑4265), apartado 38.
10 – Sentencias de 22 de junio de 1972, Frilli (1/72, Rec. p. 457); de 9 de octubre de 1974, Biason (24/74, Rec. p. 999); de 5 de mayo de 1983, Piscitello (139/82, Rec. p. 1427); de 24 de febrero de 1987, Giletti (asuntos acumulados 379/85, 380/85, 381/85 y 93/86, Rec. p. 955); de 17 de diciembre de 1987, Zaoui (147/87, Rec. p. 5511); de 11 de junio de 1991, Comisión/Francia (C‑307/89, Rec. p. I‑2903), y de 22 de abril de 1993, Levatino (C‑65/92, Rec. p. I‑2005).
11 – Los citados Gobiernos invocan a este respecto los considerandos del Reglamento nº 1247/92, reproducidos en el punto 7 supra.
12 – Citada en la nota 6 supra.
13 – El Gobierno del Reino Unido cita en este contexto la sentencia de 20 de junio de 1991, Newton (C‑356/89, Rec. p. I‑3017).
14 – Los Gobiernos remiten, en relación con este criterio, a las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Lenoir (313/86, Rec. p. 5391), apartado 16, y Leclere y Deaconescu, citada en la nota 9 supra, apartado 32.
15 – DO 2001 C 44, p. 13.
16 – Véase a tal respecto el punto 20 supra.
17 – Sentencia Snares, citada en la nota 7 supra, apartado 49.
18 – Sentencia Jauch, citada en la nota 6 supra, apartado 21.
19 – Sentencia Jauch, citada en la nota 6 supra, apartado 21. Véase asimismo la prolija fundamentación de las conclusiones del Abogado General Sr. Alber presentadas en el asunto en que recayó la sentencia Jauch, citada en la nota 6 supra, puntos 61 a 79.
20 – Véanse las conclusiones presentadas en el asunto Jauch, citadas en la nota 19 supra, punto 83.
21 – Sentencia Jauch, citada en la nota 6 supra, apartados 29 y ss.
22 – Citada en la nota 15 supra.
23 – Citadas en la nota 19 supra, punto 110.
24 – Reproducidos en el punto 7 supra.
25 – Véase la jurisprudencia citada en la nota 10 supra.
26 – Citada en la nota 10 supra.
27 – Sentencia Giletti, citada en la nota 10 supra, apartado 10.
28 – Sentencia Newton, citada en la nota 13 supra, apartados 14 y 15.
29 – Citada en la nota 14 supra.
30 – Citada en la nota 9 supra, apartado 32.
31 – Véase a tal respecto el punto 36 supra.
32 – Sentencia Jauch, citada en la nota 6 supra, apartado 25, en la que se remite a las sentencias de 27 de marzo de 1985, Hoeckx (249/83, Rec. p. 973), apartados 12 a 14; Newton, citada en la nota 13 supra; de 16 de julio de 1992, Hughes (C‑78/91, Rec. p. I‑4839), apartado 15, y de 5 de marzo de 1998, Molenaar (C‑160/96, Rec. p. I‑843), apartado 20.
33 – Véanse las sentencias Lenoir, citada en la nota 14 supra, apartado 16, y Leclere y Deaconescu, citada en la nota 9 supra, apartado 32.
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