Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des französischen Conseil d'État als oberstes Verwaltungsgericht soll Zweifel in Bezug auf den Sinn einiger Bestimmungen der Richtlinie über die wild lebenden Vogelarten zerstreuen.
Im Einzelnen geht es um die Untersuchung der Rolle, die die Richtlinie der kulturellen und freizeitbedingten Tätigkeit der Jagd beimisst, und um die Entscheidung, ob diese gemäß Artikel 9 der Gemeinschaftsrichtlinie auch in den Zeiten ausgeübt werden kann, in denen die Vogelarten eines erhöhten Schutzes bedürfen, also während der Brut- und Aufzuchtzeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen, im Sinne von Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie.
II - Sachverhalt und Verfahren
2. Die Ligue pour la protection des oiseaux sauvages (Liga für den Schutz der wild lebenden Vogelarten; im Folgenden: Liga) beantragte zusammen mit anderen Vogelschutzorganisationen beim Conseil d'État die Nichtigerklärung des Dekrets Nr. 2000-754 vom 1. August 2000 über die Jagdzeiten für Zug- und Wasservögel und zur Änderung des Code rural (im Folgenden: Dekret). Zwei Jagdverbände sind dem Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Gültigkeit des Dekrets beigetreten.
3. Der Conseil d'État erklärte Artikel 1 der angefochtenen Regelung für nichtig, der die Eröffnung und die Beendigung der Jagdzeit für bestimmte Arten (Enten, Rallen und Kammblässhühner, bestimmte Limikolen, Bekassinen, Waldschnepfen, Wasserrallen und Trauerenten sowie Drosseln) außerhalb der Zeiten festlegte, die sich aus der Anwendung des Artikels 7 Absatz 4 der Richtlinie ergeben hätten; er hielt jedoch nicht nur die Erlaubnis zur Jagd auf Limikolen ab 10. August für rechtmäßig, sondern auch die Verschiebung des Endes der Jagdzeit bei Tauben auf den 10. Februar.
4. Der Conseil d'État äußerte sich jedoch nicht zur Rechtmäßigkeit von Artikel 2 des Dekrets, mit dem in den Code Rural folgende Bestimmung eingeführt wurde:
Die in Artikel L. 224-2 Absatz 5 genannten Ausnahmen können von den Präfekten gewährt werden, um den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung von Gänsen, Ringeltauben und Drosseln in kleinen Mengen bis zum 20. Februar zu ermöglichen. Der für die Jagd zuständige Minister regelt ... durch Erlass die Bedingungen, unter denen diese jagdlichen Maßnahmen erlaubt werden können, sowie die Überwachungsmodalitäten. Der Minister legt zudem ... für jede Vogelart die Hoechstzahl der Vögel fest, die in diesem Rahmen pro Departement gejagt werden können.
Die Präfekten setzen ... die Hoechstzahl der Vögel fest, die von den Begünstigten der Ausnahmeregelung gejagt werden dürfen."
III - Die Richtlinie 79/409
5. Die Richtlinie geht von einer Besorgnis erregenden Prämisse aus, nämlich der des Rückgangs der Bestände einer Reihe wild lebender Vogelarten, die normalerweise im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten leben. Diese Lage bildet eine ernsthafte Gefahr für die Erhaltung der natürlichen Umwelt, da durch diese Entwicklung insbesondere das biologische Gleichgewicht bedroht wird". Der wirksame Schutz der Vogelarten ist ein typisch grenzübergreifendes Umweltproblem, das gemeinsame Verantwortlichkeiten mit sich bringt". Weiter wird ausgeführt, dass es bei der Erhaltung der Vogelarten um den langfristigen Schutz und die Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen als Bestandteil des gemeinsamen Erbes der europäischen Völker" und um die Aufrechterhaltung und Anpassung des natürlichen Gleichgewichts der Arten innerhalb vertretbarer Grenzen" geht.
6. Die Richtlinie begründet eine Reihe allgemeiner Verpflichtungen in Bezug auf die Erhaltung der Vogelarten auf einem bestimmten Stand und die Wiederherstellung ihrer Lebensräume (Artikel 2 und 3). Die übrigen Bestimmungen enthalten konkretere Verpflichtungen in Bezug auf den Schutz der vom Aussterben bedrohten Arten, die Zugvogelarten (Artikel 4) sowie die wild lebenden Vogelarten, indem sie das Verbot ihres Inverkehrbringens aufstellen und die Jagd auf die geschützten Arten beschränken (Artikel 5 bis 8).
7. Die Artikel 5 bis 7 ermächtigen die Mitgliedstaaten, die Jagd auf die in Anhang II der Richtlinie aufgeführten Vogelarten zu gestatten, sofern diese die Erhaltung nicht bedroht: Aufgrund ihrer Populationsgröße, ihrer geografischen Verbreitung und ihrer Vermehrungsfähigkeit in der gesamten Gemeinschaft" (Artikel 7 Absatz 1) ist die Jagd während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit und bei Zugvogelarten während der Brut- und Aufzuchtzeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen verboten (Artikel 7 Absatz 4).
8. Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie lautet:
(1) Die Mitgliedstaaten können, sofern es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt, aus den nachstehenden Gründen von den Artikeln 5, 6, 7 und 8 abweichen:
a) - im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit,
- im Interesse der Sicherheit der Luftfahrt,
- zur Abwendung erheblicher Schäden an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fischereigebieten und Gewässern,
- zum Schutz der Pflanzen- und Tierwelt;
b) zu Forschungs- und Unterrichtszwecken, zur Aufstockung der Bestände, zur Wiederansiedlung und zur Aufzucht im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen;
c) um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen."
9. Artikel 9 Absatz 2 bestimmt:
(2) In den abweichenden Bestimmungen ist anzugeben,
- für welche Vogelarten die Abweichungen gelten,
- die zugelassenen Fang- oder Tötungsmittel, -einrichtungen und -methoden,
- die Art der Risiken und die zeitlichen und örtlichen Umstände, unter denen diese Abweichungen getroffen werden können,
- die Stelle, die befugt ist, zu erklären, dass die erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, und zu beschließen, welche Mittel, Einrichtungen und Methoden in welchem Rahmen von wem angewandt werden können,
- welche Kontrollen vorzunehmen sind."
10. Nach Artikel 9 Absatz 3 haben die Mitgliedstaaten der Kommission jährlich einen Bericht über die Anwendung dieses Artikels zu übermitteln. Die Kommission achtet ... ständig darauf, dass die Auswirkungen dieser Abweichungen mit dieser Richtlinie vereinbar sind" und trifft [in diesem Sinne] entsprechende Maßnahmen" (Artikel 9 Absatz 4).
IV - Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
11. Die Liga als Klägerin des Ausgangsverfahrens widerspricht zusammen mit ihren Streithelfern einer Auslegung von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie dahin, dass die Jagd während der Zeit des besonderen Schutzes von dieser Bestimmung erfasst wird. Diese Tätigkeit könne niemals eine vernünftige Nutzung" darstellen, da andere zufrieden stellende Lösungen bestuenden. Andernfalls müsse sie sehr strengen Voraussetzungen unterliegen, die die französische Regelung nicht erfuelle.
12. Für die Union de chasseurs ermächtigt Artikel 9 Absatz 1 in großem Umfang zu Abweichungen von der durch die Richtlinie eingeführten allgemeinen Schutzregelung und insbesondere auch von Artikel 7. Diese Abweichungen müssten allerdings den Kriterien der Richtlinie entsprechen. Da die Jagd auf wild lebende und Wasservogelarten einer strengeren Kontrolle als die Jagd auf die übrigen Vogelarten unterliege, könne nur eine Ausnahme die Jagd auf sie innerhalb enger Grenzen über die gemäß Artikel 7 Absatz 4 festgesetzten Zeitpunkte des Beginns und des Endes der Jagdzeit hinaus ermöglichen. Die einzige Alternative bestuende daher im Jagdverbot.
13. Nach Ansicht der französischen Regierung kann Artikel 9 Absatz 1, wonach es keine andere zufrieden stellende Lösung geben dürfe, nur auf die Jagd auf solche Vogelarten Anwendung finden, die sich während der Zeit des besonderen Schutzes gemäß Artikel 7 Absatz 4 in einem bestimmten Gebiet befänden. Außerdem seien die Voraussetzungen des Artikels 9 Absatz 2 konkret und genau einzuhalten, und dabei seien für jede bestimmte Situation neben den zwingenden ökologischen, kulturellen und wissenschaftlichen Erfordernissen die wirtschaftlichen oder freizeitbedingten Notwendigkeiten zu berücksichtigen.
14. Für die griechische Regierung reichen die bloßen freizeitbedingten Erfordernisse nicht aus, um eine Abweichung von der Vogelschutzregelung zu rechtfertigen.
15. Die Kommission macht geltend, dass die Wendung jede andere vernünftige Nutzung" die Jagd einschließe. Was die Voraussetzungen für ihre Ausübung als Ausnahme angeht, verweist sie auf die Anforderungen des Artikels 9 der Richtlinie.
V - Die Vorlagefragen
16. Da der Conseil d'État der Ansicht ist, dass die Gültigkeit des Artikels 2 des Dekrets Nr. 2000-754 von der Auslegung des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie abhänge, hat er das Verfahren ausgesetzt und folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Erlaubt es Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 einem Mitgliedstaat, von den Jagdzeiten, die sich aus der Berücksichtigung der in Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie aufgezählten Ziele ergeben, abzuweichen?
2. Im Fall der Bejahung dieser Frage: Anhand welcher Kriterien sind die Grenzen dieser Abweichung zu bestimmen?
VI - Prüfung der Vorlagefragen
Zur ersten Vorlagefrage
17. Mit der ersten Frage möchte der Conseil d'État wissen, ob die Abweichungsregelung des Artikels 9 der Richtlinie für die Genehmigung bestimmter Jagdtätigkeiten gilt. Wie die französische Regierung geltend macht, setzt die Prüfung der Frage, ob Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie zur Regelung von Abweichungen von den Daten des Beginns und des Endes der Jagdzeit, die gemäß der Zielsetzung von Artikel 7 Absatz 4 geregelt worden sind, ermächtigt, die Entscheidung voraus, ob die Abweichungen vom Grundsatz des vollständigen Schutzes auf die Jagd anwendbar sind.
Unter Berücksichtigung des Zweckes, der Systematik und des Erhaltungsgedankens der Richtlinie sowie der Formulierungen der Artikel 7 Absatz 4 und 9 Absätze 1 und 2 denke ich, dass dies nicht zutrifft.
Zu diesem Ergebnis gelange ich auf zwei alternativen Wegen, nämlich weil die Jagd nicht als Tatbestand in Artikel 9 Absatz 1 vorgesehen ist und weil der Jagdsport nicht den Erfordernissen des Artikels 9 Absätze 1 und 2 genügen kann.
18. Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie verbietet die Jagd während der Brut- und Aufzuchtzeit und während des Rückzugs der Zugvögel zu ihren Nistplätzen (Verkörperung des Grundsatzes des vollständigen Schutzes").
Artikel 9 Absatz 1 ermächtigt, soweit hier erheblich, zu Abweichungen von diesem vollständigen Schutz, wenn es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt, um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen" (Buchstabe c).
19. Wie die Kommission ausführt, steht fest, dass die in Rede stehende Regelung keine Bestimmung enthält, die dazu nötigt, die Jagd, verstanden als reine Freizeittätigkeit, vom Tatbestand des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c auszunehmen. Mehr noch, bestimmte Auslegungsgesichtspunkte könnten zur Annahme des Gegenteils führen.
20. Teleologisch betrachtet, bezweckt die Richtlinie kein allgemeines Verbot der Jagd, sondern nur eine Einschränkung ihrer Ausübung. In ihrer achten Begründungserwägung ist von einer Bewirtschaftung der Ressourcen innerhalb vertretbarer Grenzen die Rede, während in der elften Begründungserwägung die Jagd als zulässige Nutzung ..., sofern bestimmte Grenzen gesetzt und eingehalten werden", bezeichnet wird. Diese Terminologie ist in Bezug auf ihre Bedeutung ähnlich wie der Begriff vernünftige Nutzung" in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c.
21. Im Übrigen scheint der Gerichtshof dieses Ergebnis bei verschiedenen Gelegenheiten bestätigt zu haben.
22. In den Urteilen vom 8. Juli 1987, Kommission/Italien, vom 7. März 1996, Associazione Italiana per il WWF u. a., und vom 12. Dezember 1996, Ligue royale pour la protection des oiseaux u. a., hat der Gerichtshof die Vereinbarkeit nationaler Jagdregelungen mit Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c geprüft, woraus sich ableiten lässt, dass nach seiner Ansicht die Jagd einer der Zwecke ist, die eine genehmigte Abweichung rechtfertigen können.
23. Meines Erachtens ist eine andere Auslegung vorzuziehen: Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c erlaubt unter den dort aufgeführten Voraussetzungen den Fang einer begrenzten Zahl von Vögeln in einer Zeit besonderer Empfindlichkeit, jedoch nicht die Jagd als Freizeittätigkeit.
24. Bereits der Wortlaut des Artikels 9 Absatz 1 lässt zum einen erkennen, dass die dort vorgesehenen Ausnahmen Zwecke verfolgen, die als höherrangig gegenüber dem allgemeinen Grundsatz des vollständigen Schutzes der Arten betrachtet werden. Geschützt werden sollen die Gesundheit und die öffentliche Sicherheit wie auch die Luftfahrt, vermieden werden sollen erhebliche Schäden an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fischereigebieten und Gewässern, und geschützt werden soll die Pflanzen- und Tierwelt (Buchstabe a). In diesen Fällen würde die strikte Beachtung der Erhaltungsbestimmungen der Artikel 5 bis 8 der Richtlinie andere ebenfalls schutzwürdige Rechtgüter in unverhältnismäßigem Umfang gefährden. Ferner gibt es die Ausnahme zu Forschungs- und Unterrichtszwecken, zur Aufstockung der Bestände, zur Wiederansiedlung und zur Aufzucht (Buchstabe b). Der vollständigere Schutz tritt dann gegenüber Eingriffen zurück, die vorgenommen werden, um die bestmögliche langfristige Erhaltung der Art zu gewährleisten.
25. Aus dem Wortlaut des Artikels 9 Absatz 1 ergibt sich zum anderen, dass es stets um gezielte Vorgänge geht. Die zwölfte Begründungserwägung lautet: Wegen der Bedeutung, die bestimmte besondere Situationen haben können, ist die Möglichkeit einer Abweichung von der Richtlinie unter bestimmten Bedingungen in Verbindung mit einer Überwachung durch die Kommission vorzusehen." Artikel 9 Absatz 1 verlangt für die Bewilligung von Abweichungen, dass es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt, und, wie es bereits in Buchstabe c heißt, dass der Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung unter streng überwachten Bedingungen selektiv ... und [in geringen Mengen] durchgeführt wird. Absatz 2 enthält eine Reihe von Erläuterungen zu den Modalitäten, nach denen die Abweichungen zulässig sind, und begrenzt diese auf das strikt Notwendige" unter Überwachung durch die Kommission.
26. Nun wird mit der Jagd als sportlicher Tätigkeit nichts weiter bezweckt als die Erholung ihrer Teilnehmer, und dieser Zweck lässt sich kaum als vorrangig gegenüber dem in Artikel 7 Absatz 4 verankerten Schutzzweck betrachten. Im Übrigen weist die Jagd als solche keines der Merkmale einer gezielten Tätigkeit auf.
Es befremdet daher, wenn die Freizeitjagd unter den Tatbestand des Artikels 9 Absatz 1 subsumiert wird. Diese Subsumtion stimmt nicht mit der Terminologie der Richtlinie überein, die häufig die Jagd ausdrücklich erwähnt, insbesondere in den Artikeln 5, 7 und 8, die die wesentlichen Grundregeln enthalten, von deren Beachtung die in Artikel 9 geregelten Abweichungen abhängig sein können. Es erscheint eigentümlich, wenn die Tätigkeit, die wahrscheinlich die größte Gefahr für die Erhaltung der Arten darstellt, vage und gemeinsam mit anderen Möglichkeiten als vernünftige Nutzung" dargestellt wird.
Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie erwähnt bestimmte außergewöhnliche Umstände, die der Gesetzgeber nicht ausdrücklich bezeichnen wollte oder konnte. Hätte man gewünscht, die Jagd als Freizeittätigkeit in Betracht zu ziehen, so wäre sie ausdrücklich genannt worden.
Diese streng wörtliche Auslegung drängt sich im Übrigen unter Berücksichtigung des Ausnahmecharakters des Artikels 9 auf, ausgelegt im Licht der Zielsetzung der Richtlinie, die im Schutz der Vogelarten und nicht in der Regulierung der Jagdtätigkeit besteht. Mit anderen Worten, die durch eine mehrdeutige Fassung in diesem Rahmen hervorgerufenen Zweifel müssen in dem Sinne beseitigt werden, der für den Schutzzweck am günstigsten ist.
27. Daher bin ich der Ansicht, dass der Wortlaut und die Systematik der Richtlinie dazu führen, die Jagd als Freizeittätigkeit vom Begriff vernünftige Nutzung" des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c auszunehmen. Dabei handelt es sich um keinerlei Werturteil über die Jagd, sondern um die Anwendung einer wörtlichen und systematischen Auslegung.
28. Es bleiben die Argumente, die sich aus den drei angeführten Urteilen herleiten lassen.
Wie ich es sehe, ist das Gewicht dieser Argumente zu relativieren. Erstens soll mit keinem dieser Urteile geklärt werden, ob die Jagd, als reine Freizeittätigkeit verstanden, unter die Tatbestände des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c fällt. Außerdem weisen die Sachverhalte, auf denen sie beruhen, erhebliche Besonderheiten auf.
Im Urteil Kommission/Italien hat der Gerichtshof nur festgestellt, dass der Fang und die Veräußerung von Vögeln zur Benutzung als lebende Lockvögel oder zur Unterhaltung auf Messen und Märkten eine nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c außerhalb der Jagdzeit zulässige vernünftige Nutzung darstellen können. Die unterschiedliche Natur und die geringere Bedeutung dieser Tätigkeit im Vergleich zur Jagd als Freizeittätigkeit sind offenkundig.
Das Urteil WWF Italiana hat sich gemäß der gestellten Frage darauf beschränkt, klarzustellen, unter welchen Voraussetzungen Artikel 9 der Richtlinie die Mitgliedstaaten ermächtigt, Ausnahmen vom allgemeinen Verbot der Jagd auf geschützte Arten gemäß den Artikeln 5 und 7 dieser Richtlinie einzuführen.
Schließlich hat der Gerichtshof im Urteil Ligue royale den Fang bestimmter geschützter Arten, der dazu dient, es den Liebhabern zu ermöglichen, sich Vögel für ihre Volieren zu beschaffen, oder die Nachteile der Inzucht bei zu Freizeitzwecken gezüchteten Vögeln zu vermeiden, als Ausdruck einer vernünftigen Nutzung betrachtet. Es handelt sich ebenfalls um eine Tätigkeit, die eine andere Zielsetzung und eine andere Bedeutung hat als die Jagd.
29. In diesen drei Urteilen hat der Gerichtshof vielmehr den Ausnahmecharakter der Regelungen hervorgehoben, die gemäß Artikel 9 der Richtlinie getroffen werden können. In dieser Hinsicht ist es bezeichnend, dass er in keinem der Fälle entschieden hat, dass die nationale Regelung die hohen Anforderungen der Gemeinschaftsnorm erfuellt habe.
30. Wie der Gerichtshof entschieden hat, gestattet Artikel 9 Absatz 1 zwar eine weitgehende Abweichung von der allgemeinen Schutzregelung, sieht jedoch eine konkrete und gezielte Anwendung vor, um bestimmten Erfordernissen und besonderen Situationen Rechnung zu tragen. Die Umsetzung der Richtlinie verlangt daher, die Garantie, dass der Fang bestimmter Vogelarten auf ein striktes Minimum begrenzt wird und dass die Fangzeit nicht ohne Not mit den Zeiten zusammenfällt, in denen die Richtlinie einen besonderen Schutz gewähren will.
31. Mehr noch, selbst wenn bei rein dialektischer Betrachtung eingeräumt wird, dass die Jagd zu Erholungszwecken als vernünftige Nutzung" im Sinne des Buchstabens c angesehen werden kann, so kann sie doch nicht ohne weiteres die andere Voraussetzung für die abweichenden Regelungen, die gemäß Artikel 9 eingeführt werden können, erfuellen, nämlich die, dass sie zwingend erforderlich ist, weil es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt.
32. Auf den ersten Blick ist es auch nur abstrakt gesehen nicht leicht, die Umstände zu ermitteln, unter denen eine Freizeittätigkeit nicht durch eine ausreichend zufrieden stellende andere Freizeittätigkeit ersetzt werden könnte. Die Unmöglichkeit, bestimmte Vogelarten in der Zeit besonderer Empfindlichkeit zu bejagen, könnte dadurch, dass es unmöglich wäre, in der übrigen Zeit des Jahres zu jagen, oder durch eine andere Freizeittätigkeit ersetzt werden.
33. Die Union de chasseurs und die französische Regierung haben Erklärungen eingereicht.
Für die Union de chasseurs könnte die Jagd auf wild lebende Vögel und Wasservögel, da sie einer besonders strengen Kontrolle unterliege, nur durch eine Abweichung innerhalb enger Grenzen über die gemäß Artikel 7 Absatz 4 festgesetzten Zeitpunkte des Beginns und des Endes der Jagdzeit hinaus ermöglicht werden. Die einzige andere Möglichkeit bestehe im Verbot der Jagd. In der mündlichen Verhandlung hat sie hinzugefügt, dass die Zulassung der Jagd in einer Zeit des besonderen Schutzes die einzige zufrieden stellende Lösung sei, um die geringe Zuverlässigkeit der wissenschaftlichen Studien, nach denen sich Beginn und Ende der Jagdzeit richteten, auszugleichen.
Die französische Regierung macht geltend, Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c könne keine Anwendung auf die Jagd finden, wenn sich bestimmte Arten nur während der Brut- und Aufzuchtzeit und zu keinem anderen Zeitpunkt des Jahres in einem bestimmten Gebiet befänden. Die einzige zufrieden stellende Lösung bestehe daher darin, diese Arten in dieser Zeit zu bejagen.
34. Diese Ansichten finden nicht nur keinen Niederschlag in den Vorschriften, sondern erscheinen mir auch wenig überzeugend.
Weder die legislative Strenge noch die angebliche Unschlüssigkeit der Wissenschaft können bewirken, dass die Jagd auf bestimmte Arten zur Zeit des größten Schutzes in einem Rahmen, in dem das Gesetz den Artenschutz begünstigt, unerlässlich wäre. Die gegenwärtige Praxis neigt vielmehr zur Anwendung des Vorsorgegrundsatzes (oder der Grundsätze der Vorsorge und Vorbeugung, mit den Worten des Artikels 174 Absatz 2 EG), soweit die verfügbaren wissenschaftlichen Daten keine vollständige Risikobewertung erlauben, damit auf diese Weise ein hohes Niveau des Schutzes der Umwelt und der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen erreicht wird.
Ebenso würde die Erwägung, dass die Jagd auf bestimmte Arten während ihres Brutzyklus notwendig sei, da sie nur zu dieser Zeit in dem Gebiet anwesend seien, darauf hinauslaufen, dass die Prioritäten der Richtlinie umgestoßen würden.
35. Dass die für eine Rechtfertigung der Notwendigkeit der Jagd in Zeiten der Empfindlichkeit vorgebrachten Argumente nicht nachvollziehbar oder aber konstruiert sind, bestätigt meinen ursprünglichen Eindruck, dass Artikel 9 Absatz 1 nicht dafür gedacht ist, Abweichungen vom allgemeinen Verbot der Ausübung der Jagd zu Freizeitzwecken zuzulassen.
36. Die erste Frage des Conseil d'État ist daher dahin zu beantworten, dass Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie einem Mitgliedstaat nicht erlaubt, für die Ausübung der Jagd in der Freizeit Abweichungen von den Zeitpunkten des Beginns und des Endes der Jagdzeit vorzusehen, die gemäß Artikel 7 Absatz 4 dieser Richtlinie festgelegt worden sind.
Zur zweiten Vorlagefrage
37. Mit der zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht erfahren, nach welchen Kriterien die Grenzen dieser Abweichungen festzulegen sind, falls die erste Frage bejaht wird.
38. Für den Fall, dass der Gerichtshof die erste Frage anders beantwortet, als ich vorgeschlagen habe, möchte ich folgende Erwägungen anstellen.
39. Aus dem Wortlaut des Artikels 9 der Richtlinie ergibt sich, dass die darin enthaltene Ausnahmeregelung nur dann angewandt werden kann, wenn drei Anforderungen erfuellt sind:
a) Es darf keine andere zufrieden stellende Lösung geben;
b) die Jagd (als Ausdruck einer vernünftigen Nutzung" verstanden, wie sie sich aus der Antwort auf die erste Frage ableiten lässt) auf bestimmte Vogelarten erfolgt in geringem Umfang unter streng überwachten Bedingungen und selektiv (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c);
c) es ist anzugeben,
- für welche Vogelarten die Abweichungen gelten, die zugelassenen Fang- oder Tötungsmittel, -einrichtungen und -methoden sowie die Art der Risiken und die zeitlichen und örtlichen Umstände, unter denen diese Abweichungen getroffen werden können;
- welche Stelle befugt ist, zu erklären, dass die erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, und zu beschließen, welche Mittel, Einrichtungen und Methoden in welchem Rahmen von wem angewandt werden können, und
- welche Kontrollen vorzunehmen sind.
40. In den erwähnten Urteilen Kommission/Belgien und Kommission/Italien hat der Gerichtshof, einem vergleichbaren Schema folgend, festgestellt, dass die Möglichkeit, Abweichungen vorzunehmen, gemäß Artikel 9 der Richtlinie drei Voraussetzungen unterliegt: erstens muss der Mitgliedstaat die Abweichung auf den Fall beschränken, dass es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt, zweitens muss die Abweichung mindestens auf einem der in Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben a, b und c abschließend aufgeführten Gründe beruhen, und drittens muss die Abweichung den in Absatz 2 dieses Artikels genannten genauen formalen Kriterien entsprechen, die den Zweck haben, die Abweichungen auf das unbedingt Notwendige zu beschränken und ihre Überwachung durch die Kommission zu ermöglichen. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, gestattet dieser Artikel zwar eine weitgehende Abweichung von der allgemeinen Schutzregelung, sieht jedoch nur eine konkrete und gezielte Anwendung vor, um bestimmten Erfordernissen und besonderen Situationen Rechnung zu tragen. Schließlich hat der Gerichtshof es für angebracht gehalten, hinzuzufügen, dass Artikel 2 der Richtlinie die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Bestände aller genannten Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird. Auch wenn Artikel 2 somit keine eigenständige Abweichung von der allgemeinen Schutzregelung darstellt, so zeigt er doch, dass die Richtlinie selbst der Notwendigkeit eines wirksamen Schutzes der Vögel einerseits und den Erfordernissen der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit, der Wirtschaft, der Ökologie, der Wissenschaft, der Kultur und der Freizeit andererseits Rechnung trägt.
41. In einer weiteren Erwägung hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift erfordert und dass ihr durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden kann, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie hinreichend klar und bestimmt gewährleistet.
42. Diese Rekapitulierung der Rechtsprechung möchte ich nicht abschließen, ohne zuvor darauf hingewiesen zu haben, dass der Genauigkeit der Umsetzung einer Richtlinie in das nationale Recht nach ihrem Geist und Buchstaben besondere Bedeutung zukommt, wenn den Mitgliedstaaten die Verwaltung des gemeinsamen Erbes für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist.
43. Eine andere als die vom Conseil d'État in klaren Worten aufgeworfene Frage ist die, ob eine Regelung wie die französische der Richtlinie angemessen ist.
44. Ohne ein Problem zu vertiefen, das nicht das vom vorlegenden Gericht formulierte ist, ist doch zu bemerken, dass im Rahmen der Erhaltung der wild lebenden Vogelarten die Kriterien, nach denen die Mitgliedstaaten von den in der Richtlinie ausgesprochenen Verboten abweichen dürfen, in eindeutige innerstaatliche Bestimmungen übernommen werden müssen. Zu diesem Zweck sind Maßnahmen zu erlassen, die eine hinreichend ausführliche Bezugnahme auf die in Artikel 9 Absätze 1 und 2 vorgesehenen Angaben enthalten.
Es genügt daher die Feststellung, dass nicht ersichtlich ist, dass sich aus der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden französischen Regelung die Gründe ergeben, aus denen es für die danach erlaubte Jagdtätigkeit in einer Zeit des größten Schutzes keine andere zufrieden stellende Lösung gibt.
45. Falls die erste Frage bejaht wird, ist die zweite Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass die Ausnahmeregelung des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie auf die Jagd Anwendung findet, wenn
a) es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt,
b) die Jagd auf bestimmte Vogelarten in geringen Mengen unter streng überwachten Bedingungen selektiv erfolgt und
c) angegeben wird,
- für welche Vogelarten die Abweichungen gelten, die zugelassenen Fang- oder Tötungsmittel, -einrichtungen und -methoden, die Art der Risiken und die zeitlichen und örtlichen Umstände, unter denen diese Abweichungen getroffen werden können,
- welche Stelle befugt ist, zu erklären, dass die erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, um zu beschließen, welche Mittel, Einrichtungen und Methoden in welchem Rahmen von wem angewandt werden können, und
- welche Kontrollen vorzunehmen sind.
VII - Ergebnis
46. Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Fragen des Conseil d'État wie folgt zu antworten:
Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten erlaubt es einem Mitgliedstaat nicht, für die Ausübung der Jagd in der Freizeit von den Zeitpunkten des Beginns und des Endes der Jagdzeit, die gemäß den in Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie aufgeführten Zwecken festgelegt worden sind, abzuweichen.
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