FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PHILIPPE LÉGER
fremsat den 25. september 2003(1)
Sag C-201/02
The Queen
mod
Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions
Ex parte: Delena Wells
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Det Forenede Kongerige))
»Miljø – vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet – direktiv 85/337/EØF – gammel uudnyttet tilladelse til minedrift – godkendelse af nye driftsbetingelser – tilladelse – ingen vurdering«
1. I denne sag har High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Det Forenede Kongerige) forelagt fem præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 85/337/EØF (2) . Spørgsmålene er opstået under en sag mellem Delena Wells og Det Forenede Kongeriges myndigheder vedrørende genoptagelsen af minedrift i Conygar Quarry, et stenbrud til udvinding af byggematerialer beliggende tæt ved Delena Wells’ hus.
2. Stenbruddet, hvis drift var blevet tilladt i 1947, havde ikke været i drift i en årrække, da Delena Wells købte sit hus i 1984. I 1997 og 1999 fastlagde myndighederne de betingelser, hvorunder minedriften i Conygar Quarry kunne genoptages. Myndighederne foretog imidlertid ikke en forudgående undersøgelse af driftens indvirkninger på miljøet, som det er bestemt i direktiv 85/337.
3. Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om bestemmelserne i direktiv 85/337 skal anvendes i det foreliggende tilfælde, og om Delena Wells kan anlægge sag mod staten på grund af manglende anvendelse af direktivet.
I – Relevante retsforskrifter
A – Fællesskabsretlige bestemmelser
4. Direktiv 85/337 indgår i De Europæiske Fællesskabers handlingsprogrammer på miljøområdet, hvorefter det er vigtigt at undgå dannelsen af forurening eller gener fra starten frem for senere at forsøge at modvirke deres virkninger (3) . Det har til formål at opnå, at tilladelse til offentlige og private projekter, der kan formodes at få betydelige indvirkninger på miljøet, først gives efter forudgående vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at få på miljøet (4) . Vurderingen skal endvidere foretages på grundlag af oplysninger fra bygherren og fra myndigheder og den offentlighed, der vil kunne berøres af projektet (5) .
5. Begrebet »tilladelse« er defineret i artikel 1 stk. 2, i direktiv 85/337 som »afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet«. Ifølge samme bestemmelse forstås der ved »projekt« bl.a. »indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden«.
6. Artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 bestemmer: »Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.«
7. Det nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, bestemmer, at de i bilag I anførte projekter systematisk skal gøres til genstand for en vurdering af deres indvirkning på miljøet (6) . I samme artikel hedder det i stk. 2, at de i bilag II anførte projekter kun skal undergives en sådan vurdering, »når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter«. Udvinding af byggematerialer figurerer i bilag II.
8. Direktiv 85/337 præciserer i artikel 5-10 og i bilag III hvilke oplysninger, der er nødvendige for vurderingen, og den procedure, der skal følges. I henhold til disse bestemmelser skal vurderingen foretages på grundlag af oplysninger fra bygherren. Disse oplysninger skal meddeles de berørte myndigheder og stilles til rådighed for offentligheden, og myndighederne og offentligheden har mulighed for at afgive udtalelse. De myndigheder, der har kompetence til at tillade det pågældende projekt, skal tage hensyn til samtlige oplysninger, der er indhentet under vurderingsproceduren. Endelig skal offentligheden orienteres om den trufne beslutning og de betingelser, som eventuelt er knyttet til beslutningen.
B – Nationale bestemmelser
9. For at opfylde behovet for genopbygning efter Anden Verdenskrig vedtog Det Forenede Kongerige fra 1946 Interim Development Orders (IDO) (midlertidige bekendtgørelser om udvikling), som udtrykkeligt tillod udvinding af materialer (7) .
10. I 1991 trådte Planning and Compensation Act 1991 (lov af 1991 om by- og egnsplanlægning og erstatning) (8) i kraft. I dens section 22 fastsættes en særordning for de gamle minedriftstilladelser, der er udstedt i henhold til en IDO.
11. Ifølge denne ordning skal enhver, der har interesse i undergrunden eller mineraler, og som har en gammel driftstilladelse, ansøge om at blive registreret hos Mineral Planning Authority (planmyndigheden for mineraler) (9) før den 25. marts 1992. I modsat fald bortfalder den gamle driftstilladelse (10) . Inden for tolv måneder efter registreringen skal indehaveren anmode MPA om at fastsætte betingelserne for tilladelsen på grundlag af de betingelser, der er anført i ansøgningen. Dette krav skal også være opfyldt, da tilladelsen ellers bortfalder.
12. 1991-loven sondrer mellem såkaldt »udnyttede« tilladelser og »uudnyttede« tilladelser. Sidstnævnte er de tilfælde, hvor der ikke er blevet udført nogen betydelig aktivitet i en periode på to år op til den 1. maj 1991. I det førstnævnte tilfælde kan minedriften fortsætte, men underlægges de nye betingelser, så snart de foreligger. I forbindelse med de uudnyttede tilladelser kan driften ikke genoptages, før disse betingelser er blevet endeligt fastsat.
13. MPA skal fastsætte betingelserne for tilladelsen inden for en frist på tre måneder, ellers ville de betingelser, der var foreslået i ansøgningen, blive anset for godkendt. Hvis MPA fastsætter betingelserne inden for den fastsatte frist, kan disse omfatte »alle betingelser, der kan pålægges i forbindelse med tildelingen af en plantilladelse til et projekt vedrørende udvinding og bearbejdning af mineraler, eller som indebærer deponering af mineralsk affald« (11) .
14. Hvis MPA fastsatte andre betingelser end dem, der er angivet i ansøgningen, kunne ansøgeren indgive en klage til Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions (12) . Secretary of States klageafgørelse kunne appelleres inden for seks uger (13) . Ligeledes kunne tilladelser, der var udstedt i henhold til en IDO, for hvilke der var fastsat nye betingelser i henhold til 1991-loven, tilbagekaldes eller ændres, før de aktiviteter, der er omfattet af tilladelsen, var fuldført (14) .
II – De faktiske omstændigheder
A – Baggrunden for tvisten
15. I 1947 blev der givet driftstilladelse til Conygar Quarry i henhold til en IDO. I juni 1991 blev driften af dette stenbrud, som var blevet indstillet mange år tidligere, genoptaget i en kort periode. I den forbindelse blev der foretaget sprængninger, kørt materiale væk med lastbiler på vejen forbi sagsøgerens hus, og der skete en knusning af stenene. Arbejdet fremkaldte revner i sagsøgerens hus, og hun blev nødt til at holde sine vinduer lukket (15) .
16. I henhold til 1991-loven opnåede operatørerne af Conygar Quarry registrering af den gamle driftstilladelse den 24. august 1992. Denne blev kvalificeret som uudnyttet, da der ikke havde fundet nogen udvinding sted i to år op til den 1. maj 1991. De ansøgte ligeledes MPA om at fastsætte betingelserne for denne tilladelse. Ved afgørelse af 22. december 1994 fastsatte MPA strengere betingelser end dem, der var foreslået i ansøgningen (16) .
17. Operatørerne klagede til Secretary of State. Den 25. juni 1997 traf denne afgørelse, hvori der var fastsat 54 betingelser for driftstilladelsen. Endvidere blev visse punkter overladt til MPA’s vurdering, såsom overvågning af støj og sprængninger i stenbruddet. Disse punkter blev godkendt af MPA den 8. juli 1999 (17) .
18. Der blev ikke foretaget nogen vurdering af virkningerne på miljøet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 85/337, før vedtagelsen af Secretary of States afgørelse den 25. juni 1997 og MPA’s afgørelse den 8. juli 1999. På daværende tidspunkt mente Det Forenede Kongeriges myndigheder, at direktivets bestemmelser ikke fandt anvendelse på fastsættelsen af nye driftsbetingelser i henhold til 1991-loven (18) . Ved afgørelse af 11. februar 1999 vurderede House of Lords i sagen R. mod North Yorkshire County Council, ex parte Brown (2000, 1 A.C. 397), at fastsættelsen af sådanne betingelser måtte anses for en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 (19) . Efter denne afgørelse blev lovgivningen i Det Forenede Kongerige ændret med henblik på at undergive fastsættelsen af de nye planbetingelser i henhold til 1991-loven en vurdering af virkningerne på miljøet i overensstemmelse med det nævnte direktiv. Denne ændring trådte i kraft den 15. december 2000.
B – Tvisten i hovedsagen
19. Ved skrivelse af 10. juni 1999 anmodede Delena Wells Secretary of State om at træffe foranstaltninger med henblik på at råde bod på, at der i forbindelse med genoptagelsen af driften af Conygar Quarry ikke var blevet foretaget en vurdering af indvirkningerne på miljøet. Da hun ikke fik noget svar på sin anmodning, anlagde hun sag ved High Court.
20. I henhold til en aftale, der blev indgået for denne ret, afgav Secretary of State ved skrivelse af 28. marts 2001 svar på skrivelsen af 10. juni 1999. Heri afslog Secretary of State at tilbagekalde eller ændre driftstilladelsen eller påbyde ophør af enhver udvindingsaktivitet. Denne afgørelse blev bl.a. begrundet med, at fællesskabsretten ikke tillod ham at handle direkte imod operatørerne af stenbruddet og tilbagekalde deres driftsrettigheder. Han anførte desuden, at den relevante procedure ville have været, at Delena Wells i 1997 havde gjort indsigelse mod de nye driftsbetingelser. Han tilføjede, at i betragtning af den tid, der var gået, ville en indsigelse mod disse betingelser være i modstrid med retssikkerhedsprincippet og ville være uforholdsmæssig.
21. Delena Wells anmodede High Court om at annullere denne afgørelse.
III ﾓ De præjudicielle spørgsmål
22. High Court besluttede at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Kan godkendelsen af et nyt sæt betingelser for en eksisterende tilladelse, der er givet i forbindelse med en midlertidig afgørelse (old mining permission) i henhold til section 22 i Planning and Compensation Act 1991 og Schedule 2 hertil, anses for en »tilladelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i [direktiv 85/337]?
2) Kan den omstændighed, at der efter godkendelsen af et nyt sæt betingelser i forbindelse med en midlertidig afgørelse om en gammel udvindingstilladelse i henhold til Planning and Compensation Act 1991, er godkendt en række andre forhold inden for rammerne af det nye sæt betingelser, i sig selv medføre, at der er tale om en »tilladelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i [direktiv 85/337]?
3) Hvis [det første spørgsmål] besvares bekræftende, og [det andet spørgsmål] besvares benægtende, har medlemsstaten så alligevel pligt til at råde bod på, at den ikke har krævet en vurdering af indvirkningerne på miljøet, og hvordan skal det i givet fald ske?
4) Kan i) den enkelte borger påberåbe sig, at staten ikke har krævet en vurdering af indvirkningerne på miljøet, eller ii) er det forbudt ifølge de begrænsninger, Domstolen har fastlagt for doktrinen om direkte virkning, bl.a. med hensyn til »horisontal direkte virkning« eller de byrder eller forpligtelser, statslige myndigheder kan pålægge borgerne?
5) Hvis [det fjerde spørgsmål], punkt ii) besvares bekræftende, hvilke begrænsninger gælder der så under de foreliggende omstændigheder for sådanne forbud vedrørende den direkte virkning, og hvilke lovlige foranstaltninger kan Det Forenede Kongerige træffe, som er i overensstemmelse med [direktiv 85/337]?«
IV – Stillingtagen
A – Indledende bemærkninger
23. Før gennemgangen af de præjudicielle spørgsmål finder jeg det nødvendigt at fremkomme med de følgende to bemærkninger. Den første drejer sig om, hvorvidt driften af Conygar Quarry udgør et projekt, der er undergivet en forudgående vurdering af dets virkninger på miljøet i henhold til direktiv 85/337. Der er nemlig tale om, at i henhold til det nævnte direktivs artikel 4, stk. 2, og bilag II er projekter vedrørende udvinding af byggematerialer kun undergivet en forudgående vurdering af deres indvirkning på miljøet, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter. Heraf følger, at medlemsstaterne i forhold til sådanne projekter har en skønsmargen med hensyn til, om det skal undergives den omtvistede vurdering (20) .
24. I denne sag anførte Secretary of State ikke i den afgørelse, der er genstand for hovedsagen, at udvindingsprojektet i Conygar Quarry skulle udelukkes fra vurderingsproceduren i henhold til artikel 4 i direktiv 85/337. Betydningen af et sådant projekts indvirkning på miljøet bestrides i øvrigt ikke af Det Forenede Kongeriges regering i dens indlæg til Domstolen. Jeg bygger derfor på den forudsætning, der implicit er erkendt af parterne og den forelæggende ret, at genoptagelsen af udvindingen af byggematerialer i Conygar Quarry kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
25. Den anden bemærkning drejer sig om, hvorvidt de to første præjudicielle spørgsmål kan realitetsbehandles. Kommissionen sætter spørgsmålstegn herved med den begrundelse, at disse spørgsmål ikke er relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Den har for det første gjort gældende, at tvisten drejer sig om Secretary of States afslag på at tilbagekalde eller ændre driftstilladelsen til Conygar Quarry, hvilket indebærer, at der på et tidspunkt er meddelt en tilladelse. Den har for det andet anført, at disse spørgsmål går ud fra princippet om, at afgørelsen af, hvornår en tilladelse er blevet givet, udgør et fællesskabsretligt spørgsmål, mens Domstolen i dom af 18. juni 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (21) , præmis 20 og 21, havde fastslået, at det tilkommer den nationale ret at afgøre dette spørgsmål.
26. Jeg mener, at disse argumenter er ugrundede. For det første skal det påpeges, at det i overensstemmelse med fast retspraksis inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 234 EF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Domstolen udledte heraf, at en afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning fra en national ret kun er mulig, hvis det fremgår, at den fortolkning af fællesskabsretten, som den pågældende ret har anmodet om, åbenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (22) .
27. Men sådan forholder det sig ikke i denne sag. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at det første præjudicielle spørgsmål har til formål at gøre det muligt at fastslå, om fastsættelsen af driftsbetingelserne for Conygar Quarry i henhold til 1991-loven skal betragtes som en »tilladelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337. Svaret på dette spørgsmål afgør, om direktivet er anvendeligt i hovedsagen, og om de kompetente myndigheder i Det Forenede Kongerige var forpligtet til at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet.
28. Det andet præjudicielle spørgsmål henviser til den omstændighed, at fastsættelsen af driftsbetingelserne for Conygar Quarry er foregået i to led, dels i Secretary of States afgørelse af 25. juni 1997, dels i forbindelse med MPA’s godkendelse af de forbeholdte betingelser den 8. juli 1999. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken af disse afgørelser der udgør »tilladelsen« efter artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337. Svaret på dette spørgsmål afgør, om Det Forenede Kongeriges kompetente myndigheder forud for denne anden afgørelse var forpligtet til at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet.
29. De to spørgsmål forekommer mig yderst relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
30. Med hensyn til argumentet om, at begrebet »tilladelse« som defineret i direktiv 85/337 allerede skulle være blevet fortolket af Domstolen som et spørgsmål, der hører under den nationale ret, er det svært at se, hvordan det kunne føre til en afvisning af de to omtvistede spørgsmål. Disse spørgsmål drejer sig nemlig om fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse, og vi har set, at de var relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Dermed kunne Domstolens tidligere fortolkning eventuelt føre til et forenklet svar på de omtvistede spørgsmål i henhold til proceduren i procesreglementets artikel 104, stk. 3, men ikke til at afvise spørgsmålene fra realitetsbehandling.
31. På denne baggrund foreslår jeg, at Domstolen anser de to første præjudicielle spørgsmål for at kunne antages til realitetsbehandling og besvarer dem.
B – Det første præjudicielle spørgsmål
32. Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at fastsættelsen af driftsbetingelser for en gammel minedriftstilladelse udgør en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i denne bestemmelse, når den gamle driftstilladelse er gjort virkningsløs i 1991, og driften ikke kan genoptages, før driftsbetingelserne er blevet endeligt fastsat.
33. Det skal påpeges, at begrebet tilladelse er defineret i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 som »afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet«.
34. Kommissionen hævder principalt, at dette begreb har en rent national karakter. Den baserer denne analyse på præmis 20 og 21 i Gedeputeerde Staten van Noord-Holland-dommen og på ordlyden af definitionen af begrebet. Denne analyse deles ikke af Det Forenede Kongeriges regering eller af Delena Wells. Jeg deler den heller ikke.
35. Det fremgår ganske vist af ordlyden af definitionen af begrebet tilladelse, at det er den nationale ret i hver medlemsstat, som fastsætter tidspunktet, hvorfra bygherren får ret til at påbegynde projektet. Det er således den nationale ret, som bestemmer procedurereglerne og betingelserne for at opnå tilladelsen. Denne henvisning til den nationale ret kan efter min mening ikke fortolkes således, at rækkevidden af tilladelsen ligeledes skal overlades til hver medlemsstats skøn. Det forholder sig nemlig sådan, at direktiv 85/337 sigter mod at afskaffe afvigelserne mellem gældende lovgivning i de forskellige medlemsstater vedrørende vurdering af offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (23) . Direktivet præciserer desuden, at »principperne for vurdering af indvirkningerne på miljøet bør harmoniseres navnlig med hensyn til, hvilke projekter der bør underkastes vurdering« (24) . Det ville derfor være åbenbart i strid med formålet med direktiv 85/337 og med princippet om ensartet anvendelse af fællesskabsretten at acceptere, at medlemsstaterne ved en meget restriktiv definition af begrebet tilladelse kan unddrage projekter, der kan formodes at have en væsentlig indvirkning på miljøet, fra at blive vurderet i henhold til direktivet.
36. Denne analyse er efter min mening ikke i modstrid med Domstolens holdning i Gedeputeerde Staten van Noord-Holland-dommen. I denne sag blev Domstolen spurgt, om direktiv 85/337 skal fortolkes således, at det tillader en medlemsstat at fritage projekter fra forpligtelserne med hensyn til vurderingen af indvirkningen på miljøet af de projekter, der er anført i bilag I, når for det første disse projekter havde været genstand for en tilladelse inden den 3. juli 1988, da fristen for at gennemføre direktivet udløb, når for det andet der ikke inden tilladelsen blev meddelt, var blevet foretaget en miljøvurdering i overensstemmelse med direktivets krav, og når der for det tredje efter den 3. juli 1988 formelt var blevet indledt en ny tilladelsesprocedure.
37. Som Domstolen har nævnt i dommens præmis 21, finder den forelæggende ret det utvivlsomt, at det omstridte projekt havde været genstand for en ny tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337. Det er i denne forbindelse, at Domstolen i præmis 20 indledningsvis bemærker, at »det tilkommer den nationale ret i hvert enkelt tilfælde og på grundlag af den gældende nationale lovgivning at afgøre, om godkendelsen af en dispositionsplan indeholder en tilladelse i direktivets artikel 1, stk. 2’s forstand«. Dette udsagn udelukker efter min mening ikke, at begrebet tilladelse kan tilkendes en autonom karakter. Med andre ord tilkommer det den nationale ret at afgøre på grundlag af den gældende nationale lovgivning og under hensyn til Domstolens fortolkningskriterier, om der er givet en tilladelse, jf. artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337.
38. Endvidere har Domstolen allerede givet kriterier for fortolkningen af begrebet tilladelse, hvormed den indirekte har bekræftet, at det skal tilskrives et fællesskabsretligt indhold. Således har den i WWF m.fl.-dommen præciseret betingelserne for, at den undtagelse, der er omhandlet i direktivets artikel 1, stk. 5, hvorefter dette »ikke finder anvendelse på projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov«, er opfyldt. Domstolen har bl.a. fastslået, at den pågældende lovgivning skal have de samme kendetegn som en tilladelse, således som den er defineret i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337. Den har præciseret, at projektet skal vedtages i enkeltheder ved loven, dvs. tilstrækkeligt præcist og detaljeret, »således at den i lighed med en tilladelse indeholder alle de elementer i projektet, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning på miljøet, efter at lovgiver har taget disse i betragtning« (25) .
39. Begrebet »tilladelse« som defineret i direktiv 85/337 skal således også have en selvstændig dimension.
40. Hvad angår indholdet af det svar, der skal gives på det første præjudicielle spørgsmål, er der to forskellige opfattelser heraf. Det Forenede Kongerige finder, at godkendelsen af nye betingelser for en eksisterende tilladelse, der er givet i henhold til en IDO, ikke udgør en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 85/337. Det Forenede Kongerige har anført, at situationen i det foreliggende tilfælde kan sidestilles med den, der gælder for »pipeline«-projekterne, dvs. projekter, for hvilke tilladelsesproceduren var indledt inden den 3. juli 1988 – udløbet af fristen for direktivets gennemførelse – og stadig verserede på denne dato. Det Forenede Kongerige har gjort opmærksom på, at Domstolen har medgivet, at direktivet ikke finder anvendelse på sådanne projekter.
41. Delena Wells og Kommissionen mener ikke, at situationen i den foreliggende sag kan sidestilles med »pipeline«-projekterne, og at en ny tilladelse, jf. direktiv 85/337, faktisk er givet. Det er ligeledes min opfattelse.
42. Det bemærkes, at retspraksis vedrørende »pipeline«-projekterne er indledt af Domstolen i dommen af 11. august 1995, Kommissionen mod Tyskland (26) , og dernæst udmøntet i Gedeputeerde Staten van Noord-Holland-dommen. Ifølge denne retspraksis finder princippet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, hvorefter projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, underkastes en miljøvurdering, ikke anvendelse på projekter, med hensyn til hvilke der inden den 3. juli 1988 er blevet indledt en tilladelsesprocedure, som stadig verserer på denne dato. Denne løsning er vedtaget, fordi direktiv 85/337 ikke indeholder overgangsforanstaltninger for sådanne projekter. Dette direktiv sigter desuden i vidt omfang på projekter af et vist omfang, hvis gennemførelse ofte kræver et længere tidsrum. Domstolen har fastslået, at det ikke ville være hensigtsmæssigt, at procedurer – som allerede er indviklede på nationalt plan og formelt indledt før den 3. juli 1988 – tynges og forsinkes ved direktivets særlige krav, og at allerede stiftede forhold berøres (27) .
43. Men i den foreliggende sag kan genoptagelsen af driften i Conygar Quarry efter Secretary of States og MPA’s afgørelser i 1997 og 1999 ikke betragtes som et projekt, hvis tilladelsesprocedure var blevet påbegyndt før den 3. juli 1988 og stadig verserede på denne dato. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at operatørerne af Conygar Quarry havde fået en egentlig driftstilladelse i 1947 i henhold til en IDO, og at denne tilladelse stadig var gyldig den 3. juli 1988. Denne tilladelse er dog gjort virkningsløs i henhold til 1991-loven, for så vidt som ingen væsentlig aktivitet havde fundet sted i de to år op til 1. maj 1991, og ingen drift derfor kunne genoptages, før de nye betingelser for denne var blevet endeligt fastsat (28) .
44. Det fremgår endvidere af de faktiske og retlige forhold i tvisten i hovedsagen, at operatørerne af Conygar Quarry, efter den 3. juli 1988, har taget de nødvendige skridt hos de kompetente nationale myndigheder til på ny at få tilladelse til at udvinde materialer på dette sted. Det fremgår ligeledes, at det er Secretary of States afgørelse af 25. juni 1997 og MPA’s afgørelse af 8. juli 1999, som har gjort det muligt for dem at genoptage denne aktivitet, og at disse afgørelser på en meget præcis og detaljeret måde har fastlagt betingelserne, hvorunder den nævnte aktivitet kunne udøves. Endvidere kunne disse afgørelser anfægtes. Jeg udleder heraf, at operatørerne af Conygar Quarry har opnået en ny afgørelse fra de kompetente myndigheder, som har givet dem ret til at gennemføre deres projekt vedrørende materialeudvinding som fastsat i definitionen af begrebet tilladelse i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 (29) .
45. Denne analyse forekommer mig at være i overensstemmelse med formålene med direktivet, der ifølge dets sjette betragtning og artikel 2 sigter mod at underkaste ethvert projekt, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet, princippet om forudgående vurdering. Analysen er ligeledes i overensstemmelse med Domstolens retspraksis, der sigter mod at give direktivet et vidt anvendelsesområde. I dommen af 24. oktober 1996, Kraaijeveld m.fl. (30) , fastslår Domstolen, at den blotte omstændighed, at direktiv 85/337 ikke udtrykkeligt nævner ændringer af projekter henhørende under bilag II, i modsætning til ændringer af projekter, der er anført i bilag I, ikke giver mulighed for deraf at udlede, at de ikke falder ind under direktivets anvendelsesområde. Domstolen finder, at begrebet ændring af projekter er omfattet af direktivet, også hvad angår projekter henhørende under bilag II, da direktivets formål vil blive bragt i fare, hvis betegnelsen »ændring af projekter« gør det muligt at unddrage visse arbejder eller anlæg fra forpligtelsen til at foretage en undersøgelse af visse indvirkninger, når disse arbejder eller anlæg på grund af deres art, størrelse eller beliggenhed kan have betydelige indvirkninger på miljøet (31) .
46. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det første præjudicielle spørgsmål med, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at fastsættelsen af driftsbetingelser for en gammel minedriftstilladelse udgør en tilladelse i denne bestemmelses forstand, når den gamle driftstilladelse blev gjort virkningsløs i 1991, og at driften ikke kan genoptages, før driftsbetingelserne er blevet endeligt fastsat.
C – Det andet præjudicielle spørgsmål
47. Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om – hvis det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende – fastsættelsen af detaljerede betingelser i forbindelse med det sidste led kan udgøre en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, når planbetingelserne for en gammel minedriftstilladelse er blevet vedtaget i to led.
48. Efter den nationale rets opfattelse rejser problemet sig, fordi tilladelsen til genoptagelse af driften ifølge den nationale retsorden principielt blev opnået ved Secretary of States fastsættelse af de vigtigste betingelser den 25. juni 1997. Dette indebærer, at MPA’s fastsættelse af de forbeholdte betingelser ikke kunne gå videre end til de parametre, der var fastlagt af Secretary of State. Men uden MPA’s godkendelse af disse forbeholdte betingelser den 8. juli 1999 kunne driften ikke genoptages (32) .
49. Det fremgår af Domstolens praksis, at den omstændighed, at driften af Conygar Quarry ikke kunne genoptages, uden at de forbeholdte betingelser blev fastsat af MPA, ikke er det afgørende kriterium for, om fastsættelsen af disse forbeholdte betingelser kan anses for at udgøre en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 85/337. Når den administrative procedure for gennemførelsen af et projekt, der er omfattet af direktiv 85/337, består af flere led, er det afgørende punkt at få oplyst, på hvilket tidspunkt i denne procedure direktivets formål kan anses for at være opnået.
50. I dommen af 19. september 2000, Linster (33) , blev Domstolen spurgt om fortolkningen af begrebet »særlig national lov« i artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337, hvis virkninger kan sidestilles med en tilladelse i henhold til direktivet. I denne sag drejede det sig om at afgøre, om begrebet særlig national lov dækker en lov vedtaget af et parlament efter offentlige forhandlinger, som tillader bygningen af en motorvej uden dog at definere linjeføringen. Domstolen har fastslået, at begrebet omfatter en sådan lov, »når målene med direktiv 85/337, herunder at der stilles oplysninger til rådighed for offentligheden, har kunnet nås gennem lovgivningsprocessen, og når de oplysninger, som parlamentet rådede over på det tidspunkt, da det vedtog projektet i enkeltheder, svarede til dem, som skulle have været forelagt den kompetente myndighed under en almindelig procedure for godkendelse af projektet« (34) . Domstolen fastslog, at selv om linjeføringen for en motorvej, som skal bygges, ikke er blevet fastlagt i selve loven, var det ikke udelukket, f.eks. når forskellige varianter af denne linjeføring er blevet undersøgt i detaljer på grundlag af de oplysninger, som er afgivet af bygherren og eventuelt af myndighederne og de dele af offentligheden, som kan blive berørt af projektet, og disse varianter af lovgiver er anerkendt at have tilsvarende virkning på miljøet (35) .
51. Endvidere tager direktiv 85/337 ifølge første betragtning sigte på, at den kompetente myndighed under beslutningsprocessen tager højde for det pågældende projekts indvirkninger på miljøet så tidligt som muligt.
52. På denne baggrund udleder jeg, at i et tilfælde som det her foreliggende, hvor tilladelsesproceduren indebærer to led, hvoraf det ene består i fastsættelse af de vigtigste driftsbetingelser og det andet i fastsættelse af nogle detaljerede betingelser, skal vurderingen af indvirkninger på miljøet foregå i det første led. På baggrund af Domstolens afgørelse i Linster-dommen er det også muligt at medgive, at tilladelsen i den forstand, hvor udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, er givet på tidspunktet for fastsættelsen af de vigtigste betingelser, hvis direktivets formål er blevet opnået. Dette indebærer, at alle projektets elementer, der kan have indvirkninger på miljøet, skal have været underkastet en forudgående vurdering på de i nævnte direktiv fastsatte betingelser (36) .
53. Det bemærkes i denne forbindelse, at i henhold til sjette betragtning til direktiv 85/337 skal vurderingen foretages på grundlag af oplysninger fra bygherren og eventuelt også fra de myndigheder og den offentlighed, der vil kunne berøres af projektet. Ifølge direktivets artikel 5, stk. 2, og bilag III skal de oplysninger, som bygherren skal give, mindst omfatte en beskrivelse af projektet med oplysninger om placering, art og dimensioner, en beskrivelse af påtænkte foranstaltninger med henblik på at undgå, nedbringe og om muligt neutralisere betydelige skadelige virkninger samt de data, der er nødvendige for at konstatere og vurdere de væsentlige virkninger, projektet vil kunne få for miljøet (37) . Det fremgår ligeledes af artikel 6 og 8, at disse oplysninger skal stilles til rådighed for de berørte dele af offentligheden, at de får mulighed for at udtale sig, før projektet påbegyndes, og at de indhentede oplysninger skal tages i betragtning af den kompetente myndighed i forbindelse med tilladelsesproceduren.
54. Det er således kun, hvis indvirkningerne på miljøet af de betingelser, der mangler at blive fastsat, allerede er blevet vurderet af den kompetente myndighed efter reglerne i forbindelse med afgørelsen om fastsættelsen af de vigtigste betingelser, at denne afgørelse vil kunne anses for at være en tilladelse i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337. Ellers skal denne vurdering suppleres med henblik på at fastsætte de manglende betingelser, og det er den afgørelse, der fastsætter disse betingelser, der skal anses for at være tilladelsen i direktivets forstand.
55. Det tilkommer den nationale ret at afgøre, under de foreliggende særlige omstændigheder, på hvilket stadium af den administrative procedure direktiv 85/337’s mål er blevet nået (38) . I den foreliggende sag, hvor der ikke er foretaget nogen vurdering af indvirkningerne på miljøet, har jeg svært ved at forstå, hvordan den forelæggende ret kan mene, at direktivets mål er blevet nået på tidspunktet for vedtagelsen af Secretary of States afgørelse af 25. juni 1997. Hvis de af MPA fastsatte betingelser i afgørelsen af 8. juli 1999 derfor kunne formodes at få væsentlige indvirkninger på miljøet (39) , skulle MPA i henhold til direktivet have foretaget en forudgående vurdering af disse indvirkninger. Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om de af MPA fastsatte betingelser den 8. juli 1999 kan formodes at få væsentlige indvirkninger på miljøet.
56. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 fortolkes således, at når driftsbetingelserne i forbindelse med en gammel minedriftstilladelse er blevet vedtaget i to led, udgør fastsættelsen af de detaljerede betingelser i forbindelse med det sidste led en tilladelse i henhold til den nævnte bestemmelse, når disse sidstnævnte betingelser kan få indvirkninger på miljøet, og disse indvirkninger ikke er blevet vurderet af den kompetente myndighed i henhold til de nærmere bestemmelser i direktivet i forbindelse med afgørelsen om fastsættelse af de vigtigste betingelser.
D – Det tredje præjudicielle spørgsmål
57. Den forelæggende ret har kun forelagt det tredje præjudicielle spørgsmål, hvis det første spørgsmål besvares bekræftende, og det andet spørgsmål besvares benægtende. I betragtning af det svar, jeg foreslår på det andet spørgsmål, er det efter min mening ufornødent at besvare det tredje præjudicielle spørgsmål.
E – Det fjerde præjudicielle spørgsmål
58. Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at når bestemmelserne heri ikke er blevet overholdt, kan en borger påberåbe sig dem ved en medlemsstats ret over for de nationale myndigheder, eller om de begrænsninger, Domstolen har fastlagt for direktivers direkte virkning, er til hinder for, at afgørelser, der er uforenelige med disse bestemmelser, tilbagekaldes eller ændres.
59. Som det fremgår af forelæggelseskendelsen rejser dette spørgsmål sig, fordi Secretary of State bl.a. har hævdet, at vedtagelsen af de foranstaltninger, som sagsøgeren anmoder om, som f.eks. tilbagekaldelsen af driftstilladelsen eller ændringen af betingelserne for denne, ville tvinge regeringen i Det Forenede Kongerige til at træffe foranstaltninger med negative følger for operatørerne af Conygar Quarry. Ifølge Secretary of State ville dette være i modstrid med de begrænsninger, Domstolen har fastlagt for direktivers direkte virkning. Han har således understreget, at i dom af 26. februar 1986, Marshall (40) , fastslog Domstolen, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe en forpligtelse for borgerne. Han har endvidere påpeget, at i dom af 8. oktober 1987, Kolpinghuis Nijmegen (41) , fastslog Domstolen, at en national myndighed ikke over for en borger kan påberåbe sig en bestemmelse i et direktiv, hvis nødvendige gennemførelse i national ret endnu ikke har fundet sted.
60. Ligesom sagsøgeren og Kommissionen finder jeg, at Secretary of States argumentation ikke kan tiltrædes, og at der skal svares bekræftende på første del af det undersøgte spørgsmål. Denne stillingtagen baserer jeg på følgende elementer.
61. Det følger af fast retspraksis, at borgerne i alle tilfælde, hvor bestemmelser i et direktiv fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, ved de nationale domstole kan påberåbe sig disse bestemmelser over for staten, enten når en medlemsstat ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt (42) . Det følger ligeledes af fast retspraksis, at de kan anmode den nationale ret om, hvis det pågældende direktiv giver medlemsstaterne en reel skønsbeføjelse, at kontrollere, at disse ikke har overskredet beføjelsen. Det skal understreges, at denne sidste mulighed er blevet anerkendt af Domstolen bl.a. i forbindelse med fortolkningen af direktiv 85/337 i Kraaijeveld m.fl.-, WWF m.fl.- og Linster-dommene.
62. I den foreliggende sag står det fast, at Delena Wells er berettiget til at påberåbe sig bestemmelserne i direktiv 85/337. Denne mulighed kan udledes af de førnævnte domme, for så vidt som Delena Wells, ligesom sagsøgerne i de sager, der har givet anledning til disse domme, anmoder den nationale ret om at kontrollere, at der er overensstemmelse mellem en nationalretlig foranstaltning og direktiv 85/337, en kontrol, der kan resultere i, at foranstaltningen er ugyldig. Denne mulighed kunne efter min mening ligeledes skyldes, at bestemmelserne i direktiv 85/337, der pålægger medlemsstaterne at undergive tilladelsen til projekter, der kan få væsentlige indvirkninger på miljøet, en forudgående undersøgelse af disse indvirkninger, i forbindelse med hvilken de berørte personer skal kunne udtale sig, udviser en tilstrækkelig præcis karakter.
63. Følgevirkningen af denne ret for borgerne er medlemsstaternes pligt i henhold til artikel 10 EF til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til fællesskabsretten. Hertil må også regnes forpligtelsen til at bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af fællesskabsretten til ophør (43) . Denne ret er bindende for alle medlemsstaternes myndigheder, også de retlige myndigheder. Ifølge fast retspraksis påhviler det de nationale retter, som led i deres forpligtelse til at anvende fællesskabsretten inden for deres kompetenceområde, at sikre fællesskabsrettens fulde virkning og at beskytte de rettigheder, som denne tillægger private (44) . Det påhviler således den nationale ret at tilbagekalde enhver national retsakt, der hindrer fællesskabsreglernes fulde virkning (45) . Denne forpligtelse bygger på principperne om direkte virkning og forrang (46) .
64. Heraf følger, at hvis bestemmelserne i direktiv 85/337 er blevet tilsidesat, påhviler det de nationale retter og de nationale administrative myndigheder, sådan som Domstolen har fastslået i Kraaijeveld m.fl.- og WWF m.fl.-dommene, at træffe alle de nødvendige, almindelige eller særlige foranstaltninger med henblik på, at det pågældende projekt bliver undergivet en undersøgelse af indvirkningerne på miljøet.
65. Efter min mening kan de begrænsninger, Domstolens retspraksis har fastlagt for direktivers direkte virkning, ikke være til hinder for iværksættelsen af denne forpligtelse. Jeg skal i den forbindelse redegøre for disse begrænsninger.
66. I Marshall-dommen anfører Domstolen, at et direktivs bindende karakter i henhold til artikel 249 EF kun findes i forhold til den medlemsstat, som det rettes til. Den udleder heraf, at »et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at en direktivbestemmelse ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne personer« (47) . Af det udsagn, hvorefter et direktiv kun kan have en »opadgående« vertikal virkning, har retspraksis draget to følger. For det første har direktiver ingen »horisontal« direkte virkning, dvs. at de ikke kan påberåbes som sådan af en borger i en tvist mellem ham og en anden borger. Ifølge Domstolen vil en udvidelse af denne praksis, »således at den også kommer til at omfatte retsforhold mellem private, [...] være ensbetydende med, at der tillægges Fællesskabet beføjelser til at udstede regler, der direkte skaber forpligtelser for private, selv om en kompetence hertil kun tilkommer Fællesskabet med dets kompetence til at udstede forordninger« (48) . For det andet kan direktiver ikke have »nedadgående« vertikal direkte virkning, hvilket betyder, at en national myndighed ikke kan påberåbe sig en bestemmelse i et direktiv, der ikke er gennemført i en medlemsstats interne retsorden (49) .
67. Ingen af disse retsforholdsprincipper er efter min mening til hinder for, at de foranstaltninger, Delena Wells har anmodet om, såsom annullation af driftstilladelsen eller ændring af de betingelser, der er fastsat i 1997 og 1999, vedtages af de kompetente nationale myndigheder.
68. Hvad for det første angår princippet om direktivers manglende horisontale direkte virkning udgør det ikke en hindring, at tvisten i hovedsagen ikke er mellem Delena Wells og operatørerne af Conygar Quarry, men derimod mellem hende og en statslig enhed (50) . Det drejer sig således om et klassisk tilfælde af anvendelse af direktivers »vertikale« direkte virkning. I en sådan situation kan man fuldt ud forestille sig, at den afgørelse, der skal træffes af den kompetente ret efter Domstolens fortolkende dom, og dernæst eventuelt den, der vedtages i henhold til den nationale afgørelse af de kompetente administrative myndigheder, har indvirkninger på borgernes rettigheder. I lyset af Domstolens praksis gør sikkerheden for, at det forholder sig sådan, det ikke berettiget at fratage sagsøgeren retten til at påberåbe sig bestemmelserne i et direktiv, der ikke er gennemført, eller som er forkert gennemført. Domstolen har således i dom af 22. juni 1989, Fratelli Costanzo (51) , givet en deltager i en offentlig licitation om bygge- og anlægskontrakter ret til at påberåbe sig bestemmelserne i et direktiv i forbindelse med en tvist med en kommune med sigte på at modsige dennes beslutning om at tildele kontrakten til en konkurrent (52) . I dommen af 12. november 1996, Smith & Nephew og Primecrown (53) , fastslog Domstolen ligeledes, at en erhvervsdrivende kunne påberåbe sig bestemmelserne i et direktiv for at anfægte gyldigheden af en markedsføringstilladelse til et lægemiddel, der var tildelt en konkurrent.
69. Hvad dernæst angår princippet om manglende nedadgående vertikal direkte virkning kan det heller ikke være til hinder for de foranstaltninger, der er anmodet om. Det bemærkes, at dette princip sigter mod at hindre en medlemsstat i at påberåbe sig direktivbestemmelser, når den har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivet og artikel 10 EF, idet den ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre det i intern retsorden. Dette princip har således til formål at hindre staten i at drage fordel af egen passivitet (54) . Det kan dog ikke være til hinder for, at de nationale myndigheder opfylder deres pligt til at fjerne følgevirkningerne af tilsidesættelsen af direktivbestemmelser dels ved at ophæve de nationale foranstaltninger, der er uforenelige med disse, dels ved at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at iværksætte de forskrifter, der er indeholdt heri. I et sådant tilfælde drejer det sig ikke for staten om at skabe forpligtelser for private og til egen fordel på grundlag af et direktiv, der ikke er gennemført, men om at træffe alle de nødvendige foranstaltninger til dets gennemførelse.
70. Såfremt man godtog det modsatte, ville det føre til, at en medlemsstat, som ikke har gennemført et direktiv inden for den fastsatte frist, eller som har gennemført det forkert, ville være forhindret i at råde bod på denne mangel i alle de tilfælde, hvor gennemførelsen af fællesskabsretten ville have til virkning at skabe forpligtelser for private eller at anfægte disses rettigheder. En sådan fortolkning af princippet om fravær af nedadgående vertikal direkte virkning ville uden tvivl føre til en anfægtelse af princippet om fællesskabsrettens forrang, som er fastslået af Domstolen i den grundlæggende dom af 15. juli 1964, Costa mod ENEL (55) , som en betingelse for Fællesskabets eksistens.
71. Heraf følger, at de begrænsninger, Domstolen har fastlagt for direktivers direkte virkning, ikke er til hinder for, at Delena Wells påberåber sig bestemmelserne i direktiv 85/337 for den nationale ret, eller at de statslige, retlige og administrative myndigheder træffer alle passende foranstaltninger til at eliminere de ulovlige følger af tilsidesættelsen af direktivet og sikre overholdelsen af dettes forskrifter for så vidt angår driften af Conygar Quarry. I mangel af fællesskabsbestemmelser om betingelserne for iværksættelsen af denne forpligtelse tilkommer det disse myndigheder at opfylde forpligtelsen i overensstemmelse med deres nationalretlige regler inden for rammerne af princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi, og som tager hensyn til ækvivalens- og effektivitetsprincippet (56) .
72. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det fjerde præjudicielle spørgsmål med, at artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at når bestemmelserne heri ikke er blevet overholdt, kan borgerne påberåbe sig dem ved en medlemsstats domstol over for de nationale myndigheder, og de begrænsninger, Domstolen har fastlagt for direktivers direkte virkning, er ikke til hinder for, at afgørelser, der er uforenelige med nævnte bestemmelser, tilbagekaldes eller ændres.
F – Det femte præjudicielle spørgsmål
73. Den forelæggende ret har kun stillet dette spørgsmål i tilfælde af, at der på det foregående spørgsmål blev svaret, at de begrænsninger, Domstolen har fastlagt for direktivers direkte virkning, er til hinder for, at afgørelser, der er uforenelige med bestemmelserne i direktiv 85/337, tilbagekaldes eller ændres. På baggrund af det svar, jeg har foreslået Domstolen at give på dette spørgsmål, er det efter min opfattelse ikke nødvendigt at svare på det femte præjudicielle spørgsmål.
V – Forslag til afgørelse
74. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, der er forelagt af den forelæggende ret, på følgende måde:
»1) Artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet skal fortolkes således, at fastsættelsen af planbetingelser for en gammel minedriftstilladelse udgør en tilladelse i denne bestemmelses forstand, når den gamle minedriftstilladelse er gjort virkningsløs i 1991, og at driften ikke kan genoptages, før disse driftsbetingelser er blevet endeligt fastsat.
2) Når disse driftsbetingelser er blevet vedtaget i to led, udgør fastsættelsen af detaljerede betingelser i sidste led en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, når disse betingelser kan have betydelige indvirkninger på miljøet, og disse indvirkninger ikke er blevet vurderet af den kompetente myndighed i overensstemmelse med de nærmere regler, der er fastsat i direktivet, i forbindelse med afgørelsen om fastsættelse af de vigtigste betingelser.
3) Artikel 1, stk. 2, og artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at når bestemmelserne heri ikke er blevet overholdt, kan borgerne påberåbe sig dem ved en medlemsstats domstol over for de nationale myndigheder, og de begrænsninger, Domstolen har fastlagt for direktivers direkte virkning, er ikke til hinder for, at afgørelser, der er uforenelige med nævnte bestemmelser, tilbagekaldes eller ændres.«
1 – Originalsprog:fransk.
2 – Direktiv af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, EFT L 175, s. 40.
3 – Første betragtning.
4 – Sjette betragtning.
5 – Sjette betragtning.
6 – F.eks. olieraffinaderier, konventionelle kraftværker og kernekraftværker, kemiske anlæg og anlæg af motorveje.
7 – Forelæggelseskendelsen, fodnote 2.
8 – Herefter »1991-loven«.
9 – Herefter »MPA«.
10 – Forelæggelseskendelsen, præmis 16 og 42.
11 – Forelæggelseskendelsen, præmis 46.
12 – Herefter »Secretary of State«.
13 – Forelæggelseskendelsen, præmis 50.
14 – Forelæggelseskendelsen, præmis 52.
15 – Forelæggelseskendelsen, præmis 12.
16 – Forelæggelseskendelsen, præmis 17.
17 – Forelæggelseskendelsen, præmis 27 og 29.
18 – Forelæggelseskendelsen, præmis 20
19 – Forelæggelseskendelsen, fodnote 6.
20 – Dette skøn er ikke uden grænser. I dom af 16.9.1999, sag C-435/97, WWF m.fl., Sml. I, s. 5613, fandt Domstolen, at dette skøn var afgrænset af forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 til at foretage en undersøgelse af indvirkningerne af projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet. Domstolen anførte desuden, at det tilkommer den nationale ret at vurdere, om de kompetente myndigheder i forbindelse med det berørte projekt har overskredet grænsen for deres skøn ved at udelukke det fra vurderingsproceduren.
21 – Sag C-81/96, Sml. I, s. 3923.
22 – Se for en nyere anvendelse dom af 21.11.2002, C-473/00, Cofidis, Sml. I, s. 10875, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis.
23 – Anden betragtning.
24 – Syvende betragtning.
25 – Præmis 59.
26 – Sag C-431/92, Sml. I, s. 2189, præmis 32.
27 – Gedeputeerde Staten van Noord-Holland-dommen, præmis 23 og 24.
28 – Se punkt 12 i dette forslag til afgørelse.
29 – Det er også den konklusion, som House of Lords er kommet frem til i afgørelsen i sagen R. mod North Yorkshire County Council, ex parte Brown.
30 – Sag C-72/95, Sml. I, s. 5403.
31 – Præmis 39.
32 – Forelæggelseskendelsen, præmis 8.
33 – Sag C-287/98, Sml. I, s. 6917.
34 – Punkt 3 i domskonklusionen.
35 – Linster -dommen, præmis 58.
36 – Se i denne henseende WWF m.fl.-dommen, præmis 60.
37 – Linster-dommen, præmis 55.
38 – Linster-dommen, præmis 58.
39 – Det er angivet i forelæggelseskendelsen (præmis 27), at operatørerne af Conygar Quarry bl.a. skulle forelægge MPA planer om en forbedring af adgangsveje, en detaljeret arbejdsplan, en plan vedrørende overvågningen af sprængningerne og vedrørende overvågningen af støj.
40 – Sag 152/84, Sml. s. 723.
41 – Sag 80/86, Sml. s. 3969.
42 – Dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, og af 4.12.1997, forenede sager C-253/96 – C-258/96, Kampelmann m.fl., Sml. I, s. 6907, præmis 37. For et nyere eksempel se dom af 10.4.2003, sag C-276/01, Steffensen, Sml. I, s. 3735, præmis 38.
43 – Dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, præmis 36.
44 – Dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, præmis 16, og Francovich m.fl.-dommen, præmis 32.
45 – Simmenthal-dommen, præmis 22, og dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433, præmis 20.
46 – Simmenthal-dommen, præmis 14-18, og Factortame m.fl.-dommen, præmis 18.
47 – Præmis 48.
48 – Dom af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, præmis 24. Se ligeledes dom af 7.3.1996, sag C-192/94, El Corte Inglès, Sml. I, s. 1281, præmis 20, og af 14.9.2000, sag C-343/98, Collino og Chiappero, Sml. I, s. 6659, præmis 20.
49 – Dom af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545, præmis 19, og Kolpinghuis Nijmegen-dommen, præmis 10.
50 – Domstolen har udvidet rækkevidden af direktivers »vertikale« direkte virkning ved at fastslå, at deres bestemmelser kan påberåbes ikke alene over for medlemsstaten som sådan, men også over for organer eller enheder, som er undergivet statens myndighed eller kontrol, eller som har uforholdsmæssigt vidtgående beføjelser i forhold til dem, der følger af bestemmelser, som gælder i forholdet til private, som f.eks. lokalforvaltninger eller organer, der, uanset deres retlige form, har til opgave i henhold til en retsakt fra den offentlige myndighed under dennes kontrol at udføre en opgave af offentlig interesse (Kampelmann m.fl.-dommen, præmis 46).
51 – Sag 103/88, Sml. s. 1839.
52 – Den forelæggende ret havde forelagt Domstolen det spørgsmål, om en forvaltning, herunder en kommunalforvaltning, ligesom de nationale domstole, er forpligtet til at anvende bestemmelserne i det pågældende direktiv og undlade at anvende de bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse med denne direktivbestemmelse. Logisk nok svarede Domstolen, at det »vil [...] være ulogisk at [fastslå], at private kan påberåbe sig bestemmelser i et direktiv [...] i tvister med forvaltningen, hvis det samtidigt antages, at forvaltningen ikke er forpligtet til at anvende direktivets bestemmelser og bortse fra de bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse hermed« (præmis 31).
53 – Sag C-201/94, Sml. I, s. 5819.
54 – Domstolen har især udledt, at et direktiv ikke i sig selv og uden hensyn til national lovgivning i en medlemsstat til gennemførelse af direktivet kan være grundlag for at afgrænse eller skærpe strafansvaret for overtrædelse af direktivets bestemmelser (Pretore di Salò-dommen, præmis 20, og Kolpinghuis Nijmegen-dommen, præmis 13, samt dom af 26.9.1996, sag C-168/95, Arcaro, Sml. I, s. 4705, præmis 37).
55 – Sag 6/64, Sml. 1954-1964, s. 531, org.ref. Rec. s. 1141, på s. 1160.
56 – Dom af 16.5.2000, sag C-78/98, Preston m.fl., Sml. I, s. 3201, præmis 31.
Full & Egal Universal Law Academy