CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
présentées le 7 septembre 2004(1)
Affaire C-249/02
République portugaise
contre
Commission des Communautés européennes
«Recours en annulation – Agriculture – Politique agricole commune – FEOGA – Dépenses d'un État membre inférieures aux prévisions communiquées à la Commission – Réduction des avances dans l'exercice suivant – Lettre d'un directeur général de la Commission informant l'État membre de cette réduction – Recevabilité du recours»
1. La République portugaise demande l’annulation de la lettre du directeur général de l’agriculture de la Commission des Communautés européennes en date du 18 avril 2002 (2) , qui lui applique, sur le fondement de l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1750/1999 (3) , une réduction de 4 583 055, 83 euros sur deux avances de 2002 reçues au titre du financement des programmes de développement rural (ci-après les «PDR»).
I – Le cadre juridique
2. La pluralité des questions soulevées dans le présent recours en annulation préconise une présentation détaillée du cadre juridique communautaire dans lequel elles doivent être examinées.
A – Les programmes de développement rural: objet, élaboration et aspects financiers
1. Le règlement (CE) n° 1257/1999 (4)
3. Cette réglementation fixe le cadre des aides communautaires en faveur d’un développement rural durable, qui accompagnent et complètent d’autres instruments de la politique agricole commune (article 1er). Après avoir concrétisé les différentes mesures (5) au titre II, elle prescrit, au titre III, sous la rubrique «programmation», l’établissement des PDR au niveau géographique le plus approprié (article 41, paragraphe 1).
4. Outre la précision de leur contenu (article 43), elle prévoit comme suit:
– Ces programmes «sont élaborés par les autorités compétentes désignées par l’État membre et soumis par ce dernier à la Commission, après consultation des autorités et des organisations compétentes au niveau territorial approprié» (article 41, paragraphe 1).
– «Les plans de développement rural couvrent une période de sept ans commençant le 1er janvier 2000» (article 42).
– «1. Les plans de développement rural doivent être présentés au plus tard six mois après l’entrée en vigueur du présent règlement.2. La Commission apprécie les plans proposés en fonction de leur cohérence avec le présent règlement. Elle approuve, sur la base de ces plans, les documents de programmation en matière de développement rural selon la procédure visée à l’article 50, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1260/1999 (6) dans les six mois suivant la présentation des plans» (article 44).
5. Par ailleurs, l’article 46 prévoit que le soutien communautaire du FEOGA, section «garantie», «fait l’objet d’une planification financière et d’une comptabilité annuelle […]» (paragraphe 1); que la «Commission fixe des dotations initiales, ventilées sur une base annuelle, allouées aux États membres, sur la base de critères objectifs qui tiennent compte des situations et des besoins particuliers ainsi que des efforts à consentir, notamment en matière d’environnement, de création d’emplois et d’entretien du paysage» (paragraphe 2); et enfin que la «dotation initiale est adaptée en fonction des dépenses réelles et des prévisions de dépenses révisées soumises par les États membres, en tenant compte des objectifs des programmes, et dans la mesure des ressources disponibles […]» (paragraphe 3).
Il convient également de rappeler que les «concours financiers alloués par le FEOGA, section ‘garantie’, peuvent revêtir la forme d’avances au titre de l’exécution du programme ou de paiements se référant à des dépenses effectivement encourues» (article 47, paragraphe 3).
L’article 50 contient des modalités d’application 7 –Ces modalités «sont arrêtées conformément à la procédure prévue à l’article 50, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1260/1999». régissant la présentation et la révision des documents de PDR, la planification financière pour assurer la discipline budgétaire, la participation au financement, le suivi, l’évaluation ainsi que la garantie de la cohérence entre les mesures de développement rural et les mesures de soutien relevant des organisations de marché.
2. Le règlement n° 1750/1999 (8)
6. Le règlement n° 1257/1999 a été complété par le règlement n° 1750/1999 (9) , modifié à diverses reprises (10) et expressément abrogé par le règlement (CE) n° 445/2002 (11) , que j’examinerai ci-après (12) .
7. Ce règlement d’application porte également sur les PDR et dispose qu’ils sont élaborés conformément à l’article 43 du règlement n° 1257/1999 «aux conditions précises figurant à l’annexe du présent règlement» et que leur approbation «détermine le montant global du soutien communautaire» (13) (article 33, paragraphes 1 et 2).
8. Dans la perspective financière, il convient de tenir compte de l’article 37, paragraphe 1, aux termes duquel:
«Les États membres transmettent à la Commission au plus tard le 30 septembre de chaque année pour chaque document de programmation de développement rural, et pour chaque document unique de programmation de l’objectif n° 2 en ce qui concerne les mesures de développement rural financées par le FEOGA, section ‘garantie’:
a) l’état des dépenses réalisées dans l’exercice en cours et à réaliser jusqu’à la fin de cet exercice couvertes par le soutien communautaire telles que définies à l’article 33, paragraphe 2, du présent règlement et
b) les prévisions de ces dépenses révisées pour les exercices suivants jusqu’à la fin de la période de programmation en cause dans le respect de la dotation allouée à chaque État membre.
Ces informations sont transmises sous forme de tableau suivant un modèle informatisé fourni par la Commission» 14 –Version donnée par l’article 1er, paragraphe 12, du règlement n° 2075/2000..
9. L’article 39, paragraphe 1, dispose que, «[p]our chaque État membre, les dépenses déclarées au titre d’un exercice ne sont financées qu’à concurrence des montants communiqués en application de l’article 37, paragraphe 1, point b), et qui sont couverts par les crédits inscrits dans le budget de l’exercice concerné».
Mais il peut arriver qu’il y ait des différences entre les dépenses réalisées et celles prévues. De tels écarts sont régis par les autres paragraphes de l’article 39 15 –Le paragraphe 1 bis a été ajouté par l’article 1er, paragraphe 3, sous a), du règlement n° 1763/2001.. Le paragraphe 3 est celui qui nous intéresse en l’espèce:
«3. Dans le cas où les dépenses effectives d’un État membre pour un exercice donné sont inférieures à un seuil de 75 % des montants prévus au paragraphe 1, les dépenses à reconnaître au titre de l’exercice suivant sont réduites d’un tiers de l’écart constaté entre ce seuil ou les montants résultant de l’application du paragraphe 1 bis si ceux-ci sont inférieurs à ce seuil et les dépenses effectives constatées au cours de cet exercice.Cette réduction n’est pas prise en compte pour le constat des dépenses effectives pendant l’exercice qui suit celui dans lequel la réduction a été effectuée» 16 –Version donnée par l’article 1er, paragraphe 3, sous c), du règlement n° 1763/2001..
Toutefois, selon le même article 39, paragraphe 4, «[l]e paragraphe 3 ne s’applique pas à la première déclaration de dépenses réalisées dans le cadre du document de programmation de développement rural ou du document unique de programmation de l’objectif n° 2 pour ce qui concerne les mesures de développement rural, financées par le FEOGA, section ‘garantie’» 17 –Version de l’article 4 donnée par l’article 1er, paragraphe 14, du règlement n° 2075/2000..
10. Enfin, conformément à l’article 50, le règlement n° 1750/1999 «s’applique au soutien communautaire à partir du 1er janvier 2000».
3. Le règlement n° 445/2002 (18)
11. Comme je l’ai déjà indiqué (19) , ce règlement, en vigueur depuis le 22 mars 2002 (20) , a expressément abrogé le règlement n° 1750/1999, considérant que «[l]es références au règlement abrogé s’entendent comme faites au présent règlement et sont à lire suivant le tableau de correspondance figurant à l’annexe III» (article 65).
12. Il y a lieu de considérer que de nombreuses dispositions du règlement n° 445/2002 reproduisent celles du règlement n° 1750/1999, ce qui en fait en substance un texte refondu (21) . Il en va ainsi des articles 40, 41, paragraphe 1 (correspondant, respectivement, à l’article 33, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1750/1999), 47 (article 37 du règlement n° 1750/1999) et 49 (article 39 du règlement n° 1750/1999).
13. Toutefois, indépendamment des différences logiques découlant du renvoi à l’une ou l’autre des dispositions (22) , on observe dans le règlement n° 445/2002 quelques changements par rapport au règlement précédent. Sans préjudice des autres modifications (23) , il convient de souligner celle effectuée par l’article 49, paragraphe 5, selon lequel «[l]e paragraphe 4 ne s’applique pas à la première déclaration de dépenses effectuées durant l’exercice financier 2000 dans le cadre du document de programmation de développement rural ou du document unique de programmation de l’objectif n° 2 pour ce qui concerne les mesures de développement rural financées par le FEOGA, section ‘garantie’». L’expression «durant l’exercice financier 2000» ne figurait pas à l’article 39, paragraphe 4, du règlement n° 1750/1999 (24) .
B – Le financement de la politique agricole commune
14. Après avoir précisé les cas de financement par la section «orientation» et par la section «garantie» du FEOGA, le règlement (CE) n° 1258/1999 (25) oblige les États membres, à l’article 6, paragraphe 1, à transmettre périodiquement à la Commission «les informations suivantes concernant les organismes payeurs agréés et les organismes de coordination, et afférentes aux opérations financées par la section ‘garantie’ du Fonds:
a) les déclarations de dépenses et états prévisionnels des besoins financiers;
b) les comptes annuels, accompagnés des informations nécessaires à leur apurement ainsi qu’une certification concernant l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes transmis».
15. Il oblige également la Commission, après consultation du comité du Fonds (26) , à décider «des avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses effectuées par les organismes payeurs agréés» (article 7, paragraphe 2, premier alinéa) et à apurer, «avant le 30 avril de l’année suivant l’exercice budgétaire considéré, sur la base des informations visées à l’article 6, paragraphe 1, point b), les comptes des organismes payeurs». La décision d’apurement des comptes porte sur l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes transmis. Elle ne préjuge pas d’une éventuelle décision prise ultérieurement en application du paragraphe 4 (27) (article 7, paragraphe 3).
16. Il y a également lieu de faire observer que le règlement n° 1258/1999 s’applique «aux dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000» (article 20, deuxième alinéa).
17. Enfin, il convient de constater que le règlement n° 729/70 (28) , antérieur au règlement n° 1258/1999, a été mis en œuvre par le règlement (CE) n° 1663/95 (29) , également applicable, sous réserve que les références au règlement n° 729/70 soient entendues comme faites à celui qui l’a remplacé (30) .
C – L’adoption de décisions par la Commission
18. L’article 211 CE donne un «pouvoir de décision propre» à la Commission et l’article 4 du règlement intérieur de celle-ci (31) prévoit quatre modalités pour l’exercer:
a) en réunion,
b) par procédure écrite suivant les dispositions de l’article 12,
c) par procédure d’habilitation suivant les dispositions de l’article 13 ou
d) par procédure de délégation suivant les dispositions de l’article 14.
19. L’habilitation en faveur d’un ou de plusieurs membres de la Commission peut «faire l’objet d’une subdélégation aux directeurs généraux et chefs de service», sauf interdiction expresse en ce sens (article 13). La délégation de mesures de gestion ou d’administration est également faite par la Commission en faveur des «directeurs généraux et chefs de service» (article 14). Cela dit, «[i]l est pris acte des décisions adoptées par la procédure d’habilitation et de délégation dans une note journalière dont il est fait mention au procès-verbal de la réunion de la Commission la plus proche» (article 15).
II – Les faits
A – L’approbation des PDR de la République portugaise
20. La République portugaise a présenté 3 PDR à la Commission pour la période 2000-2006:
– Le 6 janvier 2000 pour le Portugal continental 32 –La version finale a été présentée le 22 octobre 2000..
– Le 4 février 2000 pour la région autonome des Açores 33 –La version finale a été présentée le 24 janvier 2001..
– Le 22 février 2000 pour la région autonome de Madère 34 –La version finale a été présentée le 13 mars 2001..
21. La Commission a approuvé les PDR par décisions respectives des 22 novembre 2000, 1er mars et 30 avril 2001 (35) . L’article 2 de chacune de ces décisions, après avoir précisé au paragraphe 1 la contribution du FEOGA, section «garantie», au coût des mesures prévues pour l’exécution du plan, dispose au paragraphe 2 que, conformément à l’article 7 du règlement (CE) n° 296/96 (36) , l’exercice budgétaire 2000 prend en charge les paiements effectués par les organismes payeurs à partir du 16 octobre 1999. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, les dépenses sont respectivement exigibles à partir des 6 janvier, 4 et 22 février 2000 (37) .
B – L’application par la Commission de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999
22. En application de l’article 37, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1750/1999 (38) , la République portugaise a présenté à la Commission, par communication du 30 septembre 2000, ses prévisions de dépenses pour les exercices suivants de la période de programmation pour chaque PDR. Le montant correspondant à l’exercice 2001 s’élevait à 281 430 000 euros.
23. La Commission, se fondant sur les données transmises chaque mois par les autorités portugaises, a constaté qu’au cours de l’exercice 2001 les dépenses effectivement réalisées s’étaient élevées à 197 323 332,52 euros, soit 70,11 % des dépenses prévues pour cet exercice.
24. La question relative à l’application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 a été traitée à diverses reprises par le comité du FEOGA:
a) Une information sur les pénalités à appliquer à certains États membres pour ne pas avoir respecté les budgets relatifs au développement rural pour l’exercice FEOGA 2001, avec mention expresse à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999, figure dans le procès-verbal de la réunion du 22 janvier 2002 (point 6.1). Ce point a cependant été retiré de l’ordre du jour pour une raison de procédure interne, étant donné que, avant de déterminer les pénalités, il convenait de calculer le montant des dépenses des États membres relevant dudit exercice, qui ne seraient connues qu’après le 31 janvier 2002, date de clôture de l’exercice 2001 pour le FEOGA, section «garantie».
Le procès-verbal indique, sous le titre d’information sur les prévisions de dépenses relatives au développement rural pour l’exercice FEOGA 2002, révisées conformément à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999, que le représentant de la Commission a expliqué son mode de calcul lors de la même réunion (point 6.2).
b) Une information similaire figure dans le procès-verbal de la réunion du 19 février 2002, mentionnant également expressément l’application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 (point 6).
Il est également indiqué que le représentant de la Commission s’est référé aux pénalités des six États membres dont les dépenses dans les PDR avaient été inférieures au seuil de 75 % de celles prévues, leur faisant savoir qu’ils seraient avisés par lettre de la date à laquelle les montants des pénalités seraient déduits de leurs avances mensuelles.
25. La lettre attaquée en l’espèce, adressée à l’Instituto Nacional de Garantía Agrícola (39) (ci-après l’«INGA»), indique que, au cours de l’exercice FEOGA 2001, les dépenses effectuées se sont élevées à 197 323 332,52 euros, montant qui n’atteint pas le seuil de 75 % des 281 430 000,00 euros budgétisés, qu’il y a donc lieu de procéder à l’application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 et elle renvoie au document AGRI/46059/2001-Rev. 2 joint en annexe, qui a été discuté au sein du comité du FEOGA le 19 février 2002 et qui indique le détail du calcul (40) . Se fondant sur l’article précité, la lettre annonce une réduction de 4 583 055,83 euros sur deux avances de 2002, imputée au chapitre B01-41 (apurement des comptes et réductions/corrections dans le cadre des avances), qui n’affecte pas les sommes allouées à l’État membre par la décision 2000/426/CE (41) .
26. Il a de nouveau été question de la réduction visée à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 lors de la réunion du comité du FEOGA du 19 avril 2002. À la demande de la délégation danoise, le président a fait connaître l’avis du service juridique de la Commission, confirmant que ladite réduction avait le caractère d’une pénalité financière classique et qu’elle serait adoptée sous forme de déduction des avances à verser aux États membres concernés aux mois de juin ou d’août 2002.
27. Lors des réunions des 22 mai et 19 juin 2002, le comité du FEOGA a été consulté sur les avances à verser aux États membres en juin et en juillet 2002 au vu des dépenses respectivement exposées en avril et en mai 2002. Il a été constaté lors de ces réunions que le montant des avances tenait compte des corrections positives et négatives opérées sur les dépenses déclarées par les États membres.
28. Par décisions des 27 mai et 24 juin 2002, signées par le commissaire chargé de l’agriculture, la Commission a fixé le montant des avances à verser aux États membres respectivement pour les mois d’avril et de mai 2002. Ces décisions se bornent à indiquer les montants globaux par État, sans plus de détail.
29. Enfin, il convient d’indiquer que, par décision 2002/461/CE, du 12 juin 2002 (42) , la Commission a, conformément à l’article 7, paragraphe 3, du règlement n° 1258/1999, apuré les comptes des États membres au titre des dépenses financées par le FEOGA, section «garantie», pour l’exercice 2001.
III – La procédure devant la Cour
30. La République portugaise a déposé le recours au greffe de la Cour le 1er juillet 2002.
31. La Commission a présenté un mémoire en défense demandant que le recours soit déclaré irrecevable ou, en tout état de cause, qu’il soit rejeté, la requérante étant condamnée aux dépens.
32. La phase écrite de la procédure s’est achevée après la réplique et la duplique.
33. L’audience demandée par la requérante, dans laquelle la défenderesse est également intervenue, a eu lieu le 1er juillet 2004; il y a été indiqué que les conclusions seraient présentées le 7 septembre 2004.
IV – En droit
34. Le premier point soulevé a été la recevabilité du recours, car la Commission considère que la lettre attaquée a un contenu purement informatif. Quant au reste, l’examen du recours porte sur les moyens d’annulation invoqués par la République portugaise.
35. Il s’agit toutefois de thèmes en rapport l’un avec l’autre, car la nature juridique de la lettre en cause peut avoir une incidence notable sur le vice d’incompétence dont la requérante fait grief à titre principal.
A – Sur la recevabilité du recours en annulation
1. Argumentation
36. La Commission invoque l’irrecevabilité car elle considère, en résumé, que le recours en annulation ne peut être formé que contre des actes qui produisent des effets juridiques obligatoires, ce qui n’est pas le cas de la lettre attaquée, qui ne modifie pas non plus de situations juridiques mais qui, appliquant ce qui a été annoncé lors de la réunion du comité du FEOGA du 19 février 2002, a un contenu purement informatif et constitue une simple communication entre les services de la Commission et ceux de la République portugaise d’une mesure déjà connue en vertu des réunions du comité, s’inscrivant dans le cadre de la coopération entre la Communauté et les États membres.
La Commission fait également valoir que les décisions juridiquement obligatoires affectant les intérêts de la partie requérante seraient celles du 27 mai et du 24 juin 2002, relatives aux avances des mois d’avril et de mai 2002, par lesquelles le commissaire chargé de l’agriculture a adopté la mesure de réduction des avances.
37. Le gouvernement portugais, considérant que l’imposition d’une quelconque pénalité n’a pas été débattue lors de la réunion du comité du FEOGA du 22 janvier 2002, car le montant des dépenses effectuées par chaque État n’avait pas été déterminé, et que, lors de la réunion du 19 février 2002, la Commission s’est contentée d’informer de son intention d’infliger les pénalités, estime que la lettre modifie sa situation juridique, car elle constitue l’acte en vertu duquel une réduction lui a été imposée, acte spécifiant le montant de cette dernière, donc doté d’un contenu individuel et concret.
Le gouvernement portugais affirme que, avant de recevoir la lettre, il ignorait que la Commission avait décidé de procéder à la réduction ainsi que le montant de celle-ci, si elle serait répartie sur les avances mensuelles correspondant à l’exercice 2002 ou si elle serait infligée intégralement en une mensualité.
Les décisions des 27 mai et 24 juin 2002 ne seraient, selon lui, que des mesures d’exécution contre lesquelles un recours ne pourrait pas être formé, car elle n’indiquent pas l’existence d’une différence inférieure à 75 % entre les dépenses effectuées et celles prévues par la République portugaise et qu’elles ne précisent ni la pénalité imposée ni son montant.
38. Selon moi, pour se prononcer sur la recevabilité du recours en annulation, il convient de partir de l’article 230 CE (43) , tel qu’il a été interprété par la Cour.
39. La finalité du recours en annulation est double: le contrôle du respect du droit communautaire par les institutions et la défense des droits des parties requérantes (d’autres institutions communautaires, des États membres ou des particuliers) face aux actes de telles institutions (44) , la jurisprudence ayant déclaré qu’il est contraire à l’objectif poursuivi par le recours d’interpréter restrictivement les conditions de recevabilité (45) .
40. En ce sens, il a été souligné que la Communauté européenne est une communauté de droit, dans la mesure où ni ses États membres ni ses institutions ne peuvent se soustraire au contrôle de la conformité de leurs actes avec la charte constitutionnelle que constitue le traité qui, en outre, a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier au juge communautaire le contrôle de la légalité des actes des institutions (46) . Ce système consiste à ouvrir un recours direct contre «toutes dispositions prises par les institutions […] qui visent à produire des effets de droit» (47) .
41. Le problème consiste à déterminer précisément quand un acte communautaire produit des effets juridiques.
2. La notion d’acte produisant des effets juridiques
42. J’ai examiné cette notion à une autre occasion (48) . Je considère que l’analyse faite alors garde toute sa valeur dans un cas tel qu’en l’espèce, concernant la portée des effets relativement à un État membre.
43. Selon la Cour, la dénomination ou la forme de l’acte sont en principe indifférentes, ce qui importe étant son contenu et sa portée (49) , des recours contre une lettre (50) ou contre une décision verbale (51) ayant été déclarés recevables. Dans le même sens, un recours en annulation contre une délibération du Conseil invitant les États membres à conclure un accord international pour le compte de la Communauté (52) ainsi qu’un recours contre une communication de la Commission qui, sous couvert d’interpréter les dispositions d’une directive, imposait de nouvelles obligations aux États membres (53) , ont été examinés.
44. En revanche, ont été considérés irrecevables les recours formés contre des actes qui n’ont pas le pouvoir de créer, par eux-mêmes, des droits et des obligations vis-à-vis de tiers, la Cour ayant rejeté des recours formés contre des mesures d’ordre domestique ou des instructions internes qui ne produisent pas d’effet en dehors de l’institution auteur de l’acte (54) ou contre une pratique communautaire déterminée (55) . Les recours formés contre des actes préalables ou postérieurs à une décision définitive dans une procédure complexe ont également été rejetés. Les vices des actes préparatoires d’un acte ultérieur contenant la volonté de l’institution doivent être dénoncés à l’occasion du recours formé contre ce dernier (56) , ce qui ne veut pas dire que les actes préparatoires ne peuvent pas faire lﾀﾙobjet d’un recours autonome, dans la mesure où ils produisent des effets juridiques et règlent de manière définitive un aspect de la procédure principale. Pour la même raison, les actes qui ont pour seul objet de reproduire ou de confirmer des actes antérieurs (57) et les actes de simple exécution (58) ne sont pas davantage susceptibles de recours.
3. Application de la notion antérieure au cas d’espèce
45. En vertu des considérations qui précèdent, la lettre attaquée doit être considérée comme un acte produisant des effets juridiques.
46. L’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 (59) prévoit une réduction des dépenses à reconnaître au titre de l’exercice suivant selon certains critères précis (60) , d’où découle l’obligation que l’institution compétente adopte une décision qui concrétise la réduction en indiquant les informations pertinentes. Il convient de déterminer les «dépenses effectives», les «montants prévus au paragraphe 1», le pourcentage de différence entre les deux et enfin, par voie de conséquence, le tiers de «l’écart constaté», qui constitue le montant de la réduction.
47. Ce n’est que lorsqu’un État membre sait qu’une réduction doit lui être appliquée conformément à toutes ces données qu’il est en mesure d’attaquer effectivement la décision correspondante, en contestant les notions ou les éléments qui ont été pris en compte, ce qu’il peut difficilement faire lorsque ceux-ci sont fournis par des informations successives en l’absence d’une décision concrète les regroupant tous, permettant à l’État d’exprimer son désaccord et d’avoir recours, s’il l’estime approprié, à la voie juridictionnelle.
48. En l’espèce, la lettre indique clairement qu’il convient d’appliquer l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 à la République portugaise, précisant le montant de la réduction, le moment de sa déduction et les données qui ont été utilisées:
– les dépenses effectuées s’élèvent à 197 323 332,52 euros;
– la prévision pour 2001 transmise aux services de la Commission le 30 septembre 2000 s’élevait à 281 430 000,00 euros;
– les dépenses effectives s’avèrent inférieures au seuil de 75 % de celles prévues et
– la réduction s’élève à 4 583 055,83 euros et doit être effectuée sur deux avances de 2002.
49. Par conséquent, le recours en annulation formé contre la lettre semble recevable, malgré les allégations en sens contraire de la Commission.
50. Pourtant, il a été débattu de l’application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 lors de deux réunions antérieures du comité du FEOGA (61) , à chaque fois de manière informative (62) . Ce dont il a été question lors de la réunion du 22 janvier 2002 n’a pas grand intérêt juridique, pour ce qui nous concerne, étant donné que tout ce qui avait trait à l’application de la disposition précitée a été retiré de l’ordre du jour, précisément faute de disposer de l’une des données nécessaires. L’évaluation de ce dont il a été débattu lors de la réunion suivante du 19 février soulève plus de doutes.
51. Selon le procès-verbal de cette réunion, le représentant de la Commission a présenté les pénalités devant être appliquées dans certains États membres, figurant apparemment (63) dans un document annexé, ensuite joint à la lettre attaquée. On pourrait le comprendre en ce sens que, lors de la réunion du 19 février 2002, la Commission avait déjà décidé de l’application de la réduction, des bases pour son calcul et de son montant, la lettre du 18 avril 2002 n’étant qu’un simple acte de communication de ce qui avait été arrêté, de sorte que, si la République portugaise était en désaccord, elle aurait dû attaquer cette décision et non la lettre.
52. Cela dit, qu’aurait-elle attaqué? L’annexe dans laquelle était effectué le calcul? L’avis d’imposition des pénalités? L’information donnée par le représentant de la Commission? En bref, où se trouve l’acte décidant de procéder à la réduction (64) ?
53. Face à ces interrogations, il semble que, conformément au principe de sécurité juridique, qui exige que «tout acte de l’administration produisant des effets juridiques soit certain notamment quant à son auteur et à son contenu» (65) , ainsi qu’à l’exigence d’un contrôle juridictionnel effectif de la conformité de tous les actes des institutions avec le droit communautaire (66) , il soit indiqué d’admettre la recevabilité du recours en annulation contre la lettre, qui s’est avérée être la constatation matérielle de la décision de réduction, informant la République portugaise de la totalité des données lui correspondant.
54. En effet, le recours aurait dû être formé contre la décision arrêtant la réduction mais, faute de trouver un autre instrument formel de son adoption, la lettre devient son reflet matériel, permettant à la requérante de l’attaquer pour que la Cour examine sa conformité avec le droit communautaire. C’est pourquoi, bien que le recours soit formellement introduit contre la lettre, son véritable objet est la décision à laquelle il est renvoyé. En outre, il convient de procéder dans le même esprit à l’examen des moyens d’illégalité invoqués par la République portugaise, en ce sens qu’il convient de s’en tenir à l’action décidant de la réduction et à la manière dont elle est effectuée plutôt qu’à la lettre, simple instrument qui les extériorise.
55. Par ailleurs, je ne partage pas non plus les allégations de la Commission, selon lesquelles les actes susceptibles de faire l’objet d’un recours seraient les décisions de mai et de juin 2002, qui ont fixé le montant des avances à verser aux États membres pour les mois d’avril et de mai 2002, car elles constituent de simples mesures d’exécution d’une décision déjà adoptée. Comme le souligne la requérante, il s’agit de décisions semblables aux précédentes, s’en différenciant par le montant indiqué et la mensualité à laquelle elles se réfèrent, mais n’y ajoutant rien.
B – Sur les moyens d’annulation
56. Si la Cour considère le recours recevable, il conviendra d’examiner les moyens d’annulation invoqués.
1. Le premier moyen d’annulation: l’incompétence
57. Le moyen relatif à l’incompétence se divise en deux branches portant sur l’infraction au règlement intérieur de la Commission et sur la violation de l’article 7, paragraphe 3, du règlement n° 1258/1999.
a) La violation du règlement intérieur de la Commission (67)
58. La République portugaise demande l’annulation de la lettre, car elle émane d’un directeur général qui n’aurait pas les compétences à cet effet, qui ne se serait prévalu d’aucune habilitation ou délégation, actes de représentation qui, en outre, ne peuvent pas être présumés.
59. Je partage l’avis de la requérante, selon lequel un directeur général ne peut pas décider de la réduction prévue à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999. Je suis également d’accord qu’il n’y a pas eu d’habilitation ou de délégation en l’espèce (68) . La Commission ne conteste d’ailleurs aucun de ces deux points (69) .
60. Mais je ne partage pas la déduction qui en est tirée, étant donné que la lettre ne doit pas être considérée de manière isolée (70) , détachée du contexte dans lequel elle est apparue. Ce serait une solution simpliste et cela reviendrait à lui reconnaître une nature qu’elle n’a pas. Il convient de rappeler que j’estime qu’il y a lieu de considérer le recours recevable, car la décision de la Commission de réduire les avances à la République portugaise manque de fondement matériel spécifique; la lettre remplirait donc cette fonction, de sorte que sa contestation permet à la Cour d’examiner le désaccord de la requérante avec ce qui a été décidé (71) . Mais on ne peut en déduire que la décision de réduction a été prise par le directeur général dans la lettre, comme le prétend l’État requérant.
b) La violation de l’article 7, paragraphe 3, du règlement n° 1258/1999 (72)
61. La requérante signale que la lettre est datée du 18 avril 2002, alors que les comptes des organismes payeurs correspondant à l’exercice 2001 n’ont été arrêtés que le 12 juin 2002. Elle estime donc que, jusqu’à cette date, le montant de la réduction applicable en 2002 ne pouvait pas être calculé, de sorte que, lorsque le directeur général a procédé au calcul en fonction d’une somme qui n’était pas encore approuvée, il a outrepassé ses compétences, violant l’article 7, paragraphe 3, du règlement n° 1258/1999.
62. Je ne partage pas ce raisonnement. La disposition précitée indique que la Commission liquide les comptes des organismes payeurs, ce que le directeur général n’a pas fait. Le fait de ne pas attendre l’apurement des comptes annuels pour procéder à la réduction est un autre problème. Cela veut dire, tout comme le soutient la Commission dans son mémoire en duplique, qu’en fait la République portugaise conteste la méthode de calcul, ce qui, le cas échéant, peut donner lieu à un vice de fond, mais pas à un vice d’incompétence ou de forme. Je crois que la requérante elle-même en est consciente, au vu de la manière dont elle formule le quatrième moyen de son recours, que j’examinerai ci-après. Par conséquent, l’incompétence reprochée n’a pas été attestée.
2. Le deuxième moyen d’annulation
63. La République portugaise allègue que la décision est dépourvue de base légale, car elle a été prise à une date à laquelle le règlement n° 1750/1999, sur lequel elle se fonde, avait été expressément abrogé par le règlement n° 445/2002 (73) .
64. La Commission affirme que, selon l’article 65, paragraphe 1, du règlement n° 445/2002, les références au règlement abrogé s’entendent comme faites aux dispositions correspondantes du nouveau règlement.
65. Je ne partage pas cette dernière appréciation. La prévention contenue dans cet article vise les dispositions et les actes adoptés pendant la durée d’application du règlement n° 1750/1999, non ceux qui lui sont postérieurs, qui doivent se référer au nouveau règlement, pas à celui qui est abrogé. Mais je ne suis pas pour autant d’accord avec la thèse de la requérante. Comme je l’ai déjà indiqué (74) , l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 est identique à l’article 49, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002; la décision de réduction des avances a donc le même fondement juridique, de sorte que l’erreur dans la mention de la disposition et même du règlement ne peut avoir pour effet l’annulation demandée par la requérante, la décision ayant un fondement normatif et les effets ne variant pas selon que l’une ou l’autre norme soit appliquée. Il en va d’autant plus ainsi si l’on considère, comme je l’ai indiqué, que la lettre ne fait que concrétiser matériellement une décision qui a été prise auparavant (75) .
3. Le troisième moyen d’annulation
66. Ce moyen dénonce une erreur manifeste dans l’application de l’article 39, paragraphe 4, du règlement n° 1750/1999, qui prévoit que le paragraphe 3 ne s’applique pas à la première déclaration de dépenses réalisée dans le cadre du document de programmation de développement rural, soulevant le point de savoir si cette première déclaration se réfère à l’exercice 2000, comme l’affirme la Commission, ou à l’exercice 2001, comme le soutient la requérante.
67. Pour résoudre ce dilemme, il y a lieu de rappeler que les décisions sur les PDR présentés par la République portugaise disposent, d’une part, que les versements effectués par les organismes payeurs à partir du 16 octobre 1999 sont pris en charge au titre de l’exercice budgétaire 2000 (article 2, paragraphe 2) et, d’autre part, que les dépenses sont respectivement exigibles à partir des 6 janvier, 4 et 22 février 2000 (article 3, paragraphe 1) (76) .
68. Par conséquent, bien que les PDR aient été approuvés après expiration du délai de six mois suivant leur présentation (77) , il a été décidé d’un effet rétroactif portant sur l’exercice 2000. La date de présentation ou d’approbation de ces plans, voire même celle à laquelle les dépenses ont été effectuées, n’est donc pas aussi importante que la période pour laquelle elles sont engagées.
69. C’est la raison pour laquelle, bien que je partage la justification donnée par la Commission, selon laquelle le moratoire figurant à l’article 39, paragraphe 4, du règlement n° 1750/1999 pour l’imposition de la pénalité prévue au paragraphe précédent vise à ce que les États puissent disposer d’une période d’adaptation leur permettant d’avoir une connaissance plus approfondie, fondée sur l’expérience d’un exercice, j’estime qu’il répond aussi à l’idée que la première déclaration de dépenses serait affectée par des retards dans l’approbation des PDR, cette non-application temporelle étant prévue pour pallier les effets préjudiciables découlant de cette situation.
70. C’est dans ce contexte qu’il convient de situer l’affirmation de la Commission, selon laquelle, lorsque l’article 49, paragraphe 5, du règlement n° 445/2002 précise que la pénalité ne s’applique pas à la première déclaration de dépenses effectuées «durant l’exercice financier 2000», il convient de le comprendre comme une simple clarification du précédent article 39, paragraphe 4, du règlement n° 1750/1999 (78) .
71. Le moratoire de la pénalité s’appliquait donc à l’exercice 2000, non à l’exercice 2001.
72. Cette constatation n’est pas infirmée, bien au contraire, par le fait, souligné par la République portugaise, que la Commission ait indiqué, par lettres du 2 octobre, du 20 novembre 2000 et du 12 janvier 2001, que certaines sommes ne pourraient pas être remboursées dans le cadre des avances correspondant à l’exercice 2000 faute d’approbation des PDR, étant donné qu’il s’agit de communications antérieures aux décisions mentionnées qui, sans aucun doute conscientes du problème, reconnaissent la rétroactivité dont j’ai parlé.
4. Les quatrième et sixième moyens d’annulation
73. La République portugaise allègue également une erreur manifeste dans l’application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 (quatrième moyen) et dans celle de l’article 49, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002 (sixième moyen), utilisant la même argumentation dans l’un et l’autre cas (79) . Cette erreur découlerait du fait que la Commission aurait déterminé les dépenses effectives en fonction des données fournies par l’INGA (197 323 332,52 euros), informations non débattues, sans prendre en considération, comme elle aurait dû le faire, celles figurant dans la décision d’apurement des comptes de l’exercice 2001 (197 757 664,51 euros).
74. La Commission estime qu’il n’y a pas lieu d’attendre l’apurement des comptes annuels et elle indique que l’article 49, paragraphe 4, du règlement n° 445/2002 – article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 – ne se réfère pas aux comptes apurés, mais aux dépenses constatées au cours de l’exercice en cause. Elle ajoute que, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 296/96 (80) , les avances mensuelles sont décidées en fonction des données transmises hebdomadairement et mensuellement par les États membres, en application de l’article 3.
75. Ce problème doit être examiné sur la base des considérations suivantes. En premier lieu, l’objectif principal de la pénalité visée à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999 est de permettre la plus grande concordance possible entre les dépenses prévues et celles réalisées, de sorte que l’État membre responsable d’une proposition éloignée de la réalité subit une réduction des avances pour l’exercice suivant (81) . En deuxième lieu, il convient de distinguer entre, d’une part, les déclarations de dépenses et les besoins financiers budgétisés et, d’autre part, l’apurement des comptes annuels, car ils répondent à des finalités distinctes et donnent même des informations différentes (82) . En ce sens, les avances mensuelles sont versées au titre des dépenses effectuées lors de la même période, tandis que la liquidation a un caractère annuel, étant donné qu’elle doit être adoptée avant le 30 avril de l’année suivant l’exercice considéré, sans préjudice de l’existence d’une procédure spécifique pour exclure le financement des dépenses qui n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires (83) .
76. Par conséquent, bien qu’attendre l’apurement des comptes annuels pour appliquer, le cas échéant, la pénalité conférerait une plus grande sécurité juridique, prendre comme référence les sommes extraites des communications effectuées par les organismes payeurs des États membres n’entraîne pas de violation dudit principe ni de l’article 39, paragraphe 3, du règlement n° 1750/1999. Outre le fait que la Commission utilise les données fournies par l’État lui-même et qu’il ne devrait pas exister de différence notable entre celles fournies mensuellement et les comptes annuels (84) , subordonner l’application de la pénalité à l’apurement définitif donnerait lieu à des situations difficilement admissibles. Il peut arriver qu’un État membre soit en désaccord avec l’exclusion de certaines dépenses, de sorte qu’une décision arrêtant les comptes n’interviendrait qu’après la procédure contradictoire prévue (85) . Par conséquent, à partir du moment où la Commission se trouve en possession des données précises, extraites des informations fournies par les organismes payeurs nationaux, elle peut parfaitement les utiliser aux fins mentionnées (86) . Cette thèse est renforcée par la constatation que le financement de la politique agricole commune est réalisé via un système basé sur la confiance, dans lequel la gestion du Fonds repose principalement sur les autorités nationales compétentes (87) .
77. Un autre point consiste en ce que, au vu du résultat des comptes annuels, la Commission ajuste la pénalité infligée. Bien qu’il n’y ait pas de nécessité ni d’obligation légale d’attendre l’apurement annuel pour déterminer le montant de la pénalité, l’éventuelle différence entre la somme des données fournies durant l’année et le montant final ne doit pas être méconnue. Il semble important de vérifier si la sanction doit être imposée, mais également de déterminer son montant avec rigueur, de sorte que, si, comme en l’espèce, la différence favorise l’État, la pénalité soit réduite, en l’ajustant aux dépenses approuvées, avec répercussion sur les avances mensuelles devant encore être versées avant la fin de l’exercice.
78. À l’appui de cette idée, je me permets de mentionner l’arrêt Allemagne/Commission (88) , qui a reconnu à la Commission le pouvoir de diminuer le versement de sommes dues à titre d’avances mensuelles en fonction de la situation comptable de chaque État membre auprès du FEOGA, lorsqu’elle constate qu’en violation du droit communautaire l’organisme national n’a pas perçu certaines taxes ou a effectué certaines dépenses imputées au FEOGA, mais en précisant «en attendant la décision définitive sur l’apurement des comptes annuels» (point 16), de sorte qu’une «telle décision de la Commission reste […] sujette à révision jusqu’à l’apurement annuel des comptes et ne saurait, en conséquence, porter définitivement atteinte aux intérêts financiers de l’État membre concerné» (point 19).
5. L’exception d’illégalité
79. Selon la République portugaise, si l’application du règlement n° 445/2002 était admise, l’article 49, paragraphe 5, en ce qu’il renvoie la non-application du paragraphe 4 à «la première déclaration de dépenses effectuées durant l’exercice financier 2000», serait nul pour violation du principe de non-rétroactivité.
80. Comme on le voit, ce moyen est étroitement lié au troisième moyen, de sorte que les considérations antérieures permettent de confirmer que la précision faite à l’exercice financier 2000 n’ajoute rien à ce qui a été dit plus généralement ci-dessus relativement à l’article 39, paragraphe 4, du règlement n° 1750/1999 (89) .
81. En outre, selon une jurisprudence constante, il y a lieu de considérer que les règles communautaires de droit matériel doivent être interprétées, en vue de garantir le respect des principes de sécurité juridique et de confiance légitime, comme ne visant des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur que dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, finalités ou économie qu’un tel effet doit leur être attribué (90) ; la disposition précitée peut difficilement être appliquée avec effet rétroactif, car elle se projette dans l’avenir, sans préjudice de trouver son équivalent dans un article d’un règlement antérieur. La requérante ne conteste pas la rétroactivité, mais la précision introduite par la nouvelle disposition dans la norme antérieure, ce à quoi il y a lieu de répondre dans les termes indiqués.
6. Le septième moyen d’annulation
82. Enfin, la République portugaise fait grief de la violation de l’obligation de motivation visée à l’article 253 CE, car elle ignore d’où sort la somme de 197 323 332,52 euros qui figure, au titre des dépenses effectuées, dans la lettre attaquée ainsi que la méthode employée pour son calcul.
83. La motivation d’un acte en «constitue un élément essentiel» (91) et l’obligation de l’indiquer vise tant à protéger les justiciables qu’à mettre la Cour en mesure d’exercer pleinement le contrôle juridictionnel correspondant (92) . La jurisprudence a également déclaré que la motivation exigée par le traité doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte attaqué, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d’exercer son contrôle; toutefois, il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où doivent être pris en compte non seulement le libellé de la décision, mais aussi son contexte ainsi que l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (93) .
84. Eu égard à ce qui précède, ce moyen ne semble pas fondé, étant donné que la requérante elle-même reconnaît savoir d’où la Commission a extrait les données, ce que corrobore le fait qu’à l’époque les comptes annuels n’avaient toujours pas été apurés (94) . En outre, il ressort des procès-verbaux des réunions du comité du FEOGA que la question de l’imposition de la pénalité ne surgit pas du néant, étant donné que par exemple le procès-verbal de la réunion du 22 janvier 2002 indique que le représentant de la Commission a expliqué son mode de calcul (95) .
85. Par conséquent, je considère que la République portugaise a eu connaissance de tous les éléments de fait et de droit pris en compte pour décider de la réduction ainsi que de son montant et qu’elle l’a prouvé en contestant les points avec lesquels elle était en désaccord. Il n’y a donc pas eu d’absence de motivation dans l’action attaquée.
V – Sur les dépens
86. Conformément à l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’État demandeur ayant succombé, il convient de le condamner aux dépens.
VI – Conclusion
87. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose qu’il plaise à la Cour:
1) rejeter l’exception d’irrecevabilité formulée par la Commission;
2) rejeter le recours en annulation introduit par la République portugaise contre la lettre du directeur général de l’agriculture de la Commission des Communautés européennes, et
3) condamner ledit État aux dépens de la procédure.
1 – Langue originale: l'espagnol.
2 – Référence AGRI/G/4-D11703, intitulée «Portugal – FEOGA – Garantie – Exercice 2002 – Application de l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1750/1999 – Correction dans le cadre des avances».
3 – Règlement de la Commission, du 23 juillet 1999, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) (JO L 214, p. 31).
4 – Règlement du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80).
5 – Investissements dans les exploitations agricoles; installation de jeunes agriculteurs; formation; préretraite; zones défavorisées et zones soumises à des contraintes environnementales; agro-environnement; amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles; sylviculture, et encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales.
6 – Règlement du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161, p. 1).
7 – Ces modalités «sont arrêtées conformément à la procédure prévue à l’article 50, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1260/1999».
8 – Précité dans la note 3.
9 – Dans son article 1er, il reconnaît expressément inclure les modalités d’application du règlement n° 1257/1999.
10 – Le règlement (CE) n° 2075/2000 de la Commission, du 29 septembre 2000 (JO L 246, p. 46), a modifié les articles 2, 5, 31, paragraphe 3, 33, 35, 37, paragraphe 1, 38, 39, paragraphe 4, 46, paragraphe 2, 47, paragraphe 4, 48, paragraphe 1, 49, paragraphe 2, et divers points de l’annexe, ajoutant également les articles 32 bis et 39 bis. Le règlement (CE) n° 672/2001 de la Commission, du 2 avril 2001 (JO L 93, p. 28), a modifié un point de l’annexe. Enfin, le règlement (CE) n° 1763/2001 de la Commission, du 6 septembre 2001 (JO L 239, p. 10), a modifié les articles 5, 39 – dans lequel il a aussi inséré un paragraphe 1 bis –, 46 et 48, ainsi qu’un point de l’annexe, introduisant également l’article 11 bis.
11 – Règlement de la Commission, du 26 février 2002, portant modalités d’application du règlement n° 1257/1999 (JO L 74, p. 1).
12 – Points 11 à 13 des présentes conclusions.
13 – L’article 1er, paragraphe 5, du règlement n° 2075/2000 a ajouté plusieurs alinéas à l’article 33, paragraphe 2, précisant les dépenses comprises dans le montant global du soutien communautaire.
14 – Version donnée par l’article 1er, paragraphe 12, du règlement n° 2075/2000.
15 – Le paragraphe 1 bis a été ajouté par l’article 1er, paragraphe 3, sous a), du règlement n° 1763/2001.
16 – Version donnée par l’article 1er, paragraphe 3, sous c), du règlement n° 1763/2001.
17 – Version de l’article 4 donnée par l’article 1er, paragraphe 14, du règlement n° 2075/2000.
18 – Précité dans la note 11 des présentes conclusions.
19 – Point 6 des présentes conclusions.
20 – Le septième jour suivant sa publication officielle (article 66), qui a eu lieu le 15 mars 2002.
21 – Comme le reconnaît d’ailleurs son premier considérant.
22 – Par exemple, l’article 47, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 445/2002 renvoie à l’article 41, paragraphe 1, du même règlement, tandis que l’article 37, paragraphe 1, du règlement n° 1750/1999, dans la version donnée par le règlement n° 2075/2000, renvoie à l’article 33, paragraphe 2.
23 – Ainsi, l’article 47, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 445/2002 ajoute l’expression «dans le respect de la dotation allouée à chaque État membre» à la version de la disposition correspondante du règlement n° 1750/1999 (donnée par le règlement n° 2075/2000).
24 – Dans la version donnée par le règlement n° 2075/2000.
25 – Règlement du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103). Ce règlement abroge expressément (article 16) le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), plusieurs fois modifié, que je mentionnerai au point 17 des présentes conclusions.
26 – Comité qui, selon l’article 12 du même règlement, est composé de représentants des États membres et de la Commission.
27 – L’article 7, paragraphe 4, régit la procédure selon laquelle la Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire, au cours de laquelle il convient de tenter de parvenir à un accord avec l’État membre concerné, en conciliant les positions respectives.
28 – Précité dans la note 25.
29 – Règlement de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (JO L 158, p. 6).
30 – À l’aide du tableau de correspondance annexé au règlement n° 1258/1999.
31 – JO 2000, L 308, p. 26.
32 – La version finale a été présentée le 22 octobre 2000.
33 – La version finale a été présentée le 24 janvier 2001.
34 – La version finale a été présentée le 13 mars 2001.
35 – Le contenu des trois décisions est identique sur le fond, bien que les dates et les chiffres ainsi que les tableaux figurant en annexe varient.
36 – Règlement de la Commission, du 16 février 1996, relatif aux données à transmettre par les États membres et à la prise en compte mensuelle des dépenses financées au titre de la section «garantie» du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et abrogeant le règlement (CEE) n° 2776/88 (JO L 39, p. 5).
37 – Dates qui, comme je l’ai indiqué au point précédent, sont celles de la présentation des plans.
38 – Voir point 8 des présentes conclusions.
39 – L’INGA est l’organisme responsable au Portugal de la coordination des dépenses financées par la section «garantie» du FEOGA.
40 – Je dois toutefois souligner que, bien que la lettre joigne en annexe le détail du calcul de la pénalité, je n’ai pas connaissance que celui-ci ait été inclus dans la réunion du comité du FEOGA du 19 février 2002. Le procès-verbal de cette réunion a été joint en annexe A.11 de la requête, mais sans aucun appendice. La Commission ne l’a pas non plus produit lors de la présentation de ses mémoires en défense et en duplique.
41 – Décision de la Commission, du 26 juin 2000, modifiant la décision 1999/659/CE portant fixation de l’attribution indicative aux États membres des dotations relatives aux mesures de développement rural au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole, section «Garantie», pour la période 2000-2006 (JO L 165, p. 33).
42 – Décision relative à l’apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie», pour l’exercice financier 2001 (JO L 160, p. 28).
43 – Cet article dispose dans ses deux premiers alinéas: «La Cour de justice contrôle la légalité des actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, des actes du Conseil, de la Commission et de la BCE, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers. À cet effet, la Cour est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du présent traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission». Le quatrième alinéa ajoute que «[t]oute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement».
44 – Voir mes conclusions dans l’affaire Ismeri Europa/Cour des comptes (arrêt du 10 juillet 2001, C-315/99 P, Rec. p. I-5281).
45 – Arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission (60/81, Rec. p. 2639, point 8).
46 – Arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Rec. p. 1339); dans un sens analogue, voir arrêt du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil (C‑50/00 P, Rec. p. I-6677).
47 – La phrase entre guillemets correspond à l’arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil (22/70, Rec. p. 263).
48 – Points 45 et suiv. de mes conclusions dans l’affaire Ismeri Europa/Cour des comptes (précitées dans la note 44).
49 – Dans l’arrêt Commission/Conseil (précité dans la note 47), la Cour a affirmé que le recours en annulation doit être ouvert à l’égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit (point 42), réitérant dans l’arrêt du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission (C‑147/96, Rec. p. I-4723), que, «pour déterminer si un acte attaqué produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à sa substance» (point 27). Dans le même sens, voir ordonnance du 13 juin 1991, Sunzest/Commission (C‑50/90, Rec. p. I-2917).
50 – Arrêt du 10 décembre 1957, Usines à tubes de la Sarre/Haute Autorité (1/57 et 14/57, Rec. p. 201).
51 – Arrêt du 9 février 1984, Kohler/Cour des comptes (316/82 et 40/83, Rec. p. 641).
52 – Arrêt Commission/Conseil, précité dans la note 47.
53 – Arrêt du 16 juin 1993, France/Commission (C‑325/91, Rec. p. I-3283).
54 – Arrêts du 17 juillet 1959, Phoenix-Rheinrohr/Haute Autorité (20/58, Rec. p. 163), et du 6 avril 2000, Espagne/Commission (C‑443/97, Rec. p. I-2415).
55 – Arrêt du 19 novembre 1998, Portugal/Commission (C‑159/96, Rec. p. I-7379).
56 – Arrêt Phoenix-Rheinrohr/Haute Autorité, précité dans la note 54; dans le même sens, arrêt IBM/Commission, précité dans la note 45.
57 – Arrêts du 22 mars 1961, SNUPAT/Haute Autorité (42/59 et 49/59, Rec. p. 101); du 25 octobre 1977, Metro/Commission (26/76, Rec. p. 1875); du 15 décembre 1988, Irish Cement/Commission (166/86 et 220/86, Rec. p. 6473), et du 25 mai 1993, Foyer culturel du Sart-Tilman/Commission (C‑199/91, Rec. p. I-2667), ainsi que ordonnance du 21 novembre 1990, Infortec/Commission (C‑12/90, Rec. p. I-4265).
58 – Arrêt du 25 février 1988, Les Verts/Parlement (190/84, Rec. p. 1017).
59 – Voir point 9 des présentes conclusions.
60 – Notons que la réduction est obligatoire, car la disposition indique «les dépenses […] sont réduites» et non «peuvent être réduites» ou autres expressions analogues.
61 – Voir point 24 des présentes conclusions.
62 – Je souligne le caractère informatif de ce qui a été traité lors des réunions dans la mesure où informer de l’imminente imposition d’une amende n’est pas la même chose que le faire effectivement. L’acte pouvant faire l’objet d’un recours ne serait pas celui qui annonce l’imposition.
63 – Voir note 40 des présentes conclusions.
64 – Je me permets de rappeler que, selon l’arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (C‑137/92 P, Rec. p. I-2555), «l’élément intellectuel et l’élément formel constituant un tout indissociable, la mise en forme écrite de l’acte est l’expression nécessaire de la volonté de l’autorité qui l’adopte» (point 70).
65 – Arrêt du 6 avril 2000, Commission/Solvay (C‑287/95 P et C‑288/95 P, Rec. p. I‑2391, point 49).
66 – Exigence de contrôle juridictionnel qui, comme la Cour l’a déclaré dans les arrêts du 3 décembre 1992, Oleificio Borelli/Commission (C‑97/91, Rec. p. I-6313); du 11 janvier 2001, Kofisa Italia (C‑1/99, Rec. p. I-207), et du 6 décembre 2001, Carl Kühne e.a. (C‑269/99, Rec. p. I-9517), découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et a trouvé sa consécration dans les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
67 – Voir cadre juridique précisé aux points 18 et 19 des présentes conclusions.
68 – Même s’il y avait eu habilitation ou délégation, leur constatation devrait être exigée, non seulement parce que, selon la requérante, elles ne se présument pas, mais parce que l’article 15 du règlement intérieur de la Commission l’impose. Voir, en ce sens, point 19 des présentes conclusions.
69 – Il n’est pas non plus débattu ici de la compétence de la Commission pour réduire les avances versées aux États membres. La Cour s’est prononcée sur ce point dans un sens affirmatif dans l’arrêt du 17 octobre 1991, Allemagne/Commission (C‑342/89, Rec. p. I-5031).
70 – C’est ici qu’apparaît le rapport, que je mentionnais au point 35 des présentes conclusions, entre l’opposition de la Commission à la recevabilité du recours et la nullité invoquée par la République portugaise.
71 – Points 52 et suiv. des présentes conclusions.
72 – Voir cadre juridique précisé aux points 14 à 17 des présentes conclusions.
73 – Voir point 11 des présentes conclusions.
74 – Voir point 12 des présentes conclusions.
75 – Lorsque, au cours de la réunion du comité du FEOGA du 19 février 2002, le représentant de la Commission a présenté les pénalités correspondant aux six États membres dont les dépenses dans les PDR avaient été inférieures au seuil de 75 % de celles prévues, le règlement n° 1750/1999 était toujours en vigueur.
76 – Dates qui correspondent à la présentation des trois plans. Voir points 20 et 21 des présentes conclusions.
77 – Article 44 du règlement n° 1257/1999; voir point 4 des présentes conclusions.
78 – Voir points 13 et 79 à 81 des présentes conclusions.
79 – Les deux dispositions sont identiques et, par conséquent, il est juridiquement indifférent que la citation soit faite à l’une ou à l’autre, d’où leur examen conjoint. Voir point 65 des présentes conclusions.
80 – Cité dans la note 36 des présentes conclusions.
81 – Le troisième considérant du règlement n° 296/96 reconnaît que «les communications relatives aux données quantitatives devraient bénéficier d’une certaine marge d’inexactitude qui s’explique, entre autres, par les problèmes administratifs liés à leur établissement; qu’il en est de même pour les prévisions de dépenses qui, tout en devant être fiables, revêtent par leur nature un caractère approximatif».
82 – Quant à la finalité, la Cour a déclaré, dans l’arrêt du 22 avril 1999, Pays-Bas/Commission (C‑28/94, Rec. p. I-1973), que «la procédure d’apurement des comptes a pour objet de s’assurer que les crédits mis à la disposition des États membres ont été utilisés dans le respect des règles communautaires en vigueur dans le cadre de l’organisation commune des marchés» (point 38); dans le même sens, arrêt du 27 janvier 1988, Danemark/Commission (349/85, Rec. p. 169, point 19). Sur l’historique des modalités juridiques du financement du FEOGA et la considération des avances, voir point 3 des conclusions de l’avocat général Darmon dans l’affaire Allemagne/Commission, précitée dans la note 69. Quant aux informations distinctes, voir article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999, reproduit au point 14 des présentes conclusions.
83 – Article 7, paragraphes 2, 3 et 4, notamment, du règlement n° 1258/1999. Voir points 15 à 18 des présentes conclusions.
84 – C’est ce qui arrive en l’espèce, où la Commission chiffre les dépenses effectives à 197 323 332,52 euros, alors que, dans les comptes approuvés, la somme s’élève à 197 757 664,51 euros. La différence, selon la République portugaise (points 94 et 118 de la requête), s’explique par les intérêts sur des sommes récupérées ou payées tardivement.
85 – Article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/99. Voir note 27 des présentes conclusions.
86 – En ce sens, je souligne que le procès-verbal de la réunion du comité du FEOGA du 22 janvier 2000 indique que le point relatif à l’information sur les pénalités applicables à certains États membres pour ne pas avoir respecté les prévisions de dépenses est retiré de l’ordre du jour précisément parce que, pour déterminer les pénalités, il était nécessaire de connaître le montant des dépenses correspondant à l’exercice en question, qui ne seraient connues qu’après le 31 janvier 2002. Voir, à cet égard, point 24, sous a), des présentes conclusions.
87 – Arrêt Danemark/Commission, précité dans la note 82, point 19.
88 – Précité dans la note 69.
89 – Points 66 à 72 des présentes conclusions.
90 – Arrêts du 10 février 1982, Bout (21/81, Rec. p. 381), et du 15 juillet 1993, GruSa Fleisch (C‑34/92, Rec. p. I-4147).
91 – Arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (131/86, Rec. p. 905, point 37).
92 – Arrêt du 20 mars 1959, Nold/Haute Autorité (18/57, Rec. p. 89), et ceux qui ont suivi.
93 – Arrêts du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission (C‑350/88, Rec. p. I-395), et du 15 avril 1997, Irish Farmers Association e.a. (C‑22/94, Rec. p. I-1809).
94 – Il est indiqué aux points 98 et 121 de la requête que, si l’on tient compte des montants figurant dans le «tableau 104» de la déclaration FEOGA (garantie) 2001 afférent au moins d’octobre 2001, annexe A.12, qui fait le report du total des montants de l’exercice 2001, «on obtient le montant indiqué dans la décision».
95 – Sur ce point particulier, voir point 24 des présentes conclusions.
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