EUR-Lex -  62002CC0249 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

D. RUIZ-JARABO COLOMER

van 7 september 2004 (1)

Zaak C‑249/02

Portugese Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Beroep tot nietigverklaring – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – EOGFL – Werkelijke uitgaven van lidstaat lager dan aan Commissie meegedeelde uitgavenramingen – Vermindering van voorschotten in volgend boekjaar – Brief van directeur-generaal van Commissie waarbij lidstaat van vermindering in kennis wordt gesteld – Ontvankelijkheid van beroep”

1.        De Portugese Republiek verzoekt om nietigverklaring van de brief van 18 april 2002 van de directeur-generaal Landbouw van de Commissie van de Europese Gemeenschappen(2), waarbij krachtens artikel 39, lid 3, van verordening (EG) nr. 1750/1999(3) twee voorschotten voor het jaar 2002 die zij ter financiering van programma’s van plattelandsontwikkeling (hierna: „PPO’s”) had ontvangen, met 4 583 055,83 euro zijn verminderd.

I –    Rechtskader

2.        De meeste in dit beroep tot nietigverklaring opgeworpen vragen vergen een gedetailleerde behandeling van het communautaire rechtskader waarin zij moeten worden onderzocht.

A –    De plannen voor plattelandsontwikkeling: doel, uitwerking en financiële aspecten

1.      Verordening (EG) nr. 1257/1999(4)

3.        Bij deze verordening wordt het kader voor de door de Gemeenschap verleende steun voor duurzame plattelandsontwikkeling vastgesteld; de daar genoemde maatregelen begeleiden de andere instrumenten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en vullen deze aan (artikel 1). Na in titel II de verschillende maatregelen(5) te hebben opgesomd, bepaalt de verordening in titel III, in het hoofdstuk „Programmering”, dat de PPO’s worden opgesteld op het geografische niveau dat het meest geschikt wordt geacht (artikel 41, lid 1).

4.        Naast de vaststelling van de inhoud daarvan (artikel 43), bepaalt de verordening het volgende:

–        Deze plannen „worden uitgewerkt door de bevoegde autoriteiten die door de lidstaat zijn aangewezen, en worden door de lidstaat bij de Commissie ingediend na raadpleging van de bevoegde autoriteiten en organisaties op het passende territoriale niveau” (artikel 41, lid 1).

–        „De plannen voor plattelandsontwikkeling bestrijken een periode van zeven jaar, die ingaat op 1 januari 2000” (artikel 42).

–        „1. De plannen voor plattelandsontwikkeling worden binnen zes maanden na de inwerkingtreding van deze verordening ingediend.

2. De Commissie beoordeelt de voorgestelde plannen om uit te maken of zij stroken met deze verordening. Op basis van de plannen keurt de Commissie binnen zes maanden na de indiening ervan volgens de procedure van artikel 50, lid 2, van verordening (EG) nr. 1260/1999(6) programmeringsdocumenten voor plattelandsontwikkeling goed” (artikel 44).

5.        Voorts bepaalt artikel 46 dat de communautaire steun uit het EOGFL, afdeling „Garantie”, „het voorwerp [is] van een financiële planning en een boekhouding op jaarbasis [...]” (lid 1); dat de „Commissie [...] aanvankelijke toewijzingen [verricht] aan de lidstaten, uitgesplitst op jaarbasis, aan de hand van objectieve criteria, daarbij in het bijzonder rekening houdend met specifieke situaties en behoeften en met bijzondere inspanningen die moeten worden geleverd, vooral op het gebied van het milieu, het scheppen van arbeidsplaatsen en het landschapsonderhoud” (lid 2); en ten slotte dat de „aanvankelijke toewijzingen worden aangepast in het licht van de werkelijke uitgaven en op basis van herziene uitgavenramingen die de lidstaten met inachtneming van de doelstellingen van de programma’s indienen, voorzover de benodigde financiële middelen beschikbaar zijn [...]” (lid 3).

Verder kan de „financiële bijstand uit de afdeling Garantie van het EOGFL [...] worden overgemaakt in de vorm van voorschotten voor de tenuitvoerlegging van programma’s en van betalingen terzake van gedane uitgaven” (artikel 47, lid 3).

Artikel 50 bevat de uitvoeringsbepalingen(7) voor de indiening en de herziening van de PPO-documenten, de financiële planning met het oog op handhaving van de begrotingsdiscipline, de deelneming in de financiering, het toezicht, de evaluatie alsmede het waarborgen van de coherentie tussen de maatregelen voor plattelandsontwikkeling en de steunmaatregelen in het kader van gemeenschappelijke marktordeningen.

2.      Verordening nr. 1750/1999(8)

6.        Verordening nr. 1257/1999 is aangevuld bij verordening nr. 1750/1999(9), die herhaaldelijk is gewijzigd(10) en uitdrukkelijk bij verordening (EG) nr. 445/2002(11) is ingetrokken, waarop ik hierna zal ingaan.(12)

7.        Deze uitvoeringsverordening heeft eveneens betrekking op de PPO’s en bepaalt dat zij worden ingediend overeenkomstig artikel 43 van verordening nr. 1257/1999 „in overeenstemming met de in de bijlage bij de onderhavige verordening vervatte nadere voorschriften”, en dat hun goedkeuring „bepalend [is] voor het totaalbedrag van de communautaire steunverlening”(13) (artikel 33, leden 1 en 2).

8.        Aangaande het financiële aspect dient rekening te worden gehouden met artikel 37, lid 1, dat luidt als volgt:

„De lidstaten bezorgen jaarlijks uiterlijk op 30 september de Commissie voor elk programmeringsdocument voor plattelandsontwikkeling en elk eenvoudig programmeringsdocument voor doelstelling 2 wat de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling betreft:

a)      een staat van de in het lopende begrotingsjaar verrichte en tot het einde van dat begrotingsjaar nog te verrichten, door de communautaire steun gedekte uitgaven als omschreven in artikel 33, lid 2, en

b)      de, met inachtneming van de aan elke lidstaat toegekende toewijzing, herziene ramingen van deze uitgaven voor de volgende begrotingsjaren tot het einde van de betrokken programmeringsperiode.

Deze gegevens worden verstrekt in de vorm van een tabel volgens een door de Commissie bezorgd op computerverwerking gericht model.”(14)

9.        Artikel 39, lid 1, bepaalt: „Voor elke lidstaat worden de voor een gegeven begrotingsjaar gedeclareerde uitgaven gefinancierd tot de overeenkomstig artikel 37, lid 1, onder b, aan de Commissie meegedeelde bedragen die door de op de begroting voor het betrokken begrotingsjaar uitgetrokken kredieten worden gedekt.”

Het kan echter gebeuren dat er verschillen optreden tussen de werkelijke uitgaven en de geraamde uitgaven. Deze verschillen worden geregeld in de andere leden van artikel 39.(15) Het in casu relevante lid 3 luidt als volgt:

„3. In het geval dat de werkelijke uitgaven van een lidstaat voor een begrotingsjaar lager zijn dan 75 % van de in lid 1 bedoelde bedragen, worden de voor het volgende begrotingsjaar te erkennen uitgaven verminderd met een derde van het verschil tussen deze drempel of de uit de toepassing van lid 1 bis resulterende bedragen als deze lager zijn dan die drempel, en de in de loop van dat begrotingsjaar geconstateerde werkelijke uitgaven.

Met deze vermindering wordt geen rekening gehouden bij de vaststelling van de werkelijke uitgaven in het begrotingsjaar dat volgt op dat waarin de vermindering is toegepast.”(16)

Evenwel bepaalt ditzelfde artikel 39, lid 4: „Lid 3 is niet van toepassing op de eerste declaratie van uitgaven uit hoofde van het programmeringsdocument voor plattelandsontwikkeling of het enkelvoudige programmeringsdocument voor doelstelling 2 wat de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling betreft.” (17)

10.      Ten slotte bepaalt artikel 50 dat verordening nr. 1750/1999 „geldt voor op of na 1 januari 2000 verleende communautaire steun”.

3.      Verordening nr. 445/2002(18)

11.      Zoals ik al heb aangegeven(19), is bij deze verordening, die sedert 22 maart 2002 van kracht is(20), verordening nr. 1750/1999 uitdrukkelijk ingetrokken, waarbij werd bepaald: „Verwijzingen naar de ingetrokken verordening gelden als verwijzing naar de onderhavige verordening en worden gelezen volgens de in bijlage III opgenomen concordantietabel” (artikel 65).

12.      Talrijke artikelen van verordening nr. 445/2002 bevatten een exacte weergave van die van verordening nr. 1750/1999, waarvan het in wezen een nieuwe versie is.(21) Dit geldt voor de artikelen 40, 41, lid 1 (overeenkomende met, respectievelijk, artikel 33, leden 1 en 2, van verordening nr. 1750/1999), 47 (artikel 37 van verordening nr. 1750/1999) en 49 (artikel 39 van verordening nr. 1750/1999).

13.      Afgezien van de voor de hand liggende verschillen als gevolg van de verwijzing naar bepaalde artikelen(22), kunnen nochtans in verordening nr. 445/2002 enkele wijzigingen ten opzichte van de voorafgaande verordening worden vastgesteld. Behoudens de overige wijzigingen(23) wijs ik op artikel 49, lid 5, luidende: „Lid 4 is niet van toepassing op de eerste in het begrotingsjaar 2000 gedane declaratie van uitgaven uit hoofde van het programmeringsdocument voor plattelandsontwikkeling of van het enkelvoudige programmeringsdocument voor doelstelling 2 wat de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde maatregelen voor plattelandsontwikkeling betreft.” De woorden „in het begrotingsjaar 2000” kwamen niet voor in artikel 39, lid 4, van verordening nr. 1750/1999.(24)

B –    De financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

14.      Verordening (EG) nr.1258/1999(25) regelt de voorwaarden voor financiering door de afdeling „Oriëntatie” en de afdeling „Garantie” van het EOGFL en verplicht de lidstaten in artikel 6, lid 1, ertoe, op gezette tijden aan de Commissie te verstrekken „de volgende gegevens over de erkende betaalorganen en coördinerende instanties met betrekking tot de door de afdeling Garantie van het Fonds gefinancierde maatregelen:

a)      aangiften van uitgaven en ramingen van de financiële behoeften;

b)      jaarrekeningen vergezeld van de gegevens die nodig zijn voor de goedkeuring daarvan, alsmede van een verklaring inzake de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen.”

15.      Zij houdt eveneens voor de Commissie de verplichting in om, na raadpleging van het comité van het Fonds(26), een besluit te nemen over „de maandelijkse voorschotten op basis van de uitgaven die door de erkende betaalorganen zijn gedaan” (artikel 7, lid 2, eerste alinea) en om „vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar op basis van de in lid 1, onder b), van artikel 6 bedoelde gegevens de rekeningen van de betaalorganen” goed te keuren. Het besluit tot goedkeuring van de rekeningen heeft betrekking op de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen. Het belet niet dat op een later tijdstip een besluit wordt genomen overeenkomstig lid 4(27) (artikel 7, lid 3).

16.      Verordening nr. 1258/1999 is van toepassing „op de uitgaven vanaf 1 januari 2000” (artikel 20, tweede alinea).

17.      Ten slotte merk ik op dat verordening nr. 729/70(28), die aan verordening nr. 1258/1999 voorafging, is uitgevoerd bij verordening (EG) nr. 1663/95(29), die eveneens van toepassing is, onder het voorbehoud dat de verwijzingen naar verordening nr. 729/70 worden geacht verwijzingen te zijn naar de verordening die in haar plaats is gekomen.(30)

C –    De vaststelling van besluiten door de Commissie

18.      Artikel 211 EG bepaalt dat de Commissie een „eigen beslissingsbevoegdheid” heeft, en artikel 4 van het Reglement van orde van de Commissie(31) voorziet in vier manieren waarop deze bevoegdheid kan worden uitgeoefend:

a)      in vergadering;

b)      via de schriftelijke procedure overeenkomstig de bepalingen van artikel 12,

c)      via de machtigingsprocedure overeenkomstig de bepalingen van artikel 13, of

d)      via de delegatieprocedure overeenkomstig de bepalingen van artikel 14.

19.      De bevoegdheid van een of meer leden van de Commissie mag „worden gesubdelegeerd aan de directeuren-generaal en de diensthoofden”, tenzij zulks uitdrukkelijk is verboden (artikel 13). Ook het nemen van maatregelen van beheer of bestuur kan door de Commissie „aan de directeuren-generaal en de diensthoofden” worden gedelegeerd (artikel 14). Daarbij geldt: „Van de besluiten die via de machtigingsprocedure of de delegatieprocedure zijn goedgekeurd, wordt aantekening gedaan in een dagregister; hiervan wordt melding gemaakt in de notulen van de eerstvolgende vergadering van de Commissie” (artikel 15).

II – De feiten

A –    De goedkeuring van de PPO’s van de Portugese Republiek

20.      De Portugese Republiek heeft voor de periode 2000-2006 drie PPO’s bij de Commissie ingediend:

–        Op 6 januari 2000 voor het Portugese vasteland.(32)

–        Op 4 februari 2000 voor de autonome regio van de Azoren.(33)

–        Op 22 februari 2000 voor de autonome regio van Madeira.(34)

21.      Bij beschikkingen van respectievelijk 22 november 2000, 1 maart en 30 april 2001(35) heeft de Commissie de PPO’s goedgekeurd. Artikel 2 van elk van deze beschikkingen bepaalt in lid 2 – na in lid 1 de bijdrage van het EOGFL, afdeling Garantie, in de kosten van de uitvoering van het plan te hebben gepreciseerd – dat overeenkomstig artikel 7 van verordening (EG) nr. 296/96(36) de door de betaalorganen vanaf 16 oktober 1999 verrichte betalingen voor het begrotingsjaar 2000 gelden. Krachtens artikel 3, lid 1, komen de uitgaven vanaf respectievelijk 6 januari, 4 en 22 februari 2000 voor steun in aanmerking.(37)

B –    De toepassing door de Commissie van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999

22.      Op 30 september 2000 heeft de Portugese Republiek overeenkomstig artikel 37, lid 1, sub b, van verordening nr. 1750/1999(38) bij de Commissie haar uitgavenramingen voor de volgende begrotingsjaren van de programmeringsperiode voor elke PPO ingediend. Het bedrag voor het begrotingsjaar 2001 bedroeg 281 430 000 euro.

23.      Op basis van de gegevens die de Portugese autoriteiten haar elke maand toezonden, heeft de Commissie echter geconstateerd dat de werkelijke uitgaven gedurende het begrotingsjaar 2001 slechts 197 323 332,52 euro bedroegen, ofwel 70,11 % van de uitgavenramingen voor dat begrotingsjaar.

24.      De kwestie van de toepassing van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 is door het EOGFL-comité herhaaldelijk behandeld:

a) De notulen van de bijeenkomst van 22 januari 2002 (punt 6.1) maken gewag van de strafkortingen die aan enige lidstaten moesten worden opgelegd omdat zij de begrotingen betreffende de plattelandsontwikkeling voor het EOGFL-begrotingsjaar 2001 niet in acht hebben genomen, waarbij artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 uitdrukkelijk wordt vermeld. Dit punt is evenwel van de agenda geschrapt om interne procedurele redenen, aangezien, alvorens de strafkortingen konden worden vastgesteld, het bedrag van de uitgaven van de lidstaten voor het genoemde begrotingsjaar moest worden berekend, welke uitgaven echter eerst na 31 januari 2000 bekend zouden zijn, op welke datum het begrotingsjaar 2001 voor de afdeling Garantie van het EOGFL zou worden afgesloten.

In deze notulen wordt onder het opschrift inlichtingen over de overeenkomstig artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 herziene uitgavenramingen betreffende de plattelandsontwikkeling voor het EOGFL-begrotingsjaar 2002 vermeld, dat de vertegenwoordiger van de Commissie de berekeningsmethode tijdens deze bijeenkomst heeft toegelicht (punt 6.2).

b) Soortgelijke inlichtingen komen voor in de notulen van de bijeenkomst van 19 februari 2002, waarin eveneens uitdrukkelijk wordt gesproken over de toepassing van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 (punt 6).

Voorts wordt hierin vermeld dat de vertegenwoordiger van de Commissie heeft verwezen naar de strafkortingen van de zes lidstaten wier uitgaven in het kader van de PPO’s onder de drempel van 75 % van de ramingen waren gebleven, en hun heeft meegedeeld dat zij schriftelijk zouden worden geïnformeerd over de datum waarop de bedragen van de strafkortingen op hun maandelijkse voorschotten zouden worden ingehouden.

25.      De in casu aangevochten brief, gericht tot het Instituto Nacional de Garantía Agrícola (hierna: „INGA”)(39), bevat de mededeling dat in het EOGFL-begrotingsjaar 2001 de werkelijke uitgaven 197 323 332,52 euro hebben bedragen, een bedrag dat onder de drempel van 75 % van het begrote bedrag ad 281 430 000,00 euro ligt, zodat artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 moet worden toegepast, onder verwijzing naar het als bijlage bijgevoegde document AGRI/46059/2001-Rev. 2, dat binnen het EOGFL-comité op 19 februari 2002 is besproken en dat een gedetailleerde berekening bevat.(40) Op grond van het reeds aangehaalde artikel kondigt de brief een korting aan van 4 583 055,83 euro op twee voorschotten voor het jaar 2002, geboekt in hoofdstuk B01-41 (goedkeuring van de rekeningen en verminderingen/correcties in het kader van de voorschotten); die korting is echter niet van invloed geweest op de aan de lidstaat bij beschikking 2000/426/EG toegekende bedragen.(41)

26.      De in artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 bedoelde vermindering is wederom besproken tijdens de bijeenkomst van het EOGFL-comité van 19 april 2002. Op verzoek van de Deense delegatie liet de voorzitter weten dat de juridische dienst van de Commissie bevestigde dat de genoemde vermindering het karakter van een klassieke financiële sanctie had, die zou worden opgelegd in de vorm van een korting op de maandelijkse voorschotten die aan de betrokken lidstaten werden uitgekeerd in juni of augustus 2002.

27.      Tijdens de bijeenkomsten op 22 mei en 19 juni 2002 is het EOGFL-comité geraadpleegd over de in juni en juli 2002 aan de lidstaten te betalen voorschotten op grond van de in april en mei 2002 gedane uitgaven. In de notulen van deze bijeenkomsten wordt verklaard dat het bedrag van de voorschotten rekening houdt met de positieve en negatieve correcties op de door verschillende lidstaten gedeclareerde uitgaven.

28.      Bij besluiten van 27 mei en 24 juni 2002, ondertekend door het Commissielid voor landbouwzaken, heeft de Commissie het voor de maanden april en mei 2002 aan de lidstaten te betalen bedrag van de voorschotten vastgesteld. Deze besluiten vermelden slechts de totale bedragen per staat, zonder in detail te treden.

29.      Ten slotte heeft de Commissie bij beschikking 2002/461/EG van 12 juni 2002(42) overeenkomstig artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999 de rekeningen van de lidstaten inzake de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven voor het begrotingsjaar 2001 goedgekeurd.

III – De procedure voor het Hof

30.      De Portugese Republiek heeft op 1 juli 2002 haar verzoekschrift bij de griffie van het Hof ingediend.

31.      De Commissie heeft een verweerschrift ingediend, waarin zij verzoekt het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, in ieder geval echter te verwerpen, met verwijzing van verzoekster in de kosten.

32.      De schriftelijke fase van de procedure is na indiening van de memories van re‑ en dupliek afgesloten.

33.      De door verzoekster verzochte terechtzitting, waar verweerster eveneens is verschenen, heeft op 1 juli 2004 plaatsgevonden, alwaar is meegedeeld dat de conclusie op 7 september 2004 zou worden genomen.

IV – In rechte

34.      Het eerste onderwerp dat ter sprake is gebracht, is de ontvankelijkheid van het beroep, omdat de Commissie van mening is dat de aangevochten brief een louter informatieve inhoud heeft. Voor het overige dient het beroep te worden onderzocht aan de hand van de door de Portugese Republiek aangevoerde nietigheidsgronden.

35.      Het betreft echter onderwerpen die onderling met elkaar verband houden, omdat het juridische karakter van de betrokken brief van aanzienlijke invloed kan zijn op de onbevoegdheid waarop verzoekster zich primair beroept.

A –    De ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring

1.      Argumenten

36.      De Commissie beroept zich op niet-ontvankelijkheid, omdat zij, samengevat, van mening is dat een beroep tot nietigverklaring slechts kan worden ingesteld tegen handelingen met bindende rechtsgevolgen, hetgeen niet geldt voor de aangevochten brief, die evenmin wijziging brengt in rechtsposities maar die slechts de uitvoering is van hetgeen tijdens de bijeenkomst van het EOGFL-comité van 19 februari 2002 is aangekondigd. Zij heeft derhalve een zuiver informatieve inhoud en vormt slechts een loutere mededeling van de diensten van de Commissie aan de diensten van de Portugese Republiek van een maatregel die al bekend was als gevolg van de bijeenkomsten van het comité en binnen het kader van de samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten valt.

De Commissie voert eveneens aan dat de enige juridisch bindende besluiten die de belangen van verzoekster raken, de besluiten van 27 mei en 24 juni 2002 inzake de voorschotten voor de maanden april en mei 2002 zijn, waarbij het Commissielid voor landbouwzaken de maatregel tot vermindering van de voorschotten heeft vastgesteld.

37.      De Portugese regering – van mening dat de oplegging van welke sanctie dan ook tijdens de bijeenkomst van het EOGFL-comité van 22 januari 2002 niet ter sprake is gekomen, aangezien het bedrag van de door elke staat verrichte uitgaven nog niet was vastgesteld, en dat tijdens de bijeenkomst van 19 februari 2002 de Commissie enkel haar voornemen heeft kenbaar gemaakt om sancties op te leggen – meent dat de brief haar rechtspositie wijzigt omdat dit de handeling is op grond waarvan haar de korting is opgelegd en hierin het bedrag van deze korting wordt gespecificeerd zodat de brief een individuele en concrete inhoud heeft.

De Portugese regering verklaart dat zij vóór de ontvangst van de brief niet wist dat de Commissie had besloten de korting toe te passen en tot welk bedrag. Evenmin wist zij of de korting zou worden verdeeld over de maandelijkse voorschotten voor het begrotingsjaar 2002 dan wel volledig zou worden ingehouden op één maandbedrag.

De besluiten van 27 mei en 24 juni 2002 zijn volgens haar niet meer dan uitvoeringsmaatregelen waartegen geen beroep kan worden ingesteld, omdat uit hun inhoud niet blijkt dat de werkelijke uitgaven van de Portugese Republiek minder dan 75 % van de voorziene uitgaven uitmaakten en zij noch de sanctie noch het bedrag daarvan preciseren.

38.      Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring moet mijns inziens worden uitgegaan van artikel 230 EG(43), zoals dit door het Hof is uitgelegd.

39.      Het beroep tot nietigverklaring heeft een tweevoudige doelstelling: de controle of de instellingen het gemeenschapsrecht in acht hebben genomen en de verdediging van de rechten van verzoekende partijen (andere communautaire instellingen, lidstaten of particulieren) die met handelingen van de genoemde instellingen worden geconfronteerd(44), waarbij het blijkens de rechtspraak in strijd is met de doelstelling van het beroep om de voorwaarden waaronder het beroep ontvankelijk is restrictief uit te leggen.(45)

40.      In dit verband heeft het Hof beklemtoond dat de Europese Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin dat noch haar lidstaten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag, dat bovendien een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen, waarbij aan het Hof het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is overgedragen.(46) Dit stelsel maakt het mogelijk rechtstreeks beroep in te stellen tegen „alle door de instellingen getroffen bepalingen [...] die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen”.(47)

41.      Het probleem bestaat erin, precies vast te stellen wanneer een communautaire handeling rechtsgevolgen teweegbrengt.

2.      Het begrip handeling met rechtsgevolgen

42.      Ik heb dit begrip bij een andere gelegenheid onderzocht.(48) Naar mijn mening geldt hetgeen ik daar heb betoogd ook voor een geval als het onderhavige, waar het gaat om de omvang van de gevolgen voor een lidstaat.

43.      Volgens het Hof is de benaming of de vorm van de handeling in beginsel van geen belang; waar het op aan komt zijn haar inhoud en strekking(49). Zo zijn beroepen tegen een brief(50) of een mondeling besluit(51) ontvankelijk verklaard. Insgelijks zijn een beroep tot nietigverklaring tegen een beslissing van de Raad waarin de lidstaten werden uitgenodigd een internationale overeenkomst te sluiten in naam van de Gemeenschap(52), alsook een beroep tegen een mededeling van de Commissie die, onder het mom van precisering van de bepalingen van een richtlijn, nieuwe verplichtingen aan de lidstaten oplegde(53), ontvangen.

44.      Daarentegen zijn beroepen tegen handelingen die als zodanig geen rechten en verplichtingen jegens derden kunnen creëren niet-ontvankelijk geacht. Zo heeft het Hof beroepen tegen maatregelen van interne aard of interne richtsnoeren die geen effect sorteren buiten het orgaan dat de handeling heeft verricht(54), of tegen een bepaalde praktijk van een gemeenschapsinstelling(55), verworpen. Beroepen tegen handelingen die in een ingewikkelde procedure vóór of na een definitief besluit zijn vastgesteld, zijn eveneens verworpen. Gebreken in voorbereidende handelingen van een latere handeling, die de bedoeling van de handelende instelling weergeeft, moeten in een beroep tegen die handeling worden bestreden(56). Dit neemt niet weg dat voorbereidende handelingen het voorwerp van een zelfstandig beroep kunnen zijn, mits zij rechtsgevolgen teweegbrengen en op definitieve wijze een aspect van het hoofdgeding regelen. Om dezelfde reden kan tegen handelingen die niet meer zijn dan een herhaling of bevestiging van eerdere handelingen(57), alsmede eenvoudige uitvoeringshandelingen(58), evenmin beroep worden ingesteld.

3.      Toepassing van dit begrip op de onderhavige zaak

45.      Op grond van de voorgaande overwegingen moet de bestreden brief als een handeling met rechtsgevolg worden aangemerkt.

46.      Artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999(59) voorziet op basis van bepaalde, nauwkeurig omschreven criteria in een vermindering van de voor het volgende begrotingsjaar te erkennen uitgaven(60), waaruit de noodzaak voor de bevoegde instelling voortvloeit om een besluit te nemen waarin de vermindering aan de hand van relevante gegevens wordt geconcretiseerd. Zo moeten de „werkelijke uitgaven”, de „in lid 1 bedoelde bedragen”, het percentage van het verschil tussen deze twee bedragen en ten slotte, logischerwijze, een derde van „het [geconstateerde] verschil”, dat het bedrag van de vermindering vormt, worden vastgesteld.

47.      Alleen wanneer een lidstaat weet dat overeenkomstig al deze gegevens een vermindering op hem zal worden toegepast, is hij in staat het betrokken besluit doeltreffend aan te vechten door de daarin in aanmerking genomen factoren of gegevens te betwisten, wat hij moeilijk kan doen wanneer deze in elkaar opvolgende mededelingen zijn opgenomen in plaats van samengevat in één concreet besluit waartegen de lidstaat zijn bezwaar zou kunnen maken en zo nodig een rechtszaak aanhangig maken.

48.      In casu geeft de brief duidelijk aan dat artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 op de Portugese Republiek moet worden toegepast, onder vermelding van het bedrag van de vermindering, het tijdstip van toepassing en de gegevens die aan dit besluit ten grondslag liggen:

–        de werkelijke uitgaven bedragen 197 323 332,52 euro;

–        de raming voor 2001, die op 30 september 2000 aan de diensten van de Commissie is meegedeeld, bedroeg 281 430 000,00 euro;

–        de werkelijke uitgaven blijken minder dan 75 % van de geraamde uitgaven te zijn, en

–        de vermindering bedraagt 4 583 055,83 euro en moet op twee voorschotten voor het jaar 2002 worden toegepast.

49.      Bijgevolg is het beroep tot nietigverklaring van deze brief ontvankelijk, ondanks het tegengestelde betoog van de Commissie.

50.      De toepassing van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 is echter in twee voorafgaande bijeenkomsten van het EOGFL-comité ter sprake gekomen(61), steeds bij wijze van informatie.(62) De onderwerpen die tijdens de bijeenkomst van 22 januari 2002 zijn besproken, zijn in casu niet van groot juridisch belang, omdat alles wat te maken had met de toepassing van de genoemde bepaling juist van de agenda is geschrapt omdat het comité niet over één van de noodzakelijke gegevens beschikte. De beoordeling van hetgeen tijdens de daaropvolgende bijeenkomst van 19 februari is besproken, roept meer twijfel op.

51.      Volgens de notulen van deze bijeenkomst heeft de vertegenwoordiger van de Commissie de sancties besproken die moesten worden toegepast op enige lidstaten die blijkbaar(63) werden genoemd in een bijlage die later aan de bestreden brief is gehecht. Daaruit kan worden afgeleid dat de Commissie al tijdens de bijeenkomst van 19 februari 2002 een besluit had genomen over de toepassing van de vermindering, de berekeningsgrondslag en het bedrag ervan en dat de brief van 18 april 2002 niet meer dan een simpele mededeling was van hetgeen was besloten, zodat de Portugese Republiek, indien zij zich daarmee niet kon verenigen, dit besluit had moeten aanvechten en niet de brief.

52.      De vraag rijst wat zij dan wel had moeten aanvechten. De bijlage met de berekening? De mededeling van de oplegging van de strafkortingen? De inlichtingen van de vertegenwoordiger van de Commissie? Kortom, wat is de handeling waarin werd besloten de vermindering toe te passen?(64)

53.      Gelet op deze vragen lijkt het raadzaam, overeenkomstig het beginsel van de rechtszekerheid, dat verlangt dat „elke handeling van de administratie die rechtsgevolgen sorteert, zeker is, met name wat de auteur en de inhoud ervan betreft”(65), en het vereiste van een effectieve rechterlijke controle van de verenigbaarheid van alle handelingen van de instellingen met het gemeenschapsrecht(66), het beroep tot nietigverklaring van de brief ontvankelijk te verklaren: de brief blijkt de materiële vaststelling van het besluit tot vermindering te zijn en informeert de Portugese Republiek over alle relevante gegevens.

54.      In feite had het beroep gericht moeten worden tegen het besluit waarin tot de vermindering is besloten, maar bij gebreke van een overeenkomstig ander formeel instrument wordt de brief de materiële belichaming van het besluit, zodat verzoekster deze kan aanvechten, opdat het Hof de verenigbaarheid ervan met het gemeenschapsrecht kan onderzoeken. Ofschoon het beroep formeel tegen de brief is ingesteld, is het in werkelijkheid gericht tegen het besluit waarnaar die brief verwijst. Verder verdient het aanbeveling de door de Portugese Republiek aangevoerde nietigheidsgronden in dezelfde geest te onderzoeken, in die zin dat het onderzoek wordt toegespitst op de beslissing tot vermindering en de wijze van uitvoering van deze vermindering, en niet op de brief die slechts een middel is om dat besluit te openbaren.

55.      Overigens deel ik evenmin de opvatting van de Commissie dat de handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld de besluiten van mei en juni 2002 zouden zijn, waarin het bedrag van de aan de lidstaten te betalen voorschotten voor de maanden april en mei 2002 is vastgesteld, want zij zijn slechts eenvoudige uitvoeringsmaatregelen van een al genomen besluit. Zoals verzoekster beklemtoont, betreft het soortgelijke besluiten als de eerdere besluiten, met als enig verschil dat zij andere bedragen en andere maanden noemen, zonder dat zij daaraan echter iets nieuws toevoegen.

B –    De nietigheidsgronden

56.      Indien het Hof het beroep ontvankelijk acht, dienen de aangevoerde nietigheidsgronden te worden onderzocht.

1.      Het eerste middel: onbevoegdheid

57.      Het middel betreffende onbevoegdheid kent twee onderdelen, waarbij het eerste berust op schending van het Reglement van orde van de Commissie en het tweede op schending van artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999.

a)      Schending van het Reglement van orde van de Commissie(67)

58.      De Portugese Republiek verzoekt om nietigverklaring van de brief, omdat deze afkomstig is van een directeur-generaal die daartoe niet bevoegd is en die zich niet heeft beroepen op enige machtiging of delegatie, welke vertegenwoordigingsbevoegdheden bovendien niet kunnen worden vermoed.

59.      Ik deel de mening van verzoekster dat een directeur-generaal niet kan beslissen over een vermindering als voorzien in artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999. Ik onderschrijf eveneens dat in casu van machtiging of delegatie geen sprake is geweest.(68) Overigens bestrijdt de Commissie deze twee punten niet.(69)

60.      Ik deel evenwel niet de conclusie die daaruit wordt getrokken, aangezien de brief niet op zichzelf mag worden beschouwd(70), zonder enige samenhang met de context waarin hij is geschreven. Dit zou een te eenvoudige oplossing zijn, waarbij de brief een aard wordt toegekend die hij ontbeert. Ik herinner eraan dat mijns inziens het beroep ontvankelijk moet worden geacht, omdat het besluit van de Commissie om de voorschotten aan de Portugese Republiek te verminderen geen specifieke materiële grondslag heeft; de brief vervult derhalve deze functie, zodat de bestrijding daarvan het Hof gelegenheid geeft de bezwaren van verzoekster tegen hetgeen besloten is te onderzoeken.(71) Maar daaruit kan niet worden afgeleid dat het besluit tot vermindering door de directeur-generaal in de brief is genomen, zoals de verzoekende staat betoogt.

b)      Schending van artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999(72)

61.      Verzoekster vestigt er de aandacht op dat de brief is gedateerd op 18 april 2002, terwijl de rekeningen van de betaalorganen voor het begrotingsjaar 2001 eerst op 12 juni 2002 zijn afgesloten. Zij is derhalve van mening dat tot laatstgenoemde datum het bedrag van de vermindering dat van toepassing was op 2002, niet kon worden berekend zodat, toen de directeur-generaal de berekening vaststelde op basis van een bedrag dat nog niet was goedgekeurd, hij buiten zijn bevoegdheid is getreden en artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999 heeft geschonden.

62.      Ik ben het met deze redenering niet eens. Het genoemde artikel bepaalt dat de Commissie de rekeningen van de betaalorganen goedkeurt, hetgeen de directeur-generaal niet heeft gedaan. Het feit dat hij niet de goedkeuring van de jaarrekening heeft afgewacht alvorens de vermindering toe te passen is een ander probleem. Dit wil zeggen dat, zoals de Commissie in haar memorie van dupliek betoogt, de Portugese Republiek in feite de berekeningsmethode betwist, wat in het onderhavige geval zou kunnen leiden tot een materieel gebrek, maar niet tot onbevoegdheid of een vormgebrek. Mijns inziens is verzoekster zelf zich hiervan bewust, gezien de wijze waarop zij haar vierde middel formuleert, waarop ik hieronder zal ingaan. Bijgevolg is de gestelde onbevoegdheid niet aangetoond.

2.      De tweede nietigheidsgrond

63.      De Portugese Republiek stelt dat het besluit een wettelijke grondslag ontbeert, omdat het is genomen toen verordening nr. 1750/1999, waarop het is gebaseerd, reeds uitdrukkelijk bij verordening nr. 445/2002 was ingetrokken.(73)

64.      De Commissie wijst erop dat volgens artikel 65, lid 1, van verordening nr. 445/2002 de verwijzingen naar de ingetrokken verordening gelden als verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van de nieuwe verordening.

65.      Ik ben het hiermee niet eens. De in dit artikel opgenomen regeling doelt op de bepalingen en handelingen die gedurende de geldigheidsduur van verordening nr. 1750/1999 zijn vastgesteld, maar niet op die welke van latere datum zijn, die moeten worden beoordeeld aan de hand van de nieuwe in plaats van de ingetrokken verordening. Nochtans ben ik het evenmin eens met het standpunt van verzoekster. Zoals ik al heb aangegeven(74), is artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 gelijkluidend aan artikel 49, lid 4, van verordening nr. 445/2002; het besluit tot vermindering van de voorschotten heeft derhalve dezelfde rechtsgrond, zodat de onjuiste vermelding van het artikel en zelfs van de verordening niet kan leiden tot de door verzoekster verzochte nietigverklaring, aangezien het besluit een normatieve grondslag heeft en dezelfde gevolgen teweegbrengt, onverschillig welke bepaling wordt toegepast. Dit geldt des te meer wanneer men, zoals ik heb uiteengezet, ervan uitgaat dat de brief slechts de materiële belichaming is van een reeds eerder genomen besluit.(75)

3.      De derde nietigheidsgrond

66.      Het derde middel klaagt over een kennelijke fout bij de toepassing van artikel 39, lid 4, van verordening nr. 1750/1999, waarin is bepaald dat lid 3 niet van toepassing is op de eerste declaratie van uitgaven uit hoofde van het programmeringsdocument voor plattelandsontwikkeling en dat de vraag opwerpt of deze eerste declaratie betrekking heeft op het begrotingsjaar 2000 zoals de Commissie stelt, of op het begrotingsjaar 2001, zoals verzoekster aanvoert.

67.      Ter oplossing van dit dilemma wil ik eraan herinneren dat de besluiten inzake de door de Portugese Republiek voorgestelde PPO’s enerzijds bepalen dat de door de betalingsorganen vanaf 16 oktober 1999 verrichte betalingen ten laste komen van het begrotingsjaar 2000 (artikel 2, lid 2), en anderzijds dat de uitgaven vanaf respectievelijk 6 januari, 4 en 22 februari 2000 voor financiering in aanmerking komen (artikel 3, lid 1).(76)

68.      Daarom vond de goedkeuring van de PPO’s, hoewel buiten de termijn van zes maanden na hun indiening verleend, plaats met terugwerkende kracht tot het begrotingsjaar 2000.(77) De datum van indiening of goedkeuring van die plannen, en zelfs die waarop de uitgaven zijn verricht, is dus niet zo belangrijk als de periode waarvoor zij gelden.

69.      Ook al aanvaard ik de motivering van de Commissie, dat het in artikel 39, lid 4, van verordening nr. 1750/1999 genoemde uitstel voor het opleggen van de sanctie voorzien in het voorgaande lid, is bedoeld als aanpassingsperiode voor de lidstaten, zodat zij op grond van de ervaring van een begrotingsjaar een grondiger kennis kunnen verwerven, meen ik op grond van het voorgaande dat dit uitstel ook op het uitgangspunt berust dat de eerste declaratie van uitgaven beïnvloed kan zijn door vertraging bij de goedkeuring van de PPO’s zodat deze tijdelijke niet-toepassing ertoe dient om de nadelige gevolgen van deze situatie op te heffen.

70.      In deze context moet de stelling van de Commissie worden bezien dat, waar artikel 49, lid 5, van verordening nr. 445/2002 preciseert dat de sanctie niet van toepassing is op de eerste „in het begrotingsjaar 2000” gedane declaratie van uitgaven, dit moet worden opgevat als een eenvoudige verduidelijking van het voormalige artikel 39, lid 4, van verordening nr. 1750/1999.(78)

71.      Het uitstel van de strafkorting had derhalve betrekking op het begrotingsjaar 2000 en niet op het begrotingsjaar 2001.

72.      Hieraan wordt geen afbreuk gedaan, integendeel juist, door het door de Portugese Republiek aangevoerde feit dat de Commissie bij brieven van 2 oktober 2000, 20 november 2000 en 12 januari 2001 heeft uiteengezet dat bepaalde bedragen niet in het kader van de voorschotten voor het begrotingsjaar 2000 konden worden terugbetaald, omdat de PPO’s nog niet waren goedgekeurd. Dit betreft namelijk mededelingen die zijn gedaan vóór de genoemde besluiten en waarin de Commissie, die zich ongetwijfeld van het probleem bewust was, de door mij genoemde terugwerkende kracht heeft erkend.

4.      De vierde en de zesde nietigheidsgrond

73.      De Portugese Republiek beroept zich eveneens op een kennelijke fout bij de toepassing van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 (vierde middel) en bij die van artikel 49, lid 4, van verordening nr. 445/2002 (zesde middel), waarbij zij in beide gevallen dezelfde argumenten aanvoert.(79) Deze fout zou het gevolg zijn van het feit dat de Commissie de werkelijke uitgaven heeft vastgesteld op grond van de door INGA verschafte gegevens (197 323 332,52 euro), die verzoekster niet bestrijdt, zonder daarbij, zoals vereist, de gegevens in de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 2001 (197 757 664,51 euro) te betrekken.

74.      De Commissie meent dat het niet nodig is de goedkeuring van de jaarrekeningen af te wachten en vestigt er de aandacht op dat artikel 49, lid 4, van verordening nr. 445/2002 – artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 – niet verwijst naar de goedgekeurde rekeningen, maar naar de uitgaven die in de loop van het betrokken begrotingsjaar zijn vastgesteld. Zij voegt daaraan toe dat, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening 296/96(80), de maandelijkse voorschotten op basis van de door de lidstaten volgens artikel 3 wekelijks en maandelijks verstrekte gegevens worden vastgesteld.

75.      Hierbij zijn de volgende punten van belang. In de eerste plaats is het voornaamste doel van de in artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 voorziene sanctie, ervoor te zorgen dat tussen de geraamde en de werkelijke uitgaven de grootst mogelijke overeenstemming bestaat, zodat de lidstaat die verantwoordelijk is voor een weinig realistisch voorstel, zijn voorschotten voor het volgende begrotingsjaar ziet gekort.(81) In de tweede plaats moet onderscheid worden gemaakt tussen de ramingen van de uitgaven en de begrote financiële behoeften enerzijds en de goedkeuring van de jaarrekeningen anderzijds, omdat zij verschillende doeleinden dienen en op verschillende gegevens berusten.(82) Zo worden de maandelijkse voorschotten betaald op basis van de in dezelfde periode verrichte uitgaven, terwijl de goedkeuring jaarlijks plaatsvindt, aangezien de rekeningen vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar moeten worden goedgekeurd, hetgeen niet belet dat er een specifieke procedure bestaat om de financiering van uitgaven die niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht, uit te sluiten.(83)

76.      Bijgevolg levert het geen schending van het genoemde beginsel of van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1750/1999 op indien wordt uitgegaan van de bedragen genoemd in de door de betaalorganen van de lidstaten verstrekte mededelingen, ook al zou het afwachten van de goedkeuring van de jaarrekeningen alvorens een eventuele sanctie op te leggen tot meer rechtszekerheid leiden. Afgezien van het feit dat de Commissie de door de lidstaat zelf verstrekte gegevens gebruikt en er geen groot verschil zou mogen bestaan tussen de maandelijks verstrekte gegevens en de jaarrekeningen(84), zou het tot nauwelijks aanvaardbare situaties leiden indien men het opleggen van een sanctie van de uiteindelijke goedkeuring van de jaarrekeningen liet afhangen. Het kan gebeuren dat een lidstaat zich niet met de uitsluiting van bepaalde uitgaven kan verenigen, zodat een besluit inzake de goedkeuring van de rekeningen eerst na de daartoe voorziene contradictoire procedure kan worden genomen.(85) Derhalve kan de Commissie, zodra zij in het bezit is van voornoemde gegevens, ontleend aan de door de nationale betaalorganen verstrekte inlichtingen, deze heel wel gebruiken voor de genoemde doeleinden.(86) De juistheid van deze stelling wordt nog versterkt door het feit dat de financiering van het communautaire landbouwbeleid plaatsvindt op grond van een op vertrouwen gebaseerd stelsel waarbij het beheer van het Fonds voornamelijk in handen is van de bevoegde nationale autoriteiten.(87)

77.      Iets anders is dat de Commissie op grond van de resultaten van de jaarrekeningen de opgelegde sanctie aanpast. Ofschoon het noodzakelijk noch wettelijk verplicht is om de jaarlijkse goedkeuring af te wachten alvorens het bedrag van de sanctie vast te stellen, kan niet worden voorbijgegaan aan een eventueel verschil tussen het bedrag van de in de loop van het jaar verstrekte gegevens en het eindbedrag. Het is van belang na te gaan of de sanctie moet worden opgelegd, maar het is evenzeer van belang het bedrag daarvan nauwkeurig vast te stellen, zodat, wanneer er, zoals in casu, er een verschil ten gunste van de lidstaat bestaat, de sanctie wordt verminderd door haar aan te passen aan de goedgekeurde uitgaven, hetgeen consequenties heeft voor de maandelijkse voorschotten die nog voor het einde van het begrotingsjaar moeten worden betaald.

78.      Ter onderbouwing van deze opvatting moge ik verwijzen naar het arrest Duitsland/Commissie(88), waarin de bevoegdheid van de Commissie werd erkend om de betaling van de bedragen van de maandelijkse voorschotten te verminderen overeenkomstig de boekhoudkundige situatie van iedere lidstaat bij het EOGFL, wanneer zij vaststelt dat het nationale orgaan het gemeenschapsrecht heeft geschonden, hetzij door bepaalde heffingen niet te innen of bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, evenwel met de precisering „in afwachting van de definitieve goedkeuring van de jaarrekeningen” (punt 16), zodat een dergelijke „beschikking van de Commissie [...] vatbaar [blijft] voor herziening tot de vaststelling van de beschikking inzake de goedkeuring van de jaarrekeningen en [...] de financiële belangen van de betrokken lidstaat dus niet definitief [kan] schaden” (punt 19).

5.      De exceptie van onwettigheid

79.      Volgens de Portugese Republiek is, ingeval verordening nr. 445/2002 van toepassing werd geacht, artikel 49, lid 5, nietig wegens schending van het beginsel van het verbod van terugwerkende kracht, voorzover dit bepaalt dat lid 4 niet van toepassing is op „de eerste in het begrotingsjaar 2000 gedane declaratie van uitgaven”.

80.      Dit middel houdt duidelijk nauw verband met het derde middel, zodat op grond van de eerdere overwegingen kan worden bevestigd dat de beperking tot het begrotingsjaar 2000 niets toevoegt aan hetgeen hierboven meer in het algemeen over artikel 39, lid 4, van verordening nr. 1750/1999 is gezegd.(89)

81.      Bovendien moeten volgens vaste rechtspraak de materiële communautaire rechtsregels aldus worden uitgelegd dat zij, ter verzekering van de eerbiediging van de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen, alleen gelden ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities voorzover er blijkens hun bewoordingen, doelstelling of opzet zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend;(90) de aangehaalde bepaling kan moeilijk met terugwerkende kracht worden toegepast, aangezien zij op de toekomst betrekking heeft, ongeacht het feit dat in een eerdere verordening een gelijkluidend artikel bestond. Verzoekster betwist niet de terugwerkende kracht maar wel de beperking die door het nieuwe artikel op de eerdere bepaling is aangebracht. Dit betoog moet om de bovenstaande redenen worden verworpen.

6.      De zevende nietigheidsgrond

82.      Ten slotte klaagt de Portugese Republiek over schending van de motiveringsplicht van artikel 253 EG, omdat zij niet weet waar het bedrag van 197 323 332,52 euro vandaan komt, dat in de aangevochten brief als bedrag van de werkelijke uitgaven wordt genoemd, terwijl haar evenmin bekend is hoe dit bedrag is berekend.

83.      De motivering van een handeling vormt „een essentieel bestanddeel”(91) en de motiveringsplicht dient niet alleen ter bescherming der justitiabelen doch heeft bovendien tot doel het Hof in staat te stellen zijn desbetreffende rechterlijke toetsing volledig uit te oefenen.(92) Het Hof heeft eveneens verklaard dat de door het Verdrag vereiste motivering de redenering van de instelling die de bestreden handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen; het is echter niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke of juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het besluit is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(93)

84.      Gelet op het bovenstaande is dit middel niet gefundeerd, aangezien verzoekster zelf erkent dat zij wist op welke wijze de Commissie de gegevens had verkregen, hetgeen wordt bevestigd door het feit dat de jaarrekeningen destijds nog niet waren goedgekeurd.(94) Bovendien volgt uit de notulen van de bijeenkomsten van het EOGFL-comité dat de vraag naar de oplegging van de strafkorting niet uit de lucht kwam vallen, aangezien de notulen van de bijeenkomst van 22 januari 2000 bijvoorbeeld vermelden dat de vertegenwoordiger van de Commissie de berekeningsmethode van de strafkorting heeft uiteengezet.(95)

85.      Bijgevolg ben ik van mening dat de Portugese Republiek op de hoogte was van alle feitelijke en juridische elementen waarmee rekening is gehouden bij de vaststelling van de vermindering en het bedrag daarvan, en dat zij dit heeft bewezen door de onderwerpen waarmee zij zich niet kon verenigen te bestrijden. Van een motiveringsgebrek is derhalve geen sprake.

V –    Kosten

86.      Overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de verzoekende staat, die in het ongelijk is gesteld, in de kosten verwezen.

VI – Conclusie

87.      Gelet op de voorgaande overwegingen stel ik het Hof voor:

1)      de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen;

2)      het door de Portugese Republiek ingestelde beroep tot nietigverklaring van de brief van de directeur-generaal Landbouw van de Commissie van de Europese Gemeenschappen te verwerpen, en

3)      voornoemde lidstaat in de kosten te verwijzen.

1 – Oorspronkelijke taal: Spaans.

2 – Referentienummer AGRI/G/4‑D11703, met als opschrift „Portugal – EOGFL – Garantie – Begrotingsjaar 2002 – Toepassing van artikel 39, lid 3, van verordening (EG) nr. 1750/1999 – Correctie in het kader van de voorschotten”.

3 – Verordening van de Commissie van 23 juli 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) ( PB L 214, blz. 31).

4 – Verordening van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (PB L 160, blz. 80).

5 – Investeringen in landbouwbedrijven; vestiging van jonge landbouwers; opleiding; vervroegde uittreding; probleemgebieden en gebieden met specifieke beperkingen op milieugebied; milieumaatregelen in de landbouw; verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten; bosbouw en bevordering van de aanpassing en de ontwikkeling van plattelandsgebieden.

6 –      Verordening van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161, blz. 1).

7 –      Deze bepalingen „worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 50, lid 2, van verordening (EG) nr. 1260/1999”.

8 – Aangehaald in voetnoot 3.

9 – In artikel 1 ervan wordt met zoveel woorden gesteld dat zij nadere bepalingen voor de toepassing van verordening nr. 1257/1999 bevat.

10 – Bij verordening (EG) nr. 2075/2000 van de Commissie van 29 september 2000 (PB L 246, blz. 46) zijn de artikelen 2, 5, 31, lid 3, 33, 35, 37, lid 1, 38, 39, lid 4, 46, lid 2, 47, lid 4, 48, lid 1, 49, lid 2, en verschillende punten van de bijlagen gewijzigd, terwijl de artikelen 32 bis en 39 bis zijn toegevoegd. Bij verordening (EG) nr. 672/2001 van de Commissie van 2 april 2001 (PB L 93, blz. 28) is een punt van de bijlage gewijzigd. Ten slotte zijn bij verordening (EG) nr. 1763/2001 van de Commissie van 6 september 2001 (PB L 239, blz. 10) de artikelen 5, 39 – waaraan ook lid 1 bis is toegevoegd – 46 en 48, alsmede een punt van de bijlage gewijzigd, terwijl artikel 11 bis is toegevoegd.

11 – Verordening van de Commissie van 26 februari 2002 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1257/1999 (PB L 74, blz. 1).

12 – Punten 11‑13 van deze conclusie.

13 – Bij artikel 1, lid 5, van verordening nr. 2075/2000 zijn verschillende alinea’s aan artikel 33, lid 2, toegevoegd waarin de uitgaven die deel uitmaken van het totale bedrag van de communautaire steun worden gepreciseerd.

14 –      In de versie van artikel 1, lid 12, van verordening nr. 2075/2000.

15 –      Lid 1 bis is toegevoegd bij artikel 1, lid 3, sub a, van verordening nr. 1763/2001.

16 –      In de versie van artikel 1, lid 3, sub c, van verordening nr. 1763/2001.

17 –      In de versie van artikel 1, lid 14, van verordening nr. 2075/2000.

18 – Aangehaald in voetnoot 11 van deze conclusie.

19 – Punt 6 van deze conclusie.

20 – De zevende dag volgende op die van haar officiële bekendmaking (artikel 66), die op 15 maart 2002 heeft plaatsgehad.

21 – Zoals trouwens in de eerste overweging van de considerans ervan wordt erkend.

22 – Zo verwijst bijvoorbeeld artikel 47, lid 1, sub a, van verordening nr. 445/2002 naar artikel 41, lid 1, van dezelfde verordening, terwijl artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1750/1999, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2075/2000, verwijst naar artikel 33, lid 2.

23 – Zo voegt artikel 47, lid 1, sub b, van verordening nr. 445/2002 de woorden „met inachtneming van de aan elke lidstaat toegekende toewijzing” toe aan de versie van het overeenkomstige artikel van verordening nr. 1750/1999 (in de versie van verordening nr. 2075/2000).

24 – In de versie van verordening nr. 2075/2000.

25 – Verordening van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103). Deze verordening trekt met zoveel woorden (artikel 16) de herhaaldelijk gewijzigde verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) in, waarop ik in punt 17 van deze conclusie zal ingaan.

26 – Dit comité bestaat volgens artikel 12 van diezelfde verordening uit vertegenwoordigers van de lidstaten en van de Commissie.

27 – Artikel 7, lid 4, regelt de procedure volgens welke de Commissie een besluit neemt over de uitgaven die van communautaire financiering moeten worden uitgesloten, in de loop waarvan moet worden geprobeerd overeenstemming met de betrokken lidstaat te bereiken, door de respectieve standpunten tot elkaar te brengen.

28 – Aangehaald in voetnoot 25.

29 – Verordening van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6).

30 – Met behulp van de concordantietabel in de bijlage bij verordening nr. 1258/1999.

31 – PB 2000, L 308, blz. 26.

32 – De definitieve versie is op 22 oktober 2000 ingediend.

33 – De definitieve versie is op 24 januari 2001 ingediend.

34 – De definitieve versie is op 13 maart 2001 ingediend.

35 – De inhoud van deze drie beschikkingen is in wezen gelijkluidend; alleen de data en de getallen alsmede de tabellen in de bijlagen verschillen.

36 – Verordening van de Commissie van 16 februari 1996 betreffende de door de lidstaten te verstrekken gegevens en de maandelijkse boeking van de uit de afdeling Garantie van het Europees Orïentatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierde uitgaven, alsmede tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2776/88 (PB L 39, blz. 5).

37 – Zoals ik al in het vorige punt heb aangegeven, zijn dit de data waarop de plannen zijn ingediend.

38 – Zie punt 8 van deze conclusie.

39 – INGA is het orgaan dat in Portugal verantwoordelijk is voor de coördinatie van de door de afdeling Garantie van het EOGFL gefinancierde uitgaven.

40 – Ik moet er echter met nadruk op wijzen dat, ofschoon de bijgevoegde brief een gedetailleerde berekening van de strafkorting bevat, het mij niet bekend is of deze berekening in de bijeenkomst van het EOGFL-comité van 19 februari 2002 ter sprake is gebracht. De notulen van die bijeenkomst zijn als bijlage A.11 gehecht aan het verzoekschrift, evenwel zonder bijlagen. De Commissie heeft dit stuk evenmin bij haar verweerschrift of haar memorie van dupliek overgelegd.

41 – Beschikking van de Commissie van 26 juni 2000 houdende wijziging van beschikking 1999/659/EG tot vaststelling van een indicatieve verdeling over de lidstaten van de middelen uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, voor maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling voor de periode 2000-2006 (PB L 165, blz. 33).

42 – Beschikking tot goedkeuring van de door de lidstaten voor het begrotingsjaar 2001 ingediende rekeningen inzake de door het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 160, blz. 28).

43 – De eerste twee alinea’s van dit artikel luiden: „Het Hof van Justitie gaat de wettigheid na van de handelingen van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk, van de handelingen van de Raad, van de Commissie en van de ECB, voorzover het geen aanbevelingen of adviezen betreft, en van de handelingen van het Europees Parlement die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben. Te dien einde is het Hof bevoegd uitspraak te doen inzake elk door een lidstaat, de Raad of de Commissie ingesteld beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van dit Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.” De vierde alinea voegt hieraan toe: „Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder dezelfde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken.”

44 – Zie mijn conclusie in de zaak Ismeri Europa/Rekenkamer (arrest van 10 juli 2001, C‑315/99 P, Jurispr. blz. I‑5281).

45 – Arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie (60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 8).

46 – Arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Jurispr. blz. 1339) ; zie in overeenkomstige zin arrest van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, Jurispr. blz. I‑6677).

47 – De tussen aanhalingstekens geplaatste zin is ontleend aan het arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, Jurispr. blz. 263).

48 – Punten 45 e.v. van mijn conclusie in de zaak Ismeri Europa/Rekenkamer (aangehaald in voetnoot 44).

49 – In het arrest Commissie/Raad (aangehaald in voetnoot 47), heeft het Hof bevestigd dat het beroep tot nietigverklaring dient open te staan met betrekking tot alle door de instellingen vastgestelde bepalingen – ongeacht hun aard of vorm – die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (punt 42). In het arrest van 22 juni 2000, Nederland/Commissie (C‑147/96, Jurispr. blz. I‑4723), heeft het herhaald dat „[o]m vast te stellen of een bestreden handeling dergelijke gevolgen in het leven roept, [...] [moet] worden gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan” (punt 27). Zie in dezelfde zin beschikking van 13 juni 1991, Sunzest/Commissie (C‑50/90, Jurispr. blz. I‑2917).

50 – Arrest van 10 december 1957, Usines à tubes de la Sarre/Hoge Autoriteit (1/57 en 14/57, Jurispr. blz. 201).

51 – Arrest van 9 februari 1984, Kohler/Rekenkamer (316/82 en 40/83, Jurispr. blz. 641).

52 – Arrest Commissie/Raad, aangehaald in voetnoot 47.

53 – Arrest van 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie (C‑325/91, Jurispr. blz. I‑3283).

54 – Arresten van 17 juli 1959, Phoenix-Rheinrohr/Hoge Autoriteit (20/58, Jurispr. blz. 163), en 6 april 2000, Spanje/Commissie (C‑443/97, Jurispr. blz. I‑2415).

55 – Arrest van 19 november 1998, Portugal/Commissie (C‑159/96, Jurispr. blz. I‑7379).

56 – Arrest Phoenix-Rheinrohr/Hoge Autoriteit, aangehaald in voetnoot 54; in dezelfde zin arrest IBM/Commissie, aangehaald in voetnoot 45.

57– Arresten van 22 maart 1961, SNUPAT/Hoge Autoriteit (42/59 en 49/59, Jurispr. blz. 101); 25 oktober 1977, Metro/Commissie (26/76, Jurispr. blz. 1875); 15 december 1988, Irish Cement/Commissie (166/86 en 220/86, Jurispr. blz. 6473), en 25 mei 1993, Foyer culturel du Sart-Tilman/Commissie (C‑199/91, Jurispr. blz. I‑2667), alsmede beschikking van 21 november 1990, Infortec/Commissie (C‑12/90, Jurispr. blz. I‑4265).

58 – Arrest van 25 februari 1988, Les Verts/Parlement (190/84, Jurispr. blz. 1017).

59 – Zie punt 9 van deze conclusie.

60 – Ik wijs erop dat de vermindering verplicht is, aangezien de bepaling aangeeft dat „de uitgaven [...] worden [...] verminderd” en niet „kunnen worden verminderd” of andere soortgelijke uitdrukkingen.

61 – Zie punt 24 van deze conclusie.

62 – Ik beklemtoon het informatieve karakter van hetgeen in de bijeenkomsten is besproken, omdat de aankondiging dat een boete zal worden opgelegd, niet hetzelfde is als het daadwerkelijk opleggen daarvan. De voor beroep vatbare handeling is niet die waarin het opleggen van de boete wordt aangekondigd.

63 – Zie voetnoot 40 bij deze conclusie.

64 – Ik moge eraan herinneren dat volgens het arrest van 15 juni1994, Commissie/BASF e.a. (C‑137/92 P, Jurispr. blz. I‑2555), „waar het intellectuele en het formele element een onlosmakelijk geheel vormen, de schriftelijke vormgeving van de handeling de noodzakelijke uitdrukking vormt van de wil van de autoriteit die de handeling vaststelt” (punt 70).

65 – Arrest van 6 april 2000, Commissie/Solvay (C‑287/95 P en C‑288/95 P, Jurispr. blz. I‑2391, punt 49).

66 – Vereiste van rechterlijke controle dat, zoals het Hof heeft verklaard in zijn arresten van 3 december 1992, Oleificio Borelli/Commissie (C‑97/91, Jurispr. blz. I‑6313); 11 januari 2001, Kofisa Italia (C‑1/99, Jurispr. blz. I‑207), en 6 december 2001, Carl Kühne e.a. (C‑269/99, Jurispr. blz. I‑9517), voortvloeit uit de constitutionele traditie die alle lidstaten gemeen hebben en die is verankerd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

67 – Zie het rechtskader in de punten 18 en 19 van deze conclusie.

68 – Zelfs wanneer een machtiging of delegatie was verleend, moet dit worden aangetoond, niet alleen omdat volgens verzoekster het bestaan daarvan niet mag worden vermoed, maar ook omdat artikel 15 van het Reglement van orde van de Commissie daartoe verplicht. Zie in deze zin punt 19 van deze conclusie.

69 – Evenmin wordt in deze procedure de bevoegdheid van de Commissie bestreden om de aan de lidstaten betaalde voorschotten te verminderen. Het Hof heeft zich hierover bevestigend uitgelaten in het arrest van 17 oktober 1991, Duitsland/Commissie (C‑342/89, Jurispr. blz. I‑5031).

70 – Hier komt de in punt 35 van deze conclusie vermelde samenhang naar voren tussen het bezwaar van de Commissie tegen de ontvankelijkheid van het beroep en de door de Portugese Republiek ingeroepen nietigheid.

71 – Punten 52 e.v. van deze conclusie.

72 – Zie het rechtskader in de punten 14‑17 van deze conclusie.

73 – Zie punt 11 van deze conclusie.

74 – Zie punt 12 van deze conclusie.

75 – Toen in de loop van de bijeenkomst van het EOGFL-comité van 19 februari 2002 de vertegenwoordiger van de Commissie de strafkortingen voor de zes lidstaten waarvan de PPO-uitgaven lager waren geweest dan 75 % van de beraamde, bekendmaakte, was verordening nr. 1750/1999 nog van kracht.

76 – De data waarop de drie plannen zijn ingediend. Zie punten 20 en 21 van deze conclusie.

77 – Artikel 44 van verordening nr. 1257/1999; zie punt 4 van deze conclusie.

78 – Zie punten 13 en 79‑81 van deze conclusie.

79 – De twee artikelen hebben dezelfde inhoud en het is derhalve juridisch gezien van geen belang welk van beide wordt geciteerd, zodat zij gezamenlijk kunnen worden onderzocht. Zie punt 65 van deze conclusie.

80 – Aangehaald in voetnoot 36 van deze conclusie.

81 – De derde overweging van de considerans van verordening nr. 296/96 erkent dat „er te dien einde rekening moet worden gehouden met een zekere onnauwkeurigheidsmarge bij de opgave van de hoeveelheid gegevens, die onder meer kan worden verklaard door de administratieve problemen die eraan verbonden zijn; dat hetzelfde geldt voor de ramingen van de uitgaven, die, ondanks dat zij nauwkeurig moeten zijn, van nature uit een benaderend gegeven zijn”.

82 – Aangaande de doelstelling heeft het Hof in het arrest van 22 april 1999, Nederland/Commissie (C‑28/94, Jurispr. blz. I‑1973), verklaard dat „de procedure tot goedkeuring van de rekeningen ten doel heeft, te verzekeren dat de ter beschikking van de lidstaten gestelde kredieten overeenkomstig de geldende communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten zijn gebruikt” (punt 38); in dezelfde zin ook arrest van 27 januari 1988, Denemarken/Commissie (349/85, Jurispr. blz. 169, punt 19). Zie inzake de historische ontwikkeling van de juridische instrumenten van de financiering van het EOGFL en de verlening van voorschotten, punt 3 van de conclusie van advocaat-generaal Darmon in de zaak Duitsland/Commissie, aangehaald in voetnoot 69. Wat de verstrekking van verschillende gegevens betreft, zie artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1258/1999, dat in punt 14 van deze conclusie is geciteerd.

83 – Artikel 7, inzonderheid leden 2, 3 en 4, van verordening nr. 1258/1999. Zie de punten 15‑18 van deze conclusie.

84 – Zoals in de onderhavige zaak, waarin de Commissie de werkelijke uitgaven berekent op 197 323 332,52 euro, terwijl dit bedrag in de goedgekeurde rekeningen 197 757 664,51 euro beloopt. Volgens de Portugese Republiek (punten 94 en 118 van het verzoekschrift) wordt het verschil verklaard door de rente op te laat ontvangen of betaalde bedragen.

85 – Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999. Zie voetnoot 27 bij deze conclusie.

86 – In dit verband wijs ik er met nadruk op dat de notulen van de bijeenkomst van het EOGFL-comité van 22 januari 2000 vermelden dat het onderwerp betreffende de informatie over de sancties die op enige lidstaten zouden worden toegepast omdat zij de uitgavenramingen niet in acht hadden genomen, juist van de agenda is geschrapt omdat het voor de vaststelling van het bedrag van de strafkortingen noodzakelijk was het bedrag van de uitgaven voor het betrokken begrotingsjaar te kennen, die evenwel eerst na 31 januari 2002 bekend zouden zijn. Zie hiervoor punt 24, sub a, van deze conclusie.

87 – Arrest Denemarken/Commissie, aangehaald in voetnoot 82, punt 19.

88 – Aangehaald in voetnoot 69.

89 – Punten 66‑72 van deze conclusie.

90 – Arresten van 10 februari 1982, Bout (21/81, Jurispr. blz. 381), en 15 juli 1993, GruSa Fleisch (C‑34/92, Jurispr. blz. I‑4147).

91 – Arrest van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad (131/86, Jurispr. blz. 905, punt 37).

92 – Arrest van 20 maart 1959, Nold/Hoge Autoriteit (18/57, Jurispr. blz. 89), en volgende arresten.

93 – Arresten van 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie (C‑350/88, Jurispr. blz. I‑395), en 15 april 1997, Irish Farmers Association e.a. (C‑22/94, Jurispr. blz. I‑1809).

94 – In de punten 98 en 121 van het verzoekschrift wordt erop gewezen dat, wanneer men de bedragen genoemd in „tabel 104” van de verklaring EOGFL (Garantie) 2001 betreffende oktober 2001 (bijlage A.12, dat een overzicht bevat van alle bedragen voor het begrotingsjaar 2001) in aanmerking neemt, „men het in het besluit genoemde bedrag verkrijgt”.

95 – Zie hiervoor inzonderheid punt 24 van deze conclusie.

Full & Egal Universal Law Academy