FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
L A. GEELHOED
föredraget den 18 november 2004(1)
Mål C-304/02
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Republiken Frankrike
En medlemsstats underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter, artikel 228 EG – Underlåtenhet att följa domstolens dom av den 11 juni 1991 i mål C-64/88 – Underlåtenhet att säkerställa efterlevnaden av de tekniska åtgärderna för bevarande avseende minsta fiskstorlek, särskilt kummel – Underlåtenhet att registrera överträdelser som de nationella myndigheterna kunde ha fastställt samt att vidta rättsliga åtgärder mot lagöverträdare – Ekonomisk sanktionsåtgärd
I – Inledning
1. I mitt första förslag till avgörande i förevarande mål, som jag föredrog den 29 april 2004, konstaterade jag i sak att Republiken Frankrike hade underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 228.1 EG genom att inte ha vidtagit de åtgärder som krävdes för att följa domstolens dom av den 11 juni 1991 i mål C‑64/88, kommissionen mot Frankrike, (2) vare sig vid utgången av den tidsfrist som angavs av kommissionen i dess kompletterande motiverade yttrande av den 6 juni 2000 eller vid tidpunkten för min bedömning. Mot bakgrund av allvaret i Republiken Frankrikes åsidosättande av sina fördragsenliga skyldigheter föreslog jag att domstolen skulle förelägga denna ett standardbelopp på 115 522 500 euro avseende den första perioden av underlåtenhet att följa domen och därefter ett vite på 57 761 250 euro per sexmånadersperiod avseende perioden efter domstolens dom i förevarande mål. Jag avvek därmed från kommissionens yrkande att domstolen skulle förelägga Republiken Frankrike ett vite på 316 500 euro för varje ytterligare dags underlåtenhet att följa domstolens dom av den 11 juni 1991.
2. Eftersom dessa förslag aktualiserade nya frågor rörande tolkningen av artikel 228 EG som inte hade diskuterats av parterna under förfarandet, beslutade domstolen genom beslut av den 16 juni 2004 att återuppta det muntliga förfarandet för att ge dem tillfälle att ta ställning till följande fråga:
”Har domstolen, när den i ett förfarande enligt artikel 228.2 EG har förklarat att en medlemsstat har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs för att följa en tidigare dom och kommissionen har begärt att domstolen skall förelägga ett vite, rätt att i stället
– förelägga den medlemsstaten att betala ett standardbelopp?
– eller om det är nödvändigt till och med förelägga den medlemsstaten att både betala ett standardbelopp och ett vite?”
3. Övriga medlemsstater förutom Republiken Frankrike gavs i enlighet med artikel 24.2 i stadgan för domstolen tillfälle att framföra sin syn på dessa frågor. Förutom av den franska regeringen och kommissionen framfördes muntliga yttranden av den belgiska, den tjeckiska, den danska, den tyska, den grekiska, den spanska, den irländska, den italienska, den cypriotiska, den ungerska, den nederländska, den österrikiska, den polska, den portugisiska och den finska regeringen samt av Förenade kungarikets regering.
II – Inledande anmärkningar
4. De frågor som har ställts av domstolen avser två nya aspekter av tolkningen och tillämpningen av artikel 228 EG. Eftersom dessa frågor inte kan besvaras skilda från fördragsbestämmelsens allmänna sammanhang och funktion kommer jag först att göra några generella inledande anmärkningar avseende detta.
5. Det måste först, i fråga om strukturen hos artikel 228 EG, betonas att det centrala är medlemsstaternas skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att följa en dom i vilken domstolen med stöd av artikel 226 EG slagit fast att en medlemsstat har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget. Dessa åtgärder skall vidtas skyndsamt och vara lämpade att åtgärda den rättsstridiga situation som konstaterats av domstolen. Detta kan betraktas som en särskild tillämpning av den allmänna skyldighet att samarbeta lojalt som följer av artikel 10 EG.
6. Om en medlemsstat underlåter att fullgöra denna huvudskyldighet enligt artikel 228.1 EG har kommissionen enligt andra punkten i denna fördragsbestämmelse rätt att inleda ett förfarande om fördragsbrott på grund av underlåtenheten att följa domen enligt artikel 226 EG från domstolen. Om kommissionen anser att medlemsstaten efter det administrativa förfarandet fortfarande inte har åtgärdat situationen kan den väcka talan vid domstolen och ange vilken ekonomisk sanktionsåtgärd som skulle vara en lämplig konsekvens av medlemsstatens underlåtenhet att följa domstolens ursprungliga dom. Domstolen kan därefter, om den finner att kommissionens talan skall bifallas, vidta en ekonomisk sanktionsåtgärd enligt föreskrifterna i artikel 228.2 EG.
7. Skälet för att förelägga en sådan ekonomisk sanktionsåtgärd är för det första att den berörda medlemsstaten har åsidosatt en dom från domstolen. Detta är särskilt allvarligt i en gemenskap som grundas på rättsstatsprincipen och på jämlikhet mellan medlemsstaterna avseende deras rättigheter och skyldigheter enligt fördraget. En underlåtenhet att följa en dom i vilken det slås fast att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget slår mot grunden för gemenskapens rättsordning och utgör ett allvarligt hot mot dess trovärdighet. Eftersom alla tvister angående fullgörelsen av fördragsenliga skyldigheter avgörs inom ramen för de förfaranden som föreskrivs i fördraget, är domstolens domar huvudinstrumentet i gemenskapens rättsordning när det gäller att slutgiltigt fastställa dessa skyldigheters räckvidd. Om det vore möjligt för medlemsstater att bestämma när eller under vilka omständigheter de skulle följa en dom enligt artikel 226 EG från domstolen så skulle dessa domars auktoritet helt undermineras. Medlemsstaterna skulle i själva verket ha möjlighet att ensidigt bestämma räckvidden av sina skyldigheter enligt fördraget.
8. Ett andra skäl för att vidta en ekonomisk sanktionsåtgärd under dylika omständigheter är att den berörda medlemsstaten genom att inte följa en dom från domstolen i vilken ett fördragsbrott slagits fast låter en rättsstridig situation bestå, med negativa konsekvenser för gemenskapssystemets funktion. Om en medlemsstat inte fullgör sina gemenskapsskyldigheter medan andra gör det påverkar detta givetvis den berörda gemenskapsåtgärdens enhetliga tillämpning, minskar deras effektivitet och gör det svårare att uppnå de resultat som eftersträvas genom denna. Det skapar också skillnader i fråga om de villkor på vilka aktörerna på marknaderna i olika delar av gemenskapen är verksamma och stör balansen i fråga om medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter enligt fördraget. Gemenskapens rättsordning grundas på den förutsättning som anges i artikel 10 EG att medlemsstaterna lojalt och i en anda av solidaritet fullgör sina fördragsenliga skyldigheter. När en medlemsstat tar sig friheter i fråga om fullgörandet av dess fördragsenliga skyldigheter påverkas det ömsesidiga förtroende som måste föreligga mellan medlemsstaterna och som är en nödvändig förutsättning för en effektiv tillämpning av gemenskapspolitiken. Detta gäller särskilt när denna politik medför restriktioner för den ekonomiska verksamheten i syfte att uppnå mål som är av allmänt intresse.
9. Det är enligt min uppfattning viktigt att ha dessa dubbla motiv i åtanke vid tolkningen och tillämpningen av artikel 228.2 EG.
10. Funktionen hos de ekonomiska sanktionsåtgärder som föreskrivs i artikel 228.2 EG skall också ses mot bakgrund av dessa två bakomliggande skäl. Sanktionsåtgärderna syftar till att säkerställa att domstolens domar följs i två avseenden. Genom att skapa en möjlighet att vidta en sanktionsåtgärd när en dom från domstolen inte följs av en medlemsstat är avsikten för det första att göra det ekonomiskt oattraktivt att låta ett fördragsbrott bestå efter en dom enligt artikel 226 EG. I den bemärkelsen har sanktionsåtgärden en allmänpreventiv effekt. För det andra är sanktionen avsedd att skapa en möjlighet att sätta tillräckligt tryck på medlemsstaten för att framtvinga en efterlevnad i det enskilda fallet när en medlemsstat ändå inte har vidtagit de åtgärder som krävs för att följa den första dom i vilken ett fördragsbrott fastställdes och kommissionen har väckt talan för att fastställa detta faktum. I den bemärkelsen har den en särskild avskräckande effekt som påtryckningsmedel.
11. Det skall vidare erinras om att dessa sanktionsåtgärder är instrument som till sin natur är specifika för gemenskapens rättsordning och som inte utan vidare kan jämföras med de sanktionsmekanismer av straffrättslig, förvaltningsrättslig eller civilrättslig karaktär som finns i medlemsstaternas rättsordningar. De är särpräglade både i fråga om de omständigheter under vilka de påförs och hur de verkar. En medlemsstats underlåtenhet att följa en dom från domstolen kan således inte jämföras med överträdelser som är föremål för sanktionsmekanismer på nationell nivå. Sanktionsåtgärdens effekt på medlemsstaten sker dessutom genom mekanismer som lyder under den berörda medlemsstatens inrikespolitiska ansvar. Förfarandet enligt artikel 228 EG skall med andra ord – för att citera generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer – betraktas som ett ”ett säreget juridiskt förfarande för verkställighet av domar”. (3)
12. Slutligen är det av största vikt för Europeiska unionens funktion och för genomförandet av dess mål att medlemsstaterna lojalt fullgör sina skyldigheter enligt fördraget och att de, om domstolen i en dom enligt artikel 226 EG konstaterar att de inte har gjort detta, så snart som möjligt korrigerar situationer som är oförenliga med fördraget. I artikel 228 EG föreskrivs en mekanism för att säkerställa att gemenskapsskyldigheter till sist fullgörs och artikeln måste tillämpas så att den faktiskt får effekt. Behovet att säkerställa att gemenskapsskyldigheterna efterlevs strikt framstår än tydligare i en Europeisk union som i allt högre grad kännetecknas av mångfald och heterogenitet. I denna situation ökar risken för bristande överensstämmelse till följd av olikheter inom medlemsstaterna i fråga om genomförandet, tillämpningen och säkerställandet av efterlevnaden av gemenskapsskyldigheter. För att minska den risken är det nödvändigt att artikel 228.2 EG tolkas och tillämpas så att medlemsstaterna effektivt avhålls från att åsidosätta de skyldigheter som följer av fördragets bestämmelser.
III – Domstolens frågor
13. Jag vill inledningsvis nämna att jag faktiskt redan har besvarat de två frågor som ställts av domstolen eftersom jag tog upp denna aspekt i mitt tidigare förslag till avgörande. De yttranden som har framförts av kommissionen, den franska regeringen och de intervenerande regeringarna och speciellt de allvarliga reservationer som har uttryckts av de flesta av de intervenerande medlemsstaterna utgör en lämplig utgångspunkt för att vidareutveckla och precisera min analys. Jag kommer att inrikta mitt resonemang på de huvudargument som har framförts särskilt av den franska regeringen och kommissionen. Eftersom de flesta av intervenienterna, med några undantag, i huvudsak har framfört liknande argument till stöd för ett nekande eller jakande svar på båda delarna av domstolens fråga kommer jag att inbegripa dessa i min sammanfattning av huvudargumenten från den franska regeringen och kommissionen, utan att nödvändigtvis i samtliga fall ange vilken part som har framfört ett visst argument. Innan jag går vidare till den diskussionen vill jag dock ge en överblick genom att redovisa huvudlinjen i de svar som lämnats av intervenienterna i den mån de behandlat någon av frågorna, dock med reservation för att var och en av medlemsstaterna i olika grad har villkorat sina ståndpunkter:
– Frågans första del besvaras jakande av kommissionen och den tjeckiska, den ungerska, den polska och den finska regeringen och nekande av den franska, den belgiska, den danska, den tyska, den grekiska, den spanska, den italienska, den nederländska, den portugisiska och den österrikiska regeringen.
– Ett jakande svar på frågans andra del förordas av kommissionen och av den danska, den nederländska och den finska regeringen samt Förenade kungarikets regering. Den franska, den belgiska, den tjeckiska, den tyska, den grekiska, den spanska, den irländska, den italienska, den cypriotiska, den ungerska, den österrikiska, den polska och den portugisiska regeringen har förordat ett nekande svar på frågans andra del.
A – Kan domstolen förelägga ett standardbelopp när kommissionen har begärt ett vitesföreläggande?
14. Kommissionen har förklarat att domstolen har full frihet att fastställa både det belopp och den typ av ekonomisk sanktionsåtgärd som den finner det lämpligt att förelägga under omständigheterna i det enskilda fallet. Den finska regeringen har påpekat att det även kan ligga i den berörda medlemsstatens intresse att domstolen är behörig att vidta en annan sanktionsåtgärd än den som har föreslagits av kommissionen. Emellertid är det även här nödvändigt att först ge den berörda medlemsstaten tillfälle att yttra sig.
15. Den franska regeringen har tillsammans med de regeringar som nämns ovan i punkt 13, första strecksatsen, hävdat att kommissionen inte kan vidta en sanktionsåtgärd som inte har föreslagits av kommissionen i dess ansökan. Även om dessa regeringar medger att domstolen har slagit fast att kommissionens förslag i fråga om vilken ekonomisk sanktionsåtgärd som skall vidtas endast utgör en användbar utgångspunkt, så har de gjort gällande att domstolen vid utövandet av sin behörighet att företa skönsmässiga bedömningar enligt artikel 228.2 EG måste respektera rätten till försvar, principen om likabehandling av medlemsstaterna och rättssäkerhetsprincipen.
16. Rätten till försvar innebär att om domstolen har för avsikt att i väsentlig mån avvika från kommissionens förslag så skall den berörda medlemsstaten ges tillfälle att yttra sig i frågan. Den franska regeringen har påpekat att den i förevarande mål inte förrän vid tidpunkten för återupptagandet av det muntliga förfarandet gavs tillfälle att uttrycka sin syn på det eventuella föreläggandet av ett standardbelopp när kommissionen hade föreslagit ett vite, och att den till och med vid den tidpunkten endast gavs tillfälle att uttrycka sin principiella ståndpunkt och inte sin inställning till tillämpningen i förevarande förfarande. Den har påpekat att förfaranden om fördragsbrott också innehåller en skriftlig fas och att den i förevarande situation uppenbarligen inte i det skedet kunde reagera på ett förslag som inte framförts av kommissionen. Flera av de intervenerande regeringarna har förklarat att domstolen inte får gå utöver vad som har yrkats och att det saknas skäl att avvika från den grundläggande principen att sökandens ansökan avgränsar tvistens räckvidd, att avgörandet inte får sträcka sig utöver yrkandet och att förfaranden är kontradiktoriska till sin karaktär.
17. Den franska regeringen har påpekat att domstolen i domen i målet kommissionen mot Grekland (4) slog fast att syftet med de riktlinjer som antagits av kommissionen för tillämpningen av artikel 171.2 i EG‑fördraget (5) (nu artikel 228.2 EG) är att säkerställa att medlemsstaterna behandlas lika. Riktlinjerna syftar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande och är anpassade för att se till att de vitesbelopp som kommissionen avser föreslå skall vara proportionerliga. (6) Om domstolen skulle ansluta sig till den linje som föreslagits av mig skulle det innebära en olikabehandling jämfört med de två andra medlemsstater mot vilka ekonomiska sanktionsåtgärder enligt artikel 228.2 hittills har vidtagits. (7) Om skälet för att ålägga ett standardbelopp är att en överträdelse består, skulle det vara nödvändigt att vidta denna sanktionsåtgärd i nästan samtliga fall av underlåtenhet att följa en dom enligt artikel 226 EG i vilken ett fördragsbrott fastställts, eftersom just detta är villkoret för att väcka talan enligt artikel 228.2 EG.
18. För det tredje har den franska regeringen gjort gällande att det skulle äventyra rättssäkerheten att på det sätt som föreslagits avvika från kommissionens förslag. De sanktionsåtgärder som skall vidtas i en situation som den i förevarande förfarande skall vara tillräckligt förutsebara. Till detta har bland annat den belgiska regeringen fogat att domstolen inte ex officio kan ålägga ett standardbelopp eftersom det saknas riktlinjer om tillämpningen av detta instrument och beräkningen av beloppet.
19. Den tyska regeringen har, med stöd av den grekiska regeringen, hävdat att beslutet att välja ett standardbelopp i stället för ett vite är politiskt till sin karaktär och att domstolen varken har rätt eller är rustad att göra detta val. Det skulle strida mot maktfördelningsprincipen om domstolen skulle fatta ett sådant beslut. I artikel III-362.3 i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa (8) (nedan kallat konstitutionsfördraget) bekräftas att domstolen endast har rätt att ändra det belopp som föreslagits av kommissionen genom att sänka detsamma.
20. Andra medlemsstater anser att även om domstolen inte formellt är bunden av kommissionens förslag vid utövandet av sin behörighet att företa skönsmässiga bedömningar enligt artikel 228.2 EG måste den respektera rätten till försvar samt principerna om proportionalitet, förutsägbarhet och rättssäkerhet.
21. Frågan om huruvida domstolen kan förelägga en medlemsstat som har underlåtit att följa en första dom enligt artikel 226 EG ett standardbelopp gäller i huvudsak vilken status och karaktär som skall tillerkännas kommissionens förslag i dess ansökan enligt artikel 228.2 EG. Är dessa förslag bindande för domstolen eller är domstolen fri att avvika från dem, och i så fall, på vilka villkor? Har domstolen, med andra ord, oinskränkt och obunden behörighet enligt denna bestämmelse?
22. Det har redan slagits fast i rättspraxis att de förslag som lämnas av kommissionen angående vilken ekonomisk sanktionsåtgärd som skall vidtas inte kan vara bindande för domstolen. (9) Detta grundar domstolen på den entydiga lydelsen av artikel 228.2 tredje stycket, vari anges att domstolen om den ”finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att efterkomma dess dom, kan … förelägga staten att betala ett standardbelopp eller ett vite”. Att kommissionens förslag endast är vägledande till sin karaktär och således inte bindande för domstolen följer även av lydelsen av artikel 228.2 andra stycket, där det anges att kommissionen skall ”ange” det standardbelopp eller det vite som den anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna. Det bör även noteras att ett uttryck som ”begära”, som skulle spegla en mer formell status för kommissionens förslag, inte användes i denna fördragsbestämmelse.
23. Bestämmelsens struktur ger ytterligare stöd för denna tolkning av artikel 228.2 EG genom att något samband mellan det andra och tredje stycket inte markeras. Det senare innehåller ingen hänvisning till kommissionens förslag och föreskriver, märk väl, inte uttryckligen att domstolens beslut i fråga om den ekonomiska sanktionsåtgärden skall baseras på dessa förslag. Avsaknaden av ett sådant samband, tillsammans med kontrasten i beskrivningen av kommissionens och domstolens funktioner vid tillämpningen av denna bestämmelse där kommissionen ”anger” och domstolen ”förelägger”, visar tydligt att domstolen är behörig att avgöra om en sanktionsåtgärd bör vidtas, vilken typ av sanktionsåtgärd detta skall vara och sanktionsbeloppet.
24. Det föreligger även funktionella skäl för att godta att domstolen åtnjuter oinskränkt behörighet i fråga om de sanktionsåtgärder som skall vidtas enligt artikel 228.2 EG. Den fråga som behandlas inom ramen för förfaranden enligt artikel 228.2 EG är en medlemsstats underlåtenhet att följa en dom från domstolen i vilken det slagits fast att den medlemsstaten har underlåtit att fullgöra vissa skyldigheter enligt gemenskapsrätten. Även om det ankommer på kommissionen i dess roll som fördragets väktare att övervaka efterlevnaden av en sådan dom och om nödvändigt efter det administrativa förfarandet fatta beslut om att inleda ett andra förfarande, är domstolen bäst skickad att bedöma i vilken omfattning den situation som råder i den berörda medlemsstaten följer eller inte följer dess första dom enligt artikel 226 EG och att med hänsyn tagen till samtliga berörda intressen bedöma allvaret i en fortsatt överträdelse. Behovet av att vidta en ekonomisk sanktionsåtgärd och vilken typ av sanktionsåtgärd som vore lämpligast under omständigheterna kan naturligtvis endast bedömas mot bakgrund av de omständigheter som domstolen slår fast i sin dom enligt artikel 228.2 EG. Det avgörandet kan inte vara beroende av kommissionens synpunkter därvidlag.
25. Den tyska regeringens argument att valet av vilken typ av sanktionsåtgärd som skall vidtas är politiskt och därför till sin natur inte kan fattas av domstolen måste tillbakavisas. Räckvidden av domstolens behörighet enligt artikel 228.2 EG har definierats i fördraget och inbegriper som jag påpekat rätten att fastsälla en lämplig reaktion på en fortsatt överträdelse. Utövandet av denna befogenhet är inte beroende av politiska hänsyn, utan faller helt inom ramen för den dömande funktionen. I artikel 228.2 EG görs klar åtskillnad mellan den administrativa fasen, under vilken kommissionen kan göra sin bedömning avseende sakfrågan i det berörda fallet och de sanktionsåtgärder som den finner lämpliga, och det kontradiktoriska domstolsförfarandet där domstolen har oinskränkt behörighet att utöva de befogenheter som den tilldelas enligt fördraget.
26. Mot bakgrund av ovanstående anmärkningar anser jag inte att domstolen skulle gå utöver vad som yrkats om den väsentligt skulle avvika från de förslag som framställts av kommissionen angående vilken sanktionsåtgärd som skall vidtas. Man måste beakta att ett förfarande enligt artikel 228.2 EG är ett förfarande sui generis som inte har någon motsvarighet i de nationella rättsordningarna och som inte kan jämföras med civilrättsliga förfaranden. Föremålet är en medlemsstats underlåtenhet ett följa en dom enligt artikel 226 EG från domstolen i vilken det fastställs att den medlemsstaten har åsidosatt vissa gemenskapsrättsliga skyldigheter. Det innebär att en rättsstridig situation har bestått under en längre tidsperiod, vilket undergräver en fullständig och enhetlig tillämpning av den berörda gemenskapsåtgärden till förfång för allmänna gemenskapsintressen och övriga medlemsstaters och deras medborgares intressen. Det är denna aspekt av föremålet för förfaranden enligt artikel 228.2 EG som utgör grunden för domstolens oinskränkta behörighet och som skiljer dessa förfaranden från förfaranden av exempelvis civilrättslig karaktär.
27. Vidare hänvisades till artikel III-362 i konstitutionsfördraget, som är en parallellbestämmelse till artikel 228 EG. Artikel 228 EG har visserligen utan ändringar införts i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, men ett nytt tredje stycke har lagts till artikeln. Genom den bestämmelsen ges kommissionen möjlighet att, i förfaranden enligt artikel III-360 i konstitutionsfördraget (artikel 226 EG) angående underlåtenheten att anmäla åtgärder för införlivande av en europeisk ramlag, ange beloppet för det standardbelopp eller det vite som den anser lämpligt under omständigheterna. Domstolen har rätt att förelägga ett sådant standardbelopp eller vite ”som inte överskrider det belopp som har angivits av kommissionen”. Å ena sidan påstås att denna begränsning av domstolens behörighet bekräftar att domstolen inte har rätt att avvika från kommissionens förslag i mål enligt artikel 228.2 EG. Å andra sidan har det gjorts gällande att det faktum att samma begränsning inte infördes i artikel III-362.2 i konstitutionsfördraget (artikel 228.2 EG) bekräftar att domstolens behörighet enligt artikel 228.2 EG faktiskt är oinskränkt. I den mån ett argument kan utläsas ur denna utveckling så anser jag att det senare är mer övertygande. Om avsikten hade varit att begränsa domstolens behörighet enligt artikel III-362.2 i konstitutionsfördraget, så skulle det självklara tillvägagångssättet ha varit att lägga till samma förbehåll som togs in i artikel III-362.3 i konstitutionsfördraget.
28. Sedan det konstaterats att domstolen åtnjuter oinskränkt behörighet i fråga om samtliga aspekter av de ekonomiska sanktionsåtgärder som kan vidtas enligt artikel 228.2 EG uppkommer frågan huruvida domstolen vid utövandet av denna behörighet måste iaktta vissa restriktioner. I det avseendet hänvisar Republiken Frankrike och flera av de intervenerande regeringarna till rätten till försvar, principen om likabehandling av medlemsstaterna och rättssäkerhetsprincipen. Jag kommer först att diskutera de två senare och därefter att granska betydelsen av rätten till försvar.
29. En rad regeringar har gjort gällande att principen om likabehandling gäller vid tillämpningen av de instrument som föreskrivs i artikel 228.2 EG. De riktlinjer som kommissionen antog i sitt meddelande av år 1996 syftade bland annat till att uppnå detta syfte i fråga om beräkningen av de ekonomiska sanktionsåtgärderna, vilket konstaterades av domstolen i domen i målet kommissionen mot Grekland. (10) De har framhållit att om en ekonomisk sanktionsåtgärd av ett annat slag och av en annan storleksordning än den som vidtagits i de två hittills avgjorda målen skulle vidtas mot Republiken Frankrike skulle detta strida mot principen om likabehandling.
30. Av fast rﾤttspraxis följer att principen om likabehandling av medlemsstater är en grundläggande gemenskapsrättslig princip. Enligt denna princip får lika situationer inte behandlas olika och olika situationer får inte behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Även om man inte förbehållslöst ansluter sig till den andra delen av denna princip är det givetvis nödvändigt att garantera att åsidosättanden av gemenskapsrättsliga skyldigheter som är jämförbara i fråga om svårighetsgrad och skadeverkningar på allmänna intressen behandlas lika när det gäller att vidta ekonomiska sanktionsåtgärder. Detta gäller såväl typen av sanktionsåtgärder som de relativa belopp som skall erläggas. I ett fall som det förevarande är det viktigt att framhålla att överträdelsen till sin art inte kan jämföras med dem som var i fråga i domstolens första två domar enligt artikel 228.2 EG. Som jag förklarade i mitt första förslag till avgörande i förevarande mål är ett strikt genomförande av bevarandeåtgärderna inom området för den gemensamma fiskeripolitiken av avgörande betydelse för att uppnå de långsiktiga målen för denna politik. (11) Republiken Frankrikes underlåtenhet under en lång rad år att övervaka gemenskapens fiskeribestämmelser och säkerställa att de efterlevs kan inte jämföras med åsidosättandet av miljödirektiven i de ovannämnda målen. Detta åsidosättande äventyrade inte bara de berörda gemenskapsåtgärdernas bevarandemål, utan det påverkade också ofrånkomligen övriga medlemsstaters och deras fiskares intressen. Denna externa effekt skiljer detta mål från de två andra mål som hittills avgjorts av domstolen. Det skulle i förevarande mål således vara berättigat att vidta sanktionsåtgärder av en annan typ på grund av att åsidosättandet är av en annan karaktär och medför andra konsekvenser. En sådan reaktion är i själva verket en följd av att principen om likabehandling respekteras, eftersom det innebär att man tar hänsyn till relevanta skillnader mellan de bakomliggande faktiska omständigheterna.
31. Ytterligare ett argument är att det skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen att avvika från kommissionens förslag i fråga om vilka ekonomiska sanktionsåtgärder som skall vidtas på det sätt som jag föreslog i mitt första förslag till avgörande. Enligt denna princip skall sanktionsåtgärderna och de villkor på vilka de kan vidtas vara möjliga att förutse. Detta är inte fallet i frånvaro av riktlinjer för beräkningen av standardbelopp, som dem som angavs i kommissionens meddelande av år 1996.
32. Det är viktigt att åter erinra om strukturen i och lydelsen av artikel 228.2 EG som föreskriver en möjlighet för domstolen att förelägga ett standardbelopp eller ett vite när den finner att en medlemsstat inte har efterkommit en tidigare dom enligt artikel 226 EG. Utövandet av denna befogenhet, som domstolen tillerkänts genom EG‑fördraget, är inte villkorat av riktlinjer som antagits exempelvis angående situationer där båda typerna av sanktionsåtgärder kan vidtas eller angående hur de skall beräknas. Det faktum att kommissionen har dragit upp sådana riktlinjer i synnerhet angående en typ av ekonomisk sanktionsåtgärd tydliggör för medlemsstaterna på vilket sätt den har för avsikt att tillämpa sin befogenhet enligt denna bestämmelse. Domstolen förblir dock fri att vidta den ekonomiska sanktionsåtgärd som den finner lämplig mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. När kommissionen väcker talan mot en medlemsstat enligt denna bestämmelse kan man med andra ord alltid förutse att domstolen kan vidta de föreskrivna sanktionsåtgärderna.
33. Mot bakgrund av att domstolen åtnjuter oinskränkt behörighet enligt denna bestämmelse – något som den genom att betona att den inte är bunden av kommissionens förslag redan har slagit fast i sin rättspraxis – är det också i princip möjligt att förutse att vilka som helst av de sanktionsåtgärder som står till domstolens förfogande kan vidtas. Till detta kommer, som kommissionen har påpekat, att kommissionen i formella underrättelser och motiverade yttranden till medlemsstater som har underlåtit att efterkomma en tidigare dom påpekar att ekonomiska sanktionsåtgärder kan komma att vidtas mot den berörda medlemsstaten, utan att ange vilken typ av sanktionsåtgärd som kan bli aktuell. Detta skedde i förevarande fall också i det första motiverade yttrandet av den 17 april 1996.
34. Allt detta gäller dessutom i ett fall där situationens rättsstridighet redan har fastställts av domstolen och kommissionen har uppmärksammat medlemsstaten på att situationen består och givit den berörda medlemsstaten ytterligare möjlighet att åtgärda densamma. Det är svårt att förstå vad som under dessa omständigheter kan förmå en medlemsstat att åberopa rättssäkerhetsprincipen. Av samtliga dessa skäl kan en medlemsstat enligt min uppfattning inte åberopa rättssäkerhetsprincipen för att förhindra att ekonomiska sanktionsåtgärder vidtas som kommissionen inte har föreslagit i sin ansökan.
35. Nästa fråga är huruvida domstolen är skyldig att höra medlemsstaten ? och kommissionen ? om den har för avsikt att vidta en strängare sanktionsåtgärd än den som har föreslagits av kommissionen. Förfarandet enligt artikel 228.2 EG ger redan de nödvändiga processuella garantierna för att ge den svarande medlemsstaten möjlighet att på ett fullständigt sätt yttra sig avseende både den sakfråga som behandlas i kommissionens ansökan och lämpligheten av den ekonomiska sanktionsåtgärd som kommissionen har föreslagit. I det skedet av förfarandet är huvudfrågan om den överträdelse som tidigare fastställts av domstolen består och således utgör grund för att vidta en ekonomisk sanktionsåtgärd av en viss typ och med ett visst belopp. Även om befogenheten att vidta en sådan sanktionsåtgärd helt vilar på domstolen är det som jag tidigare betonat viktigt att domstolen innan detta beslut fattas känner till båda parternas syn på verkningarna av en sådan sanktion för att uppnå sitt syfte. Eftersom den information som tillhandahålls i detta skede av förfarandet grundas på kommissionens förslag kan domstolen inte beakta verkningarna av sanktionsåtgärder som väsentligt skiljer sig från dessa. Innan en sanktionsåtgärd som väsentligt avviker från de tänkbara fall som parterna hade möjlighet att yttra sig över vidtas, anser jag därför att det är högst lämpligt att parterna ges tillfälle att på ett tillfredsställande sätt ta ställning till de alternativ som har aktualiserats i ett senare skede av förfarandet.
36. I ett mål som det förevarande kan det muntliga förfarandet återupptas i enlighet med artikel 61 i rättegångsreglerna för att ge parterna tillfälle att framföra sina synpunkter på den ekonomiska sanktionsåtgärd som domstolen har för avsikt att vidta. Detta kan även föregås av skriftliga upplysningar i frågan, som kan begäras av domstolen enligt artiklarna 60 och 45.2 b i rättegångsreglerna. I eventuella framtida mål där denna fråga kommer upp före den muntliga förhandlingen vore det dock lämpligare att vid det tillfället höra parterna härom. I förevarande förfarande återupptogs det muntliga förfarandet. Parterna anmodades att yttra sig över möjligheten att domstolen skulle vidta en annan sanktionsåtgärd än den som föreslagits av kommissionen. De anmodades dock inte att yttra sig över lämpligheten av de ekonomiska sanktionsåtgärder som jag mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål föreslog. Jag återkommer till den frågan i samband med diskussionen av konsekvenserna av mitt förslag till avgörande i förevarande mål.
37. Mitt svar på den första frågan är därför att domstolen enligt artikel 228.2 EG har oinskränkt behörighet att förelägga ett standardbelopp när kommissionen har föreslagit att ett vite skall föreläggas. Om den överväger att vidta en strängare sanktionsåtgärd än den som har föreslagits av kommissionen krävs av hänsyn till rätten till försvar att parterna ges tillfälle att yttra sig över den sanktion som domstolen har för avsikt att förelägga.
B – Kan domstolen förelägga både ett standardbelopp och ett vite?
38. Kommissionen har tillämpat ett teleologiskt synsätt på denna fråga och gjort gällande att de två olika typerna av sanktionsåtgärd är tillämpliga på olika tidsperioder och att det därför inte är fråga om en ackumulation av sanktionsåtgärder. Medan ett standardbelopp föreläggs avseende ett tidigare handlande från en medlemsstats sida och är avsett att ha en avhållande effekt, syftar erläggande av ett vite till att påverka medlemsstatens framtida handlande och således till att framtvinga efterlevnad. Syftet med artikel 228 EG kan inte uppnås om det inte vore möjligt att kombinera båda typerna av sanktionsåtgärd. En sådan kombination skall inte betraktas som dubbla sanktionsåtgärder, utan som två aspekter av en och samma ekonomiska sanktionsåtgärd. Ur ett språkligt perspektiv anser kommissionen inte att användningen av ordet ”eller” i artikel 228.2 EG skall tolkas så att standardbeloppet eller vitet endast kan föreläggas som alternativa sanktionsåtgärder. Kommissionen anser att om varaktigheten beaktas vid beräkningen av ett standardbelopps storlek kan den inte påverka beräkningen av beloppet av ett vite som föreläggs samtidigt. Liknande argument framfördes av de medlemsstater som förespråkade ett jakande svar på den andra frågan.
39. Den franska regeringen har, med stöd av flera av de medlemsstater som nämns i punkt 13 ovan, påpekat att syftet med artikel 228.2 EG är att framtvinga efterlevnad och inte att bestraffa medlemsstater. Såväl standardbeloppet som vitet skall tillämpas i linje med detta syfte. Den har påpekat att detta mål betonades i kommissionens meddelande av år 1996 och att erläggande av ett vite är det lämpligaste instrumentet för att uppnå det. Till dags dato har kommissionen endast angivit att viten skall föreläggas i detta syfte. Den franska regeringen har förklarat att om båda typerna av sanktionsåtgärd vidtas avseende en och samma överträdelse innebär det att varaktigheten beaktas två gånger, vilket den invänder mot. Den franska regeringen har visserligen medgivit att den aspekten inte nödvändigtvis är avgörande, men den har gjort gällande att användningen av ordet ”eller” i artikel 228.2 klart anger att de föreskrivna sanktionsåtgärderna endast får vidtas alternativt. Det har även påpekats att föreläggandet av ett standardbelopp i kombination med ett vite skulle strida mot proportionalitetsprincipen.
40. Avgörande för bedömningen av om det är tillåtet enligt artikel 228.2 EG att förelägga ett standardbelopp i kombination med ett vite är bestämmelsens syfte och de överväganden som ligger bakom densamma. Som jag påpekade i punkterna 7 och 8 ovan har varje underlåtenhet att efterkomma en dom enligt artikel 226 EG från domstolen två aspekter. Å ena sidan innebär det en bristande respekt för gemenskapens rättsordning. Å andra sidan innebär det att man överser med att en situation som domstolen har förklarat oförenlig med gemenskapsrätten består och med de skadliga effekter för gemenskapspolitiken som följer av den situationen. Dessa två aspekter måste beaktas vid bedömningen av hur artikel 228.2 EG skall tolkas och tillämpas. Det är visserligen helt uppenbart att artikel 228.2 EG syftar till att säkerställa att en medlemsstat slutligen efterkommer en dom från domstolen som den inte har reagerat tillfredsställande på, men om man betraktar bestämmelsen ur ett vidare perspektiv med hänsyn till bakgrunden till en underlåtenhet att följa en dom från domstolen, utvidgas syftet till att säkerställa att en medlemsstat fullgör sina gemenskapsförpliktelser i vidare bemärkelse. Detta innebär att de instrument som tillhandahålls i bestämmelsen även kan tillämpas i avhållande syfte eller, med andra ord, i syfte att förebygga åsidosättanden av gemenskapsrättsliga skyldigheter från den berörda medlemsstatens sida.
41. Standardbeloppet och vitet tjänar till sin natur skilda syften. Båda utgör visserligen en reaktion på en medlemsstats underlåtenhet att fullgöra sina fördragsenliga skyldigheter men standardbeloppet har en avhållande effekt, medan vitet fungerar som ett påtryckningsmedel. Jag finner inte argumentet att standardbeloppet avser det förflutna och vitet framtiden övertygande. Båda sanktionsåtgärderna syftar till att påverka medlemsstatens framtida agerande, men på skilda sätt.
42. En viktig skillnad mellan de två typerna av sanktionsåtgärd är att standardbeloppet är en ovillkorlig sanktionsåtgärd, medan vitet är villkorligt till sin karaktär. Som jag framhöll i mitt första förslag till avgörande i förevarande mål (12) kan en medlemsstat lyckas med att fullgöra de tidigare försummade skyldigheterna inom den tidsfrist som fastställts av domstolen. I det fallet blir slutresultatet att det inte skulle bli någon reaktion från gemenskapen på ett åsidosättande som kan ha pågått i många år. Genom att tillämpa förfarandet enligt artikel 228.2 EG skulle man slutligen ha åstadkommit ett fullgörande från medlemsstatens sida, men syftet att avhålla från eventuella framtida överträdelser skulle inte ha uppnåtts. Mot bakgrund av att artikel 228.2 EG skall tolkas på ett sådant sätt att den både tjänar som ett påtryckningsmedel och har en avhållande effekt, måste domstolen givetvis i princip ha möjlighet att tillämpa standardbeloppet i kombination med vitet.
43. Den franska regeringen och flera andra intervenerande regeringar har invänt att det instrument som föreskrivs i artikel 228.2 EG inte är avsett att tillämpas i bestraffande syfte. Det saknar enligt min uppfattning betydelse om vidtagande av en ekonomisk sanktionsåtgärd skall betecknas som en bestraffande åtgärd. Det förfarande som föreskrivs i bestämmelsen kan inte liknas vid de verkställighetsmekanismer som finns på nationell nivå. Förfarandet tjänar ett eget ändamål inom ramen för gemenskapens rättsordning och är utformat för att effektivt säkerställa att de krav som uppställs i denna rättsordning respekteras av medlemsstaterna. Detta är det centrala.
44. Den franska regeringen har för att visa att artikel 228.2 EG inte kan tillämpas för att bestraffa ett tidigare handlande från medlemsstatens sida påpekat att om en medlemsstat följer en dom enligt artikel 226 EG inom den tidsfrist som fastställs av kommissionen i dess motiverade yttrande, så är det inte möjligt att vidta åtgärder mot den medlemsstaten enligt artikel 228.2 EG. Detta kan mycket väl vara den processuella konsekvensen av denna situation, men det motiverar inte en restriktiv tolkning av fördragsbestämmelsen, vars huvudsyfte är att säkerställa att medlemsstaterna faktiskt fullgör sina fördragsenliga skyldigheter. Som jag nämnt ovan kan man redan av arten av de åsidosättanden som artikel 228.2 EG är avsedd att motverka dra slutsatsen att såväl åtgärder som fungerar som påtryckningsmedel som åtgärder av avhållande art kan vidtas med stöd av bestämmelsen. Det faktum att en medlemsstat har avvärjt vidtagande av en ekonomisk sanktionsåtgärd genom att slutligen under det administrativa förfarandet fullgöra sina skyldigheter kan tvärtom anses vara effekten av en förväntad sanktionsåtgärd, som bekräftar denna åtgärds avhållande effekt.
45. Ett av de viktigaste argument som framförts mot möjligheten att förelägga ett standardbelopp och ett vite samtidigt grundas på lydelsen av artikel 228.2 EG enligt vilken domstolen är behörig att förelägga ett standardbelopp ”eller” ett vite när den finner att en medlemsstat inte har efterkommit dess tidigare dom enligt artikel 226 EG. Frågan är därför om ordet ”eller” skall tolkas som inkluderande eller exkluderande. Jag vill för det första peka på att artikel 228.2 EG skall tolkas på ett sådant sätt att det säkerställs att bestämmelsen utgör ett effektivt instrument för att verkställa fullgörelsen av gemenskapsskyldigheter i fall där medlemsstater varaktigt har försummat dessa. Som jag förklarade ovan kan det i vissa situationer vara en otillräcklig reaktion på ett fortsatt åsidosättande av gemenskapsrätten att antingen förelägga ett standardbelopp eller ett vite, vilket innebär att en kombination av dessa instrument behövs. Denna tolkning grundas på syftena med och funktionen hos artikel 228.2 EG. Att godta att ordet ”eller” i denna bestämmelse skall tolkas så att det anses ha en exkluderande innebörd skulle strida mot detta syfte och påverka effektiviteten hos artikel 228.2 EG. Det är också helt onödigt att tolka det på detta sätt eftersom det är språkligt möjligt att tolka det som inkluderande. I själva verket används ordet i den bemärkelsen i flera av EG‑fördragets bestämmelser, som exempelvis i artiklarna 5 EG, 48 EG och 81 EG. Även om ordet ”eller” i allmänhet, beroende på i vilket sammanhang det används, antingen kan ha en exkluderande eller inkluderande innebörd kan det inom ramen för den bestämmelsen och mot bakgrund av det ovan redovisade syftet med artikel 228.2 EG endast uppfattas i sin inkluderande bemärkelse.
46. Ett antal medlemsstater har hävdat att föreläggandet av kombinerade sanktionsåtgärder skulle strida mot proportionalitetsprincipen. Jag delar uppfattningen att när domstolen överväger att tillämpa detta instrument måste den göra det på ett sätt som står i förhållande till den föreliggande situationen. Det kan dock inte a fortiori godtas att kombinationen i sig är oproportionerlig, eftersom detta helt beror på omständigheterna i det aktuella fallet. Dessa omständigheter kan vara sådana att det vore en otillräcklig reaktion att inte vidta en sanktionsåtgärd bestående av ett standardbelopp och ett vite och således oproportionerlig i omvänd bemärkelse.
47. Ytterligare en invändning är att åsidosättandets varaktighet beaktas två gånger vid beräkningen av standardbeloppet och vitet. Detta skulle vara detsamma som att vidta dubbla sanktionsåtgärder för ett åsidosättande av en gemenskapsskyldighet under samma tidsperiod. Jag delar inte den uppfattningen. Var och en av sanktionsåtgärderna har ett eget syfte och skall beräknas så att dess funktion fullgörs. Standardbeloppet utgör en reaktion på ett bestående åsidosättande av en fördragsenlig skyldighet under en definierad tidsperiod. Eftersom denna sanktionsåtgärd är avsedd att ha en avhållande effekt, skall den fastställas på en sådan nivå att en medlemsstat avhålls från upprepade överträdelser av gemenskapsrätten. Detsamma gäller vitet med avseende på dess funktion att förmå en medlemsstat till fullgörelse. Det faktum att åsidosättandets varaktighet används som en faktor vid beräkningen av nivån på endera sanktionsåtgärden innebär inte att dubbla sanktionsåtgärder vidtas för åsidosättandet under samma period. Den utgör bara en av de faktorer som beaktas vid fastställelsen av en lämplig grad av påtryckning.
48. Mitt svar på den andra frågan är därför att artikel 228.2 EG inte hindrar domstolen från att förelägga både ett standardbelopp och ett vite när den finner att en medlemsstat har underlåtit att följa en dom enligt artikel 226 EG och den finner att det med tanke på omständigheterna är motiverat att vidta sådana kombinerade sanktionsåtgärder.
IV – Konsekvenserna i förevarande mål
49. I mitt förslag till avgörande av den 29 april 2004 konstaterade jag att Republiken Frankrike hade underlåtit att följa domstolens dom av den 11 juni 1991. Mot bakgrund av den särskilt allvarliga arten av åsidosättandet av dess skyldigheter att övervaka och genomföra gemenskapsbestämmelserna om minsta fiskstorlek under närmare två årtionden, drog jag slutsatsen att det var berättigat att förelägga ett standardbelopp avseende perioden från och med ikraftträdandet av fördraget om Europeiska Unionen (Maastrichtfördraget) till utgången av den period som fastställdes för att efterkomma kommissionens motiverade yttrande av den 6 juni 2000. (13) I mitt förslag till avgörande föreslog jag beträffande beräkningen av detta belopp ett mindre strikt synsätt, med tanke på att det var första gången detta hade föreslagits, att kommissionen inte hade föreslagit en sådan sanktionsåtgärd och att vägledande praxis saknades. (14)
50. Jag finner i sig inget skäl att ompröva denna bedömning i sak eller i fråga om de konsekvenser som skall knytas till Republiken Frankrikes åsidosättande av dess fördragsenliga skyldigheter. Som jag konstaterade i mitt svar på den första frågan skall domstolen emellertid, när den i ett mål som den har att avgöra överväger att vidta en strängare sanktionsåtgärd än den som har föreslagits av kommissionen, ge parterna tillfälle att yttra sig över denna sanktionsåtgärd. Eftersom parterna i förevarande förfarande inte har givits tillfälle att framföra sina synpunkter på den sanktion som jag föreslog i mitt första förslag till avgörande, förefaller det nu mest lämpligt att ge dem tillfälle att göra detta vid en ytterligare förhandling. I andra hand kan domstolen, om den i princip skulle ansluta sig till mitt synsätt, överväga att förelägga ett standardbelopp av symbolisk art. Däremot saknas skäl att ompröva det vite som jag föreslog.
V – Förslag till avgörande
51. Jag anser därför att de frågor som har ställts av domstolen skall besvaras på följande sätt
– Domstolen har oinskränkt behörighet enligt artikel 228.2 EG att förelägga ett standardbelopp när kommissionen har föreslagit att ett vite skall föreläggas. Om domstolen överväger att vidta en strängare sanktionsåtgärd än den som har föreslagits av kommissionen krävs av hänsyn till rätten till försvar att parterna ges tillfälle att yttra sig över den sanktionsåtgärd som den har för avsikt att vidta.
– Artikel 228.2 EG hindrar inte domstolen att förelägga en medlemsstat både ett standardbelopp och ett vite när den finner att medlemsstaten har underlåtit att följa en dom enligt artikel 226 EG och konstaterar att det med tanke på omständigheterna är motiverat att vidta sådana kombinerade sanktionsåtgärder.
1 – Originalspråk: engelska.
2 – Dom av den 11 juni 1991 i mål C-64/88, kommissionen mot Republiken Frankrike (REG 1991, s. I‑2727).
3 – Förslag till avgörande av den 28 september 1999 i mål C-387/97, kommissionen mot Grekland (REG 1999, s. I-5047), punkterna 33 och 42.
4 – Se ovan fotnot 3, punkt 84.
5 – EGT C 242, 1996, s. 6.
6 – Mål C-387/97, ovan fotnot 3, punkt 87.
7 – Mål C-387/97, ovan fotnot 3, och dom av den 25 november 2003 i mål C-278/01, kommissionen mot Spanien (REG 2003, s. I-0000).
8 – CIG 87/1/04, rev. 1 av den 13 oktober 2004.
9 – Mål C-387/97, ovan fotnot 3, punkt 89 och mål C-278/01, ovan fotnot 7, punkt 41.
10 – Mål C-387/97 (ovan fotnot 3), punkt 84.
11 – Se punkterna 31?37 och 93.
12 – Punkt 88.
13 – Punkterna 90–95.
14 – Punkt 102.
Full & Egal Universal Law Academy