EUR-Lex -  62002CC0327 - EL

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

M. POIARES MADURO

της 19ης Φεβρουαρίου 2004 (1)

Υπόθεση C-327/02

Lili Georgieva Panayotova

Radostina Markova Kalcheva

Izabella Malgorzata Lis

Lubica Sopova

Izabela Leokadia Topa

Jolanta Monika Rusiecka

κατά

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie

[αίτηση του Rechtbank te ’s-Gravenhage (Κάτω Χώρες) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Εξωτερικές σχέσεις – Συμφωνίες Συνδέσεως της Κοινότητας με τη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, τη Δημοκρατία της Πολωνίας και τη Δημοκρατία της Σλοβακίας – Διατάξεις περί εγκαταστάσεως – Εθνική νομοθεσία προβλέπουσα την απόρριψη άνευ εξετάσεως των αιτήσεων εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση όταν ο αιτών στερείται άδειας εισόδου»

1.        Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως στην υπό κρίση υπόθεση αφορά το περιεχόμενο των διατάξεων περί εγκαταστάσεως που περιλαμβάνονται στις ευρωπαϊκές συμφωνίες για την εγκαθίδρυση συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και, αντιστοίχως, της Δημοκρατίας της Σλοβακίας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας και της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας (στο εξής: Συμφωνίες Συνδέσεως) (2). Ενώπιον του Δικαστηρίου τίθεται το ζήτημα αν οι διατάξεις αυτές απαγορεύουν σε κράτος μέλος να εφαρμόζει σύστημα βάσει του οποίου η αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής, η οποία υποβάλλεται στο έδαφός του και αποσκοπεί στην εκεί εγκατάσταση του αιτούντος δυνάμει μιας εκ των εν λόγω Συμφωνιών, απορρίπτεται άνευ περαιτέρω εξετάσεως, εφόσον ο αιτών δεν διαθέτει ισχύουσα άδεια εισόδου την οποία οφείλει να λάβει στη χώρα καταγωγής ή κατοικίας του.

I –    Πραγματικά περιστατικά, εφαρμοστέο δίκαιο και προδικαστικά ερωτήματα

2.        Κατόπιν της εισόδου τους στις Κάτω Χώρες, δύο Βουλγάρες υπήκοοι (Lili Georgieva Panayotova και Radostina Markova Kalcheva), τρεις Πολωνές υπήκοοι (Izabella Malgorzata Lis, Izabela Leokadia Topa και Jolanta Monika Rusiecka) και μία Σλοβάκα υπήκοος (Lubica Sopova) (στο εξής: προσφεύγουσες των κυρίων δικών) υπέβαλαν, μεταξύ Οκτωβρίου 2000 και Φεβρουαρίου 2001, αιτήσεις εκδόσεως αδειών διαμονής, προκειμένου να εγκατασταθούν στο εν λόγω κράτος μέλος υπό την ιδιότητα αυτοαπασχολούμενων ιερόδουλων. Σε όλες τις περιπτώσεις, η αστυνομία του Groningen, ενεργώντας εν ονόματι του Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Υπουργού αρμόδιου για ζητήματα αλλοδαπών και ενσωματώσεως αυτών, στο εξής: καθού των κυρίων δικών), αποφάσισε να μην εξετάσει τις αιτήσεις αυτές δυνάμει του άρθρου 16a, παράγραφος 1, του Vreemdelingenwet (νόμου περί αλλοδαπών), διότι οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών δεν διέθεταν άδεια εισόδου. Οι υποβληθείσες κατά των απορριπτικών αυτών αποφάσεων διοικητικές ενστάσεις κρίθηκαν αβάσιμες με αποφάσεις του καθού των κυρίων δικών. Οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών άσκησαν προσφυγή ενώπιον του Rechtbank te ’s-Gravenhage (Χάγη), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου. Από τις γραπτές παρατηρήσεις της Επιτροπής προκύπτει ότι οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών απελάθηκαν από τις Κάτω Χώρες λίγο μετά την απόρριψη των αιτήσεών τους.

3.        Η αυτόματη απόρριψη των αιτήσεων στηρίχθηκε στο άρθρο 16a, παράγραφος 1, του εφαρμοστέου στις υποθέσεις των κυρίων δικών Vreemdelingenwet 1994, σύμφωνα με το οποίο η αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής είναι παραδεκτή μόνον αν ο αλλοδαπός διαθέτει ισχύουσα άδεια εισόδου, την οποία ζήτησε και έλαβε από τις διπλωματικές ή προξενικές ολλανδικές αρχές στη χώρα καταγωγής ή κατοικίας του. Οι παράγραφοι 3 και 4 του ίδιου άρθρου προβλέπουν, αντιστοίχως, απαλλαγή και δυνατότητα απαλλαγής από την υποχρέωση προηγούμενης λήψεως άδειας εισόδου για ορισμένες κατηγορίες αλλοδαπών. Το άρθρο 52a της Vreemdelingenbesluit (κανονιστικής αποφάσεως περί αλλοδαπών) ρυθμίζει λεπτομερώς την άσκηση της ως άνω εξουσίας απαλλαγής. Το άρθρο 16a, παράγραφος 6, του Vreemdelingenwet 1994 περιλαμβάνει ρήτρα επιείκειας, βάσει της οποίας σε πολύ ιδιαίτερες ατομικές περιπτώσεις μπορεί να υπάρξει εξαίρεση από την υποχρέωση κατοχής ισχύουσας άδειας εισόδου. Δεδομένου ότι οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών δεν εμπίπτουν σε καμία από τις κατηγορίες που απαλλάσσονται από την υποχρέωση κατοχής άδειας εισόδου, οι αιτήσεις τους απορρίφθηκαν άνευ εξετάσεως.

4.        Την 1η Απριλίου 2001 τέθηκε σε ισχύ ο Vreemdelingenwet 2000, ο οποίος κατήργησε τον Vreemdelingenwet 1994. Το εθνικό δικαστήριο φρονεί ότι στις εκκρεμείς ενώπιόν του υποθέσεις τυγχάνει εφαρμογής ο προγενέστερος νόμος, δεδομένου ότι οι αρχικές αποφάσεις ελήφθησαν κατά τη διάρκεια της ισχύος αυτού. Ο μεταγενέστερος νόμος, ο οποίος αποτέλεσε εν τω μεταξύ αντικείμενο παρόμοιας αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως που υποβλήθηκε από το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) των Κάτω Χωρών στην υπόθεση C-58/03 (Encheva), δεν επέφερε ουσιώδεις τροποποιήσεις ως προς το σημείο αυτό. Το συνδυασμένο αποτέλεσμα, πρώτον, του άρθρου 16 του Vreemdelingenwet 2000, σύμφωνα με το οποίο είναι δυνατή η απόρριψη της αιτήσεως εκδόσεως άδειας διαμονής, εφόσον ο αλλοδαπός δεν διαθέτει άδεια εισόδου, δεύτερον, του άρθρου 3.71 της Vreemdelingenbesluit 2000, σύμφωνα με το οποίο είναι υποχρεωτική η απόρριψη της αιτήσεως εκδόσεως άδειας διαμονής, εφόσον ο αλλοδαπός δεν διαθέτει άδεια εισόδου, και, τρίτων, των εξαιρέσεων που προβλέπονται με τις διατάξεις αυτές, είναι πανομοιότυπο με το αποτέλεσμα της ρυθμίσεως του 1994.

5.        Το αιτούν δικαστήριο τονίζει επίσης ότι για τις Πολωνές και Σλοβάκες υπηκόους η μικρότερη των τριών μηνών διαμονή δεν υπέκειτο, κατά τον χρόνο εισόδου τους στις Κάτω Χώρες, σε υποχρέωση θεωρήσεως διαβατηρίου. Κατά τον χρόνο υποβολής των αιτήσεών τους εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση, διέμεναν νομίμως στις Κάτω Χώρες. Αντιθέτως, σύμφωνα με την ολλανδική νομοθεσία περί αλλοδαπών (συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 8 του Vreemdelingenwet 1994 και του άρθρου 46, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της Vreemdelingenbesluit 1994), η ελεύθερη χρονική περίοδος εκπνέει αυτομάτως, εφόσον κατά τη διάρκεια αυτής ο ενδιαφερόμενος υποβάλει αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής, δεδομένου ότι εντεύθεν προκύπτει πρόθεση του αλλοδαπού να παραμείνει στις Κάτω Χώρες πέραν της χρονικής αυτής περιόδου. Όσον αφορά τις Βουλγάρες υπηκόους, η είσοδός τους στις Κάτω Χώρες υπέκειτο κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών σε υποχρέωση θεωρήσεως, με αποτέλεσμα να διαμένουν παρανόμως στις Κάτω Χώρες κατά τον χρόνο υποβολής των αιτήσεών τους εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση.

6.        Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών υποστήριξαν ότι, σύμφωνα με τη δοθείσα από το Δικαστήριο ερμηνεία, η ολλανδική νομοθεσία ήταν αντίθετη προς τις διατάξεις περί εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως.

7.        Οι συναφείς διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως (3) έχουν παρόμοια διατύπωση, με μικρές αποκλίσεις οι οποίες δεν μεταβάλλουν το περιεχόμενό τους. Σύμφωνα με το άρθρο 45 των Συμφωνιών Συνδέσεως με τη Βουλγαρία και τη Σλοβακία, καθώς και με το άρθρο 44 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Πολωνία, από την έναρξη ισχύος της Συμφωνίας κάθε κράτος μέλος παρέχει για την εγκατάσταση εταιριών και υπηκόων της Βουλγαρίας, της Σλοβακίας και της Πολωνίας, αντιστοίχως, καθώς και για τη λειτουργία των εταιριών αυτών και την επαγγελματική δραστηριότητα των υπηκόων αυτών που έχουν εγκατασταθεί στο έδαφός του, μεταχείριση όχι λιγότερο ευνοϊκή από αυτήν που χορηγεί στους δικούς του υπηκόους και εταιρίες. Εντούτοις, με τις Συμφωνίες Συνδέσεως (άρθρο 59 των Συμφωνιών Συνδέσεως με τη Βουλγαρία και τη Σλοβακία και άρθρο 58 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Πολωνία) διατυπώνεται επιφύλαξη, σύμφωνα με την οποία, για τους σκοπούς του τίτλου περί εγκαταστάσεως, καμία διάταξη της Συμφωνίας δεν παρεμποδίζει την εφαρμογή, από τα μέρη, των νόμων και κανονισμών τους όσον αφορά την είσοδο και την παραμονή, την εργασία, τις συνθήκες εργασίας, την εγκατάσταση φυσικών προσώπων και την παροχή υπηρεσιών, υπό τον όρο ότι, κατά την εφαρμογή των εν λόγω νόμων ή κανονισμών, δεν εξουδετερώνονται ούτε περιορίζονται τα οφέλη που προκύπτουν για κάθε μέρος από συγκεκριμένη διάταξη της Συμφωνίας. Σύμφωνα με κοινή δήλωση που προσαρτήθηκε στην Τελική Πράξη καθεμίας εκ των Συμφωνιών, το γεγονός και μόνον της απαιτήσεως θεωρήσεως διαβατηρίου για τους υπηκόους ορισμένων μόνον εκ των συμβαλλομένων μερών δεν θεωρείται ότι εξουδετερώνει ή περιορίζει τα οφέλη που απορρέουν από συγκεκριμένη δέσμευση. 

8.        Οι διατάξεις περί εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως έχουν αποτελέσει αντικείμενο ερμηνείας από το Δικαστήριο, ιδίως με τρεις αποφάσεις της 27ης Σεπτεμβρίου 2001 (4). Οι αποφάσεις αυτές θα αναλυθούν λεπτομερώς κατωτέρω.

9.        Υπό τις συνθήκες αυτές, το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

«1.      Πρέπει η απάντηση που έδωσε το Δικαστήριο, με την απόφασή του της 27ης [Σεπτεμβρίου] 2001, στο τέταρτο ερώτημα της υποθέσεως C-257/99, Barkoci και Malik, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν είναι συμβατό αντιστοίχως με το άρθρο 45, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 59, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως με τη Βουλγαρία, με το άρθρο 44, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το άρθρο 58 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Πολωνία και με άρθρο 45, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το άρθρο 59 της Συμφωνίας Συνδέσεως με τη Δημοκρατία της Σλοβακίας, το γεγονός ότι η αρμόδια αρχή, κατά την εξέταση μιας αιτήσεως άδειας διαμονής που υποβλήθηκε στις Κάτω Χώρες με σκοπό την εγκατάσταση βάσει της Συμφωνίας Συνδέσεως, ουδόλως εξετάζει επί της ουσίας την αίτηση αυτή απλώς και μόνο λόγω του ότι δεν υφίσταται άδεια εισόδου; Έχει σημασία για την απάντηση στο ερώτημα αυτό αν σαφώς και προδήλως πληρούνται οι ουσιαστικές προϋποθέσεις που τίθενται για να γίνει ο αλλοδαπός δεκτός στην ημεδαπή;

2.      Έχει για την απάντηση στο πρώτο ερώτημα σημασία, και αν ναι κατά ποιο τρόπο, αν εκείνος που ζήτησε άδεια διαμονής διέμενε νομίμως στις Κάτω Χώρες στηριζόμενος σε άλλη βάση πέραν της άδειας εισόδου, π.χ. στην καλούμενη “ελεύθερη” χρονική περίοδο που προβλέπεται στο άρθρο 8 του Vreemdelingenwet;»

10.      Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Προφορικές παρατηρήσεις κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση υπέβαλαν η Ολλανδική, η Γαλλική και η Ελληνική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή.

II – Επιχειρήματα των διαδίκων

11.      Με τις γραπτές τους παρατηρήσεις οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών υποστηρίζουν ότι οι συναφείς διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως, υπό το πρίσμα της αποφάσεως Barkoci και Malik, έχουν την έννοια ότι η αρμόδια εθνική αρχή οφείλει να εξετάζει όλες τις αιτήσεις εκδόσεως άδειας διαμονής, ανεξαρτήτως του αν οι αιτούντες διαθέτουν ή όχι άδεια εισόδου εκδοθείσα στη χώρα καταγωγής τους. Το ζήτημα αν πληρούνται σαφώς και προδήλως οι ουσιαστικές προϋποθέσεις για την είσοδο στο κράτος μέλος υποδοχής δεν ασκεί καμία επιρροή επί της απαντήσεως στο ερώτημα αυτό. Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών υποστηρίζουν ότι πρέπει να είναι ανά πάσα στιγμή δυνατό να υποβληθεί στις Κάτω Χώρες αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση.

12.      Η Ολλανδική Κυβέρνηση –της οποίας τις παρατηρήσεις υιοθέτησαν σε μεγάλο βαθμό κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η Γαλλική και η Ελληνική Κυβέρνηση– υπενθυμίζει ότι δεν αμφισβητείται ότι οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών δεν εμπίπτουν ούτε σε κάποια από τις κατηγορίες των αλλοδαπών που απαλλάσσονται, δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, από την υποχρέωση κατοχής άδειας εισόδου για την υποβολή αιτήσεως εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση, ούτε στη ρήτρα επιείκειας. Περαιτέρω, επικαλείται τη νομολογία του Δικαστηρίου σε σχέση με δύο ζητήματα. Πρώτον, τα δικαιώματα εισόδου και διαμονής ως συνακόλουθα του δικαιώματος εγκαταστάσεως που χορηγείται με τις Συμφωνίες Συνδέσεως μπορούν να περιορίζονται, καθόσον οι διατάξεις περί αλλοδαπών που εφαρμόζουν οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν θίγουν την ουσία των δικαιωμάτων αυτών, καθιστώντας την άσκησή τους αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή. Δεύτερον, οι Συμφωνίες Συνδέσεως δεν απαγορεύουν κατ’ αρχήν σύστημα προηγουμένου ελέγχου που εξαρτά τη χορήγηση άδειας εισόδου εκ μέρους των αρμόδιων περί αλλοδαπών αρχών από την προϋπόθεση ότι ο αιτών αποδεικνύει ότι έχει πράγματι την πρόθεση να αναλάβει μη μισθωτή δραστηριότητα, χωρίς ταυτόχρονη άσκηση μισθωτής εργασίας ή συνδρομή δημοσίου ταμείου, ότι διαθέτει εξ αρχής επαρκείς οικονομικούς πόρους, καθώς και ότι έχει εύλογες πιθανότητες επιτυχίας (5).

13.      Ακολούθως, η Ολλανδική Κυβέρνηση προβάλλει πρακτικούς λόγους υπέρ ενός συστήματος προηγούμενου ελέγχου στο κράτος καταγωγής. Πρώτον, ο έλεγχος στο κράτος μέλος υποδοχής ενδέχεται να μην οδηγεί σε ακριβή και αξιόπιστα αποτελέσματα, ενώ είναι ευχερέστερη η διενέργεια ερευνών στη χώρα καταγωγής, ιδίως από απόψεως παραμέτρων που σχετίζονται με τη γλώσσα, με την καλύτερη πρόσβαση στα αναγκαία πληροφοριακά στοιχεία, όπως προσωπικά δεδομένα και αρχεία, καθώς και με τη δυνατότητα επαληθεύσεως της αξιοπιστίας των εγγράφων. Δεύτερον, η είσοδος στις Κάτω Χώρες πριν από τη διενέργεια οποιουδήποτε προηγούμενου ελέγχου θα συνεπαγόταν κίνδυνο παράνομης μεταναστεύσεως.

14.      Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, το σύστημα του προηγούμενου ελέγχου παρέχει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να κρίνουν αν ο αιτών πληροί τις ουσιαστικές προϋποθέσεις, χωρίς να καθιστά την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή. Αν οι αιτήσεις εξετάζονταν μετά την είσοδο των αλλοδαπών στη χώρα, η αξιολόγησή τους δεν θα ήταν αξιόπιστη και δεν θα εκπληρωνόταν ο νόμιμος σκοπός του συστήματος αυτού. Κατά συνέπεια, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι Συμφωνίες Συνδέσεως δεν αποκλείουν ένα τέτοιο σύστημα. Το αν πληρούνται σαφώς και προδήλως οι ουσιαστικές προϋποθέσεις προκειμένου να γίνει δεκτός ο αλλοδαπός είναι άνευ σημασίας για την απάντηση στο ερώτημα αυτό.

15.      Η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει, επίσης, ότι η απόφαση Barkoci και Malik αφορούσε το βρετανικό σύστημα, το οποίο διαφέρει από το ολλανδικό. Συγκεκριμένα, οι βρετανικές αρχές διαθέτουν τη διακριτική ευχέρεια να εξετάζουν τις αιτήσεις που υποβάλλονται από αλλοδαπούς οι οποίοι βρίσκονται ήδη σ’ αυτό το κράτος μέλος χωρίς άδεια εισόδου, αλλά πληρούν σαφώς και προδήλως τις ουσιαστικές προϋποθέσεις για την εγκατάστασή τους στο Ηνωμένο Βασίλειο. Στις Κάτω Χώρες δεν υφίσταται ανάλογη ευχέρεια. Η προβλεπόμενη ρήτρα επιείκειας εφαρμόζεται σε ειδικές μόνον περιπτώσεις και δεν τυγχάνει εφαρμογής εν προκειμένω. Η ρήτρα αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι παρέχει τις ίδιες δυνατότητες με αυτές της βρετανικής νομοθεσίας. Ο Βρετανός νομοθέτης προέβλεψε ως συνέπεια της ελλείψεως άδειας εισόδου την αυτόματη απόρριψη των αιτήσεων εκδόσεως άδειας διαμονής. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση τόνισε ότι ο νέος νόμος και η κανονιστική απόφαση του 2000 ουδεμία τροποποίηση επέφεραν ως προς το σημείο αυτό.

16.      Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, η Ολλανδική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι, κατά την ολλανδική νομοθεσία, η χρονική περίοδος τριών μηνών που προβλέπεται για τους υπηκόους χωρών που δεν υπόκεινται σε υποχρέωση θεωρήσεως διαβατηρίου εκπνέει αυτομάτως αν ο αλλοδαπός υποβάλει αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής, δεδομένου ότι εντεύθεν προκύπτει πρόθεση παραμονής και μετά το πέρας της εν λόγω περιόδου. Στις περιπτώσεις αυτές, ο αλλοδαπός δεν διαμένει πλέον νομίμως στις Κάτω Χώρες. Για την εξέταση της αιτήσεως απαιτείται άδεια εισόδου.

17.      Με τις γραπτές της παρατηρήσεις, η Επιτροπή προτείνει να εξετασθεί η υπόθεση χωρίς αναφορά στις δραστηριότητες ιερόδουλου που επρόκειτο να ασκήσουν οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών. Με την απόφαση του Δικαστηρίου της 20ής Νοεμβρίου 2001, στην υπόθεση C-268/99, Jany κ.λπ. (6), τέθηκαν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι δραστηριότητες αυτές μπορούν να θεωρηθούν ως οικονομικές δραστηριότητες μη μισθωτών εργαζομένων. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εξετάσει αν οι προϋποθέσεις αυτές πληρούνται στις υπό κρίση υποθέσεις, δεδομένου ότι ορισμένες εκ των προσφευγουσών των κυρίων δικών ασκούσαν τις δραστηριότητές τους σε σεξ-κλαμπ. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η παρούσα υπόθεση είναι σημαντική για όλες τις δραστηριότητες που μπορούν να ασκηθούν από μη μισθωτούς εργαζομένους.

18.      Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι από την απόφαση Kondova (7) προκύπτει σαφώς ότι οι αιτήσεις των αλλοδαπών που διαμένουν παρανόμως στις Κάτω Χώρες, όπως δύο εκ των προσφευγουσών των κυρίων δικών (οι Βουλγάρες υπήκοοι), μπορούν να απορρίπτονται για τον λόγο και μόνον ότι αυτοί διαμένουν παρανόμως στις Κάτω Χώρες, διότι δεν διαθέτουν την απαιτούμενη θεώρηση.

19.      Όσον αφορά τους αλλοδαπούς που εισήλθαν στην ολλανδική επικράτεια και παρέμειναν εκεί για τρεις μήνες άνευ θεωρήσεως διαβατηρίου, όπως τέσσερις εκ των προσφευγουσών των κυρίων δικών (οι Πολωνές υπήκοοι και η Σλοβάκα υπήκοος), η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η παροχή δυνατότητας υποβολής, εντός της περιόδου των τριών μηνών, αιτήσεως εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση θα ενδυνάμωνε την πρακτική αποτελεσματικότητα των Συμφωνιών Συνδέσεως. Αντιθέτως, η αυτόματη απόρριψη των αιτήσεών τους και η επιβολή στα φυσικά πρόσωπα που πληρούν σαφώς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις προς εγκατάσταση υποχρεώσεως επιστροφής στη χώρα καταγωγής τους, προκειμένου να ζητήσουν άδεια εισόδου, θίγει την πρακτική αποτελεσματικότητα των Συμφωνιών αυτών.

20.      Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι προέβαλε τους ισχυρισμούς αυτούς στο πλαίσιο της υποθέσεως Barkoci και Malik και ισχυρίζεται ότι το Δικαστήριο τους δέχθηκε με το διατακτικό της αποφάσεώς του, σύμφωνα με το οποίο η υποχρέωση λήψεως άδειας εισόδου στη χώρα διαμονής δεν έχει ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα να καθιστά αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση του προβλεπόμενου από τις Συμφωνίες Συνδέσεως δικαιώματος εγκαταστάσεως, εφόσον το κράτος μέλος υποδοχής μπορεί να χορηγεί άδεια εισόδου στους μη διαθέτοντες τέτοια άδεια αλλοδαπούς, όταν οι αιτήσεις τους πληρούν σαφώς και προδήλως τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που θα είχαν ισχύσει αν η αίτηση εκδόσεως άδειας εισόδου είχε υποβληθεί στη χώρα διαμονής. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εκτιμά ότι το ισχύον στις Κάτω Χώρες σύστημα δεν είναι συμβατό προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως. Προσθέτει, πάντως, ότι η ολλανδική νομοθεσία μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπο σύμφωνο προς τις εν λόγω Συμφωνίες. Η ρήτρα επιείκειας θα μπορούσε να εφαρμόζεται με μεγαλύτερη ελαστικότητα και να οδηγεί στην εξέταση τέτοιων αιτήσεων. Οι περιπτώσεις καταχρήσεως θα περιορίζονταν με την επιβολή υποχρεώσεως στον αιτούντα να αποδεικνύει ότι η ελεύθερη χρονική περίοδος τριών μηνών δεν έχει εκπνεύσει. Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι σε παρόμοιες περιπτώσεις η νομολογία του Δικαστηρίου δέχεται ότι ο έλεγχος της αιτήσεως μπορεί να είναι συνοπτικότερος από τον έλεγχο που διενεργείται για τις αιτήσεις που υποβάλλονται στη χώρα κατοικίας του αλλοδαπού.

21.      Συναφώς, η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίσθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι η διάκριση μεταξύ συνοπτικότερου και λεπτομερούς ελέγχου είναι τεχνητή, διότι ο λεπτομερής έλεγχος θα είναι πάντοτε αναγκαίος προκειμένου να κριθεί αν πληρούνται οι προϋποθέσεις για την εγκατάσταση. Αν επιτρεπόταν κάθε είδος ελέγχου για τις αιτήσεις που υποβάλλονται στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, το σύστημα του προηγούμενου ελέγχου στη χώρα καταγωγής θα στερούνταν παντελώς αποτελεσματικότητας.

III – Εκτίμηση

22.      Ενδείκνυται η από κοινού εξέταση των υποβληθέντων προδικαστικών ερωτημάτων. Το κύριο ερώτημα είναι αν οι διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως περί εγκαταστάσεως απαγορεύουν ρύθμιση κράτους μέλους που προβλέπει ότι η αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση, η οποία υποβάλλεται στο έδαφός του κατ’ εφαρμογή των Συμφωνιών Συνδέσεως, πρέπει να απορρίπτεται, άνευ περαιτέρω εξετάσεως, για τον λόγο και μόνον ότι ο αιτών δεν διαθέτει προηγούμενη άδεια εισόδου. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό εξαρτάται ενδεχομένως από τα ζητήματα που θίγονται με τα δύο υποερωτήματα, ήτοι από τη σημασία της σαφούς και πρόδηλης τηρήσεως των ουσιαστικών προϋποθέσεων για την είσοδο στο κράτος μέλος υποδοχής και από τις συνέπειες της νόμιμης ή παράνομης διαμονής των προσφευγουσών των κυρίων δικών στις Κάτω Χώρες κατά τον χρόνο υποβολής των αιτήσεών τους.

23.      Θα εξετάσω κατ’ αρχάς τα βασικά στοιχεία του δικαιώματος εγκαταστάσεως που χορηγούν οι Συμφωνίες Συνδέσεως, υπό το πρίσμα ιδίως της νομολογίας του Δικαστηρίου (υπό Α). Ακολούθως, θα προσδιορίσω τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν τα μέτρα των κρατών μελών που περιορίζουν το δικαίωμα εγκαταστάσεως (υπό Β). Τέλος, τα συμπεράσματα αυτά θα εφαρμοσθούν κατά την εξέταση των επίμαχων εν προκειμένω διατάξεων της ολλανδικής νομοθεσίας, υπό το πρίσμα της διακρίσεως μεταξύ των αλλοδαπών που διαμένουν παρανόμως ή νομίμως σ’ ένα κράτος μέλος (υπό Γ και Δ).

 Α –       Το δικαίωμα εγκαταστάσεως κατά τις Συμφωνίες Συνδέσεως

24.      Κατά πάγια νομολογία, οι διεθνείς συνθήκες δεν πρέπει να ερμηνεύονται μόνον βάσει του γράμματος αυτών, αλλά λαμβανομένων υπόψη και των σκοπών τους. Το άρθρο 31 της Συμβάσεως της Βιέννης περί του δικαίου των συνθηκών, της 23ης Μαΐου 1969, διευκρινίζει συναφώς ότι οι συνθήκες πρέπει να ερμηνεύονται με καλή πίστη, σύμφωνα με τη συνήθη έννοια των όρων τους, λαμβανομένων υπόψη των συμφραζομένων, και υπό το φως του αντικειμένου και του σκοπού τους (8). Το ίδιο ισχύει και για τις Συμφωνίες Συνδέσεως. Όσον αφορά το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται, οι Συμφωνίες Συνδέσεως πρέπει να ερμηνευθούν υπό το πρίσμα της πολιτικής αποφάσεως να χρησιμοποιηθούν ως μηχανισμοί για την ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ιδίως μετά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης της 21ης και 22ας Ιουνίου 1993, καθώς και την Ατζέντα 2000 (9). Τα κοινοτικά όργανα χρησιμοποιούν τις Συμφωνίες αυτές για την αξιολόγηση του βαθμού συγκλίσεως των υποψηφίων προς ένταξη κρατών προς τις ρυθμίσεις που αφορούν την ολοκλήρωση των αγορών και προς άλλα στοιχεία του κοινοτικού κεκτημένου (10). Οι ενέργειες των κοινοτικών οργάνων κινούνται προς την κατεύθυνση της σταδιακής εναρμονίσεως των διατάξεων των Συμφωνιών Συνδέσεως με τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ. Με τον τρόπο αυτό επιδιώκεται επίσης η προετοιμασία των εθνικών αγορών για την πλήρη εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων περί ολοκληρώσεως των αγορών.

25.      Είναι πρόδηλο ότι η ιδέα αυτή λειτουργεί αμφίδρομα. Οι Συμφωνίες Συνδέσεως προετοιμάζουν επίσης την Ευρωπαϊκή Ένωση για την ένταξη νέων κρατών μελών, τη συμμετοχή τους στην εσωτερική αγορά (έστω και αν αυτό πραγματοποιείται μέσω μεταβατικών ρυθμίσεων) και την απόκτηση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας από τους υπηκόους των κρατών αυτών.

26.      Ως εκ τούτου, δεν προξενεί έκπληξη το γεγονός ότι το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι σκοπός των Συμφωνιών Συνδέσεως είναι η δημιουργία καταλλήλου πλαισίου για την προοδευτική ενσωμάτωση στην Κοινότητα των κρατών που συνήψαν τις Συμφωνίες αυτές, ενόψει της ενδεχόμενης προσχωρήσεώς τους στην Κοινότητα (11). Κατά συνέπεια, ο ίδιος ο σκοπός των Συμφωνιών Συνδέσεως δικαιολογεί τη δυναμική ερμηνεία των διατάξεών τους, η οποία λαμβάνει υπόψη την εξέλιξη της διαδικασίας εντάξεως των νέων κρατών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Φρονώ ότι η ερμηνεία των διατάξεων των Συμφωνιών αυτών από το Δικαστήριο εξηγείται κυρίως από αυτήν ακριβώς την ιδιαίτερη φύση των εν λόγω Συμφωνιών.

27.      Η νομολογία του Δικαστηρίου έχει δώσει απαντήσεις σε ορισμένα από τα ερωτήματα σχετικά με τη ερμηνεία των διατάξεων περί εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως. Ορισμένες από τις διαπιστώσεις των αποφάσεων Gloszczuk, Kondova και Barkoci και Malik είναι γενικής φύσεως: οι διατάξεις περί εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως έχουν άμεσο αποτέλεσμα και χορηγούν στους ιδιώτες δικαιώματα τα οποία μπορούν να γίνουν αντικείμενο επικλήσεως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και να εφαρμοσθούν από αυτά (12)· τα δικαιώματα εισόδου και διαμονής αποτελούν συνακόλουθα του δικαιώματος εγκαταστάσεως, αλλά δεν έχουν απόλυτη ισχύ (13)· λαμβανομένων υπόψη του διαφορετικού σκοπού και του διαφορετικού γράμματος της Συνθήκης ΕΚ και των Συμφωνιών Συνδέσεως, η νομολογία που αφορά το προβλεπόμενο από τη Συνθήκη ΕΚ δικαίωμα εγκαταστάσεως δεν μπορεί να εφαρμοσθεί αυτομάτως στις Συμφωνίες Συνδέσεως (14). Η διαλαμβανόμενη στις Συμφωνίες Συνδέσεως επιφύλαξη που αφορά την εφαρμογή από το κράτος μέλος υποδοχής των εθνικών κανόνων περί εισόδου, διαμονής και εγκαταστάσεως φυσικών προσώπων πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το κράτος μέλος δύναται να εφαρμόσει τους κανόνες αυτούς, οι οποίοι, όμως, πρέπει να μπορούν «να πραγματοποιήσουν τον επιδιωκόμενο στόχο» και να μη συνιστούν, «ενόψει του στόχου αυτού, παρέμβαση θίγουσα την ουσία των δικαιωμάτων που [χορηγούν οι Συμφωνίες Συνδέσεως], καθιστώντας την άσκηση των δικαιωμάτων αυτών αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή» (15).

28.      Όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, το πρώτο σημαντικό συμπέρασμα που μπορεί να αντληθεί από τις παλαιότερες αποφάσεις είναι ότι το δικαίωμα εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως περιλαμβάνει δικαίωμα εισόδου και διαμονής στα κράτη μέλη. Συναφώς, πρέπει να τονισθεί ότι το Δικαστήριο δεν ακολούθησε την άποψη του γενικού εισαγγελέα Mischo ή του γενικού εισαγγελέα Alber, οι οποίοι είχαν υποστηρίξει ότι οι υπήκοοι των χωρών υπό καθεστώς Συνδέσεως δεν μπορούσαν να αντλήσουν δικαιώματα εισόδου και διαμονής από τις Συμφωνίες αυτές (16). Αντιθέτως, αναγνώρισε σαφώς ότι τα δικαιώματα εισόδου και διαμονής χορηγούνται ως συνακόλουθα του δικαιώματος εγκαταστάσεως. Κατά το Δικαστήριο, «[τ]ο δικαίωμα αναλήψεως και ασκήσεως […] οικονομικών δραστηριοτήτων που δεν εμπίπτουν στην αγορά εργασίας προϋποθέτει την ύπαρξη δικαιώματος εισόδου και παραμονής στο κράτος μέλος υποδοχής» (17).

29.      Το ότι το προβλεπόμενο από τις Συμφωνίες Συνδέσεως δικαίωμα εγκαταστάσεως περιλαμβάνει δικαιώματα εισόδου και διαμονής προκύπτει απλώς από το γεγονός ότι νοείται ως δικαίωμα το οποίο χορηγείται στους ιδιώτες, έχει άμεσο αποτέλεσμα και του οποίου η αποτελεσματικότητα πρέπει να διασφαλίζεται. Στην πράξη, τα εν λόγω δικαιώματα συμβάλλουν στην αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως. Εάν το δικαίωμα εγκαταστάσεως εξηρτάτο απολύτως από τις διάφορες εθνικές ρυθμίσεις περί αλλοδαπών, οι ρυθμίσεις αυτές θα μπορούσαν ευχερώς να χρησιμοποιηθούν για τον περιορισμό ή ακόμη και την εξουδετέρωση του δικαιώματος εγκαταστάσεως που προβλέπεται από τις Συμφωνίες Συνδέσεως.

30.      Η άλλη πτυχή της σχέσης αυτής είναι ότι τα συνακόλουθα δικαιώματα εισόδου και διαμονής, τα οποία προβλέπονται από τις Συμφωνίες Συνδέσεως, υφίστανται μόνον καθόσον είναι αναγκαία για την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως. Επομένως, τα δικαιώματα αυτά πρέπει να υπόκεινται σε προϋποθέσεις που εξασφαλίζουν ότι δεν θα χρησιμοποιηθούν για σκοπούς άλλους πλην της εγκαταστάσεως.

31.      Ούτε η Ευρωπαϊκή Ένωση ούτε τα κράτη μέλη της έχουν δεσμευθεί να χορηγήσουν ένα γενικό δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας στους υπηκόους των χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως. Τούτο εξηγεί και δικαιολογεί, αφενός, την ύπαρξη ρυθμίσεων που ελέγχουν την πρόσβαση στο έδαφος των κρατών μελών και, αφετέρου, τις διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως που αποσκοπούν στη διασφάλιση της πρακτικής τους αποτελεσματικότητας. Όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, όλες οι Συμφωνίες περιλαμβάνουν επιφύλαξη σύμφωνα με την οποία καμία διάταξη αυτών δεν παρεμποδίζει την εφαρμογή, από τα μέρη, των νόμων και κανονισμών τους όσον αφορά την είσοδο και την παραμονή, την εργασία, τις συνθήκες εργασίας, την εγκατάσταση φυσικών προσώπων και την παροχή υπηρεσιών, υπό τον όρο ότι, κατά την εφαρμογή των εν λόγω νόμων ή κανονισμών, δεν εξουδετερώνονται ούτε περιορίζονται τα οφέλη που προκύπτουν για κάθε μέρος από συγκεκριμένη διάταξη της συμφωνίας. Σύμφωνα με κοινή δήλωση που προσαρτήθηκε στην Τελική Πράξη καθεμίας εκ των Συμφωνιών, το γεγονός και μόνον της απαιτήσεως θεωρήσεως διαβατηρίου για τους υπηκόους ορισμένων μόνον εκ των συμβαλλομένων χωρών δεν θεωρείται ότι εξουδετερώνει ή περιορίζει τα οφέλη που απορρέουν από συγκεκριμένη δέσμευση. Τα όρια που επιβάλλονται στην κυκλοφορία των υπηκόων των χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως μπορούν να συναχθούν επίσης από τις διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως που αφορούν την κυκλοφορία των εργαζομένων. Οι διατάξεις αυτές αποκλείουν κάθε δικαίωμα εισόδου και διαμονής και αναφέρονται αποκλειστικώς στην ίση μεταχείριση των εργαζομένων που προέρχονται από τις χώρες υπό καθεστώς συνδέσεως, οι οποίοι έχουν δικαίωμα εισόδου και διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας περί αλλοδαπών (18).

32.      Ο σκοπός διασφαλίσεως της αποτελεσματικότητας των ελέγχων της μεταναστεύσεως για σκοπούς άλλους πλην της εγκαταστάσεως δικαιολογεί την επιβολή ορισμένων διαδικαστικών απαιτήσεων στους υπηκόους των χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως. Συνεπώς, το δικαίωμα εγκαταστάσεως που προβλέπεται από τις Συμφωνίες Συνδέσεως μπορεί να υπόκειται τόσο σε ουσιαστικές (19) όσο και σε τυπικές προϋποθέσεις (θεώρηση διαβατηρίου και λοιπές διαδικασίες στον τομέα της μεταναστεύσεως). Εντούτοις, οι τυπικές αυτές προϋποθέσεις συνδέονται στενά με τις ουσιαστικές, δεδομένου ότι σκοπός τους είναι να διασφαλίσουν ότι τα δικαιώματα εισόδου και διαμονής σ’ ένα κράτος μέλος δεν θα χρησιμοποιηθούν για σκοπούς άλλους πλην της εγκαταστάσεως.

33.      Για τους λόγους αυτούς το Δικαστήριο κατέστησε σαφές με τις παλαιότερες αποφάσεις του ότι ορισμένα συστήματα προηγούμενου ελέγχου συνάδουν προς το δικαίωμα εγκαταστάσεως κατά την έννοια των Συμφωνιών Συνδέσεως. Εντούτοις, η συμφωνία αυτή δεν είναι απόλυτη. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι ένα σύστημα προηγούμενου ελέγχου «όπως αυτό που θέσπισαν οι Immigration Rules [του Ηνωμένου Βασιλείου], διά του οποίου το κράτος μέλος υποδοχής εξαρτά τη χορήγηση αδείας εισόδου και παραμονής από την εκ μέρους των αρμοδίων περί αλλοδαπών αρχών εξακρίβωση του ότι ο αιτών σκοπεύει πραγματικά να ασκήσει σ’ αυτό το κράτος, αποκλειστικά, μη μισθωτή και βιώσιμη δραστηριότητα συνάδει κατ’ αρχήν [προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως]» (20). Εντεύθεν προκύπτουν δύο σημαντικά στοιχεία. Πρώτον, η επιβολή ορισμένης διαδικαστικής απαιτήσεως από την εθνική νομοθεσία περί αλλοδαπών (το σύστημα του προηγούμενου ελέγχου) είναι δικαιολογημένη, καθόσον είναι αναγκαία για την επαλήθευση εκ μέρους των εθνικών αρχών ότι ο αιτών πληροί τις ουσιαστικές προϋποθέσεις για την εγκατάσταση (21). Δεύτερον, η έκφραση «κατ’ αρχήν» αποτελεί ένδειξη ότι το Δικαστήριο δεν δέχεται κατά τρόπο απόλυτο τη νομιμότητα τέτοιων συστημάτων προηγούμενου ελέγχου: η νομιμότητά τους υπόκειται σε ορισμένες προϋποθέσεις. Από τις δύο αυτές πτυχές της αποδοχής από το Δικαστήριο, με την απόφαση Barkoci και Malik, ενός συστήματος προηγούμενου ελέγχου προκύπτει ενδεχομένως ότι ένα τέτοιο σύστημα απαγορεύεται σε ορισμένες περιπτώσεις. Μπορεί να γίνει δεκτό ότι ορισμένες περιστάσεις μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή ενός τέτοιου συστήματος προηγούμενου ελέγχου της τηρήσεως των ουσιαστικών προϋποθέσεων εγκαταστάσεως, ενώ άλλες περιστάσεις όχι. Εντούτοις, για να είναι δυνατή η ερμηνεία αυτή, πρέπει να αποδειχθεί ότι ένα γενικό σύστημα προηγούμενου ελέγχου μπορεί να συνυπάρχει με ορισμένες εξαιρέσεις προβλέπουσες εξέταση του δικαιώματος διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση για αλλοδαπούς ευρισκόμενους ήδη στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής, χωρίς οι εξαιρέσεις αυτές να θέτουν σε κίνδυνο το γενικό σύστημα. Αυτό είναι ένα από τα βασικά σημεία διαφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών που υπέβαλαν παρατηρήσεις. Θα ασχοληθώ με το ζήτημα αυτό στη συνέχεια.

34.      Από την ανωτέρω ανάλυση καθίσταται σαφής η προσπάθεια να  συμβιβασθούν με τις παλαιότερες αποφάσεις του Δικαστηρίου δύο αντικρουόμενα συμφέροντα: μολονότι είναι αληθές ότι το δικαίωμα εγκαταστάσεως δεν πρέπει να καταλήξει μέσο για την καταστρατήγηση της εθνικής νομοθεσίας περί αλλοδαπών και την είσοδο στην Ευρωπαϊκή Ένωση για σκοπούς άλλους πλην της εγκαταστάσεως, εντούτοις η εθνική νομοθεσία περί αλλοδαπών δεν πρέπει να καταλήξει μέσο για την παρεμπόδιση της απολαύσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως από τους υπηκόους των χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως.

 Β –       Προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι περιορισμοί του προβλεπόμενου από τις Συμφωνίες Συνδέσεως δικαιώματος εγκαταστάσεως

35.      Τα όρια και οι προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι εθνικές διατάξεις περί της εισόδου και διαμονής των υπηκόων των χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως πρέπει να καθορισθούν υπό το πρίσμα των δύο αυτών συμφερόντων. Βάσει αυτού θα κριθεί το νόμιμο της προϋποθέσεως της ολλανδικής νομοθεσίας που αφορά την κατοχή άδειας εισόδου και η εφαρμογή της σε διάφορες περιπτώσεις. Κατά την άποψή μου, οι εθνικές διατάξεις που περιορίζουν το χορηγούμενο από τις Συμφωνίες Συνδέσεως δικαίωμα εγκαταστάσεως υπόκεινται σε τρεις κατηγορίες προϋποθέσεων.

36.      Πρέπει να υπομνησθεί, πρώτον, ότι η αναγνώριση άμεσου αποτελέσματος συνδέεται άρρηκτα με τη χορήγηση στους ιδιώτες δικαιωμάτων, τα οποία τεκμαίρεται ότι μπορούν να ασκήσουν. Στην αναγνώριση αμέσου αποτελέσματος είναι εγγενής η ιδέα της αποτελεσματικότητας και της ένδικης προστασίας των δικαιωμάτων που χορηγούνται στους ιδιώτες. Η αναγνώριση άμεσου αποτελέσματος των διατάξεων περί εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως συνεπάγεται ότι η εκ μέρους των κρατών μελών άσκηση διακριτικής ευχέρειας κατά την εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας περί εισόδου και διαμονής των υπηκόων χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως πρέπει να μπορεί να αποτελεί αντικείμενο δικαστικού ελέγχου και να μη θίγει την αποτελεσματικότητα των δικαιωμάτων αυτών.

37.      Συναφώς, πρέπει να τονισθεί ότι το Δικαστήριο, κρίνοντας σε διαφορετικό πλαίσιο επί της νομιμότητας συστημάτων προηγούμενης διοικητικής άδειας, διευκρίνισε ότι τέτοια συστήματα δεν μπορούν να νομιμοποιήσουν την κατά διακριτική ευχέρεια συμπεριφορά των εθνικών αρχών που είναι ικανή να στερήσει τις κοινοτικές διατάξεις από την πρακτική τους αποτελεσματικότητα (22). Προκειμένου να αποφεύγεται το αποτέλεσμα αυτό και να διασφαλίζεται ότι τέτοια συστήματα, καθώς και η άσκηση διακριτικής ευχέρειας που συνεπάγονται, δεν χρησιμοποιούνται κατά τρόπο αυθαίρετο, το Δικαστήριο απαιτεί τα συστήματα αυτά να βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια που δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και είναι εκ των προτέρων γνωστά στους ενδιαφερομένους (23). Επιπλέον, οποιοσδήποτε πλήττεται από τα μέτρα αυτά πρέπει να μπορεί να διαθέτει μέσο ένδικης προστασίας (24).

38.      Φρονώ ότι πρέπει να εφαρμοσθούν παρόμοια κριτήρια για την εκτίμηση του νομίμου των εθνικών συστημάτων που απαιτούν από τους υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως, οι οποίοι προτίθενται να ασκήσουν το δικαίωμά τους εγκαταστάσεως, να λάβουν προηγουμένως άδεια εισόδου στο κράτος καταγωγής τους. Τα συστήματα αυτά πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια, εκ των προτέρων γνωστά και δικαιολογούμενα από την ανάγκη επαληθεύσεως της πραγματικής προθέσεως των υπηκόων αυτών να ασκήσουν μη μισθωτή δραστηριότητα. Επίσης, πρέπει να παρέχουν κατάλληλες διαδικαστικές εγγυήσεις και ένδικα βοηθήματα σε όσους επικαλούνται το δικαίωμα εγκαταστάσεως.

39.      Ένα επιπλέον κριτήριο αξιολογήσεως των εθνικών μέτρων περί της εισόδου και διαμονής φυσικών προσώπων αντλείται από την πρόβλεψη των Συμφωνιών Συνδέσεως ότι τα μέτρα αυτά δεν πρέπει να εξουδετερώνουν ή να περιορίζουν τα οφέλη που προκύπτουν για κάθε συμβαλλόμενο μέρος από τις Συμφωνίες (25). Το Δικαστήριο ερμηνεύει το κριτήριο αυτό, το οποίο συνδέεται με τα δικαιώματα που χορηγούνται στους υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως, υπό την έννοια ότι τα εν λόγω μέτρα πρέπει να μπορούν να πραγματοποιήσουν τον επιδιωκόμενο στόχο και να μη συνιστούν παρέμβαση θίγουσα την ουσία των δικαιωμάτων, καθιστώντας την άσκησή τους αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή (26).

40.      Είναι σαφές ότι δεν πρόκειται για κριτήριο αναλογικότητας. Αυτό προκύπτει από το γεγονός ότι, όπως τόνισε το Δικαστήριο στις προαναφερθείσες υποθέσεις, το δικαίωμα εγκαταστάσεως που προβλέπεται με τις Συμφωνίες Συνδέσεως δεν πρέπει να ερμηνεύεται κατά τον ίδιο τρόπο με το δικαίωμα εγκαταστάσεως της Συνθήκης ΕΚ. Η απλώς παρόμοια ή ακόμη και πανομοιότυπη διατύπωση των διατάξεων δεν αρκεί για να δικαιολογήσει ενιαία ερμηνεία. Οι πιο περιορισμένοι σκοποί των Συμφωνιών Συνδέσεως και οι ευρύτεροι περιορισμοί που ρητώς προβλέπονται με αυτές δικαιολογούν συσταλτικότερη ερμηνεία του δικαιώματος εγκαταστάσεως που χορηγείται στους υπηκόους των χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως (27). Το εφαρμοστέο κριτήριο επιτάσσει να μη θίγεται η ουσία του προβλεπόμενου από τις Συμφωνίες Συνδέσεως δικαιώματος εγκαταστάσεως από τα εθνικά μέτρα που ενδέχεται να παρεμποδίσουν την άσκησή του.

41.      Εντούτοις, οι συνέπειες ως προς την ουσία του δικαιώματος αξιολογούνται επίσης υπό το πρίσμα των σκοπών που επιδιώκουν τα εθνικά μέτρα. Από τις αποφάσεις Barkoci και Malik, Kondova και Glosczuck μπορεί επίσης να συναχθεί ότι οι σκοποί και τα μέσα πρέπει να είναι ικανά και πρόσφορα. Με την απόφαση Barkoci και Malik, παραδείγματος χάριν, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «[σ]υναφώς, πρέπει να εξακριβωθεί αν οι διατάξεις περί αλλοδαπών που εφαρμόζουν οι αρμόδιες εθνικές αρχές, οι οποίες απαιτούν ο Τσέχος υπήκοος, προ της αναχωρήσεώς του προς το κράτος μέλος υποδοχής, να λάβει έγγραφο εισόδου, η χορήγηση του οποίου εξαρτάται από τον έλεγχο ουσιαστικών προϋποθέσεων, όπως αυτές της παραγράφου 212 των Immigration Rules, μπορούν να πραγματοποιήσουν τον επιδιωκόμενο στόχο και αν συνιστούν, ενόψει του στόχου αυτού, παρέμβαση θίγουσα την ουσία των δικαιωμάτων που παρέχει το άρθρο 45, παράγραφος 3, της Συμφωνίας Συνδέσεως στους Τσέχους υπηκόους, καθιστώντας την άσκηση των δικαιωμάτων αυτών αδύνατη ή υπερβολικά δύσκολη» (28). Με άλλα λόγια, το αν τα μέτρα θίγουν την ουσία των δικαιωμάτων εξαρτάται επίσης από το κατά πόσον τα μέτρα αυτά μπορούν να εκπληρώσουν τον επιδιωκόμενο σκοπό.

42.      Συναφώς, ενδείκνυται να υπομνησθούν δύο ευρέως γνωστές κατηγορίες αποφάσεων με τις οποίες το Δικαστήριο εφαρμόζει ανάλογο κριτήριο βασιζόμενο στο βαθμό προσβολής της ουσίας ενός δικαιώματος από τα επίμαχα μέτρα.

43.      Στο πλαίσιο των υποθέσεων που αφορούν τα όρια της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι «[ε]λλείψει σχετικής κοινοτικής ρυθμίσεως, στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους απόκειται να ορίσει τα αρμόδια δικαστήρια και να ρυθμίσει τις διαδικαστικές λεπτομέρειες ασκήσεως προσφυγών που αποσκοπούν στην κατοχύρωση της προστασίας των δικαιωμάτων που οι διάδικοι αντλούν από το άμεσο αποτέλεσμα του κοινοτικού δικαίου. Εντούτοις, οι λεπτομέρειες αυτές δεν μπορούν να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες προσφυγές της εσωτερικής έννομης τάξεως ούτε να καθιστούν αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που χορηγεί η κοινοτική έννομη τάξη» (29). Η νομολογία αυτή ασκεί ενδεχομένως επιρροή διότι η εν προκειμένω επίμαχη νομοθετική ρύθμιση είναι διαδικαστικής και όχι ουσιαστικής φύσεως. Επίσης, ασκεί ενδεχομένως επιρροή διότι καθιστά σαφές ότι το Δικαστήριο, μολονότι σέβεται ιδιαιτέρως τις λεπτομερείς διαδικαστικές ρυθμίσεις των κρατών μελών, εντούτοις εξετάζει πάντοτε αν τα επίμαχα μέτρα μπορούσαν να εκπληρώσουν έναν νόμιμο σκοπό. Η έτερη συναφής νομολογία αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα, ιδίως το θεμελιώδες δικαίωμα της ιδιοκτησίας ή το (σχετιζόμενο με την υπό κρίση υπόθεση) δικαίωμα ελεύθερης ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητας, τα οποία μπορούν να υπόκεινται σε περιορισμούς υπέρ του δημοσίου συμφέροντος, «υπό τον όρο ότι οι εν λόγω περιορισμοί ανταποκρίνονται πράγματι σε επιδιωκόμενους από την Κοινότητα σκοπούς που εξυπηρετούν το κοινό συμφέρον και δεν συνιστούν, ενόψει του επιδιωκόμενου σκοπού, υπέρμετρη και αφόρητη επέμβαση που θίγει αυτήν την ίδια την ουσία των εν λόγω δικαιωμάτων» (30).

44.      Από τις αποφάσεις αυτές μπορεί να συναχθεί ότι η εξέταση της επεμβάσεως που θίγει την ουσία του δικαιώματος δεν εξαρτάται απλώς από την ανάλυση των συνεπειών του περιοριστικού μέτρου επί του ίδιου του δικαιώματος. Εξαρτάται επίσης από τον επιδιωκόμενο με το μέτρο σκοπό και από την ικανότητα του μέτρου προς επίτευξη του σκοπού αυτού. Μολονότι το κριτήριο δεν επιβάλλει την εξέταση της αναλογικότητας ή ακόμη την ύπαρξη λιγότερο περιοριστικής λύσεως από αυτό το μέτρο (αναγκαιότητα), εντούτοις απαιτεί πάντοτε την εκτίμηση του ικανού και πρόσφορου χαρακτήρα των σκοπών και των μέσων.

45.      Κατά την αξιολόγηση των εθνικών μέτρων που περιορίζουν το δικαίωμα εγκαταστάσεως κατά την έννοια των Συμφωνιών Συνδέσεως επιβάλλεται να λαμβάνεται υπόψη μια τελευταία κατηγορία προϋποθέσεων. Οι προϋποθέσεις αυτές αντλούνται από την υποχρέωση των κρατών μελών να τηρούν, όταν ενεργούν εντός του πεδίου εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, τις γενικές αρχές του δικαίου, μεταξύ των οποίων καταλέγονται και τα θεμελιώδη δικαιώματα (31).

46.      Τα κράτη μέλη, όταν εφαρμόζουν ή παρεκκλίνουν από την εφαρμογή των κανόνων που προβλέπονται με τις συμφωνίες μεταξύ της Κοινότητας και τρίτων χωρών, ενεργούν εντός του πεδίου εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Όταν οι υπήκοοι τρίτων χωρών απολαύουν δικαιωμάτων που χορηγούνται βάσει συμφωνιών μεταξύ των χωρών τους και της Κοινότητας, οι περιορισμοί των δικαιωμάτων αυτών που οφείλονται σε μέτρα των κρατών μελών πρέπει να είναι σύμφωνοι προς τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις γενικές αρχές του δικαίου, των οποίων τον σεβασμό διασφαλίζει το Δικαστήριο (32). Υπό τις συνθήκες αυτές, οι αρχές και τα δικαστήρια του οικείου κράτους μέλους υποχρεούνται επίσης να σέβονται –και όχι απλώς να «λαμβάνουν υπόψη»– τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζει η κοινοτική έννομη τάξη, τα οποία, εκ της φύσεώς τους, εφαρμόζονται και στους υπηκόους τρίτων χωρών, όπως το δικαίωμα σεβασμού της οικογενειακής ζωής ή το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (33).

47.      Συναφώς, πρέπει να τονισθεί ότι η ένδικη προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων είναι ιδιαιτέρως σημαντική από απόψεως μεταχειρίσεως των υπηκόων τρίτων χωρών, δεδομένου ότι οι υπήκοοι αυτοί συνιστούν «discrete and insular minorities» («χωριστές και απομονωμένες μειονότητες») (34). Πρόκειται για ομάδες ιδιαιτέρως ευπαθείς, οι οποίες στερούνται άλλων μέσων, ιδίως πολιτικών μέσων επιρροής του νομοθέτη και των διαδικασιών σε επίπεδο πολιτικής, για την προστασία των δικαιωμάτων τους. Οι αλλοδαποί, λόγω της ίδιας της φύσεως κάθε κοινότητας πολιτών, δεν μπορούν να απολαύουν όλων των δικαιωμάτων που χορηγούνται στους πολίτες της κοινότητας αυτής, αλλά ακριβώς γι’ αυτόν τον λόγο πρέπει να τους παρέχεται ενισχυμένη ένδικη προστασία όταν τα δικαιώματά τους περιορίζονται από αποφάσεις της εν λόγω κοινότητας.

48.      Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι οι εθνικοί κανόνες περί της εισόδου και διαμονής των υπηκόων χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως, οι οποίοι επιθυμούν να εγκατασταθούν σε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, μπορούν να γίνουν δεκτοί, εφόσον πληρούν τις ακόλουθες γενικές προϋποθέσεις: 1) βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια εκ των προτέρων γνωστά και υποκείμενα σε δικαστικό έλεγχο· 2) δεν θίγουν την ουσία του δικαιώματος εγκαταστάσεως (οι εθνικοί κανόνες γίνονται δεκτοί καθόσον είναι ικανοί να εκπληρώσουν τον σκοπό ελέγχου της μεταναστεύσεως για σκοπούς άλλους πλην της εγκαταστάσεως και δεν καθιστούν την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή)· και 3) είναι σύμφωνοι προς τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις γενικές αρχές του δικαίου που οφείλουν να τηρούν τα κράτη μέλη όταν ενεργούν εντός του πεδίου εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.

49.      Υπό το πρίσμα των γενικών αυτών προϋποθέσεων θα εξετασθεί αμέσως κατωτέρω η εφαρμογή της ολλανδικής νομοθεσίας στις δύο περιπτώσεις που περιέγραψε το αιτούν δικαστήριο. Συναφώς, από τη νομολογία προκύπτει ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των αλλοδαπών που κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεώς τους διαμένουν νομίμως και εκείνων που διαμένουν παρανόμως στις Κάτω Χώρες.

 Γ –       Η περίπτωση των υπηκόων χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως που διαμένουν παρανόμως στο κράτος μέλος υποδοχής

50.      Μπορεί, κατ’ αρχήν, να γίνει δεκτό ότι είναι σύμφωνη προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως η απόρριψη, άνευ εξετάσεως, των αιτήσεων που υποβάλλονται στο κράτος μέλος υποδοχής από πρόσωπα που διαμένουν εκεί παρανόμως. Τούτο προκύπτει από την ανάγκη να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα των εθνικών κανόνων περί εισόδου και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών. Για τη διασφάλιση του αποτελεσματικού αυτού χαρακτήρα πρέπει να αποφεύγεται η παροχή στους υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως της δυνατότητας να αντλούν ευεργετήματα από παράνομες καταστάσεις. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση Gloszczuk, ότι είναι σύμφωνη προς τις συναφείς διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως η εκ μέρους κράτους μέλους απόρριψη αιτήσεως εγκαταστάσεως «λόγω του ότι, κατά την υποβολή της αιτήσεως, ο αιτών παρέμενε παρανόμως στο κράτος αυτό, κατόπιν υποβολής ψευδών δηλώσεων ενώπιον των αρχών αυτών με σκοπό τη λήψη αρχικής αδείας εισόδου βάσει άλλης διατάξεως ή εξαιτίας της μη τηρήσεως ρητής προϋποθέσεως από την οποία είχε εξαρτηθεί η χορήγηση της αδείας αυτής και η οποία αφορούσε την επιτρεπόμενη διάρκεια της παραμονής του στο εν λόγω κράτος μέλος» (35). Επομένως, η παράνομη διαμονή του αιτούντος στο κράτος μέλος υποδοχής συνιστά, κατ’ αρχήν, επαρκή λόγο για την απόρριψη της αιτήσεώς του.

51.      Τέτοια είναι η περίπτωση των Βουλγάρων προσφευγουσών των κυρίων δικών, οι οποίες μολονότι υπέσχον υποχρέωση θεωρήσεως διαβατηρίου για την είσοδο και παραμονή στις Κάτω Χώρες για χρονική περίοδο έξι μηνών το ανώτατο, εντούτοις δεν την είχαν εκπληρώσει κατά τον χρόνο υποβολής των αιτήσεών τους εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση. Κατ’ αρχήν, η παράβαση αυτή της νομοθεσίας του κράτους μέλους υποδοχής περί αλλοδαπών αποκλείει την εξέταση των αιτήσεών τους. Πράγματι, σύμφωνα με κοινή δήλωση των μερών που προσαρτήθηκε στην Τελική Πράξη καθεμίας εκ των οικείων Συμφωνιών Συνδέσεως και πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά την ερμηνεία τους, το γεγονός και μόνον της απαιτήσεως θεωρήσεως διαβατηρίου για τους υπηκόους ορισμένων μόνον εκ των συμβαλλομένων χωρών δεν θεωρείται ότι εξουδετερώνει ή περιορίζει τα οφέλη που απορρέουν από συγκεκριμένη δέσμευση.

52.      Πάντως, στα προηγούμενα σημεία επανέλαβα τον όρο «κατ’ αρχήν», διότι νοούνται περιπτώσεις στις οποίες μια ιδιαιτέρως περιοριστική πολιτική κράτους μέλους στον τομέα των θεωρήσεων μπορεί να λειτουργεί ως απόλυτο εμπόδιο για την είσοδο και διαμονή με σκοπό την εγκατάσταση. Με άλλα λόγια, οι ρυθμίσεις περί αλλοδαπών ενδέχεται να είναι αυστηρές σε σημείο που να θίγουν την ουσία του δικαιώματος εγκαταστάσεως κατά την έννοια των Συμφωνιών Συνδέσεως. Πρέπει επίσης να διευκρινισθεί ότι οι προϋποθέσεις που επιβάλλονται σε υπήκοο χώρας υπό καθεστώς συνδέσεως για τη νόμιμη είσοδό του σε κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ενώσεως δεν πρέπει να αποκλείουν στην πράξη την εκ μέρους του άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως κατά την έννοια των Συμφωνιών Συνδέσεως. Αν οι κανόνες περί της εισόδου στο κράτος μέλος υποδοχής μπορούσαν να καταστήσουν αδύνατη στην πράξη την πρόσβαση με σκοπό την εγκατάσταση σ’ αυτό το κράτος μέλος, ο υπήκοος χώρας υπό καθεστώς συνδέσεως δεν θα διέθετε καμία δυνατότητα να ασκήσει «νομίμως» το δικαίωμά του εγκαταστάσεως.

53.      Αν, παραδείγματος χάριν, οι απορριπτικές αποφάσεις στον τομέα της χορηγήσεως θεωρήσεως από τις διπλωματικές και προξενικές αρχές ενός κράτους μέλους δεν υπέκειντο σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο ή αποτελούσαν αντικείμενο ιδιαιτέρως περιορισμένου ελέγχου, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι η μοναδική δυνατότητα ενός υπηκόου χώρας υπό καθεστώς συνδέσεως να ασκήσει το δικαίωμά του εγκαταστάσεως θα ήταν να εισέλθει παρανόμως στο κράτος μέλος υποδοχής. Επομένως, η διάκριση στην οποία προβαίνει η νομολογία του Δικαστηρίου μεταξύ νόμιμης και παράνομης διαμονής των αλλοδαπών δεν πρέπει να θεωρηθεί ως απόλυτη, αλλά ως εξαρτώμενη από τη συμφωνία των εθνικών διατάξεων που ορίζουν τα περί της παράνομης διαμονής προς τις διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως περί εγκαταστάσεως.

54.      Με τις παρατηρήσεις της, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, κατά τα φαινόμενα, η χορήγηση από τις ολλανδικές διπλωματικές και προξενικές αντιπροσωπείες άδειας εισόδου συνιστά συχνά χρονοβόρο διαδικασία (36), η οποία εκ των πραγμάτων εμποδίζει την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως των υπηκόων χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως. Στην περίπτωση αυτή, ιδίως δε αν δεν έχουν στη διάθεσή τους κάποιο αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα, οι Βουλγάρες υπήκοοι θα μπορούσαν να υποστηρίξουν ότι το μοναδικό μέσο για την εκ μέρους τους πραγματική άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως είναι η παράνομη είσοδος στις Κάτω Χώρες και η μεταγενέστερη προβολή του δικαιώματος τους ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.

55.      Εντούτοις, στο πλαίσιο των κυρίων δικών οι Βουλγάρες υπήκοοι δεν προέβαλαν επιχειρήματα προς στήριξη αυτής της υποθέσεως. Εν πάση περιπτώσει, στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να κρίνει αν συντρέχει τέτοια περίπτωση.

56.      Από τη διάταξη περί παραπομπής και τις παρατηρήσεις των μετεχόντων στη δίκη προκύπτει ότι οι Βουλγάρες υπήκοοι ισχυρίζονται απλώς ότι το δικαίωμα εγκαταστάσεως τους παρέχει αυτόματο δικαίωμα εισόδου και διαμονής. Κατά το αιτούν δικαστήριο, οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών συνάγουν εντεύθεν ότι ουδεμία υποχρέωση θεωρήσεως διαβατηρίου (και, επομένως, κατοχής άδειας εισόδου) μπορεί να επιβληθεί σε όποιον προτίθεται να ασκήσει μη μισθωτή δραστηριότητα σ’ ένα κράτος μέλος.

57.      Εντούτοις, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως αναγνωρίζουν εμμέσως οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών, το δικαίωμα εισόδου και διαμονής υφίσταται μόνο στο μέτρο που υφίσταται δικαίωμα προσβάσεως συνδεόμενο με την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως. Όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, το δικαίωμα αυτό μπορεί να υπόκειται σε προϋποθέσεις αναγκαίες προς διασφάλιση του ότι το δικαίωμα εισόδου δεν ασκείται για άλλους σκοπούς πλην της εγκαταστάσεως. Ούτως δικαιολογείται η ύπαρξη προϋποθέσεων και ειδικών διαδικασιών (όπως η θεώρηση διαβατηρίου).

58.      Πάντως, όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο με τις αποφάσεις Jany κ.λπ. και Barkoci και Malik, η υποχρέωση «λήψεως […] εγγράφου εισόδου, η χορήγηση του οποίου εξαρτάται από τον έλεγχο ουσιαστικών προϋποθέσεων […] δεν έχει ως αντικείμενο ούτε ως αποτέλεσμα να καθιστά αδύνατη ή υπερβολικά δύσκολη την άσκηση από τους Τσέχους υπηκόους των δικαιωμάτων που τους αναγνωρίζει το άρθρο 45, παράγραφος 3, της Συμφωνίας Συνδέσεως» (37).

59.      Συνεπώς, αρκεί να τονισθεί ότι οι Βουλγάρες υπήκοοι εισήλθαν παρανόμως στις Κάτω Χώρες και, ως εκ τούτου, βρέθηκαν σε κατάσταση η οποία, υπό τις σημαντικές επιφυλάξεις που παρατέθηκαν με τα σημεία 52 και 53 των προτάσεών μου, δεν τους επιτρέπει να ασκήσουν το δικαίωμα εγκαταστάσεως που απολαύουν δυνάμει της Συμφωνίας Συνδέσεως της Κοινότητας με τη Βουλγαρία.

60.      Έχοντας υπόψη τις προαναφερθείσες σημαντικές επιφυλάξεις, φρονώ ότι η αυτόματη απόρριψη των αιτήσεων που υποβάλλονται από αλλοδαπούς παρανόμως διαμένοντες στο κράτος μέλος υποδοχής είναι σύμφωνη προς τις συναφείς διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως. Εν προκειμένω, δεν αποδεικνύεται ότι οι Βουλγάρες υπήκοοι δεν διέθεταν κανένα άλλο μέσο ασκήσεως του δικαιώματός τους εγκαταστάσεως πλην της παράνομης διαμονής. Επιπλέον, σε κανένα χρονικό σημείο δεν επιχείρησαν να ασκήσουν το δικαίωμά τους εγκαταστάσεως σύμφωνα με τις προϋποθέσεις του κράτους μέλους υποδοχής και δεν αμφισβήτησαν ενώπιον δικαστηρίου τη νομιμότητα των προϋποθέσεων αυτών υπό το πρίσμα των Συμφωνιών Συνδέσεως.

 Δ –       Η περίπτωση των υπηκόων χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως που διαμένουν νομίμως στο κράτος μέλος υποδοχής

61.      Όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, με την απόφαση Barkoci και Malik το Δικαστήριο εξέτασε τη συμφωνία προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως της προϋποθέσεως στην οποία υπόκεινται οι υπήκοοι χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως που επιθυμούν να εισέλθουν στο Ηνωμένο Βασίλειο με σκοπό την εγκατάσταση και η οποία συνίσταται στη λήψη άδειας εισόδου στη χώρα καταγωγής. Εντούτοις, υφίστανται ουσιώδεις διαφορές μεταξύ των πραγματικών περιστατικών που αφορούν τις Πολωνές υπηκόους και τη Σλοβάκα υπήκοο στην υπό κρίση υπόθεση και των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως Barkoci και Malik.

62.      Πρώτον, στην υπό κρίση υπόθεση η προϋπόθεση αφορά τους υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως οι οποίοι διαμένουν ήδη νομίμως στις Κάτω Χώρες και ζητούν απλώς να αλλάξουν καθεστώς, προκειμένου να εγκατασταθούν εκεί και να ασκήσουν μη μισθωτή δραστηριότητα.

63.      Δεύτερον, οι συνέπειες της επιβαλλόμενης προϋποθέσεως δεν είναι πανομοιότυπες στις δύο περιπτώσεις. Στην περίπτωση των United Kingdom Immigration Rules, η εκ μέρους υπηκόου χώρας υπό καθεστώς συνδέσεως υποβαλλόμενη αίτηση εκδόσεως άδειας εισόδου με σκοπό την εγκατάσταση εξεταζόταν από τη διοίκηση ακόμη και σε περίπτωση ελλείψεως άδειας εισόδου. Η αίτησή του θα υπέκειτο απλώς σε συνοπτικότερη εξέταση εκ μέρους των βρετανικών αρχών.

64.      Είναι σημαντικό ότι με την απόφαση Barkoci και Malik το Δικαστήριο δέχθηκε ότι οι διοικητικές αρχές εφάρμοσαν τους United Kingdom Immigration Rules με ελαστικότητα: «Υπό τις συνθήκες αυτές, χωρίς να είναι αναγκαία η ανάλυση του ζητήματος αν το άρθρο 59, παράγραφος 1 [ήτοι η επιφύλαξη], της Συμφωνίας Συνδέσεως επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής να αρνηθούν την είσοδο στο έδαφός τους Τσέχου υπηκόου που δεν έχει έγγραφο εισόδου, αρκεί να εξεταστεί αν η εφαρμογή από τις βρετανικές αρχές της εθνικής νομοθεσίας περί αλλοδαπών στο σύνολό της, συμπεριλαμβανομένης της ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει ο Secretary of State για την κατά περίπτωση παράκαμψη της προϋποθέσεως σχετικά με την κατοχή εγγράφου εισόδου, συνάδει προς την προϋπόθεση της προτελευταίας φράσεως του άρθρου 59, παράγραφος 1» (38). Εντεύθεν προκύπτει σαφώς ότι η ανάλυση του Δικαστηρίου επικεντρώθηκε σ’ ένα σύστημα διακριτικής ευχέρειας η οποία δεν προβλέπεται από την ολλανδική νομοθεσία, όπως επισημάνθηκε κατά αρκούντως σαφή τρόπο με τη διάταξη περί παραπομπής και τις παρατηρήσεις της Ολλανδικής Κυβερνήσεως.

65.      Επομένως, η διαπίστωση του Δικαστηρίου ότι οι συναφείς διατάξεις μιας Συμφωνίας Συνδέσεως δεν απαγορεύουν στους United Kingdom Immigration Rules να απαιτούν προηγούμενο έλεγχο, «καθόσον οι αρμόδιες […] αρχές ασκούν τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτουν, όσον αφορά τις αιτήσεις εισόδου με σκοπό την εγκατάσταση που υποβάλλονται με βάση την εν λόγω Συμφωνία στο σημείο αφίξεως αυτού του κράτους, κατά τρόπο τέτοιο ώστε να μπορεί να χορηγηθεί άδεια εισόδου [σε υπήκοο χώρας υπό καθεστώς συνδέσεως] επί βάσεως διαφορετικής από αυτήν των Immigration Rules, αν η αίτησή του πληροί σαφώς και προδήλως τις ίδιες ουσιαστικές προϋποθέσεις με αυτές που θα ίσχυαν εάν αυτός είχε υποβάλει αίτηση εγγράφου εισόδου [στη χώρα καταγωγής του]» (39), αφορά, επίσης, αποκλειστικώς το σύστημα του Ηνωμένου Βασιλείου. Πράγματι, αυτό σημαίνει ότι οι Συμφωνίες Συνδέσεως δεν απαγορεύουν ένα σύστημα προηγούμενου ελέγχου στη χώρα καταγωγής, καθόσον οι αιτήσεις που υποβάλλονται στο κράτος μέλος υποδοχής δεν απορρίπτονται αυτομάτως, αλλά εξετάζονται πράγματι, έστω και κατά τρόπο συνοπτικότερο (40), όταν πληρούν σαφώς και προδήλως τις ουσιαστικές προϋποθέσεις για την εγκατάσταση. Τούτο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην, μολονότι μπορεί να συντρέχει τέτοια περίπτωση, ότι το ολλανδικό σύστημα, σύμφωνα με το οποίο οι αιτήσεις αυτού του είδους απορρίπτονται άνευ εξετάσεως και το οποίο δεν προβλέπει διακριτική ευχέρεια όπως το βρετανικό σύστημα, είναι ασύμβατο προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως. Εντούτοις, τούτο δεν σημαίνει βεβαίως ότι το σύστημα αυτό είναι συμβατό.

66.      Η απόφαση Barkoci και Malik μπορεί να προβληθεί μάλλον προς στήριξη της πρώτης διαπιστώσεως (a contrario), παρά της δεύτερης. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η επιβληθείσα από το Δικαστήριο προϋπόθεση συνεπάγεται ότι ένα σύστημα αυτόματης απορρίψεως των αιτήσεων, όπως αυτό των Κάτω Χωρών, δεν συνάδει προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως. Εντούτοις, λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών των δύο συστημάτων, ενδείκνυται η χωριστή και ανεξάρτητη εξέταση του συστήματος των Κάτω Χωρών. Η απόφαση Barkoci και Malik δεν πρέπει να θεωρηθεί ως ασκούσα αποφασιστική επιρροή, αλλά απλώς ως παρέχουσα τις γενικές κατευθυντήριες γραμμές.

67.      Πάντως, από τη νομολογία προκύπτουν ορισμένα σαφή συμπεράσματα.

68.      Πρώτον, το γεγονός ότι πληρούνται σαφώς και προδήλως οι ουσιαστικές προϋποθέσεις λήψεως άδειας εισόδου με σκοπό την εγκατάσταση δεν ασκεί επιρροή, αυτό καθαυτό, όσον αφορά το βασικό ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου. Με άλλα λόγια, το γεγονός ότι το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση Barkoci και Malik ότι οι Συμφωνίες Συνδέσεως δεν απαγορεύουν ένα σύστημα όπως αυτό του Ηνωμένου Βασιλείου δεν συνεπάγεται ότι μόνον αυτό το σύστημα είναι συμβατό προς τις εν λόγω Συμφωνίες. Ο κίνδυνος αντλήσεως ενός πρόωρου a contrario συμπεράσματος πρέπει να αποφευχθεί. Το μόνο που μπορεί να ειπωθεί με βεβαιότητα είναι ότι αν το ολλανδικό σύστημα της αυτόματης απορρίψεως κριθεί ασύμβατο προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως, μια επιλογή συμβατή προς τις Συμφωνίες αυτές θα ήταν να υιοθετηθεί σύστημα ανάλογο προς αυτό του Ηνωμένου Βασιλείου.

69.      Η Ολλανδική Κυβέρνηση επισήμανε επίσης ότι, δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, η ελεύθερη περίοδος τριών μηνών που προβλέπεται για τους υπηκόους χωρών που δεν υπόκεινται σε υποχρέωση θεωρήσεως διαβατηρίου εκπνέει αυτομάτως αν ο αλλοδαπός υποβάλει αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής, δεδομένου ότι εντεύθεν προκύπτει πρόθεση παραμονής και μετά το πέρας της εν λόγω περιόδου. Στην περίπτωση αυτή, ο αλλοδαπός δεν διαμένει πλέον νομίμως στις Κάτω Χώρες και για την εξέταση της αιτήσεως απαιτείται άδεια εισόδου. Επομένως, η κατάστασή τους ουδόλως διαφέρει από αυτή των Βουλγάρων υπηκόων που παραβιάζουν την υποχρέωση θεωρήσεως και η αυτόματη απόρριψη των αιτήσεών τους είναι επίσης δικαιολογημένη.

70.      Υπό το πρίσμα των Συμφωνιών Συνδέσεως, η διάταξη, σύμφωνα με την οποία το γεγονός και μόνον της υποβολής αιτήσεως άδειας διαμονής με σκοπό την άσκηση του χορηγούμενου από τις Συμφωνίες Συνδέσεως δικαιώματος εγκαταστάσεως καθιστά παράνομη την κατάσταση υπηκόου χώρας υπό καθεστώς συνδέσεως, έχει ως αποτέλεσμα την εξουδετέρωση ή τον περιορισμό του δικαιώματος αυτού. Αν γινόταν δεκτή η επιχειρηματολογία της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, θα ήταν αρκετό για κάθε κράτος μέλος να χαρακτηρίζει μια συμπεριφορά ως παράνομη προκειμένου να μπορεί να απορρίπτει κάθε αίτηση εγκαταστάσεως, ακόμη και αν η συμπεριφορά αυτή συνίστατο στην υποβολή αιτήσεως εγκαταστάσεως. Αυτό που πρέπει να κριθεί κατ’ αρχάς είναι η νομιμότητα της επιβαλλόμενης από την ολλανδική νομοθεσία προϋποθέσεως, και όχι το αντίθετο. Στην περίπτωση αυτή, αντιθέτως προς την κατάσταση των Βουλγάρων υπηκόων, οι υπήκοοι των υπό καθεστώς συνδέσεως χωρών διέμεναν νομίμως στις Κάτω Χώρες έως ότου αποφάσισαν να ζητήσουν άδεια διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση. Κατόπιν της αιτήσεως αυτής, όχι μόνο δεν μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμα εγκαταστάσεως διά της αιτήσεως αυτής, αλλά, αντιθέτως, στερούνται το δικαίωμα διαμονής βραχείας διάρκειας που διαθέτουν δυνάμει του καθεστώτος Σένγκεν. Αυτή η αυτομάτως επερχόμενη παρανομία συνιστά πρόσθετη κύρωση, η οποία είναι αδικαιολόγητη και υπέρμετρα αυστηρή σε σχέση με την άσκηση δικαιώματος από μια, κατά τα λοιπά, νόμιμη αφετηρία και δεν ανταποκρίνεται σε κανένα συγκεκριμένο νόμιμο σκοπό που δεν εκπληρώνεται ήδη διά της βασικής απαιτήσεως κατοχής άδειας εισόδου. Η διαπίστωση αυτή επ’ ουδενί προδικάζει την απάντηση στο ερώτημα αν η απαίτηση λήψεως άδειας εισόδου στη χώρα καταγωγής συνάδει προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως.

71.      Το ζήτημα αυτό θα μπορούσε επίσης να εξετασθεί υπό το πρίσμα του κεκτημένου του καθεστώτος Σένγκεν. Η εξέταση αυτή δεν θα είναι λεπτομερής, δεδομένου ότι το ζήτημα αυτό μπορεί να επιλυθεί στο πλαίσιο των Συμφωνιών Συνδέσεως. Υπό τη δεύτερη αυτή οπτική γωνία τίθεται το ζήτημα της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου προς ερμηνεία των συναφών διατάξεων του καθεστώτος Σένγκεν, λαμβανομένου υπόψη του περιορισμού που προκύπτει από το άρθρο 68 ΕΚ. Αν οι διατάξεις των Συμφωνιών Συνδέσεως δεν επαρκούσαν προς επίλυση του ζητήματος, δεν θα είχα κανέναν ενδοιασμό να αναγνωρίσω ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο σε όλες τις περιπτώσεις να ερμηνεύει τις διατάξεις του κεκτημένου του καθεστώτος Σένγκεν, όταν η ερμηνεία τους είναι αναγκαία για τον προσδιορισμό της εκτάσεως των δικαιωμάτων που υπάγονται στη γενική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου. Ακολούθως, θα εξέταζα αν οι συναφείς διατάξεις της Συμβάσεως εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν (41) περιλαμβάνουν κανόνες και αρχές που απαγορεύουν σ’ ένα κράτος μέλος που μετέχει στη στενότερη αυτή μορφή συνεργασίας να προβλέπει ότι με την υποβολή αιτήσεως εγκαταστάσεως εκπνέει η προβλεπόμενη από τη συμφωνία Σένγκεν χρονική περίοδος βραχείας διαμονής διάρκειας τριών μηνών.

72.      Ακολούθως, πρέπει να αναλυθεί η βασική απαίτηση των επίμαχων ολλανδικών διατάξεων, ήτοι ότι καμία αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής δεν μπορεί να υποβληθεί απευθείας στις Κάτω Χώρες με σκοπό την εγκατάσταση, ακόμη και αν ο αιτών διαμένει νομίμως σ’ αυτό το κράτος μέλος υπό άλλη ιδιότητα και πληροί σαφώς και προδήλως τις ουσιαστικές προϋποθέσεις προς εγκατάσταση. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η αυτόματη απόρριψη κάθε αιτήσεως που δεν υποβλήθηκε σε προηγούμενο έλεγχο στο κράτος καταγωγής είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας του συστήματος του προηγούμενου ελέγχου. Τίθεται το ζήτημα αν συνιστά υπέρμετρα αυστηρό μέτρο η επιβολή στους αιτούντες υποχρεώσεως επιστροφής στη χώρα καταγωγής ή κατοικίας τους προκειμένου να υποβάλουν εκεί την αίτηση εγκαταστάσεως, όταν διαμένουν νομίμως στις Κάτω Χώρες;

73.      Παρατέθηκαν ανωτέρω οι γενικές προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να πληρούν, κατά την άποψή μου, τα εθνικά μέτρα που περιορίζουν το δικαίωμα εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως. Μολονότι και άλλα ζητήματα ενδέχεται να ασκούν επιρροή εν προκειμένω (42), εντούτοις τα στοιχεία που υποβλήθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου επικεντρώνονται στο κριτήριο του κατά πόσον το εθνικό μέτρο είναι πρόσφορο προς εκπλήρωση ενός νόμιμου σκοπού, καθώς και στις συνέπειές του ως προς την ουσία του δικαιώματος. Όπως επισήμανα ανωτέρω, φρονώ ότι το κριτήριο που έθεσε το Δικαστήριο με τις παλαιότερες αποφάσεις του δεν επιτάσσει εξέταση της αναλογικότητας του μέτρου. Ούτε απαιτείται το μέτρο αυτό να συνιστά τη λιγότερο περιοριστική λύση (κριτήριο της αναγκαιότητας). Αυτό, όμως, δεν σημαίνει επίσης ότι κάθε μέτρο δυνάμενο να εκπληρώσει νόμιμο σκοπό μπορεί να γίνει δεκτό. Το μέτρο πρέπει να μπορεί να εκπληρώσει τέτοιο σκοπό και να μη βαίνει πέραν του αναγκαίου, υπό το πρίσμα του σκοπού αυτού, όσον αφορά την επιβάρυνση που συνεπάγεται για τους υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως, οι οποίοι προτίθενται να ασκήσουν το δικαίωμά τους εγκαταστάσεως. Πρέπει να υπάρχει σχέση μεταξύ του επιδιωκόμενου με το μέτρο σκοπού και των μέσων που αυτό μετέρχεται προς εκπλήρωση του σκοπού. Εν προκειμένω, τα μέτρα που έλαβε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών επιβάλλουν σημαντική επιβάρυνση στους αιτούντες που προέρχονται από χώρες υπό καθεστώς συνδέσεως: μολονότι διαμένουν νομίμως στις Κάτω Χώρες, υποχρεώνονται να αναχωρήσουν και να κινήσουν νέα διαδικασία αιτήσεως στη χώρα καταγωγής ή κατοικίας τους, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η προσωπική τους κατάσταση.

74.      Υπό το πρίσμα των ως άνω στοιχείων, καθώς και της ανάγκης αυξημένης επαγρύπνησης των δικαστικών αρχών όταν κρίνουν επί δικαιωμάτων ιδιωτών που ανήκουν σε μειονότητες και δεν ασκούν καμία επιρροή κατά την πολιτική διαδικασία σε εθνικό επίπεδο, οι ολλανδικές αρχές οφείλουν να προβάλουν λόγους ιδιαιτέρως πειστικούς για τη δικαιολόγηση του προβλεπόμενου από την εθνική νομοθεσία συστήματος, το οποίο επιβάλλει τέτοιες επιβαρύνσεις στα μέλη των μειονοτήτων αυτών. Στην πράξη, οι ολλανδικές αρχές προσκόμισαν ελάχιστα αποδεικτικά στοιχεία προς δικαιολόγηση του συστήματος της αυτόματης απορρίψεως ελλείψει άδειας εισόδου. Δεν θα μπορούσαν άραγε οι ολλανδικές αρχές να προβαίνουν σε μια έστω συνοπτική εκτίμηση των ουσιαστικών προϋποθέσεων εγκαταστάσεως σε περιπτώσεις όπως αυτή της κύριας δίκης, όπου οι αιτούντες διαμένουν νομίμως στις Κάτω Χώρες; Αυτή είναι η πρακτική των αρχών του Ηνωμένου Βασιλείου έναντι όσων υποβάλλουν αίτηση στα σύνορα. Εν προκειμένω, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα μπορούσε να αξιοποιήσει τη χορηγούμενη στους οικείους υπηκόους χρονική περίοδο τριών μηνών, για την οποία δεν απαιτείται θεώρηση διαβατηρίου, προκειμένου να επικοινωνήσει με τις διπλωματικές και προξενικές αρχές της στη χώρα καταγωγής ή κατοικίας τους και να λάβει όλες τις αναγκαίες συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με τους αιτούντες. Περαιτέρω, πρέπει να υπογραμμισθεί ότι η φύση της εν προκειμένω επίμαχης οικονομικής δραστηριότητας μπορεί, από ορισμένες απόψεις, να αξιολογηθεί με μεγαλύτερη ακρίβεια στις Κάτω Χώρες (ιδίως από την άποψη του χαρακτήρα της ως μη μισθωτής δραστηριότητας) (43).

75.      Αντιθέτως, προκειμένου να δικαιολογήσει την αυτόματη απόρριψη, η Ολλανδική Κυβέρνηση προέβαλε απλώς τον οργανικό ρόλο του μέτρου αυτού στο πλαίσιο του συστήματος του προηγούμενου ελέγχου. Η αυτόματη άρνηση εξετάσεως κάθε αιτήσεως που υποβάλλεται στις Κάτω Χώρες, εφόσον δεν έχει ληφθεί προηγουμένως άδεια εισόδου, προβάλλεται ως αναγκαία για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας ενός συστήματος προηγούμενου ελέγχου, το οποίο έχει γίνει δεκτό από το Δικαστήριο. Τίθεται το ζήτημα αν ένα τέτοιο σύστημα θα μπορούσε να διατηρήσει την πρακτική αποτελεσματικότητά του, στην περίπτωση που θα επιτρεπόταν στους υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως να εισέλθουν στις Κάτω Χώρες υπό συγκεκριμένη ιδιότητα και στη συνέχεια να αποκτήσουν την ιδιότητα του κατοίκου. Με άλλα λόγια, το Δικαστήριο δεν θα μπορούσε να δεχθεί το νόμιμο ενός συστήματος προηγούμενου ελέγχου και ακολούθως να αποφανθεί ότι το σύστημα αυτό δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής υπό ορισμένες περιστάσεις. Οι εξαιρέσεις θα χρησιμοποιούνταν για την καταστρατήγηση του γενικού συστήματος.

76.      Εντούτοις, φρονώ ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών πλανάται κατά την ερμηνεία, αφενός, της εκτάσεως της δυνατότητας αποδοχής ενός συστήματος προηγούμενου ελέγχου και, αφετέρου, της προβαλλόμενης ασυμφωνίας μεταξύ ενός τέτοιου συστήματος και ενός συστήματος που επιτρέπει επίσης την υποβολή ορισμένων αιτήσεων στο κράτος μέλος υποδοχής.

77.      Όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, με την απόφαση Barkoci και Malik το Δικαστήριο δέχθηκε «κατ’ αρχήν» ένα σύστημα προηγούμενου ελέγχου, συνδέοντας την αποδοχή του με την ανάγκη του συστήματος να εξετάσει αν οι αιτούντες πληρούσαν τις ουσιαστικές προϋποθέσεις προς εγκατάσταση. Η αποδοχή από το Δικαστήριο ενός συνοπτικότερου ελέγχου στο κράτος μέλος υποδοχής και η προθυμία του Ηνωμένου Βασιλείου να προβεί σ’ έναν τέτοιο έλεγχο αποδεικνύουν επίσης ότι ο προηγούμενος έλεγχος στη χώρα καταγωγής μπορεί να μην είναι πάντοτε αναγκαίος. Κατά το Δικαστήριο, ενδέχεται να υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες ο έλεγχος των ουσιαστικών προϋποθέσεων μπορεί να διενεργείται στο κράτος μέλος υποδοχής.

78.      Τίθεται το ζήτημα πώς είναι δυνατό να συνυπάρξει μια τέτοια δυνατότητα με ένα σύστημα προηγούμενου ελέγχου. Δεν είναι βάσιμος ο ισχυρισμός της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι, αν το Δικαστήριο επιτρέψει πράγματι την υποβολή αιτήσεων στο κράτος μέλος υποδοχής, οι αιτήσεις αυτές θα καταργήσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα του συστήματος του προηγούμενου ελέγχου; Φρονώ πως όχι, διότι το Δικαστήριο αναγνωρίζει ότι η φύση του ελέγχου στο κράτος μέλος υποδοχής διαφέρει από εκείνη του ελέγχου στη χώρα καταγωγής. Οι εθνικές αρχές μπορούν να διενεργούν συνοπτικότερο έλεγχο ως προς τις υποβαλλόμενες στο έδαφός τους αιτήσεις. Με άλλα λόγια, το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν οι εθνικές αρχές για την εξέταση των αιτήσεων είναι ευρύτερο. Τούτο, όμως, δεν συνεπάγεται ότι η εξουσία εκτιμήσεως των εθνικών αρχών δεν υπόκειται σε έλεγχο. Η διακριτική αυτή ευχέρεια πρέπει να ασκείται και να ελέγχεται υπό το πρίσμα των συγκεκριμένων περιστάσεων κάθε αιτήσεως (τόπος υποβολής, διαθέσιμο χρονικό διάστημα για την εξέτασή της, σκοπούμενη δραστηριότητα, ιδιότητα του αιτούντος) και της πιθανότητας εκπληρώσεως, εκ πρώτης όψεως, των προϋποθέσεων εγκαταστάσεως εκ μέρους του αιτούντος.

79.      Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι ένα σύστημα προηγούμενου ελέγχου στη χώρα καταγωγής μπορεί να συνυπάρχει με τη δυνατότητα εξετάσεως των αιτήσεων που υποβάλλονται στο κράτος μέλος υποδοχής. Η αποτελεσματικότητα του πρώτου συστήματος διασφαλίζεται λόγω της διαφορετικής φύσεως του ελέγχου στον οποίο πρέπει να προβούν οι εθνικές αρχές στις διαφορετικές αυτές περιπτώσεις. Συνεπώς, κατά την άποψή μου, ουδείς νόμιμος σκοπός δικαιολογεί ένα σύστημα όπως αυτό που προβλέπει η ολλανδική νομοθεσία, το οποίο αρνείται την εξέταση κάθε αιτήσεως εκδόσεως άδειας διαμονής, εφόσον δεν υφίσταται προηγούμενη άδεια εισόδου εκδοθείσα στη χώρα καταγωγής ή κατοικίας. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν αποδεικνύει γιατί ένα τέτοιο σύστημα, το οποίο επιβάλλει μια τόσο μεγάλη επιβάρυνση στους υποβάλλοντες αίτηση εγκαταστάσεως υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως που διαμένουν νομίμως στην Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι ικανό να εκπληρώσει συγκεκριμένο νόμιμο σκοπό που αναγνωρίζεται από τις Συμφωνίες Συνδέσεως.

80.      Τέλος, πρέπει να εξετασθεί η δυνατότητα ερμηνείας των ολλανδικών ρυθμίσεων κατά τρόπο σύμφωνο προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως, όπως πρότεινε η Επιτροπή.

81.      Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν μια διάταξη επιδέχεται περισσότερες από μία ερμηνείες, πρέπει να προτιμάται εκείνη που είναι σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαιο. Το Δικαστήριο αναγνωρίζει τη δυνατότητα αυτή για τις κοινοτικές διατάξεις διαφορετικής τάξεως: όταν μια διάταξη παράγωγου κοινοτικού δικαίου επιδέχεται περισσότερες από μία ερμηνείες, πρέπει να προτιμάται εκείνη που καθιστά τη διάταξη σύμφωνη προς τη Συνθήκη και όχι εκείνη που συνεπάγεται το ασυμβίβαστό της προς αυτή (44). Κατά πάγια νομολογία, η αρχή αυτή εφαρμόζεται και κατά την ερμηνεία του εθνικού δικαίου (45). Πρόκειται για έναν κανόνα που μεγιστοποιεί την πρακτική αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου και ελαχιστοποιεί τις ενδεχόμενες συγκρούσεις με το εθνικό δίκαιο. Εντούτοις, δεν πρέπει να θίγει την ασφάλεια δικαίου, ενώ πρέπει να σέβεται την αυτονομία των εθνικών δικαστηρίων κατά την ερμηνεία του εσωτερικού δικαίου. Το Δικαστήριο διαθέτει αρμοδιότητα ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, όχι όμως και του εθνικού δικαίου (46). Όταν το Δικαστήριο εξετάζει το εθνικό δίκαιο, οφείλει να σέβεται την ερμηνεία του εθνικού δικαστηρίου. Εν προκειμένω, προκύπτει σαφώς από τη διάταξη περί παραπομπής και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι στην ολλανδική νομοθεσία δεν μπορεί δοθεί η προτεινόμενη από την Επιτροπή ερμηνεία. Με άλλα λόγια, μπορεί να θεωρηθεί συμβατή προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως μόνο μέσω μιας contra legem ερμηνείας. Αυτό σημαίνει ότι η σύγκρουση κανόνων δικαίου είναι αναπόφευκτη και ότι ο εθνικός δικαστής οφείλει να μην εφαρμόσει τον αντίθετο εθνικό κανόνα. Επιπλέον, η διατήρηση σε ισχύ ενός τέτοιου κανόνα θα προκαλούσε προβλήματα από απόψεως ομοιομορφίας και διοικητικής πρακτικής. Η διαπίστωση του ασυμβίβαστου προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως επιβάλλει, πέραν της μη εφαρμογής του εθνικού δικαίου, υποχρέωση τροποποιήσεως του εν λόγω κανόνα, η οποία θα έχει σαφώς θετικές συνέπειες εν προκειμένω.

82.      Ένα ζήτημα που πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι, τέλος, η ιδιαίτερη φύση των δραστηριοτήτων που σκόπευαν να ασκήσουν στις Κάτω Χώρες υπό την ιδιότητα μη μισθωτών εργαζομένων οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών. Δεν προέβην μέχρι αυτό το σημείο σε ανάλυση του ζητήματος αυτού, διότι η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση έχει γενικό χαρακτήρα και συνεπάγεται περιορισμό για όλες τις δραστηριότητες που μπορούν να ασκηθούν από μη μισθωτούς εργαζομένους. Εντούτοις, αν το Δικαστήριο δεχθεί τις δύο βασικές διαπιστώσεις στις οποίες κατέληξα ανωτέρω, ήτοι, πρώτον, ότι δεν συνάδει προς τις Συμφωνίες Συνδέσεως το αυτοδικαίως παράνομο της, κατά τα λοιπά νόμιμης, καταστάσεως των αλλοδαπών που διαμένουν για βραχύ χρονικό διάστημα στο κράτος μέλος υποδοχής, και, δεύτερον, ότι η γενική απαίτηση λήψεως στη χώρα καταγωγής άδειας εισόδου με σκοπό την υποβολή αιτήσεως διαμονής θίγει την ουσία του δικαιώματος εγκαταστάσεως των Συμφωνιών Συνδέσεως όσον αφορά τους αλλοδαπούς που διαμένουν νομίμως στις Κάτω Χώρες, τότε το Δικαστήριο θα πρέπει να υπενθυμίσει στο αιτούν δικαστήριο τις μάλλον αυστηρές προϋποθέσεις που τέθηκαν με την απόφαση Jany κ.λπ. για τον χαρακτηρισμό της δραστηριότητας εταιρισμού ως μη μισθωτής οικονομικής δραστηριότητας.

83.      Υπό το πρίσμα της αποφάσεως αυτής, ο εταιρισμός μπορεί να θεωρηθεί ως μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα μόνον εφόσον αποδεικνύεται ότι ασκείται πέραν οποιασδήποτε σχέσεως υποταγής, όσον αφορά την επιλογή αυτής της δραστηριότητας, τους όρους εργασίας και την αμοιβή, υπό ιδία ευθύνη και έναντι αμοιβής που καταβάλλεται πλήρως και απευθείας (47). Οι εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να εξετάζουν τις προϋποθέσεις αυτές προκειμένου να εξασφαλίζεται ότι η δραστηριότητα ασκείται πράγματι από μη μισθωτό εργαζόμενο. Οι προϋποθέσεις αυτές τέθηκαν προκειμένου να αποτρέπεται η άντληση εκ μέρους των εγκληματικών οργανώσεων και των δικτύων πορνείας πλεονεκτημάτων από τις εθνικές νομοθετικές ρυθμίσεις που αποσκοπούν στην προστασία των ιερόδουλων.

IV – Πρόταση

84.      Συνεπώς, φρονώ ότι στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να δοθούν οι ακόλουθες απαντήσεις:

«1)      Το άρθρο 45, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 59, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως με τη Βουλγαρία, το άρθρο 44, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το άρθρο 58, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Πολωνία, καθώς και το άρθρο 45, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το άρθρο 59, παράγραφος 1, της Συμφωνίας Συνδέσεως με τη Σλοβακία, χορηγούν στους υπηκόους των χωρών αυτών δικαίωμα εισόδου και δικαίωμα διαμονής, ως συνακόλουθα του δικαιώματος εγκαταστάσεως, τα οποία μπορούν, εντούτοις, να περιορίζονται από τις νομοθετικές ρυθμίσεις του κράτους μέλους υποδοχής περί εισόδου, διαμονής και εγκαταστάσεως των υπηκόων των χωρών αυτών.

2)      Οι περιορισμοί του χορηγούμενου από τις Συμφωνίες Συνδέσεως δικαιώματος εγκαταστάσεως, οι οποίοι προκύπτουν από την εφαρμογή των ρυθμίσεων αυτών, δεν απαγορεύονται, καθόσον βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια, τα οποία μπορούν να είναι εκ των προτέρων γνωστά στους αιτούντες και υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο, είναι πρόσφοροι προς εκπλήρωση νόμιμου σκοπού, χωρίς να καθιστούν την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή, και είναι σύμφωνοι προς τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις γενικές αρχές του δικαίου που οφείλουν να τηρούν τα κράτη μέλη όταν ενεργούν εντός του πεδίου εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.

3)      Μια εθνική νομοθετική ρύθμιση που προβλέπει ότι οι εθνικές αρχές αρνούνται την εξέταση αιτήσεως εκδόσεως άδειας διαμονής, η οποία υποβάλλεται κατ’ εφαρμογή των προπαρατεθεισών διατάξεων των Συμφωνιών Συνδέσεως με σκοπό την εγκατάσταση, όταν οι αιτούντες έχουν εισέλθει παρανόμως στο κράτος μέλος υποδοχής, είναι, κατ’ αρχήν, πρόσφορη προς εκπλήρωση του νόμιμου σκοπού του ελέγχου της μεταναστεύσεως για σκοπούς άλλους πλην της εγκαταστάσεως και δεν καθιστά την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή.

4)      Μια εθνική ρύθμιση που προβλέπει ότι κάθε αίτηση εκδόσεως άδειας διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση, η οποία υποβάλλεται κατ’ εφαρμογή των προπαρατεθεισών διατάξεων των Συμφωνιών Συνδέσεως από υπηκόους χωρών υπό καθεστώς συνδέσεως που διαμένουν νομίμως στο κράτος μέλος υποδοχής, απορρίπτεται αυτομάτως, άνευ εξετάσεως, για τον λόγο και μόνον ότι οι αιτούντες έχουν λάβει στη χώρα καταγωγής ή κατοικίας τους την απαιτούμενη άδεια εισόδου, δεν είναι πρόσφορη προς εκπλήρωση νόμιμου σκοπού και μπορεί να καθιστά την άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή.»

1 – Γλώσσα του πρωτοτύπου: η πορτογαλική.

2  – Ευρωπαϊκή συμφωνία για την εγκαθίδρυση σύνδεσης μεταξύ των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των κρατών μελών τους, αφενός, και της Σλοβακικής Δημοκρατίας, αφετέρου (ΕΕ L 359, σ. 1)· ευρωπαϊκή συμφωνία μεταξύ των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των κρατών μελών τους, αφενός, και της Δημοκρατίας της Πολωνίας, αφετέρου (ΕΕ L 348, σ. 1), και ευρωπαϊκή συμφωνία μεταξύ των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των κρατών μελών τους, αφενός, και της Βουλγαρίας, αφετέρου (ΕΕ L 358, σ. 1).

3  – Βλ. προηγούμενη υποσημείωση.

4  – C-63/99, Gloszczuk (Συλλογή 2001, σ. I-6369)· C-235/99, Kondova (Συλλογή 2001, σ. I-6427), και C-257/99, Barkoci και Malik (Συλλογή 2001, σ. I-6557).

5  – Προαναφερθείσα απόφαση Barkoci και Malik, σκέψεις 57 έως 59, καθώς και σημείο 3 του διατακτικού.

6 – Συλλογή 2001, σ. Ι-8615.

7 – Προαναφερθείσα απόφαση Kondova, σκέψεις 71 έως 82.

8  – Βλ., μεταξύ άλλων, γνωμοδότηση 1/91 της 14ης Δεκεμβρίου 1991 (Συλλογή 1991, σ. Ι-6079, σκέψη 14)· απόφαση της 1ης Ιουλίου 1993, C-312/91, Metalsa (Συλλογή 1993, σ. I-3751, σκέψη 12)· προαναφερθείσα στην υποσημείωση 5 απόφαση Jany κ.λπ., σκέψη 35, και απόφαση της 2ας Μαρτίου 1999, C-416/96, Eddline El-Yassini (Συλλογή 1999, σ. I-1209, σκέψη 47).

9  – Συναφώς, βλ. Hedemann-Robinson, M., «An Overview of Recent Legal Developments at Community Level in Relation to Third Country Nationals Resident Within the European Union, With Particular Reference to the Case-law of the European Court of Justice», Common Market Law Review, 38, 2001, σ. 569-570, και Inglis, K., «The Europe Agreements Compared in Light of their Pre-Accession Reorientation», Common Market Law Review, 37, 2000, σ. 1173 επ.

10  – Βλ., λεπτομερώς, Inglis, K., όπ.π. (υποσημείωση 9), σ. 1183 επ.

11  – Βλ. προαναφερθείσα στην υποσημείωση 4 απόφαση Barkoci και Malik, σκέψη 53.

12  – Αντιστοίχως, σκέψεις 38, 39 και 39 των αποφάσεων, καθώς και διατακτικό αυτών.

13  – Αντιστοίχως, σκέψεις 55, 58 και 58 των αποφάσεων, καθώς και διατακτικό αυτών.

14  – Αντιστοίχως, σκέψεις 52, 55 και 55 των αποφάσεων.

15  – Αντιστοίχως, σκέψεις 56, 59 και 59 των αποφάσεων.

16  – Βλ. σημεία 64 και 115 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Mischo στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 4 υπόθεση Barkoci και Malik. Επίσης, σημεία 85 και 94 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Alber στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 4 υπόθεση Gloszczuk.

17  – Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 4 απόφαση Barkoci και Malik, σκέψη 44.

18  – Άρθρα 38 των Συμφωνιών Συνδέσεως με τη Βουλγαρία και τη Σλοβακία και 37 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Πολωνία. Οι Συμφωνίες παρατίθενται ανωτέρω.

19  – Ως προς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις του βρετανικού συστήματος, βλ. προαναφερθείσα στην υποσημείωση 4 απόφαση Barkoci και Malik, σκέψη 63: «οι ουσιαστικές υποχρεώσεις […] έχουν αποκλειστικό σκοπό να καθιστούν στις αρμόδιες αρχές δυνατό να ελέγχουν αν ο Τσέχος υπήκοος που επιθυμεί να εγκατασταθεί στο Ηνωμένο Βασίλειο έχει πραγματικά την πρόθεση να αναλάβει δραστηριότητα αυτοαπασχολούμενου εργαζομένου, χωρίς να ασκεί ταυτόχρονα μισθωτή εργασία ή να προσφεύγει στο δημόσιο ταμείο, και αν διαθέτει εξ αρχής αρκετά χρήματα και έχει εύλογες πιθανότητες επιτυχίας.»

20  – Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 4 απόφαση Kondova, σκέψη 73. Βλ., επίσης, προαναφερθείσες στην υποσημείωση 4 αποφάσεις Gloszczuk, καθώς και Barkoci και Malik, σκέψεις 68 και 70, αντιστοίχως.

21  – Βλ. προαναφερθείσες στην υποσημείωση 4 αποφάσεις Gloszczuk, καθώς και Barkoci και Malik, σκέψεις 58 και 62, αντιστοίχως.

22  – Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 20ής Φεβρουαρίου 2001, C-205/99, Analir κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. Ι-1271, σκέψη 37), και της 22ας Ιανουαρίου 2002, C-320/99, Canal Satélite Digital (Συλλογή 2002, σ. Ι-607, σκέψη 35).

23  – Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 22 αποφάσεις Analir κ.λπ., σκέψη 38, και Canal Satélite Digital, σκέψη 35.

24  – Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 22 απόφαση Analir κ.λπ., σκέψη 38.

25  – Οι διατάξεις παρατίθενται ανωτέρω.

26  – Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 4 αποφάσεις Barkoci και Malik, σκέψη 59· Kondova, σκέψη 59, και Glosczuck, σκέψη 56.

27  – Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 4 αποφάσεις Barkoci και Malik, σκέψεις 52 έως 55· Kondova, σκέψεις 52 έως 55, και Glosczuck, σκέψεις 48 έως 52.

28  – Σκέψη 59 (η υπογράμμιση δική μου).

29  – Απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 1995, C-312/93, Peterbroeck (Συλλογή 1995, σ. I-4599, σκέψη 12)· βλ., επίσης, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 9ης Νοεμβρίου 1983, 199/82, San Giorgio (Συλλογή 1983, σ. 3595, σκέψη 14), και της 19ης Νοεμβρίου 1991, C-6/90 και C-9/90, Francovich κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. I-5357, σκέψη 43).

30  – Αποφάσεις της 13ης Ιουλίου 1989, 5/88, Wachauf (Συλλογή 1989, σ. 2609, σκέψη 17), και της 28ης Απριλίου 1998, C-200/96, Metronome Musik (Συλλογή 1998, σ. I-1953, σκέψη 21).

31  – Αποφάσεις της 28ης Οκτωβρίου 1975, 36/75, Rutili (Συλλογή τόμος 1975, σ. 367)· της 15ης Μαΐου 1986, 222/84, Johnston (Συλλογή 1986, σ. 1651)· της 18ης Ιουνίου 1991, C-260/89, ΕΡΤ (Συλλογή 1991, σ. Ι-2925), και της 24ης Μαρτίου 1994, C-2/92, Bostock (Συλλογή 1994, σ. I-955), καθώς και προαναφερθείσα στην υποσημείωση 30 απόφαση Wachauf.

32  – Συναφώς, βλ. Weiler, J. «Thou Shalt Not Oppress a Stranger: On the Judicial Protection of the Human Rights of Non-EC Nationals – A Critique», European Journal of International Law, 1992, σ. 65 επ, ιδίως 71 και 72.

33  – Συναφώς, τίθεται το ερώτημα αν η άμεση απέλαση των προσφευγουσών των κυρίων δικών προτού το εθνικό δικαστήριο κρίνει επί των ενδεχόμενων δικαιωμάτων τους εγκαταστάσεως –όπως συνέβη εν προκειμένω, κατά την Επιτροπή– θα μπορούσε να συνιστά προσβολή θεμελιώδους δικαιώματος, ιδίως υπό το πρίσμα του άρθρου 1 του εβδόμου Πρωτοκόλλου της Συμβάσεως περί Προασπίσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών. Δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο δεν έθεσε το ζήτημα αυτό, παρέλκει η εξέτασή του.

34  – Η έκφραση αυτή χρησιμοποιήθηκε για πρώτη φορά από το Ανώτατο Δικαστήριο των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής στην περίφημη υποσημείωση 4 της αποφάσεως United States v Carolene Products Co 304 U.S. 144 (1938). Για μια ανάλυση των συνεπειών της θεωρίας αυτής επί της ασκήσεως δικαστικού ελέγχου, βλ. Ely, J. H., Democracy and Distrust, Harvard, Harvard University Press, 1981· επίσης, Komesar, N., Imperfect Alternatives – Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy, Chicago, University of Chicago Press, 1994, σ. 228 επ.

35  – Σκέψη 77 και διατακτικό της αποφάσεως.

36  – Κατά την επ’ ακροατηρίου διαδικασία, οι ολλανδικές αρχές αρνήθηκαν ότι συντρέχει τέτοια περίπτωση. Εντούτοις, δεν προσκόμισαν στο Δικαστήριο κανένα επίσημο στοιχείο ως προς τη χρονική διάρκεια της εξετάσεως των αιτήσεων. Περαιτέρω, οι εν λόγω αρχές δεν ήταν σε θέση να προσκομίσουν στο Δικαστήριο συγκεκριμένα στοιχεία ως προς τα ένδικα βοηθήματα που διαθέτουν οι ιδιώτες κατά των αποφάσεων (ή της παραλείψεως εκδόσεως αποφάσεων) των διπλωματικών και προξενικών αρχών. Τούτο έχει σημασία, διότι η απουσία κατάλληλων ένδικων βοηθημάτων μπορεί ταυτοχρόνως να προσβάλλει το θεμελιώδες δικαίωμα της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (που τυγχάνει εφαρμογής σε παρόμοιες περιπτώσεις για τους προπαρατεθέντες λόγους) και να θίγει την αποτελεσματικότητα του δικαιώματος εγκαταστάσεως (ποιο είναι το νόημα του άμεσου αποτελέσματος, αν οι δικαιούχοι των δικαιωμάτων δεν μπορούν, de jure ή de facto, να τα επικαλεσθούν ενώπιον δικαστηρίου;).

37  – Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 4 απόφαση Barkoci και Malik, σκέψη 83· βλ., επίσης, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Jany κ.λπ., σκέψη 31.

38  – Σκέψη 69 της αποφάσεως.

39  – Όπ.π., σκέψη 74 και διατακτικό.

40  – Όπ.π., σκέψη 72.

41  – ΕΕ 2000, L 239, σ. 19.

42  – Θα ήταν σημαντικό, εν προκειμένω, αν είχαν προσκομισθεί λεπτομερέστερα στοιχεία ως προς τον χρόνο που χρειάζονται οι διπλωματικές και προξενικές αρχές για την εξέταση αιτήσεων διαμονής με σκοπό την εγκατάσταση, καθώς και ως προς τα ένδικα βοηθήματα που διαθέτουν οι αιτούντες κατά των απορριπτικών των αιτήσεων αυτών αποφάσεων. Μόνον τέτοιες πληροφορίες θα παρείχαν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να αξιολογήσει τις πραγματικές συνέπειες της υποχρεώσεως των οικείων αλλοδαπών να υποβάλλουν πάντοτε προηγούμενη αίτηση στη χώρα καταγωγής.

43  – Το ότι οι προσφεύγουσες των κυρίων δικών διέμεναν ήδη στις Κάτω Χώρες συνιστά πιθανώς τον λόγο για τον οποίο οι αρχές ήταν σε θέση να γνωρίζουν ότι σκόπευαν να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους σε σεξ-κλαμπ.

44  – Αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1983, C-218/82, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1983, σ. 4063, σκέψη 15), και της 29ης Ιουνίου 1995, C-135/93, Ισπανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1995, σ. I-1651, σκέψεις 37).

45  – Αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1990, C-106/89, Marleasing (Συλλογή 1990, σ. I-4135, σκέψη 8)· της 16ης Δεκεμβρίου 1993, C-334/92, Wagner Miret (Συλλογή 1993, σ. I-6911, σκέψη 20)· της 14ης Ιουλίου 1994, C-91/92, Faccini Dori (Συλλογή 1994, σ. I-3325, σκέψη 26)· της 27ης Ιουνίου 2000, C-240/98 έως C-244/98, Océano Grupo Editorialκαι Salvat Editores (Συλλογή 2000, σ. I-4941, σκέψη 30), και της 21ης Νοεμβρίου 2002, C-356/00, Testa και Lazzeri (Συλλογή 2002, σ. I-10797, σκέψη 43).

46  – Απόφαση της 25ης Ιουλίου 2002, C-50/00 P, Union de Pequenos Agricultores (Συλλογή 2002, σ. Ι-6677, σκέψη 43).

47  – Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση Jany κ.λπ., σημείο 5 του διατακτικού.

Full & Egal Universal Law Academy