CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 19 février 2004(1)
Affaires jointes C-361/02 et C-362/02
Elliniko Dimosio
contre
Nikolaos Tsapalos et Konstantinos Diamantakis
[demande de décision préjudicielle formée par le Dioikitiko Efeteio Peiraios (Grèce)]
«Directive 76/308/CEE – Assistance mutuelle en matière de recouvrement de droits de douane – Application aux créances nées avant l'entrée en vigueur de la directive»
I – Introduction
1. Dans ces demandes de décisions préjudicielles du Dioikitiko Efeteio Peiraios (cour d'appel administrative du Pirée) (Grèce) en substance identiques se pose la question de savoir si la directive 76/308/CEE (2) trouve application dans le cadre de la reconnaissance mutuelle et l'exécution en Grèce de créances douanières italiennes nées avant l'adoption de la directive et son entrée en vigueur en Grèce. En effet, dans l'affaire au principal, la question de la reconnaissance et de l'exécution d'une créance douanière de la République italienne née en 1968 à l'encontre de M. Nikolaos Tsapalos (affaire C-361/02) et de M. Konstantinos Diamantakis (affaire C‑362/02) est controversée.
II – Cadre juridique
A – Le droit communautaire
2. La directive 76/308 a trait à la reconnaissance et à l'exécution de certaines créances de droit public qui sont nées dans un autre État membre. Dans sa version initiale, elle s'appliquait aux créances afférentes aux mesures de politique agricole commune et aux droits de douane. Dans la version telle que modifiée en 2001, son domaine d'application s'étend, outre les créances afférentes aux mesures de politique agricole commune, à l'ensemble des dépenses à l'importation et à l'exportation ainsi qu'aux créances fiscales, et en particulier les créances TVA (3) , les droits d'accises (4) , les impôts sur les revenus, les impôts sur la fortune et les taxes sur les assurances (5) .
3. L'élément central de la directive 76/308 se trouve à l'article 8, paragraphe 1. Suivant cette disposition, les États membres sont tenus de reconnaître un titre dont l'exécution est demandée par l'autorité d'un autre État membre et de l'exécuter comme un titre national. Suivant l'article 8, paragraphe 2, l'autorité de la directive requise peut soit reconnaître et exécuter le titre comme tel, soit le compléter ou le remplacer par un titre permettant son exécution sur son territoire. La directive contient en outre des dispositions relatives à la forme des demandes d'exécution et des modalités de celle-ci.
B – Le droit national
4. Les dispositions de la directive 76/308 ont été transposées en droit grec par les articles 86 à 98 (chapitre XI – «Assistance mutuelle pour le recouvrement des créances») de la loi n° 1402/1983, relative à l'adaptation du droit douanier au droit des Communautés européennes (6) , et par le règlement T.1243/319 du ministre des Finances, du 26 mars 1984 (7) , fondé sur cette loi. L'article 86 de la loi n° 1402/1983, qui s'applique avec effet rétroactif au 1er janvier 1981 en vertu de l'article 103 de cette loi, prévoit que les dispositions du chapitre XI sont applicables notamment aux créances douanières qui sont dues pour les marchandises importées des États tiers dans la Communauté.
III – Les faits et la question préjudicielle
5. Par courrier (non daté) le ministère des Finances italien a transmis une demande de recouvrement datée du 23 novembre 1992 en application de la directive 76/308 au ministère des Finances grec qui lui est parvenue le 14 décembre de la même année. Cette demande portait sur une créance douanière à l'encontre de MM. Tsapalos et Diamantakis, intimés dans la procédure au principal (ci-après les «défendeurs»), d'un montant total de 1 787 485 050 ITL (8) y compris les intérêts et les frais. À ce courrier était joint un arrêt de la Corte d'appello Catania (Italie) du 8 octobre 1970, par lequel les défendeurs ont été condamnés à des peines d'emprisonnement et au paiement des droits de douane et d'autres taxes, pour importation illégale de tabac sur le territoire italien en mars 1968. Par arrêt du 31 janvier 1972, la Corte suprema di cassazione a rejeté le pourvoi.
6. Par décision du 6 février 1996, l'autorité compétente grecque a déclaré que le titre était exécutoire sur le territoire grec. À la suite d'un recours des défendeurs, le tribunal de première instance du Pirée a annulé cette décision. Comme motif, il a indiqué que l'assistance mutuelle entre la République hellénique et les autres États membres de l'Union européenne devait être assurée uniquement pour les créances nées après l'entrée en vigueur de la loi n° 1402/1983, à savoir après la publication au Journal officiel grec le 1er janvier 1983. La créance litigieuse serait toutefois née en 1968 et aurait été confirmée par les arrêts de 1970 et 1972.
7. L'État grec a interjeté appel de ce jugement auprès du Dioikitiko Efeteio Peiraios qui a décidé, le 5 juin 2002, de poser à la Cour la question préjudicielle suivante en application de l'article 234 CE:
«L'article premier de la directive 76/308/CEE […] doit-il être interprété en ce sens que les dispositions de la directive s'appliquent aussi aux créances nées dans un État membre avant l'entrée en vigueur de cette directive et faisant l'objet d'un titre qui, comme c'est le cas en l'espèce du titre exécutoire de l'État italien, a également été émis par les autorités compétentes de cet État avant l'entrée en vigueur de cette directive et que, par conséquent, ces créances, qui étaient restées en suspens et ne pouvaient pas être recouvrées dans un autre État membre, peuvent maintenant, après l'entrée en vigueur de la directive, après l'expiration de la période transitoire et après que les autres États membres se sont conformés à leurs obligations en arrêtant les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de cette directive, être recouvrées par une demande en ce sens de l'‘autorité requérante’ à l'‘autorité requise’ au sens de l'article 3 de la directive?»
IV – Arguments des parties
8. Les défendeurs soutiennent que l'arrêt rendu par la Corte d'appello Catania en 1970 est un arrêt rendu par défaut dont ils n'ont eu connaissance qu'au jour de la notification de la demande de recouvrement respectivement le 6 septembre 1996 (pour M. Diamantakis) et le 31 décembre 1996 (pour M. Tsapalos). Ils considèrent qu'il résulte du libellé de la directive 76/308 et de la loi n° 1402/1983 que les règles ne s'appliquent qu'aux créances qui sont nées après l'entrée en vigueur de ces règles. Le fait d'appliquer ces dispositions aux créances nées antérieurement violerait le principe de la sécurité juridique.
9. Le gouvernement hellénique et la Commission font valoir que la directive 76/308 ne contient que des règles de procédure. Celles-ci seraient – contrairement aux règles de fond – applicables également aux situations de fait du passé. L'application de ladite directive aux créances qui sont déjà nées au moment de son entrée en vigueur aurait pour objectif d'assurer une application intégrale et équitable de la réglementation communautaire et d'empêcher la réalisation d'opérations frauduleuses.
10. La Commission ajoute que la directive 76/308 est conforme au droit douanier de la Communauté. Suivant l'article 2 du code des douanes (9) , la réglementation douanière communautaire s'appliquerait de façon uniforme dans l'ensemble du territoire de la Communauté. Les dettes douanières naîtraient à concurrence d'un même montant et dans les mêmes conditions indépendamment de l'État d'importation. La directive compléterait ce système par ces règles relatives à l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances douanières.
11. La directive 76/308 s'appliquerait en vertu de son article 1er à l'ensemble des créances mentionnées à l’article 2 qui sont nées dans un État membre. À l'exception de la version anglaise, l'ensemble des versions linguistiques utilise à cet endroit le passé, ce qui plaiderait en faveur de l'application de ladite directive aux créances nées avant son entrée en vigueur. Les travaux préparatoires de la directive ne donneraient pas d'éclaircissements sur ce point. Toutefois, la Commission aurait, dans un document de travail du 22 décembre 1980 indiqué que la directive s'appliquerait à toutes les demandes de recouvrement à compter du 1er janvier 1978, quelle que soit la date de naissance de la créance à recouvrer. Enfin, le législateur communautaire n'aurait pas non plus limité son application dans le temps par des dispositions transitoires, ainsi qu'il l'aurait fait dans d'autres cas (10) .
V – Appréciation juridique
A – Version de la directive 76/308 applicable
12. La juridiction de renvoie sollicite une interprétation de la directive 76/308 en vue d'une application des dispositions nationales de transposition conforme aux directives. Sans vouloir anticiper sur la question de savoir dans quelle mesure la directive 76/308 impose la reconnaissance et l'exécution des créances nées avant son entrée en vigueur, il y a lieu d'examiner quelle version de la directive est pertinente dans l'affaire au principal.
13. L'objet de cette affaire est la décision des autorités douanières grecques du 6 février 1996 relative à la reconnaissance et à l'exécution du titre italien. Il s'ensuit que c'est uniquement la version de la directive 76/308 (11) en vigueur à ce moment qui est pertinente pour juger de la légalité de la décision attaquée. Par conséquent, les modifications qu'a subies ladite directive à la suite de la directive 2001/44 (12) ne sont pas prises en considération.
B – Applicabilité de la directive 76/308 aux créances nées avant son entrée en vigueur
14. Suivant l'article 1er de la directive 76/308, ces règles s'appliquent aux créances visées à l'article 2 qui sont nées dans un autre État membre. Le libellé de ces dispositions ne permet pas de déduire que la directive s'applique uniquement aux créances nées après son adoption. Ladite directive ne contient en particulier pas de disposition transitoire qui limiterait en ce sens son champ d'application. De même, les actes relatifs à l'adhésion de la République hellénique aux Communautés européennes (13) ne prévoient pas de disposition particulière en ce qui concerne l'entrée en vigueur ou le domaine d'application de la directive 76/308 en Grèce. Bien plus, c'est la règle générale de l'article 2 de l'acte d'adhésion qui s'applique, en vertu duquel les actes de droit communautaire s'appliquent à partir de l'adhésion de la République hellénique au 1er janvier 1981.
15. Seule la version anglaise de l'article 1er de la directive 76/308 («claims […] which arise in another Member State») pouvait conduire à un autre résultat. En raison du fait que l'ensemble des autres versions linguistiques utilise le passé, la divergence de la version anglaise pourrait constituer une imprécision liée à la traduction. En outre il est de jurisprudence constante que, en cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d'une disposition, il convient d'examiner sa signification en fonction de l'économie générale et de la finalité de la réglementation (14) .
16. Aux termes de son deuxième considérant, la finalité de cette directive est de supprimer les obstacles au fonctionnement du marché commun qui résultent des difficultés liées à l'exécution transfrontalière de certaines créances de droit public. Elle doit assurer en outre que les dispositions de droit communautaire soient appliquées intégralement et équitablement dans l'ensemble de la Communauté. La directive empêche en particulier que les débiteurs puissent se soustraire à l'obligation de paiement des droits visés par la directive en déplaçant leur domicile ou leur lieu de résidence dans un autre État membre. Elle permet de garantir ainsi que les droits de circulation prévus par le traité CE puissent être utilisés sans qu'il y ait d'effet négatif pour le recouvrement des créances.
17. La directive 76/308 pourra précisément respecter cette finalité si elle garantit le recouvrement le plus large possible des créances non encore prescrites, et donc également celles qui sont nées avant son entrée en vigueur. De cette manière, ladite directive a également pour effet que le droit douanier de la Communauté soit mis en œuvre de manière équitable et effective.
18. À cela s'ajoute qu'il y a lieu d'interpréter cette directive à la lumière de l'obligation de coopération loyale des États membres avec la Communauté et entre eux (15) fondée sur l'article 10 CE (16) . Ce principe impose une interprétation large de la directive garantissant que les autorités de l'État requis exécutent de la manière la plus étendue possible les demandes de l'État requérant. Dans la mesure où il s'agit du recouvrement de droits tels que les droits de douane qui constituent des ressources propres de la Communauté, la coopération des États membres sert également les intérêts financiers de la Communauté.
19. Depuis son adhésion, la République hellénique est également tenue à cette coopération loyale avec les autres États membres. Cette coopération peut – dans la mesure où elle est nécessaire pour mettre en œuvre le droit communautaire – concerner également des faits qui se sont produits avant l'adhésion de la République hellénique à la Communauté.
20. On peut toutefois se demander si l'application de la directive 76/308 à des créances nées avant son entrée en vigueur est exclue en raison du fait que dans le cas inverse, il y aurait violation du principe de non-rétroactivité.
21. Il est de jurisprudence constante que les règles de fond du droit communautaire doivent être interprétées, en vue de garantir le respect des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, comme visant des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur que dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, finalités ou économie qu'un tel effet doit leur être attribué (17) . Comme la Commission et le gouvernement hellénique l'ont indiqué à juste titre, ce principe ne s'applique en revanche pas aux règles de procédure (18) .
22. Les règles de fond régissent la naissance et le contenu des droits tandis que les règles de procédure concernent en premier lieu l'organisation de la procédure en vue d'exécuter des droits. La directive 76/308 ne contient pas de règle relative à la naissance des créances ou à leur contenu. Dans cette mesure, seul le droit interne de l'État requérant ou les règles de fond du droit communautaire directement applicables dans des États membres en la matière sont pertinents, comme le code des douanes. La directive 76/308 régit uniquement la reconnaissance et l'exécution des créances de droit public nées dans un autre État membre. Il s'ensuit que les règles de ladite directive doivent être considérées comme des règles de procédure qui peuvent également être appliquées aux créances nées avant son entrée en vigueur, sans que cela puisse violer les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.
C – Existence d'une créance au sens de l'article 2, sous c), de la directive 76/308
23. La condition pour pouvoir se prévaloir de la directive 76/308 est que les créances litigieuses soient des créances qui entrent dans le champ d'application de cette directive. Toutefois, cette dernière ne permet pas de savoir si l'autorité requise dispose d'un quelconque pouvoir d'appréciation ou si elle est liée à la classification de la créance faite par l'autorité requérante qui seule connaît les faits sur lesquels se fondent la créance et le droit interne applicable.
24. L'article 6, paragraphe 2, de la directive 76/308 pourrait plaider en faveur de la thèse suivant laquelle l'autorité requise est liée, car cette disposition prévoit aux fins de l'exécution que «toute créance faisant l'objet d'une demande de recouvrement est traitée comme une créance de l'État membre où l'autorité requise a son siège, sauf application de l'article 12». De plus, il semble que l'autorité requise ne peut s'abstenir de procéder à l'exécution qu'en vertu de l'article 14 qui n’est pas pertinent en l'espèce, en dehors du cas de l'article 12 qui prévoit la suspension de la procédure d'exécution en cas de dépôt d'un recours.
25. Toutefois, le principe de l'État de droit prescrit que l'autorité requise peut en tout état de cause s'abstenir de procéder à la reconnaissance ou à l'exécution ou même doit s'en abstenir si la créance litigieuse n'entre manifestement pas dans le champ d'application de la directive 76/308 suivant les informations qui lui ont été transmises. En effet, dans ce cas, le fondement juridique permettant l'intervention de l'autorité requise pourrait manquer si les dispositions nationales de transposition ne vont pas au-delà du champ d'application prévu dans la directive.
26. Le champ d'application de la directive 76/308, dans sa version pertinente (19) , s'étend en vertu de son article 2, sous c), aux créances afférentes aux droits de douane au sens de l'article 2, sous b), de la décision 70/243/CECA, CEE, Euratom du Conseil, du 21 avril 1970, relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés (20) . Il convient d'examiner si les droits de douane litigieux constituent une créance au sens de la décision précitée, bien que la créance soit déjà née en mars 1968.
27. Les droits de douane et par conséquent les ressources propres de la Communauté au sens de l'article 2, sous b), de la décision 70/243 sont les droits du tarif douanier commun et les autres droits qui ont été établis par les institutions des Communautés sur les échanges avec les pays non-membres. Bien que l'union douanière n'ait été achevée qu'au 1er juillet 1968 (21) , le tarif douanier commun a toutefois été auparavant introduit de manière progressive, conformément aux articles 19 et suivante du traité CEE. Il s'ensuit que les créances nées avant le 1er juillet 1968 peuvent déjà constituer des droits de douane du tarif douanier commun, auxquels la directive 76/308 s'applique.
28. Cette conclusion n'est pas contredite par le fait que le système des ressources propres de la Communauté n'existait pas encore à l'époque, mais qu'il a été introduit par la décision 70/243. Il est possible que l'intention initiale du législateur communautaire était que l'adoption de la directive devait uniquement permettre la reconnaissance mutuelle et l'exécution transfrontalière des créances qui reviennent à la Communauté en tant que ressources propres. La référence à la décision 70/243 mentionnée à l'article 2 de la directive 76/308 plaide en faveur de cet argument. À la suite des modifications ultérieures, le champ d'application a toutefois été étendu à d'autres droits qui relèvent en majeure partie ou exclusivement du budget national, tels que la TVA ou les droits d'accises.
29. Il s'ensuit que les créances douanières nées en mars 1968 dans un État membre entrent dans le champ d'application de la directive 76/308 et peuvent être exécutées dans un autre État membre conformément aux dispositions nationales transposant la directive.
30. Il conviendrait toutefois d'examiner si dans la présente espèce l'exécution des créances litigieuses ne violerait pas les principes que l'ensemble des mesures d'application du droit communautaire doit respecter, tels que les principes du procès équitable (22) , de bonne administration (23) et de l'État de droit.
31. Dans ce contexte se pose la question de savoir, tout d'abord, si les débiteurs ont été informés de l'existence de la dette douanière de manière telle qu'il leur était possible d'introduire un recours. Ainsi, dans le cas de la présente procédure devant la Cour, les défendeurs ont fait valoir que ce n'est qu'à la date de la notification de la décision des autorités grecques relative à la reconnaissance et à l'exécution du titre italien, à savoir respectivement les 6 septembre et 31 décembre 1996, qu'ils ont appris l'existence de ce titre.
32. D'autre part se pose la question de savoir si la procédure prenant cours lors de la naissance de la dette douanière en 1968 jusqu'à l'introduction de la procédure d'exécution en Grèce en 1996 n’a pas duré de manière disproportionnée et à qui on doit éventuellement imputer la responsabilité de cette longue durée. À cet égard, le seul fait de se prévaloir du délai de prescription ne devrait toutefois pas affecter la légalité de l'exécution.
33. Il appartient à la juridiction de renvoi d'examiner de manière plus détaillée les circonstances de fait et de les apprécier éventuellement à la lumière des principes précités.
VI – Conclusion
34. Eu égard à ce qui précède, nous suggérons à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Dioikitiko Efeteio Peiraios:
«La directive 76/308/CEE du Conseil, du 15 mars 1976, concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, ainsi que de prélèvements agricoles et de droits de douane, dans sa version en vigueur le 6 février 1996, s'applique aux créances douanières qui sont nées dans un État membre de la Communauté avant l'entrée en vigueur de cette directive et faisant l'objet d'un titre émis par cet État membre avant l'entrée en vigueur de cette même directive.»
1 – Langue originale: l'allemand.
2 – Directive du Conseil, du 15 mars 1976, concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, ainsi que de prélèvements agricoles et de droits de douane (JO L 73, p. point 18), modifiée en dernier par la directive 2001/44/CE du Conseil, du 15 juin 2001 (JO L 175, p. 17).
3 – Directive 79/1071/CEE du Conseil, du 6 décembre 1979, modifiant la directive 76/308/CEE (JO L 331, p. 10).
4 – Directive 92/12/CEE du Conseil, du 25 février 1992, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise (JO L 76, p. 1), telle que modifiée par la directive 92/108/CEE du Conseil, du 14 décembre 1992 (JO L 390, p. 124).
5 – Directive 2001/44.
6 – FEK A' 167, partie I point 1.
7 – FEK A' 169, partie I.
8 – Montant qui correspond à 923 159 euros, compte tenu du taux de conversion de l'euro.
9 – Règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1).
10 – La Commission cite en particulier l'article 66 du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil, du 22 décembre 2000, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution en matière civile et commerciale (JO 2001, L 12, p. 1).
11 – Et donc la version telle que modifiée par la directive 92/12 et par l'acte relatif aux conditions d'adhésion, de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1).
12 – Citée en note 2.
13 – Acte relatif aux conditions d'adhésion de la République hellénique et aux adaptations des traités (JO 1979, L 291, p. 17).
14 – Arrêts du 27 mars 1990, Cricket St Thomas (C-372/88, Rec. p. I-1345, point 19), et du 9 mars 2000, EKW et Wein & Co (C-437/97, Rec. p. I-1157, point 42).
15 – En ce qui concerne l'obligation des États membres à une coopération entre eux: arrêts du 22 mars 1983, Commission/France (42/82, Rec. p. 1013, point 36), et du 11 juin 1991, Athanasopoulos e.a. (C-251/89, Rec. p. I-2797, point 57).
16 – La doctrine considère même que l'obligation de reconnaître les actes administratifs des autres États membres pourrait découler directement de l'article 10 CE; voir von Bogdandy, dans: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, article 10, point 52, qui fait référence à l'arrêt du 7 mai 1991, Vlassopoulou (C-340/89, Rec. p. I‑2357).
17 – Arrêts du 15 juillet 1993, GruSa Fleisch (C-34/92, Rec. p. I-4147, point 22), et du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission (C‑74/00 P et C-75/00 P, Rec. p. I-7869, point 119).
18 – Arrêts du 12 novembre 1981, Salumi e.a. (212/80 à 217/80, Rec. p. 2735, point 9), et du 7 septembre 1999, De Haan (C-61/98, Rec. p. I-5003, points 13 et 14).
19 – La question examinée ici ne se poserait pas si la directive 76/308 s'appliquait telle que modifiée par la directive 2001/44. En effet, la nouvelle version s'applique de manière générale aux droits à l'importation [article 2, sous c)], qui sont définis à l'article 3 comme des «droits de douane et taxes d'effet équivalent sur les importations ainsi que les impositions fixées à l'importation dans le cadre de la politique agricole commune ou celui des régimes spécifiques applicables à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles».
20 – JO L 94, p. 19.
21 – Voir, à cet effet, la décision 66/532/CEE du Conseil, du 26 juillet 1966, relative à la suppression des droits de douane et à l'interdiction des restrictions quantitatives entre les États membres et la mise en application des droits du tarif douanier commun pour les produits autres que ceux énumérés à l'annexe II du traité (JO 1966, 165, p. 2971), ainsi que le règlement (CEE) n° 950/68 du Conseil, du 28 juin 1968, relatif au tarif douanier commun (JO L 172, p. 1).
22 – Voir, à cet effet, notamment l'avis 2/94, du 28 mars 1996 (Rec. p. I-1759, point 33), ainsi que les arrêts du 29 mai 1997, Kremzow (C-299/95, Rec. p. I-2629, point 14), et du 17 décembre 1998, Baustahlgewebe/Commission (C‑185/95 P, Rec. p. I-8417, point 21).
23 – Voir article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1) ainsi que conclusions de l'avocat général Jacobs du 22 mars 2001 dans l'affaire Z/Parlement (arrêt du 27 novembre 2001, C-270/99 P, Rec. p. I-9197, point 40).
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