CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. L. A. GEELHOED
présentées le 15 juillet 2004(1)
Affaire C-420/02
Commission des Communautés européennes
contre
République hellénique
«Manquement d'État – Violation des articles 4 et 9 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil , du 18 mars 1991»
I – Introduction
1. Dans le présent recours introduit en vertu de l'article 226 CE, la Commission demande à la Cour de constater que, en omettant de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets déposés sur le site de Péra Galini dans la circonscription territoriale de la préfecture d'Héraklion (Crète) seront éliminés ou valorisés sans mettre en danger la santé de l'homme, sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs, et en octroyant une autorisation d'exploitation de cette installation qui ne comporte pas les informations nécessaires, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 9 de la directive 75/442/CEE, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE (2) (ci-après la «directive»).
II – Cadre juridique
2. L'article 4 de la directive dispose:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement, et notamment:
— sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
— sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs,
— sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l'abandon, le rejet et l'élimination incontrôlée des déchets.»
3. Aux termes de l'article 9, paragraphe 1, de la directive:
«Aux fins de l'application des articles 4, 5 et 7, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II A doit obtenir une autorisation de l'autorité compétente visée à l'article 6.
[…]»
III – La procédure
4. À la suite d'informations reçues dans le cadre de pétitions adressées au Parlement européen relatives au dépôt illégal de déchets sur le site de Péra Galini et à l'exploitation dudit site sans autorisation, la Commission a, par courrier du 23 février 2000, demandé aux autorités grecques de lui fournir de plus amples informations sur les conditions d'exploitation du site.
5. Le gouvernement grec a répondu par courrier du 10 mai 2000, auquel ont fait suite des réunions en décembre 2000 et un autre courrier dudit gouvernement, du 20 mars 2001. Les renseignements fournis n'ont toutefois pas convaincu la Commission que la République hellénique agissait conformément aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 9 de la directive. En conséquence, elle a, le 24 avril 2001, adressé une lettre de mise en demeure au gouvernement grec.
6. Estimant que les autorités grecques n'avaient toujours pas pris de mesures suffisantes en réponse à la lettre de mise en demeure pour se conformer aux dispositions pertinentes de la directive, la Commission a, le 21 décembre 2001, adressé un avis motivé à la République hellénique. Selon la Commission, les autorités grecques n'étaient pas parvenues à se conformer à la directive même après expiration du délai de deux mois fixé, dans l'avis motivé, au 20 février 2002. Elle a par conséquent introduit le présent recours, inscrit au registre de la Cour le 21 novembre 2002.
IV – Appréciation des griefs formulés par la Commission
7. La République hellénique reconnaît avoir manqué à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 9 de la directive, d'assurer que les établissements qui traitent les déchets obtiennent une autorisation répondant à certaines exigences, puisque l'autorisation d'exploitation relative au site de Péra Galini a été annulée par le Dioikitiko Protodikeio (tribunal de première instance) d'Héraklion. Cela signifie qu'il n'est nécessaire d'examiner que la violation alléguée de l'article 4 de la directive.
8. L'article 4 de la directive impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement, et notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs, sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
9. Ainsi que la Cour l'a déjà souligné, bien que «cette disposition ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, il n'en reste pas moins qu'elle lie les États membres quant à l'objectif à atteindre, tout en laissant aux États membres une marge d'appréciation dans l'évaluation de la nécessité de telles mesures. Il n'est donc en principe pas possible de déduire directement de la non-conformité d'une situation de fait avec les objectifs fixés à l'article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 modifiée que l'État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par cette disposition, à savoir prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement. Toutefois, la persistance d'une telle situation de fait, notamment lorsqu'elle entraîne une dégradation significative de l'environnement pendant une période prolongée sans intervention des autorités compétentes, peut révéler que les États membres ont outrepassé la marge d'appréciation que leur confère cette disposition» (3) .
10. Selon la Commission, l'exploitation (depuis 1994) de la décharge du site de Péra Galini dans la circonscription territoriale de la préfecture d'Héraklion en Crète est à l'origine d'une pollution de l'environnement et comporte des risques pour la santé de la population locale. Les mesures prises pour prévenir toute nouvelle pollution (fosses d'écoulement, clôture, zones coupe-feu, recouvrement des déchets par du sable) sont insuffisantes au regard des obligations découlant de l'article 4 de la directive pour garantir le bon fonctionnement de l'installation. La Commission indique que ces mesures doivent être accompagnées d'études hydrogéologiques, d'une analyse de l'imperméabilité du sous-sol ainsi que d'autres mesures de protection. Elle fait remarquer que, selon un rapport établi en janvier 2002 par la préfecture d'Héraklion, le lixiviat n'est pas contenu par le muret de protection érigé à cette fin et qu'il se déverse dans un ruisseau avant d'aboutir à la mer. Il n'a pas non plus été établi que les roches qui supportent le site étaient imperméables de manière à prévenir la pollution des eaux souterraines. De plus, aucun contrôle périodique n'a été effectué, la qualité des eaux n'a pas été analysée et le biogaz n'a pas non plus été collecté et traité. Les programmes et plans de gestion des déchets mentionnés par les autorités grecques n'en étaient encore qu'au stade d'études. La Commission signale en outre que, en réalité, les autorités grecques ne contestent pas la non-conformité du site à la législation grecque, comme en témoigne l'annulation par le Dioikitiko Protodikeio d'Héraklion de l'autorisation d'exploitation. Elle en conclut que, en omettant d'adopter des mesures efficaces pour protéger l'environnement et la santé de la population locale de la pollution causée par le site de Péra Galini, la République hellénique a outrepassé la marge d'appréciation dont elle dispose en vertu de l'article 4 de la directive.
11. Lors de la procédure orale, la Commission a fait allusion à un dossier technique que le gouvernement grec lui avait envoyé le 17 novembre 2003 et dans lequel étaient exposées les diverses conditions visant à assurer que le site était exploité d'une manière qui ne menace pas l'environnement ou la santé humaine. Toutefois, ces conditions devaient s'appliquer à une date ultérieure encore indéterminée et ne s'appliquaient certainement pas à l'issue de la période que la Commission avait fixée dans son avis motivé.
12. Le gouvernement grec maintient que, vu les mesures prises pour le site, il n'a pas excédé la marge d'appréciation que l'article 4 laisse aux États membres. Il allègue que le mode de fonctionnement actuel de l'installation ne représente aucun danger pour l'environnement ou la santé humaine. Le rapport dont la Commission a parlé a été établi à la suite d'un contrôle sur place qui a eu lieu à une époque où les circonstances étaient particulièrement difficiles en raison de pluies continues. D'après un autre rapport établi en mars 2003, les eaux d'écoulement sont recueillies dans des citernes étanches, et recyclées sur place. Le rapport sur l'étude d'impact environnemental concernant le projet de réhabilitation de la décharge, qui a été réalisée dans le cadre du plan régional de gestion des déchets, a été déposé le 10 février 2003. Il signale en outre que l'imperméabilité des roches qui supportent le site a été attestée dans une analyse géologique réalisée pour les besoins de la mise en œuvre du plan de gestion des déchets. Les mesurages de la qualité de l'eau par les autorités compétentes n'ont pas fait apparaître un dépassement des limites applicables. Le gouvernement grec se réfère en outre à un plan régional de gestion des déchets pour la Crète qui prévoit notamment la création et l'exploitation d'une installation «XYTA». Une demande de concours au Fonds de cohésion pour le financement de la construction de cette installation a été rédigée en 2003. Une fois que cette installation pourra fonctionner, le site de Péra Galini sera fermé. Le gouvernement grec mentionne également un plan de création d'une installation de recyclage de matériaux de conditionnement. À l'origine, cette dernière devait avoir été réalisée d'ici la fin de l'année 2003; dans la duplique, cela est remplacé par l'année 2004.
13. Selon une jurisprudence constante de la Cour, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé (4) , en l'espèce le 20 février 2002. À la lumière de l'interprétation que la Cour donne de l'article 4 de la directive (citée au point 9 ci‑dessus), la question qui se pose est de savoir si, à cette date, la République hellénique avait excédé la marge d'appréciation dont elle jouit en vertu de cette disposition, en ne prenant pas de mesures appropriées pour prévenir la pollution de l'environnement par le site de Péra Galini.
14. Pour déterminer si tel est le cas, il convient de faire remarquer que, malgré l'existence d'une marge d'appréciation quant aux mesures à adopter, les États membres sont tenus d'assurer que les objectifs de la directive sont réalisés. De toute évidence, l'objectif de l'article 4 est de garantir que les déchets sont valorisés ou éliminés d'une manière qui ne soit pas nocive à la santé humaine ou qui n'entraîne pas une dégradation de la qualité de l'environnement. La Cour reconnaît que des cas isolés de traitement des déchets d'une manière qui est incompatible avec les objectifs de la directive pourraient ne pas être suffisants pour constituer une violation de l'article 4 de la directive. Toutefois, lorsque de telles violations ponctuelles deviennent de nature plus structurelle, cela peut être révélateur d'une violation de la directive. À cet égard, la Cour parle d'une situation persistante de non-conformité à la directive qui entraîne une dégradation significative de l'environnement pendant une période prolongée (5) . Il convient donc d'examiner si la situation du site de Péra Galini pouvait être considérée comme une telle situation structurelle à l'issue du délai de deux mois que la Commission avait fixé dans son avis motivé du 21 décembre 2001.
15. Il ressort des pièces du dossier et des renseignements présentés à l'audience du 24 juin 2004 que le site de Péra Galini fonctionne depuis 1992 et que des problèmes écologiques ont été constatés à la suite d'une visite de contrôle des autorités nationales le 11 février 1998. Depuis, le site n'a cessé de fonctionner au moins jusqu'à l'introduction du présent recours. Cette durée indique clairement que le problème est de nature structurelle. Nous ajouterions que la circonstance que l'affaire ait elle‑même résulté d'une pétition auprès du Parlement européen laisse également supposer que le problème est de plus longue durée.
16. Lorsque la Commission cite un rapport national relatif à une visite du 24 janvier 2002 qui confirme sa thèse et que le gouvernement grec invoque un rapport établi à la suite d'une visite sur le site le 12 mars 2003 qui réfute les conclusions du premier rapport, nous ne considérons pas ces documents comme étant seuls déterminants. L'idée maîtresse exprimée dans la défense du gouvernement grec et dans ses observations présentées lors de la procédure orale est d'indiquer que divers plans et études destinés à améliorer les installations de traitement des déchets en Crète sont en cours d'élaboration à différents niveaux gouvernementaux. En ce qui concerne le site de Péra Galini, ces plans prévoient une réhabilitation du site et sa fermeture définitive une fois que le site XYTA prévu pourra fonctionner. Cela n'avait pas été accompli au 25 mars 2003, date de la duplique du gouvernement grec. Non seulement l'existence même de ces plans implique une reconnaissance de la menace que le site de Péra Galini représente pour l'environnement et la santé humaine, mais il est également manifeste que ces plans n'avaient pas pris effet ou qu'ils n'avaient pas entraîné l'adoption de mesures appropriées à l'issue de la période fixée dans l'avis motivé de la Commission.
17. En conséquence, il faut estimer que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive.
V – Conclusion
18. Nous concluons donc à ce qu'il plaise à votre Cour:
– constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront éliminés ou valorisés sans mettre en danger la santé de l'homme, sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore, sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs, et en octroyant une autorisation de cette installation qui ne comporte pas les informations nécessaires, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 9 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE, du Conseil, du 18 mars 1991;
– condamner la République hellénique aux dépens.
1 – Langue originale: l'anglais.
2 – Directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32).
3 – Arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie (C‑365/97, Rec. p. I-7773, points 67 et 68).
4 – Voir, notamment, arrêts du 20 mars 2003, Commission/Italie (C‑143/02, Rec. p. I‑2877, point 11), et du 12 juin 2003, Commission/Espagne (C‑446/01, Rec. p. I‑6053, point 15).
5 – Voir arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie, précité à la note 3, point 68.
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