CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PHILIPPE LÉGER
presentadas el 9 de septiembre de 2004(1)
Asunto C‑460/02
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Italiana
«Incumplimiento de Estado – Directiva 96/67/CE, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad – Adaptación incorrecta del Derecho interno – Desistimiento parcial»
1. Mediante el presente recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas pretende que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad (2) (en lo sucesivo, «Directiva»).
2. En apoyo de su recurso, la Comisión alega que la República Italiana infringió varias disposiciones de la Directiva, por un lado, al no haber fijado:
– el período máximo de siete años por el que deben seleccionarse los agentes de asistencia en tierra de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva;
y, por otro lado, al haber adoptado, en particular, dos disposiciones nacionales contrarias a la Directiva:
– una medida social incompatible con el artículo 18 de la Directiva;
– disposiciones de carácter transitorio no autorizadas por la Directiva.
I. Marco jurídico A. Normativa comunitaria
3. De conformidad con el quinto considerando de la Directiva, la finalidad de ésta consiste en la apertura del acceso al mercado de la asistencia en tierra en todos los aeropuertos situados en el territorio de un Estado miembro, (3) para permitir la reducción de los costes de explotación de las compañías aéreas y la mejora de la calidad ofrecida a los usuarios. Este libre acceso debe realizarse de manera progresiva. (4)
4. En el marco de la apertura del acceso al mercado de la asistencia en tierra, los Estados miembros pueden establecer, respetando el objetivo de la Directiva, medidas para garantizar el respeto de las limitaciones por motivos de seguridad y protección y de las exigencias de protección del medio ambiente y garantizar un nivel adecuado de protección social. (5)
5. A efectos de la Directiva, (6) se entiende por:
«[…]
d) “usuario de un aeropuerto”: toda persona física o jurídica que transporte por vía aérea viajeros, correo o carga, con origen en ese aeropuerto o con destino al mismo;
e) “asistencia en tierra”: los servicios prestados a un usuario en un aeropuerto tal como se describen en el Anexo;
f) “autoasistencia en tierra”: situación en la que un usuario se presta directamente a sí mismo una o varias categorías de servicios de asistencia, sin celebrar con un tercero ningún contrato, cualquiera que sea su denominación, cuyo objeto sea la prestación de dichos servicios. A efectos de la presente definición, los usuarios no se considerarán como terceros entre sí cuando:
– uno de ellos tenga una participación mayoritaria en el otro,
o
– una misma entidad tenga una participación mayoritaria en cada uno de ellos;
g) “agente de asistencia en tierra”: toda persona física o jurídica que preste a terceros una o varias categorías de servicios de asistencia en tierra.»
6. No obstante, esta apertura del acceso al mercado de servicios aeroportuarios no es absoluta; en efecto, los Estados miembros pueden establecer excepciones limitando el número de agentes autorizados o reservando a un agente determinados servicios de asistencia. (7) Así, de conformidad con los artículos 6, apartado 2, y 7, apartado 2, de la Directiva, un Estado miembro puede reservar o limitar al menos a dos el número de agentes de asistencia en tierra o usuarios que ejercen la autoasistencia. La Directiva únicamente permite la aplicación de esta limitación a los servicios de asistencia «de equipajes», «de operaciones en pista», «de combustible y lubricante» y de asistencia «de carga y correo».
7. En su artículo 9, la Directiva prevé la posibilidad, para los Estados miembros, de establecer excepciones a la apertura del acceso al mercado de servicios aeroportuarios cuando haya limitaciones específicas, concretamente de capacidad, que hagan imposible la apertura del mercado que propugna la Directiva. La excepción puede consistir en limitar o reservar el número de agentes de asistencia o de usuarios que ejercen la autoasistencia en tierra, o en prohibir el ejercicio de la autoasistencia. Estas excepciones están sujetas a un procedimiento de notificación a la Comisión.
8. En su artículo 11, la Directiva establece un procedimiento especial, basado en criterios objetivos, para la selección de los agentes de asistencia autorizados para prestar servicios de asistencia en tierra cuando su número esté limitado como consecuencia de una decisión de un Estado miembro con arreglo a las disposiciones antes citadas. Según la Directiva, los agentes deben ser seleccionados por un período máximo de siete años.
9. La Directiva ofrece a los Estados miembros la posibilidad de supeditar la actividad de un agente de asistencia o de un usuario que practique la autoasistencia a la obtención de una autorización expedida por una autoridad pública independiente de la entidad gestora del aeropuerto. (8)
10. Por último, procede subrayar que, en el artículo 18 de la Directiva, se dispone lo siguiente:
«Sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de la presente Directiva y respetando las demás disposiciones de Derecho comunitario, los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos de los trabajadores y el respeto del medio ambiente.»
B. Normativa nacional
11. Mediante el Decreto-ley nº 18, de 13 de enero de 1999, por el que se da cumplimiento a la Directiva (9) (en lo sucesivo, «DL 18/99»), se adaptó el Derecho interno a dicha Directiva en Italia.
12. El Ente nazionale per l'aviazione civile (Organismo Nacional de Aviación Civil; en lo sucesivo, «ENAC»), autoridad pública nacional, es el encargado de asegurar la correcta aplicación de las exigencias establecidas en el DL 18/99.
13. La República Italiana decidió hacer uso de la posibilidad de limitar el número de agentes que se desprende del artículo 6, apartado 2, de la Directiva, aplicando a la selección de los agentes el procedimiento especial establecido en el artículo 11 de la Directiva. (10) Asimismo, el DL 18/99 establece los requisitos para la autorización de los agentes de asistencia en tierra.
14. El artículo 14 del DL 18/99 se refiere, más concretamente, a la protección social, y en él se dispone lo siguiente:
«1. Al garantizar el libre acceso al mercado de servicios de asistencia en tierra, deberá asegurarse, durante los treinta meses siguientes a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, el mantenimiento de los niveles de empleo y la continuidad de las relaciones laborales del personal dependiente del anterior prestador de los servicios.
2. Sin perjuicio del supuesto de transmisión de una parte de la empresa, cualquier transmisión de actividades que afecte a una o más categorías de servicios de asistencia en tierra de las mencionadas en los anexos A y B llevará aparejada la asunción del personal, determinado por las empresas interesadas de común acuerdo con las organizaciones sindicales de los trabajadores, del anterior prestador de esos servicios por la empresa que se haga cargo de ellos de manera proporcional a la parte del tráfico o de las actividades que asuma esta última.»
15. Por último, el artículo 20 del DL 18/99 contiene la siguiente disposición transitoria:
«Las situaciones contractuales del personal de los servicios de asistencia en tierra, vigentes el 19 de noviembre de 1998, que establezcan distintos modelos organizativos o contractuales se mantendrán hasta que expiren los correspondientes contratos, sin posibilidad de prórroga, y en todo caso por un período no superior a seis años.»
II. Procedimiento administrativo previo
16. A raíz de una denuncia motivada presentada el 29 de marzo de 1999 por la Associazione per i diritti degli utenti e consumatori (Asociación de Defensa de los Derechos de los Consumidores y Usuarios), la Comisión examinó las disposiciones pertinentes del DL 18/99 por el que se adaptó el Derecho interno a la Directiva. Habiendo comprobado la existencia de varias infracciones del Derecho comunitario, la Comisión dirigió al Gobierno italiano un escrito de requerimiento el 3 de mayo de 2000.
17. No satisfecha con la respuesta de dicho Gobierno, la Comisión le envió un dictamen motivado mediante escrito de 24 de julio de 2001. El Gobierno italiano envió a la Comisión varias notas a través de su Representación Permanente. Posteriormente, se celebraron reuniones entre representantes de los servicios competentes de la Comisión y expertos del Ministerio de Transportes italiano, en el curso de las cuales el Gobierno italiano presentó propuestas de modificación de las disposiciones del DL 18/99.
18. Así, en la nota de la Representación Permanente de 10 de mayo de 2002 se indicaba que las autoridades italianas comunicarían los cambios que se produjeran ulteriormente en esta materia, y hacían constar su voluntad de poner fin a las infracciones existentes. Al no haber sido informada posteriormente de los cambios ulteriores, el 19 de diciembre de 2002 la Comisión interpuso, basándose en el artículo 226 CE, el presente recurso.
III. El recurso
19. En el escrito de interposición de su recurso, la Comisión formula tres imputaciones contra el Estado miembro. En él, solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana:
– no incorporó al DL 18/99 el período máximo de siete años por el que deben seleccionarse los agentes de asistencia en tierra, tal como se establece en el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva;
– introdujo, mediante el artículo 14 del DL 18/99, una medida social incompatible con el artículo 18 de la Directiva, y
– estableció, en el artículo 20 del DL 18/99, disposiciones transitorias no autorizadas por la Directiva.
20. Mediante un escrito fechado el 19 de enero de 2004, el Gobierno italiano hizo saber al Tribunal de Justicia que la Ley nº 306, de 31 de octubre de 2003, que modificó el DL 18/99, había introducido finalmente la referencia expresa al período máximo de siete años por el que deben seleccionarse los agentes.
21. Mediante escrito presentado el 24 de marzo de 2004 en la Secretaría del Tribunal de Justicia, la Comisión decidió desistir parcialmente de su recurso por lo que respecta a la primera imputación. (11) El Gobierno italiano aceptó este desistimiento parcial mediante escrito de 22 de abril de 2004.
22. Por tanto, examinaré en primer lugar la segunda imputación, y después la tercera imputación formulada por la Comisión.
A. Sobre la imputación basada en la inclusión de una medida social incompatible con la Directiva 1. Alegaciones de las partes
23. La Comisión reprocha a la República Italiana haber introducido el artículo 14 del DL 18/99, que es incompatible con la Directiva y, en particular, con su artículo 18. El artículo 14 impone a los agentes de asistencia en tierra la obligación de garantizar la asunción del personal del anterior agente de asistencia de forma proporcional al volumen de las actividades de que se hagan cargo.
24. Según la Comisión, esta obligación excede de lo permitido por el artículo 18 de la Directiva, e incluso de lo previsto en la Directiva 2001/23/CE del Consejo, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros, relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad. (12) El artículo 14 del DL 18/99 establece la obligación sistemática de hacerse cargo del personal en caso de transferencia de actividades y, por tanto en todos los casos, y no sólo en aquellos en los que se aplica la Directiva sobre transmisiones de empresas.
25. Según la Comisión, en el marco del objetivo de apertura del acceso al mercado de servicios de asistencia en tierra, dicha obligación favorece a las empresas ya establecidas, que no deben hacerse cargo de los empleados de otra empresa; en efecto, los agentes que deseen acceder al mercado no podrán seleccionar su personal, ya que estarán obligados a hacerse cargo del personal del agente anterior. Una situación como ésa constituye, a su entender, una restricción de la libre prestación de servicios para cualquier nuevo competidor.
26. Según el Gobierno italiano, las medidas de protección social contenidas en el artículo 14 del DL 18/99 no suponen un obstáculo para la finalidad de la Directiva, sino que en realidad constituyen la concreción de la competencia conferida a los Estados miembros por el artículo 18 de la Directiva. Por otro lado, este artículo se inscribe en el marco de la realización progresiva que se establece en la Directiva.
27. Según el Gobierno italiano, es preciso situar el artículo 14 en el marco del DL 18/99, cuya adopción se produce en una situación en la que, por un lado, el país registra una tasa de desempleo extremadamente elevada y, por otro, las actividades aeroportuarias se caracterizan por la existencia de convenios colectivos consolidados desde hace mucho tiempo. Así, según las autoridades italianas los cambios debían realizarse de manera progresiva, teniendo en cuenta la importante presencia de los sindicatos, que puede dar lugar a todo tipo de trastornos. En este contexto, el Gobierno italiano pretendió seguir una línea moderada al establecer una medida transitoria por lo que respecta a los derechos de los trabajadores, que, de lo contrario, ya no podrían seguir disfrutando de la protección del ordenamiento jurídico italiano. (13)
28. Según este Gobierno, los considerandos octavo y vigésimo cuarto, así como el artículo 18 de la Directiva, otorgan a los Estados miembros la posibilidad de establecer garantías adicionales a las ya previstas por el Derecho comunitario por lo que respecta a la protección de los derechos de los trabajadores. (14) Las disposiciones nacionales por las que se adapta el Derecho interno a la Directiva deben encontrar necesariamente un equilibrio entre las dos exigencias fundamentales de liberalización del mercado de servicios de asistencia en tierra y de protección de los derechos de los trabajadores. En efecto, las autoridades italianas rechazan la postura de la Comisión que hace primar el objetivo de liberalización.
29. Procede subrayar que, en una nota de la Representación Permanente de 31 de octubre de 2001, (15) las autoridades italianas indicaron que se proponían sustituir el artículo 14 del DL 18/99 por una obligación todavía por definir de manera concreta, cuya finalidad sería que todo nuevo empresario que deseara prestar servicios de asistencia en tierra diera preferencia durante un determinado período de tiempo a los trabajadores de la empresa saliente que hubieran perdido su empleo. (16)
2. Apreciación
30. Para apreciar la segunda imputación, procede examinar el alcance del artículo 18 de la Directiva. A continuación, procede determinar de qué modo debe interpretarse el alcance de dicha disposición. ¿Debe considerarse que la acción reglamentaria de los Estados miembros está supeditada a la consecución de los objetivos de la Directiva, tal como sostiene la Comisión? ¿O, por el contrario, hay que interpretarla, de acuerdo con la postura defendida por el Gobierno italiano, en el sentido de que otorga un cierto margen de autonomía reglamentaria a los Estados miembros por lo que respecta a la protección social en el marco de la aplicación de la Directiva?
31. Pienso, al igual que la Comisión, que estas medidas no deben poner en peligro los objetivos ni el efecto útil de la Directiva. Siguiendo los métodos de interpretación aplicados por el Tribunal de Justicia, (17) examinaré el tenor de su artículo 18 y el sistema y los objetivos de dicha Directiva con el fin de determinar el alcance de la disposición de que se trata.
32. Como sabemos, en el texto del artículo 18 se dispone que, «sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de la presente Directiva y respetando las demás disposiciones de Derecho comunitario, los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos de los trabajadores [...]». Esta disposición debe leerse en relación con el vigésimo cuarto considerando de la Directiva, en el que se afirma que «los Estados miembros deben conservar la facultad de garantizar un nivel adecuado de protección social para el personal de las empresas que prestan servicios de asistencia en tierra».
33. De estas formulaciones se desprende que los Estados miembros pueden establecer medidas de protección social en el marco de la aplicación de dicha Directiva. Pero el tenor de dichas disposiciones no confiere a los Estados miembros una competencia reglamentaria ilimitada en materia de protección social. En efecto, dicha competencia está limitada por tres condiciones. En primer lugar, el Estado miembro no debe obstaculizar, en el ejercicio de la citada competencia, la aplicación del conjunto de la Directiva. Además, debe respetar las demás disposiciones de Derecho comunitario. Por último, las medidas adoptadas en el marco de dicha competencia deben ser necesarias para garantizar la protección de los derechos de los trabajadores.
34. De acuerdo con la primera de estas condiciones, el ejercicio de la competencia reglamentaria de los Estados miembros no debe impedir la consecución de los objetivos de la Directiva, cuestión que examinaré más adelante. La segunda condición, contenida en el tenor del artículo 18 de la Directiva, remite a la obligación de respetar las demás disposiciones de Derecho comunitario cuando los Estados miembros deciden adoptar medidas sociales. Así, en el marco de la aplicación de las medidas sociales que hayan decidido adoptar los Estados miembros no deben infringir la Directiva sobre las transmisiones de empresas. Por último, dicha disposición exige que la medida nacional sea proporcionada.
35. La interpretación sistemática de la disposición relativa a la protección social pone de relieve el lugar que ocupa el artículo 18 en la estructura de la Directiva. En efecto, observo que el artículo 18 es prácticamente uno de sus últimos artículos. (18) La Directiva define en primer lugar el ámbito de aplicación del acceso al mercado de la asistencia en tierra y el significado de los conceptos contenidos en la Directiva, y el conjunto de las disposiciones de la Directiva contiene las normas comunitarias aplicables por los Estados miembros en el marco de la apertura del acceso al mercado de la asistencia en tierra. Estas disposiciones son múltiples y se refieren tanto a la selección de los agentes, la autorización y las excepciones, como a las normas relativas al acceso a las instalaciones.
36. La preocupación por la protección social únicamente aparece después del conjunto de disposiciones relativas al acceso al mercado de la asistencia en tierra y del imperativo de respeto de la seguridad y de la protección por parte de los Estados miembros. (19)
37. En este contexto, la lectura que se desprende del artículo 18 por lo que respecta al sistema de la Directiva es inequívoca. Este artículo debe entenderse como una preocupación, desde luego real, pero meramente complementaria con respecto a la aplicación del conjunto de la Directiva. Este análisis me parece asimismo conforme con los objetivos de dicha norma.
38. Tal como recuerda con razón la Comisión, la finalidad de la Directiva, según aparece enunciada en los considerandos de dicho acto, es doble. Por un lado, se trata de realizar progresivamente el libre acceso al mercado y, por otro, de introducir una competencia efectiva y leal en el mercado de la asistencia en tierra. (20) Asimismo, hemos visto que el conjunto de las disposiciones se refiere a las modalidades de acceso al mercado de la asistencia en tierra. Por consiguiente, las consideraciones en materia de protección social tienen un carácter complementario. Sin embargo, no se trata, tal como erróneamente sostiene la República Italiana, de hacer prevalecer, en el marco de la Directiva, las consideraciones de liberalización sobre la protección de los trabajadores. En mi opinión, la finalidad de la Directiva tan sólo se refiere al mercado de la asistencia en tierra. Las disposiciones de la Directiva tienen por objeto garantizar su apertura.
39. A mi juicio, esta finalidad de la Directiva no debe verse comprometida por la adopción por parte de los Estados miembros de medidas sociales sobre la base del artículo 18. Ahora bien, considero que el artículo 14 del DL 18/99 compromete la realización de la finalidad de la Directiva.
40. Según las explicaciones proporcionadas por las autoridades italianas, la disposición italiana no impide la liberalización del sector de la asistencia en tierra, sino que únicamente pretende llevar a cabo la transición progresiva entre el antiguo y el nuevo sistema sin crear rupturas dramáticas en las relaciones de trabajo. La República Italiana rechaza los argumentos de la Comisión, según la cual la legislación controvertida puede falsear la competencia en el mercado de servicios aeroportuarios en favor de las empresas ya establecidas y en detrimento de los potenciales competidores. En efecto, según afirma, el principio de la libre competencia no puede servir de pretexto para eximir a dichos operadores de las obligaciones impuestas en el sector de actividad de que se trate por la legislación social. (21)
41. Ahora bien, recordemos que el artículo 14 del DL 18/99 establece, de forma temporal, (22) que, para garantizar el mantenimiento de los niveles de empleo y la continuidad de las relaciones laborales del personal y de la anterior entidad gestora de los servicios, «Sin perjuicio del supuesto de transmisión de una parte de la empresa, cualquier transmisión de actividades que afecte a una o más categorías de servicios de asistencia en tierra de las mencionadas en los anexos A y B llevará aparejada la asunción del personal, determinado por las empresas interesadas de común acuerdo con las organizaciones sindicales de los trabajadores, del anterior prestador de esos servicios por la empresa que se haga cargo de ellos de manera proporcional a la parte del tráfico o de las actividades que asuma esta última». En consecuencia, estas disposiciones establecen una protección social adicional a la que se deriva de la Directiva sobre transmisiones de empresas. Esta protección social adicional puede basarse en el artículo 18 de la Directiva siempre que respeten las condiciones a las que me he referido antes.
42. La disposición legislativa nacional impone en la práctica a todo nuevo competidor, como protección social adicional, la obligación de hacerse cargo del personal del anterior agente de asistencia en una medida proporcional a la parte del tráfico o de las actividades de que se haga cargo. Al igual que la Comisión, considero que una obligación como ésa puede poner en peligro la apertura del mercado de la asistencia en tierra y que puede tener como consecuencia menoscabar el efecto útil de la Directiva. La Directiva tiene por objeto abrir a la competencia un mercado que, en el pasado, funcionaba como un monopolio. Esta decisión, que debe implantarse gradualmente, es una decisión particular en el sentido de que debe permitirse que nuevas empresas se hagan cargo de actividades hasta ahora ejercidas por una única entidad. Tal como subraya la Comisión, esta apertura gradual debe permitir la utilización racional de las infraestructuras de los aeropuertos y la reducción de los costes.
43. Ahora bien, a mi entender, la medida italiana tiene como consecuencia, tal como también sostiene la Comisión, perjudicar a los nuevos competidores potenciales con respecto a las empresas ya establecidas. En efecto, las empresas interesadas en acceder al mercado de la asistencia en tierra ven como se les prohíbe la posibilidad de seleccionar a su propio personal. En el marco de las actividades de que se trata, es decir, de una actividad de prestación de servicios, el elemento constituido por la selección del personal tiene una importancia determinante, ya que es el personal el que se encarga de la prestación de los servicios. Al limitar la elección y la libertad de organización de su personal en el caso de las nuevas empresas que deseen penetrar en este nuevo mercado competitivo, la disposición italiana establece unas limitaciones que tienen graves consecuencias para ellas. Estas limitaciones tendrán por efecto perjudicar a estas nuevas empresas en beneficio de la empresa ya establecida. Así, efectivamente una medida como esa tiene como consecuencia limitar el margen de maniobra de los nuevos competidores, ya que un elemento tan importante como es la organización de su personal le viene impuesto por la medida nacional.
44. Por otro lado, considero que la Comisión tiene razón al afirmar que la medida italiana excede de las medidas que pueden considerarse necesarias para la protección de los derechos de los trabajadores de conformidad con el artículo 18 de la Directiva.
45. En efecto, dicha medida establece que el nuevo agente debe hacerse cargo de manera sistemática del personal, es cierto que en una medida proporcional a las actividades de que se hace cargo, pero de manera incondicional. A mi entender, tales disposiciones son desproporcionadas. A este respecto, resulta interesante observar que el Gobierno italiano propuso, en el marco del procedimiento administrativo previo, sustituir la disposición del artículo 14 del DL 18/99 introduciendo una «obligación para el empresario entrante que tenga la intención de contratar personal de dar preferencia durante un determinado período de tiempo a los trabajadores de la empresa anterior que hayan perdido su empleo». (23) Esta alternativa a las actuales disposiciones del artículo 14 del DL 18/99 hubiera permitido una mayor flexibilidad para las nuevas empresas competidoras.
46. Con carácter meramente indicativo, tal como señaló la Comisión en la vista, pienso que también es posible considerar como alternativa una medida nacional que, en lugar de obligar a la nueva empresa a hacerse cargo de los trabajadores, repartiera la carga y la preocupación derivadas de la protección de los derechos de los trabajadores del anterior agente entre este último y el nuevo agente. Así, la nueva empresa, conjuntamente con la empresa de cuyas actividades se ha hecho cargo y eventualmente con los sindicatos, podría negociar una reclasificación profesional o una indemnización para determinados trabajadores. Una medida como ésa tendría la ventaja de no disuadir, en virtud de la carga social que impone, a las nuevas empresas que deseen penetrar en el nuevo mercado abierto a la competencia.
47. Por tanto, procede acoger la imputación de la Comisión basada en la inclusión de una medida social incompatible con la Directiva en el acto por el que se adaptó el Derecho interno italiano a la Directiva.
B. Sobre la imputación basada en la introducción de disposiciones transitorias no autorizadas por la Directiva
48. En el escrito de interposición de su recurso, la Comisión consideró que las disposiciones del artículo 20 del DL 18/99 infringen la Directiva, al permitir a las empresas que tengan «distintos modelos organizativos» operar en el ámbito de la autoasistencia de forma paralela a los usuarios que practican la autoasistencia seleccionados de conformidad con las disposiciones de dicha Directiva. La Comisión indica que las autoridades italianas insisten en el carácter temporal y marginal de dichas disposiciones, así como en su intención de derogar dicho artículo.
49. La Directiva define claramente las categorías de operadores de servicios de asistencia en tierra que pueden calificarse de agentes de asistencia en tierra y operadores de autoasistencia. Las entidades que no cumplan los criterios establecidos en la Directiva únicamente pueden operar como prestadores de servicios a terceros. En efecto, la Directiva no prevé la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas transitorias para las empresas que tengan un «distinto modelo organizativo». Al establecer tales medidas transitorias, el DL 18/99 introdujo disposiciones contrarias al tenor de la Directiva.
50. En consecuencia, el artículo 20 del DL 18/99 es incompatible con la Directiva. Por consiguiente, la imputación de la Comisión basada en este artículo es fundada.
IV. Conclusión
51. A la luz de las observaciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 18 de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, al introducir, mediante el artículo 14 del Decreto-ley nº 18, de 13 de enero de 1999, una medida social incompatible.
2) Declare que la República Italiana ha infringido dicha Directiva al establecer, en el artículo 20 del Decreto-ley nº 18, de 13 de enero de 1999, disposiciones de carácter transitorio no autorizadas.
3) Condene en costas a la República Italiana.
1 – Lengua original: francés.
2 – DO L 272, p. 36. A tenor de su artículo 23, apartado 1, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva a más tardar un año después de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
3 – Artículo 1, apartado 1, de la Directiva.
4 – Décimo considerando.
5 – Considerandos undécimo, vigésimo segundo y vigésimo cuarto.
6 – Artículo 2.
7 – Véanse los artículos 6 y 9 de la Directiva.
8 – Artículo 14 de la Directiva, que exige que los criterios definidos por los Estados miembros para la obtención de dicha autorización respeten determinados principios, como el principio de no discriminación, el respeto del objetivo perseguido y garantizar el acceso al mercado o el ejercicio de la autoasistencia tal como establece la Directiva.
9 – GURI de 4 de febrero de 1999, n° 28 (Suppl. ord.).
10 – Artículo 4, apartado 2, y artículo 11, apartado 1, del DL 18/99.
11 – El desistimiento parcial de la Comisión se produjo con anterioridad a la vista celebrada el 25 de marzo de 2004, en la que la Comisión recordó su renuncia. Según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el desistimiento, y por tanto con mayor razón aún el desistimiento parcial, puede producirse durante la fase escrita del procedimiento o posteriormente. Véase, en particular, la sentencia de 23 de mayo de 1996, Comisión/Grecia (C‑331/94, Rec. p. I‑2675), apartados 5 y 6.
12 – Directiva del Consejo, de 12 de marzo de 2001 (DO L 82, p. 16; en lo sucesivo, «Directiva sobre transmisiones de empresas»). En efecto, las medidas establecidas mediante el artículo 14 del DL 18/99 únicamente podrían justificarse en el marco de la aplicación de la Directiva sobre transmisiones de empresas. Ahora bien, la Comisión subraya que, en el presente caso, las medidas italianas se aplican a cualquier supuesto de transmisión de actividades, y por tanto en un ámbito mucho más amplio que el que es objeto de la aplicación de la Directiva sobre transmisiones de empresas. En el marco de ésta, la transmisión está delimitada de manera muy estricta. Así, el mero hecho de que los servicios prestados sean análogos no permite concluir que haya habido una transmisión de una entidad económica. La simple similitud de actividades no permite concluir que haya una transmisión en el sentido de la Directiva sobre transmisiones de empresas y que deba aplicarse la obligación de mantenimiento de los derechos de los trabajadores.
13 – Punto 3.2 del escrito de contestación; igualmente contenido en la nota de la Representación Permanente nº 8679, de 18 de julio de 2000, tal como la cita la Comisión en el escrito de interposición de su recurso, punto 34.
14 – Punto 3.4 del escrito de contestación.
15 – Nº 13444.
16 – Intención que, por el momento, no se ha materializado, tal como pone de relieve la Comisión en el punto 45 del escrito de interposición de su recurso.
17 – Véanse, en particular, las sentencias de 19 de octubre de 1995, Hönig (C‑128/94, Rec. p. I‑3389), apartado 9; de 23 de marzo de 2000, Berliner Kindl Brauerei (C‑208/98, Rec. p. I‑1741); de 12 de octubre de 2000, Cooke (C‑372/98, Rec. p. I‑8683), y de 29 de abril de 2004, Plato Plastik (C‑341/01, Rec. p. I-0000).
18 – Los considerandos vigésimo segundo y vigésimo cuarto, que igualmente remiten a la posibilidad de que los Estados miembros establezcan medidas de protección social en el marco de la Directiva, se encuentran asimismo entre los últimos considerandos de la exposición de motivos.
19 – Asimismo, observo que se trata de un artículo tipo que figura en otras normativas comunitarias como consideración complementaria dirigida a los Estados miembros. Véase, por ejemplo, en este sentido, el artículo 15 de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios [COM (2001) 35 final; DO C 154, p. 290].
20 – En el quinto considerando de la Directiva se prevé que esta doble finalidad tendrá como consecuencias positivas reducir los costes de explotación de las compañías aéreas y mejorar la calidad ofrecida a los usuarios. Esta doble finalidad se ha conseguido en la práctica, tal como se pone de manifiesto en el punto 1.2 de un estudio realizado por la Comisión con arreglo al artículo 22 de la Directiva ( pdf).
21 – Página 7 del escrito de contestación y sentencia de 25 de enero de 2001, Liikenne (C‑172/99, Rec. p. I‑745), apartado 22.
22 – El artículo 14, apartado 1, limita su aplicación a los treinta primeros meses siguientes a la fecha de entrada en vigor del DL 18/99.
23 – Punto 45 del escrito de interposición del recurso.
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