PHILIPPE LÉGER
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2004. szeptember 9.(1)
C‑460/02. sz. ügy
Az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Olasz Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – A közösségi repülőterek földi kiszolgálási piacára való bejutásról szóló 96/67/EK irányelv – Helytelen átültetés – Részleges elállás”
1. Jelen keresetében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri, hogy az Olasz Köztársaság nem teljesítette a közösségi repülőterek földi kiszolgálási piacára való bejutásról szóló, 1996. október 15-i 96/67/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: irányelv)(2) alapján fennálló kötelezettségeit.
2. Keresetének alátámasztására a Bizottság előadja, hogy az Olasz Köztársaság az irányelv több rendelkezését megsértette azáltal, hogy egyrészről nem határozott meg
– legfeljebb hétéves időtartamot a földi kiszolgálók kiválasztására vonatkozóan, az irányelv 11. cikke (1)ºbekezdésének d) pontjával összhangban;
másrészről az irányelvvel összeegyeztethetetlen két nemzeti jogszabályt vezetett be, nevezetesen
– az irányelv 18. cikkével összeférhetetlen szociális rendelkezést; és
– az irányelv által nem engedélyezett átmeneti jellegű rendelkezéseket.
I – Jogi háttér
A – A közösségi szabályozás
3. Az irányelv (5) preambulumbekezdésével összhangban célja a földi kiszolgálási piac megnyitása a tagállamok területén található összes repülőtéren(3) annak érdekében, hogy ezáltal elősegítse a légitársaságok üzemelési költségeinek csökkentését, és javítsa a repülőtér-használóknak nyújtott szolgáltatások minőségét. A piacra való szabad bejutást fokozatosan kell bevezetni(4).
4. A földi kiszolgálási piac megnyitásának keretében a tagállamok az irányelv célkitűzéseinek tiszteletben tartása mellett intézkedéseket tehetnek a biztonsági korlátok betartása, a környezet megóvása és a megfelelő szintű szociális védelem biztosítása érdekében(5).
5. Ezen irányelv(6) alkalmazásában:
„[…]
d) »repülőtér-használó«: az a természetes vagy jogi személy, aki, illetve amely utasokat, postai küldeményeket és/vagy árukat szállít légi úton az adott repülőtérre, illetve az adott repülőtérről;
e) »földi kiszolgálás«: a repülőtereken a repülőtér használóinak nyújtott, a mellékletben meghatározott szolgáltatások;
f) »saját kiszolgálás«: amikor a repülőtér-használó közvetlenül biztosítja önmaga számára a földi kiszolgálás egy vagy több fajtáját, és nem köt semmiféle szerződést harmadik féllel e szolgáltatások elvégzésére; e meghatározás értelmében a repülőtér-használók egymás viszonylatában nem tekintendők harmadik félnek, ha:
– az egyiknek többségi tulajdonában van a másik;
vagy
– mindegyik egy adott szervezet többségi tulajdonában van.
g) »földi kiszolgálók«: azok a természetes vagy jogi személyek, akik, illetve amelyek a földi kiszolgálás alá tartozó szolgáltatások egy vagy több fajtáját nyújtják harmadik fél számára.”
6. A repülőtéri szolgáltatások piacának megnyitása mindemellett nem korlátlan; a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy eltérjenek a szolgáltatók számának korlátozásával vagy a földi kiszolgálás egyes fajtájának egyetlen szolgáltató számára történő fenntartásával(7). Az irányelv 6. cikkének (2) bekezdése és 7. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamok úgy is rendelkezhetnek, hogy a földi kiszolgálást végző szolgáltatók, illetve a saját kiszolgálást végző repülőtér-használók számát legkevesebb két szolgáltató vagy repülőtér-használó számára tartják fent vagy korlátozzák. Az irányelv e korlátozások alkalmazását kizárólag a „poggyász kezelése”, a „forgalmi előtéren előforduló feladatok”, az „üzemanyag és olaj kezelése” és az „áru és postai küldemények kezelése” földi kiszolgálási fajták esetében teszi lehetővé.
7. Az irányelv 9. cikkében lehetővé teszi a tagállamok számára azt, hogy mentességet adjanak a repülőtéri szolgáltatások piacának megnyitása alól, különösen, ha a kapacitás sajátos korlátai miatt nem lehetséges a piac és/vagy a saját kiszolgálás megnyitása az ezen irányelvben meghatározott mértékben. A mentesség alapján a tagállamok korlátozhatják vagy fenntarthatják a földi kiszolgálók vagy a saját kiszolgálást végző repülőtér-használók számát, illetve megtilthatják a saját kiszolgálás gyakorlását. E mentességek a Bizottság értesítésével induló eljárás alapján hagyhatók jóvá.
8. Az irányelv 11. cikkében objektív feltételeken alapuló különleges eljárásról rendelkezik a földi kiszolgálás nyújtására jóváhagyott szolgáltatók kiválasztásáról, amennyiben a szolgáltatók száma a fenti rendelkezésekkel összhangban hozott tagállami döntés alapján korlátozott. A szolgáltatókat az irányelv szerint legfeljebb hétéves időtartamra lehet kiválasztani.
9. Az irányelv lehetővé teszi a tagállamok számára azt, hogy a földi kiszolgálók, illetve a saját kiszolgálást végző repülőtér-használók tevékenységét a repülőtér irányító szervezetétől független hatóság jóváhagyásának elnyerésétől tegyék függővé(8).
10. Végezetül hangsúlyozni kell azt, hogy az irányelv 18. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásának sérelme nélkül és a közösségi jog egyéb rendelkezéseinek tiszteletben tartásával a tagállamok megtehetik a szükséges intézkedéseket a munkavállalók jogainak védelme és a környezetvédelem biztosítása érdekében.”
B – A nemzeti szabályozás
11. A közösségi repülőterek földi kiszolgálási piacára való bejutásról szóló 96/67/EK irányelv átültetéséről szóló, 1999. január 13‑i 18. sz. törvényrendelet (a továbbiakban: 18/99. tr.)(9) ültette át a fenti irányelvet az olasz jogrendbe.
12. L’Ente nazionale per l’aviazone civile (a Polgári Repülés Nemzeti Hivatala, a továbbiakban: ENAC) nemzeti hatóság felelős a 18/99. tr. követelményeinek megfelelő végrehajtásáért.
13. Az Olasz Köztársaság úgy határozott, hogy az irányelv 6. cikkének (2) bekezdése alapján korlátozza a szolgáltatók számát az irányelv 11. cikkében meghatározott, a szolgáltatók kiválasztására vonatkozó különleges eljárás alkalmazásával(10). A földi kiszolgálók jóváhagyására vonatkozó feltételeket a 18/99. tr. is tartalmazza.
14. A 18/99. tr. 14. cikke vonatkozik különösen a szociális védelemre, és előírja, hogy:
„(1) A földi kiszolgálási piacra való szabad bejutás biztosítása mellett az e törvényrendelet hatálybalépését követő 30 hónap során biztosítani kell a munkahelyek jelenlegi számának fenntartását, és a korábbi vezetőség által foglalkoztatott személyzet munkaviszonyának folyamatosságát.
(2) A vállalkozás egyes részeinek átruházását kivéve bármely, az A. és B. mellékletben felsorolt, a földi kiszolgálás alá tartozó szolgáltatások egy vagy több fajtájára vonatkozó tevékenység átruházása magában foglalja, hogy a korábbi szolgáltató átadja az érintettek által megjelölt és a munkavállalók szakszervezetei által jóváhagyott személyzetet a következő szolgáltató részére a forgalom nagyságával vagy az utóbbi által átvett tevékenység terjedelmével arányos mértékben.”
15. Végezetül, a 18/99. tr. 20. cikke a következő átmeneti rendelkezést tartalmazza:
„A földi kiszolgáló személyzet 1998. november 19‑én hatályos szerződéses viszonyai – amelyek többféle szervezeti és szerződéses rendszerről rendelkeznek – a vonatkozó szerződések lejáratának időpontjáig a szerződés meghosszabbításának lehetősége nélkül, de legfeljebb hat évig hatályban maradnak.”
II – A pert megelőző eljárás
16. Az Associazione per i diritti degli utenti e consumatori (A Felhasználók és Fogyasztók Jogvédelmi Szövetsége) által benyújtott, 1999. március 29‑én kézhezvett részletes panaszt követően a Bizottság áttekintette az irányelvet átültető 18/99. tr. megfelelő rendelkezéseit. Tekintettel arra, hogy a közösségi jog többszöri megsértését észlelte, a Bizottság 2000. május 3‑án írásbeli felszólítást intézett az olasz kormányhoz.
17. Tekintettel arra, hogy az olasz kormány válasza a Bizottság számára nem volt kielégítő, 2001. július 24‑én indokolással ellátott véleményt küldött. Az olasz kormány Állandó Képviselete közvetítésével számos feljegyzést küldött a Bizottság számára. Ezt követően több találkozóra került sor a Bizottság illetékes szolgálatainak munkatársai és az olasz Közlekedési Minisztérium szakértői között, amelyek folyamán az olasz kormány a 18/99. tr. módosítására irányuló javaslatokat tett.
18. Az Állandó Képviselet 2002. május 10‑i feljegyzésében jelezte, hogy az olasz hatóságok fenntartják maguknak a jogot, hogy a kérdés további fejleményeiről tájékoztatást adjanak, és kifejezte azon szándékukat, hogy a fennálló jogsértéseknek véget vetnek. Mivel a Bizottság nem kapott tájékoztatást további fejleményekről, az EK 226. cikk alapján 2002. december 19‑én benyújtotta jelen keresetét.
III – A kereset
19. Keresetében a Bizottság három kifogást emel a tagállammal szemben. Annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság:
– a 18/99. tr.-ben nem ültette át a földi kiszolgálók kiválasztására vonatkozó legfeljebb hétéves időtartamot, mint ahogy azt az irányelv 11. cikke (1) bekezdésének d) pontja előírja;
– a 18/99. tr. 14. cikkében az irányelv 18. cikkével összeegyeztethetetlen szociális rendelkezést hozott, és
– a 18/99. tr. 20. cikkében az irányelv által nem engedélyezett átmeneti rendszert vezetett be.
20. 2004. január 19‑én kelt levelében az olasz kormány arról tájékoztatta a Bíróságot, hogy a 18/99. tr. módosításáról szóló, 2003. október 31‑i 306. sz. törvény már közvetlenül hivatkozik a szolgáltatók kiválasztására vonatkozó legfeljebb hét éves időtartamra.
21. A Bíróság Hivatalához 2004. március 24‑én benyújtott levelében a Bizottság az első kifogás tekintetében részlegesen elállt keresetétől(11). 2004. április 22‑én kelt levelében az olasz kormány elfogadta a keresettől való részleges elállást.
22. Ezért a következőkben a Bizottság második, majd harmadik kifogását fogjuk megvizsgálni.
A – Az irányelvvel összeegyeztethetetlen szociális rendelkezéssel kapcsolatos kifogásról
1. A felek érvei
23. A Bizottság azt állítja, hogy az Olasz Köztársaság által elfogadott 18/99. tr. 14. cikke összeegyeztethetetlen az irányelvvel, és különösen annak 18. cikkével. A 14. cikk arra kötelezi a földi kiszolgálókat, hogy biztosítsák a korábbi szolgáltató által alkalmazott személyzet átvételét az átvett tevékenységek terjedelmével arányos mértékben.
24. Az ilyen kötelezettség túlmegy az irányelv 18. cikkében megengedett, továbbá a munkavállalók jogainak a vállalkozások, üzletek vagy ezek részeinek átruházása esetén történő védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 2001/23/EK tanácsi irányelvben(12) meghatározott védelem mértékén. A 18/99. tr. 14. cikke a személyzet automatikus átvételét írja elő a tevékenység átruházása esetén, így minden esetben, és nem csak akkor, amikor a vállalkozás átruházásáról szóló irányelv azt elrendeli.
25. A Bizottság álláspontja szerint a földi kiszolgálási piac megnyitásával elérni kívánt célok szempontjából az ilyen kötelezettség a már létező vállalkozásoknak kedvez, amelyeknek nem kell más vállalkozás személyzetét átvenniük. A piacra bejutni kívánó szolgáltatók gyakorlatilag nem választhatják meg saját személyzetüket, mivel kötelesek átvenni a korábbi szolgáltatóét. A Bizottság szerint az ilyen helyzet valamennyi új versenytársra nézve a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti.
26. Az olasz kormány szerint a 18/99. tr. 14. cikkében meghatározott szociális védelmi rendelkezések nem sértik az irányelv céljait, hanem az irányelv 18. cikkében a tagállamokra ruházott hatáskör tényleges gyakorlásának felelnek meg. Ez a cikk többek között az irányelv által bevezetett fokozatosságot szolgálja.
27. Az olasz kormány szerint a 14. cikket a 18/99. tr. összefüggéseiben kell értelmezni, amelyet olyan helyzetben hoztak, amikor az országban egyrészről kifejezetten magas volt a munkanélküliek aránya, másrészről a repülőtéri tevékenységeket hosszú ideje egységes kollektív szerződések jellemezték. Az olasz hatóságok álláspontja szerint helyes volt a változás fokozatos bevezetése mellett dönteni, tekintettel a szakszervezetek erőteljes, esetleg zavargásokat is kiváltani képes jelenlétére. Az olasz kormány ebben a helyzetben visszafogott lépést kívánt tenni azzal, hogy átmeneti rendelkezést vezetett be azon munkavállalók jogaira vonatkozóan, akikre egyébként az olasz jog által nyújtott védelem nem terjedne ki(13).
28. Az olasz kormány álláspontja szerint az irányelv (8) és (24) preambulumbekezdése, illetve 18. cikke lehetőséget ad a tagállamoknak arra, hogy a munkavállalók jogainak védelmére vonatkozóan a közösségi jog által nyújtott biztosítékokon túl továbbiakat határozzanak meg(14). A nemzeti jogba történő átültetésnek meg kell találnia a földi kiszolgálási piac liberalizációja és a munkavállalók védelmének követelménye közötti egyensúlyt. Az olasz hatóságok vitatják a Bizottság álláspontját, amely szerint a liberalizáció lenne az elsődleges célkitűzés.
29. Meg kell jegyezni, hogy az Állandó Képviselet 2001. október 31-i feljegyzése(15) alapján az olasz hatóságok a 18/99. tr. 14. cikkét később meghatározandó kötelezettséggel tervezik helyettesíteni, amelynek célja az lesz, hogy bármely földi kiszolgálást nyújtani kívánó új vállalkozónak bizonyos ideig előnyben kell részesítenie a megszűnő vállalkozás munka nélkül maradt munkavállalóit(16).
2. Álláspont
30. A második kifogás megítéléséhez meg kell vizsgálni az irányelv 18. cikkének hatályát. Ezt követően meg kell határozni, hogy e rendelkezés hatálya miként értelmezhető. Úgy, hogy a tagállamok jogalkotási tevékenységét alárendeli az irányelv célkitűzései megvalósításának, mint ahogyan azt a Bizottság állítja? Vagy ezzel ellenkezően, úgy kell azt értelmezni, mint ahogyan az olasz kormány állítja, miszerint bizonyos fokú jogalkotási szabadságot ruház a tagállamokra a szociális védelem vonatkozásában az irányelv végrehajtásakor?
31. A Bizottsághoz hasonlóan úgy gondoljuk, hogy ezek a rendelkezések nem veszélyeztethetik az irányelv célkitűzéseit és hatékony érvényesülését. A Bíróság értelmezési módszereivel(17) összhangban, továbbá a szóban forgó rendelkezés hatályának meghatározása érdekében megvizsgáljuk a 18. cikk szövegét, továbbá az irányelv szerkezetét és célkitűzéseit.
32. Mint tudjuk, a 18. cikk értelmében „[e]zen irányelv alkalmazásának sérelme nélkül és a közösségi jog egyéb rendelkezéseinek tiszteletben tartásával a tagállamok megtehetik a szükséges intézkedéseket a munkavállalók jogainak […] védelme érdekében”. Ezt a rendelkezést az irányelv (24) preambulumbekezdésével együtt kell értelmezni, amely előírja, hogy „a tagállamoknak meg kell őrizniük a hatáskörüket arra, hogy megfelelő szinten biztosíthassák a földi kiszolgálást végző vállalkozások személyzete számára a szociális védelmet”.
33. A fenti meghatározásból következik, hogy a tagállamok az irányelv végrehajtásakor szociális védelmi intézkedéseket tehetnek. Azonban a fenti rendelkezések szövege nem ruház korlátlan jogalkotási hatáskört a tagállamokra a szociális védelem terén. Ugyanis ez a hatáskör három feltételhez kötődik. Mindenek előtt a tagállam a fenti hatáskör gyakorlása során nem sértheti az irányelv egészének alkalmazását. Másodszor a közösségi jog egyéb rendelkezéseit is tiszteletben kell tartania. Végezetül az e hatáskör gyakorlása során hozott intézkedéseknek szükségesnek kell lenniük ahhoz, hogy biztosítsák a munkavállalók jogvédelmét.
34. Az első feltétel értelmében a tagállamok jogalkotási hatáskörük gyakorlása során nem akadályozhatják az irányelv által elérni kívánt célok megvalósulását, amely célokat az alábbiakban vizsgálunk meg. A második feltétel, amelyet az irányelv 18. cikkének szövege tartalmaz, utal a tagállamok azon kötelezettségére, hogy a közösségi jog egyéb rendelkezéseit is tiszteletben kell tartaniuk akkor, amikor szociális intézkedések meghozataláról határoznak. A tagállamok tehát nem sérthetik a vállalkozások átruházásáról szóló irányelvet az általuk meghatározott szociális intézkedések végrehajtásakor. Végezetül a fenti rendelkezés értelmében a nemzeti intézkedésnek arányosnak kell lennie.
35. A szociális védelemről szóló rendelkezés rendszertani értelmezése megmutatja azt, hogy a 18. cikk milyen helyet foglal el az irányelv szerkezetében. Megállapíthatjuk, hogy a 18. cikk az irányelv utolsó cikkei közé tartozik(18). Az irányelv először a földi kiszolgálási piacra való bejutás hatályát, majd az irányelvben használt fogalmak meghatározását rögzíti; az irányelv rendelkezéseinek összessége pedig meghatározza azokat a közösségi szabályokat, amelyeket a tagállamoknak a földi kiszolgálás piacának megnyitásakor alkalmazniuk kell. E rendelkezések sokrétűek, és nemcsak a szolgáltatók kiválasztására, jóváhagyására és a mentességekre vonatkoznak, hanem a létesítményekhez történő hozzáférésre is.
36. A szociális védelemre vonatkozó szabályozás csak a földi kiszolgálás piacára való bejutást szabályozó rendelkezések összessége, és a tagállamoknak a biztonság tiszteletben tartására való felszólítása után következik(19).
37. Ebben a helyzetben, továbbá az irányelv szerkezetének figyelembevétele mellett a 18. cikk szövege egyértelmű választ ad. A fenti cikket úgy kell értelmezni, mint olyan törekvést, amely – bár valós – az irányelv egészének végrehajtását csupán kiegészíti. Számunkra ez az elemzés tűnik összeegyeztethetőnek e szöveg célkitűzéseivel is.
38. Mint ahogyan azt a Bizottság is helyesen megállapítja, az irányelv preambulumbekezdéseiben meghatározott célkitűzések kettősek. Egyrészről a piacra való szabad bejutás fokozatos megvalósítását, másrészről a hatékony és tisztességes verseny bevezetését célozza a földi kiszolgálás piacán(20). Megállapítottuk azt is, hogy e rendelkezések összessége a földi kiszolgálási piacra való bejutás szabályaira vonatkozik. A szociális védelemre vonatkozó megfontolások kiegészítő jellegűek. Tehát az Olasz Köztársaság téves megállapításával ellentétben nem arról van szó, hogy az irányelvben szereplő, a piac liberalizációjára vonatkozó rendelkezéseket előnyben részesítenék a munkavállalók védelmére vonatkozó rendelkezésekkel szemben. Álláspontunk szerint az irányelv célja kizárólag a földi kiszolgálási piacra vonatkozik. Az irányelv rendelkezései biztosítják a piac megnyitását.
39. Véleményünk szerint az irányelv e célját nem veszélyeztethetik a tagállamok azáltal, hogy a 18. cikk alapján szociális intézkedéseket tesznek. Úgy véljük, hogy a 18/99. tr. 14. cikke veszélyezteti az irányelv által elérni kívánt célok megvalósítását.
40. Az olasz hatóságok magyarázata szerint az olasz rendelkezés nem akadályozza a földi kiszolgálási ágazat liberalizációját; csupán azt kívánják elérni, hogy a régi és az új rendszer között az átmenet fokozatos legyen, és ne okozzon töréseket a munkaviszonyok terén. Az Olasz Köztársaság elutasítja a Bizottság érvelését, amely szerint a vitatott jogszabály a repülőtéri szolgáltatások piacán a verseny torzítását eredményezi a már létező vállalkozások javára, és a lehetséges versenytársak hátrányára. Az Olasz Köztársaság szerint a szabad verseny elve nem szolgálhat kifogásként a gazdasági szereplők számára abból a célból, hogy kivonják magukat a szociális jogszabályok által a szóban forgó ágazatra vonatkozó korlátozások alól(21).
41. A 18/99. tr. 14. cikke értelmében – annak érdekében, hogy átmenetileg(22) biztosított legyen a munkavállalók szintjének fenntartása és az előző vezetőség által szerződtetett személyzet munkaviszonyának folyamatossága – „a vállalkozás egyes részeinek átruházását kivéve bármely, az A. és B. mellékletben felsorolt, a földi kiszolgálás alá tartozó szolgáltatások egy vagy több fajtájára vonatkozó tevékenység átruházása magában foglalja, hogy a korábbi szolgáltató átadja az érintettek által megjelölt és a munkavállalók szakszervezetei által jóváhagyott személyzetet a következő szolgáltató részére a forgalom nagyságával vagy az utóbbi által átvett tevékenység terjedelmével arányos mértékben”. Ezek az intézkedések tehát kiegészítik a vállalkozások átruházásáról szóló irányelvben meghatározott szociális védelmet. Ez a kiegészítő szociális védelem alapulhat az irányelv 18. cikkén, amennyiben a fentiekben kifejtett feltételek teljesülnek.
42. A gyakorlatban a nemzeti szabályozás – kiegészítő szociális védelemként – valamennyi új versenytársat arra kötelez, hogy az előző szolgáltató által alkalmazott személyzetet átvegye a forgalom nagyságával vagy az átvett tevékenységek terjedelmével arányos mértékben. A Bizottsággal egyetértve azt gondoljuk, hogy az ilyen kötelezettség veszélyeztetheti a földi kiszolgálási piac megnyitását, és következésképpen sértheti az irányelv hatékony érvényesülését. Az irányelv célja, hogy versenyhelyzetet teremtsen olyan piacon, amely a múltban monopolisztikus volt. Ez az elhatározás – amelyet fokozatosan kell megvalósítani – különleges abban az értelemben, hogy új vállalkozások számára teszi lehetővé azoknak a tevékenységeknek az átvételét, amelyeket eddig egyetlen gazdasági egység folytatott. Ahogyan azt a Bizottság hangsúlyozza, a piac ilyen fokozatos megnyitása a repülőtéri szolgáltatások hatékony kihasználását és a költségek csökkenését kell eredményezze.
43. A Bizottsággal egyetértve úgy gondoljuk, hogy az olasz intézkedés az új versenytársakat hátrányba hozza a már megalapított vállalkozásokkal szemben. A földi kiszolgálási piacra való bejutásban érdekelt vállalkozásokat megfosztja attól a lehetőségtől, hogy személyzetüket megválaszthassák. A szóban forgó tevékenység – azaz a személyzet szabad megválasztása – a szolgáltatásnyújtás terén meghatározó tényező, mivel a személyzet felelős a szolgáltatás nyújtásáért. Azáltal, hogy az újonnan liberalizált piacra bejutni szándékozó új vállalkozásokra nézve korlátozza a személyzet kiválasztását és szabad megszervezését, az olasz rendelkezés az ilyen vállalkozásokra hátrányos következményekkel járó megszorításokat ró. Az ilyen megszorítások hátrányos helyzetbe hozzák az új vállalkozásokat a már létezőkkel szemben. Az ilyen intézkedés az új versenytársak mozgásterét szűkíti, mivel az olyan fontos tényezőt, mint a személyzet megszervezését esetükben nemzeti rendelkezés szabályozza.
44. Ezenkívül úgy gondoljuk, hogy a Bizottság helyesen állapítja meg azt, hogy az olasz rendelkezés túlmegy az irányelv 18. cikke szerinti, a munkavállalók jogainak védelméhez szükségesnek minősíthető intézkedéseken.
45. E rendelkezés alapján az új szolgáltató automatikusan átveszi a személyzetet, igaz, az átvett tevékenységgel arányos mértékben, de mégis feltételek nélkül. Véleményünk szerint az ilyen intézkedések aránytalanok. E tekintetben érdemes megjegyezni, hogy az olasz kormány a pert megelőző eljárás keretén belül javasolta, hogy a 18/99. tr. 14. cikkét helyettesítsék olyan szabályozással, amely „a személyzetet toborzó új vállalkozásokat arra kötelezi, hogy bizonyos ideig előnyben részesítsék a megszűnő vállalkozás munka nélkül maradt munkavállalóit”(23). A 18/99. tr. 14. cikkének jelenlegi rendelkezéseinek ilyen jellegű módosítása sokkal nagyobb mozgásteret hagyott volna az új versenytársak számára.
46. Ahogyan arra a Bizottság a tárgyaláson is utalt, úgy gondoljuk, hogy lehetőség van olyan alternatív nemzeti rendelkezés meghozatalára, amely ahelyett, hogy a munkavállalók átvételére kötelezné az új vállalkozásokat, megosztaná a korábbi szolgáltató által alkalmazott munkavállalók jogvédelmének terhét és felelősségét a korábbi és az új szolgáltatók között. Az új vállalkozások így azokkal a vállalkozásokkal együtt vállalhatnák egyes munkavállalók újrafoglalkoztatását vagy kártalanítását, amelyeknek tevékenységét – és feltehetően szakszervezeteit – átvették. Az ilyen rendelkezésnek meglenne az az előnye, hogy ilyen mértékű szociális felelősséget előíró szabályaival nem bátortalanítaná el a versenynek újonnan megnyitott piacra bejutni kívánó új vállalkozásokat.
47. Ezért fenn kell tartani a Bizottság azon kifogását, hogy az irányelvet átültető olasz jogszabályban meghatározott szociális intézkedés az irányelvvel összeegyeztethetetlen.
B – Az irányelv által nem engedélyezett átmeneti rendszer bevezetésével kapcsolatos kifogásról
48. Keresetlevelében a Bizottság úgy értékelte, hogy a 18/99. tr. 20. cikkének rendelkezései sértik az irányelvet, amennyiben lehetővé teszik a „más szervezeti rendszerű” vállalkozások számára, hogy az ezen irányelv rendelkezései alapján kiválasztott, saját kiszolgálást végző repülőtér-használókkal párhuzamosan gyakoroljanak saját kiszolgálást. A Bizottság megjegyzi, hogy az olasz hatóságok a fenti rendelkezések átmeneti és marginális jellegére hivatkoztak, valamint azon szándékukra, hogy a szóban forgó cikket hatályon kívül helyezik.
49. Az irányelv világosan meghatározza a földi kiszolgálást végző gazdasági szereplők azon kategóriáit, amelyek földi kiszolgálást végző szolgáltatónak, illetve saját kiszolgálást végző gazdasági szereplőnek minősülhetnek. Azok a gazdasági egységek, amelyek az irányelvben meghatározott feltételeket nem teljesítik, csak harmadik fél számára szolgáltatást nyújtó kiszolgálókként működhetnek. Az irányelv nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy átmeneti intézkedéseket hozzanak a „más szervezeti rendszerű” vállalkozások számára. Azáltal, hogy ilyen átmeneti rendszert vezetett be, a 18/99. tr. az irányelv szövegével összeegyeztethetetlen rendelkezéseket hozott.
50. A 18/99. tr. 20. cikke tehát összeegyeztethetetlen az irányelvvel. Következésképpen megalapozott a Bizottság e cikken alapuló kifogása.
IV – Végkövetkeztetések
51. A fenti megfontolások fényében azt javasoljuk a Bíróság számára, hogy az alábbiak szerint határozzon:
„1) Az Olasz Köztársaság – mivel az 1999. január 13‑i 18. sz. törvényrendelet 14. cikkében összeegyezhetetlen szociális rendelkezést vezetett be – nem teljesítette a közösségi repülőterek földi kiszolgálási piacára való bejutásról szóló, 1996. október 15‑i 96/67/EGK tanácsi irányelvből eredő kötelezettségeit.
2) Az Olasz Köztársaság – mivel az 1999. január 13‑i 18. sz. törvényrendelet 20. cikkében nem engedélyezett átmeneti rendszert vezetett be – megsértette az említett irányelvet.
3) Az Olasz Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.”
1 – Eredeti nyelv: francia.
2– HL 1996., L 272., 36. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 2. kötet, 496. o. A 23. cikk értelmében a tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek legkésőbb az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában történő kihirdetését követő egy éven belül megfeleljenek.
3– Az irányelv 1. cikkének (1) bekezdése.
4– (10) preambulumbekezdés.
5– (11), (22) és (24) preambulumbekezdés.
6 – 2. cikk.
7– Lásd az irányelv 6. és 9. cikkét.
8– Az irányelv 14. cikke, amely előírja azt, hogy a tagállamok által a jóváhagyás megszerzéséhez felállított követelményeknek meg kell felelniük bizonyos elveknek, így hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek kell lenniük, tiszteletben kell tartaniuk az elérni kívánt célokat és biztosítaniuk kell a piacra jutást, valamint a saját kiszolgálás szabadságát az ezen irányelvben meghatározott módon.
9– A GURI 1999. február 4‑i, 28 sz. rendes kiegészítése.
10– A 18/99. tr. 4. cikkének (2) bekezdése és 11. cikkének (1) bekezdése.
11– A Bizottság keresetének részleges visszavonása a 2004. március 25‑i tárgyalás előtt történt, amelynek során a Bizottság megismételte elállását. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata alapján a keresettől való elállás – különösen a részleges elállás – az írásbeli szakasz során, vagy ezt követően is érvényes. Lásd e tekintetben a C‑331/94. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1996. május 23‑án hozott ítélet (EBHT 1996., I‑2675. o.) 5. és 6. pontját.
12– A 2001. március 12‑i tanácsi irányelv (HL L 82., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 98. o., a továbbiakban: a vállalkozások átruházásáról szóló irányelv). A 18/99. tr. 14. cikkében meghatározott rendelkezések csak a vállalkozások átruházásáról szóló irányelv végrehajtásának keretén belül igazolhatók. Mint ahogyan arra a Bizottság is rámutat, itt az olasz rendelkezések minden olyan esetre vonatkoznak, ahol tevékenységátruházás történik, így a vállalkozások átruházásáról szóló irányelvnél jóval tágabb a hatályuk. Ez utóbbi irányelv szigorúan meghatározza az átruházás megvalósulásának feltételeit. Önmagában az a tény, hogy a nyújtott szolgáltatások jellege hasonló, nem vezethet ahhoz a következtetéshez, hogy megvalósul a gazdasági egység átruházása. A tevékenységek hasonlósága önmagában nem vezethet ahhoz a következtetéshez, hogy a vállalkozás átruházásáról szóló irányelv szerinti átruházás történt, illetve hogy a munkavállalók jogainak fenntartására vonatkozó kötelezettség továbbra is fennáll.
13– Az ellenkérelem 3.2. pontja, amelyet az Állandó Képviselet 2000. július 18‑i 8679. sz. fejlegyzése is tartalmaz, és amelyre a Bizottság keresetének 34. pontjában utal.
14– Az ellenkérelem 3.4. pontja.
15 – 13444. sz.
16– Ez a javaslat jelenleg még megvalósításra vár, mint ahogyan arra a Bizottság keresetének 45. pontjában rámutat.
17 – Lásd e tekintetben a C‑128/94. sz. Hönig-ügyben 1995. október 19‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑3389. o.) 9. pontját, a C‑208/98. sz., Berliner Kindl Brauerei ügyben 2000. március 23‑án hozott ítéletet (EBHT 2000., I‑1741. o.), a C‑372/98. sz. Cooke-ügyben 2000. október 12‑én hozott ítéletet (EBHT 2000., I‑8683. o.) és a C‑341/01. sz., Plato Plastik ügyben 2004. április 29‑én hozott ítéletet (EBHT 2004., I‑0000. o.).
18– A (22) és (24) preambulumbekezdés is, amely szintén utal a tagállamok azon lehetőségére, hogy az irányelv keretén belül intézkedéseket tegyenek a szociális védelem érdekében, de azok csak a preambulumbekezdések végén szerepelnek.
19– Megjegyezzük, hogy itt olyan általános cikkről van szó, amely más közösségi szabályozásokban is szerepel, mint a tagállamok által figyelmet igénylő kiegészítő megfontolás: lásd e tekintetben pl. a kikötői szolgáltatások piacára való bejutásról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv javaslatának 15. cikkét (COM [2001] 35, HL C 154., 290. o.).
20– Az irányelv (5) preambulumbekezdése szerint e kettős célkitűzés eredményeképpen a légitársaságok üzemelési költségei csökkennek, és a repülőtér használóinak nyújtott szolgáltatások minősége javul. Ezt a kettős célkitűzést a gyakorlatban sikerült elérni, ahogyan azt a Bizottságnak az irányelv 22. cikkével összhangban elkészített jelentése 1.2. pontja mutatja .
21– Az ellenkérelem 7. oldala és a C‑172/99. sz. Liikenne-ügyben 2001. január 25‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑745. o.) 22. pontja.
22 – A 14. cikk (1) bekezdése a cikk alkalmazását a 18/99. tr. hatályba lépését követő első 30 hónapra korlátozza.
23– A keresetlevél 45. pontja.
Full & Egal Universal Law Academy