Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
Social trygghet för migrerande arbetstagare - Ålderspensioner och efterlevandepensioner - Förmåner - Upphörande av rätt till pensionstillskott som har beviljats i enlighet med nationell lagstiftning efter det att en pension som har beviljats av den behöriga institutionen i en annan medlemsstat börjar betalas ut - Återkrav av belopp som utbetalats utan grund - Tillämpning av nationell lagstiftning - Gränser - Iakttagande av likvärdighets- och effektivitetsprincipen
(Rådets förordning nr 1408/71, artiklarna 94, 95, 95a och 95b)
Sammanfattning
$$Eftersom förordning nr 1408/71, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt förordning nr 118/97, endast innebär en samordning av de nationella lagstiftningarna om social trygghet, är det nationell rätt som är tillämplig i en situation som uppstått som en följd av att ett pensionstillskott utbetalats, för vilket grund saknas med anledning av att den maximalt tillåtna inkomsten överskridits, till en person som uppbär flera pensioner på grund av att han är ansluten till system för social trygghet i olika medlemsstater. Den tvååriga fristen inom vilken, enligt artiklarna 94, 95, 95a och 95b i förordning nr 1408/71 i ändrad lydelse, berörda personer skall begära att fördelaktigare bestämmelser som har införts i gemenskapsrättsliga bestämmelser skall tillämpas på dem kan inte tillämpas analogt i en sådan situation.
Den nationella rätten måste emellertid vara förenlig med den gemenskapsrättsliga likvärdighetsprincipen. Enligt den principen får inte de förfarandebestämmelser som tillämpas i situationer som uppstått som en följd av utövandet av en gemenskapsfrihet vara mindre förmånliga än de förfarandebestämmelser som tillämpas i rent interna situationer. Den nationella rätten måste även vara förenlig med den gemenskapsrättsliga effektivitetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandebestämmelser inte får göra utövandet av de rättigheter som följer av den på gemenskapsrätten grundade situationen praktiskt taget omöjligt eller alltför svårt.
Dessa principer är tillämpliga på samtliga förfarandebestämmelser som skall tillämpas i situationer som uppstått som en följd av utövandet av en gemenskapsfrihet, oavsett om bestämmelserna rör administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden, såsom nationella bestämmelser avseende preskription och återkrav av belopp som utbetalats utan grund eller bestämmelser enligt vilka de behöriga institutionerna är skyldiga att beakta berörda personers goda tro eller regelbundet kontrollera deras pensionsrättigheter.
( se punkterna 52-54, 56-58, 62, 63 och 73 samt domslutet)
Parter
I mål C-34/02,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Tribunale ordinario di Roma (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Sante Pasquini
och
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
angående tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1) och av rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning nr 1408/71 i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt förordning nr 118/97,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Wathelet samt domarna C.W.A. Timmermans, D.A.O. Edward, P. Jann och A. Rosas (referent),
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Sante Pasquini, genom R. Ciancaglini och M Rossi, avvocati,
- Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), genom A. Todaro, A. Riccio och N. Valente, avvocati,
- Italiens regering, genom U. Leanza, i egenskap av ombud, biträdd av M. Massella Ducci Teri, avvocato dello Stato,
- Österrikes regering, genom C. Pesendorfer, i egenskap av ombud,
- Portugals regering, genom L. Fernandes och S. Pizarro, båda i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom H. Michard och A. Aresu, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 16 januari 2003 av: Sante Pasquini, företrädd av M. Rossi, Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), företrätt av A. Riccio, Italiens regering, företrädd av A. Cingolo, avvocato dello Stato, och kommissionen, företrädd av A. Aresu,
och efter att den 6 mars 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Tribunale ordinario di Roma har, genom beslut av den 24 januari 2002 som inkom till domstolens kansli den 8 februari samma år, till domstolen ställt tre frågor om tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1, nedan kallad förordning nr 1408/71), och av rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning nr 1408/71 i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning nr 118/97 (nedan kallad förordning nr 574/72).
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Sante Pasquini och Istituto nazionale della previdenza sociale (det nationella institutet för social trygghet, nedan kallat INPS) avseende ett beslut av INPS att återkräva ålderspensionsbelopp som Pasquini uppburit, utan grund.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3 I artikel 49 i förordning nr 1408/71, som ingår i kapitel 3 med rubriken "Ålderdom och dödsfall (pensioner)" i avdelning III, fastställs tillvägagångssättet för beräkning av förmåner, bland annat för en person som inte samtidigt uppfyller villkoren i alla lagstiftningar enligt vilka försäkrings- eller bosättningsperioder har fullgjorts. I artikeln föreskrivs följande:
"1. Om en person vid en viss tidpunkt inte uppfyller de villkor som har fastställts för beviljande av förmåner i alla de medlemsstaters lagstiftning som han har omfattats av, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 45 och/eller artikel 40.3 men uppfyller villkoren i endast en eller flera av dem, skall följande gälla:
a) Varje behörig institution som tillämpar en lagstiftning, vars villkor är uppfyllda, skall beräkna det förmånsbelopp som skall utges enligt bestämmelserna i artikel 46.
...
2. Den eller de förmåner som har beviljats enligt en eller flera lagstiftningar i det fall som avses i punkt 1 skall automatisk räknas om enligt bestämmelserna i artikel 46 när villkoren enligt en eller flera av de lagstiftningar som personen har omfattats av är uppfyllda, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 45 och i förekommande fall ännu en gång med beaktande av punkt 1. ...
3. En omräkning skall automatiskt göras enligt bestämmelserna i punkt 1, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 40.2, när villkoren i en eller flera lagstiftningar inte längre är uppfyllda."
4 Artiklarna 94, 95, 95a och 95b i förordning nr 1408/71 är övergångsbestämmelser som är tillämpliga efter ikraftträdandet av denna förordning eller ändringar i denna. I var och en av dessa artiklar förekommer liknande bestämmelser avseende ansökan om omprövning av beräkningen av pensioner med beaktande av de nya tillämpliga bestämmelserna. I bestämmelserna föreskrivs huvudsakligen följande:
- Om en ansökan lämnas in inom två år från den dag då den nya bestämmelsen började gälla, skall rättigheter som har förvärvats enligt denna förordning gälla från denna dag, och bestämmelserna i en annan medlemsstats lagstiftning om förverkande eller preskription av rätten till förmåner kan inte åberopas mot den berörda personen (artiklarna 94.6, 95.6, 95a.5 och 95b.6).
- Om en ansökan lämnas in efter utgången av tvåårsperioden efter den dag då den nya bestämmelsen började gälla, skall rättigheter som inte har förverkats eller inte har fallit bort genom en tidsspärr, gälla från den dag då ansökan lämnades in såvida inte förmånligare bestämmelser gäller enligt en medlemsstats lagstiftning (artiklarna 94.7, 95.7, 95a.6 och 95b.7).
5 I artikel 49 i förordning nr 574/72 föreskrivs det att vid omräkning, indragning eller innehållande av förmåner vid ålderdom skall den institution som har fattat ett sådant beslut omedelbart underrätta den berörda personen och varje institution hos vilken personen har rätt till förmån om detta, vid behov genom den utredande institutionens medverkan, det vill säga, enligt artiklarna 36 och 41 i förordning nr 574/72, i princip institutionen på den berördes bosättningsort.
6 I artikel 111 i förordning nr 574/72 behandlas samarbetet mellan olika medlemsstaters institutioner för social trygghet för att få tillbaka belopp som utbetalats utan grund. I artikeln föreskrivs bland annat att en institution i en medlemsstat som till en förmånsberättigad har utgett ett belopp som är större än det han har rätt till kan begära att institutionen i varje annan medlemsstat som svarar för utgivandet av förmåner till den förmånsberättigade drar av det överskjutande beloppet från de fordringar som den förmånsberättigade har på institutionen. Den sistnämnda institutionen skall göra avdraget enligt de villkor och inom de fastställda gränserna för sådan avräkning enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar, som om den själv hade betalat ut för mycket, och överföra det avdragna beloppet till institutionen som är berättigad till återbetalningen.
7 I artikel 112 i förordning nr 574/72 berörs de fall då det är omöjligt att återkräva ett belopp. Artikeln har följande lydelse:
"När en institution direkt eller genom en annan institution har gjort utbetalningar som en förmånstagare inte hade rätt till och när det har visat sig vara omöjligt att återfå dessa, skall beloppen i fråga slutgiltigt belasta den förstnämnda institutionen utom i fall då den felaktiga utbetalningen var följden av ett bedrägligt handlande."
Den italienska lagstiftningen
8 I artikel 8 i lag nr 153 av den 30 april 1969 (GURI nr 111, av den 30 april 1969, ordinarie tillägg) föreskrivs följande:
"Italienska medborgare vilkas försäkringsrättigheter har överförts från Istituto nazionale della previdenza sociale till Nationella institutet för libyska socialförsäkringar i enlighet med artikel 12 i italiensk-libyska avtalet av den 2 oktober 1956, ratificerat genom lag nr 843 av den 17 augusti 1957, och vilka har förvärvat rätt till pension från den libyska försäkringen före den 31 december 1965, skall från den 1 januari 1969 från Istituto nazionale della previdenza sociale erhålla en ökning av det tillägg som anges i artikel 15 i lag nr 1338 av den 12 augusti 1962 för att uppnå det månatliga beloppet för den minimipension som följer av den obligatoriska försäkringen som täcker anställdas invaliditet, ålderdom och förmåner till deras rättsinnehavare vid dödsfall. Ökningen skall helt finansieras av Fondo per l'adeguamento delle pensioni [fond för justering av pensioner].
De i föregående stycke nämnda minimipensionerna skall från och med samma dag utbetalas även till pensionsberättigade som har förvärvat denna rätt genom sammanräkning av försäkrings- och avgiftsperioder som föreskrivs i internationella avtal eller överenskommelser på socialförsäkringsområdet.
Vid beviljandet av de ovannämnda minimipensionerna skall hänsyn tas till eventuell pension som beviljats av en utländsk institution och som genom sammanräkningen har utbetalats som proportionell pension.
Utvandrade arbetstagare som uppfyller kraven enligt andra stycket för rätt till pension på grund av sammanläggningen av försäkrings- och avgiftsperioder i enlighet med andra stycket skall, bland annat på grundval av ett provisoriskt intyg som utfärdats av ett utländskt organ, ha rätt till utbetalning av ett förskott på pensionen som skall kompletteras för att uppnå minimipensionen. Innehavare av en annan pension skall inte ha någon rätt till tillägg, och detta skall krävas tillbaka i förhållande till de proportionella belopp som eventuellt utbetalats av utländska försäkringsorgan."
Tillämplig lagstiftning angående preskription och återkrav av belopp som utbetalats utan grund
9 I artikel 2946 i den italienska civillagen föreskrivs en allmän tioårig preskriptionstid för fordringar.
10 I artikel 52.1 i lag nr 88 av den 9 mars 1989 avseende omstrukturering av den nationella myndigheten för social trygghet och den nationella myndigheten för arbetsskadeförsäkringar (GURI nr 60 av den 13 mars 1989, ordinarie tillägg) föreskrivs bland annat att beloppet för ålderspension kan justeras när det begåtts ett fel vid beviljandet eller utbetalningen. Enligt artikel 52.2 kan belopp som uppburits utan grund endast återkrävas om pensionären handlat i bedrägligt syfte.
11 Artikel 13.1 i lag nr 412 av den 30 december 1991 om bestämmelser avseende offentliga finanser (GURI nr 305 av den 31 december 1991) utgör en av lagstiftaren gjord bindande tolkning av artikel 52 i lag nr 88/89. Däri preciseras att det behöriga organet får återkräva belopp som uppburits utan grund om pensionären har underlåtit att meddela eller inte lämnat fullständig information om omständigheter som inverkar på pensionsrätten eller pensionsbeloppet och som institutionen inte redan har kännedom om.
12 Artikel 13.2 i samma lag har följande lydelse:
"INPS skall en gång om året granska pensionärernas inkomster och deras inverkan på pensionsbeloppet eller rätten till pension. Under följande år skall INPS kräva tillbaka eventuella överskjutande belopp."
13 Genom artikel 1.260-1.265 i lag nr 662 av den 23 december 1996 om rationaliseringsåtgärder avseende de offentliga finanserna (GURI nr 303 av den 28 december 1996, ordinarie tillägg nr 233) har ett undantag från principen om återkrav av belopp som utbetalats utan grund avseende social trygghet införts. I artikeln föreskrivs att pensionsförmåner som utbetalats utan grund av offentliga organ inom det obligatoriska systemet för social trygghet för perioder före den 1 januari 1996 inte skall återkrävas om de berörda personerna för år 1995 har uppburit en beskattningsbar inkomst som är lägre än eller motsvarar 16 miljoner ITL. Om den beskattningsbara inkomsten överstiger 16 miljoner ITL skall återkrav inte ske beträffande en fjärdedel av det belopp som utbetalats utan grund. Återkravet skall verkställas månatligen och räntefritt genom ett direkt avdrag på pensionen, varvid avdraget inte får överstiga en femtedel av pensionen.
14 Liknande bestämmelser har antagits under år 2001 avseende utbetalningar utan grund avseende perioder före den 1 januari 2001.
Tvisten vid den nationella domstolen
15 Sante Pasquini arbetade i tur och ordning i Italien (140 veckor), Frankrike (336 veckor) och Luxemburg (1 256 veckor).
16 Efter en begäran som inlämnades den 5 februari 1987 beviljade INPS genom beslut av den 20 oktober 1987 Sante Pasquini en proportionell ålderspension från den 1 mars 1987.
17 Detta pensionsbelopp höjdes för att det skulle nå nivån för minimipension enligt artikel 8 i lag nr 153/69, det vill säga 397 400 ITL per månad, eftersom Sante Pasquini vid denna tidpunkt varken uppbar fransk eller luxemburgsk pension.
18 Av beslutet om utbetalning framkom att pensionen som höjts för att uppnå beloppet för minimipension skulle komma att omräknas och följaktligen sänkas, med tillämpning av ovannämnda bestämmelse, om en annan pension, vilken utbetalas av ett utländskt organ, beviljades.
19 Den 26 juli 1988 meddelade INPS Sante Pasquini ett andra beslut, i vilket fastställdes en omräkning av hans italienska pension med verkan från den 1 mars 1987, med anledning av beviljandet samma dag av en fransk proportionell pension. Genom detta beslut sänktes den italienska pensionen till ett månatligt belopp av 259 150 ITL.
20 I besluten, som fattades av INPS den 20 oktober 1987 och den 26 juli 1988, angavs antalet veckor som Sante Pasquini hade arbetat i Italien (140 veckor), Frankrike (336 veckor) och Luxemburg (1 256 veckor).
21 I ett tredje beslut av den 30 mars 2000 omräknade INPS återigen den berörda personens italienska pension med verkan från den 1 mars 1987 och sänkte pensionsbeloppet med verkan från den 1 juli 1988, det datum då den luxemburgska pensionen började betalas ut, från 287 750 ITL till 7 500 ITL per månad. I det tredje beslutet föreskrevs att återkraven avseende utbetalningar som skett utan grund uppgick till 56 160 950 ITL (29 005 euro), vilket motsvarade perioden från den 1 mars 1987 till den 30 april 2000.
22 Sante Pasquinis begäran om omprövning som inlämnades till INPS den 30 oktober 2000 avslogs den 13 december 2000 med motiveringen att "artikel 13 i lag nr 412/91 inte är tillämplig på återkrav av belopp som utbetalats utan grund och som föranletts av indragningen av tillägget för att uppnå minimipension efter beviljandet av en utländsk pension, eftersom INPS vid utbetalningen underrättat pensionstagaren om att pensionsbeloppet var preliminärt i enlighet med artikel 8 i lag nr 153/69". I beslutet av den 13 december 2000 angavs i stället att lag nr 662/96 skulle tillämpas och Sante Pasquini anmodades inkomma med handlingar avseende sin inkomst under år 1995.
23 Den 26 april 2001 väckte Sante Pasquini talan vid Tribunale ordinario di Roma. Han hävdade därvid att de italienska bestämmelserna om återkrav av belopp som utbetalats utan grund var tillämpliga i hans fall och gjorde gällande att den italienska lagstiftningen stod i strid med förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72.
24 Tribunale har vid dessa omständigheter beslutat att vilandeförklara målet och har ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Är en nationell bestämmelse som, för fall där belopp utbetalats utan grund till följd av tillämpning av gemenskapslagstiftningen, inte föreskriver några tidsbegränsningar för återkrav av dessa belopp, vilket strider mot rättssäkerhetsprincipen, förenlig med målen i rådets förordningar nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpning av förordning nr 1408/71?
2) Skall de ovannämnda gemenskapsrättsliga bestämmelserna tolkas så, att de utgör hinder för att tillämpa en nationell bestämmelse som inte föreskriver några tidsbegränsningar för återkrav av belopp som utbetalats utan grund till följd av att relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser har tillämpats för sent eller felaktigt?
3) Är det, med beaktande av att det i övergångsbestämmelserna för tillämpningen av förordningarna om social trygghet föreskrivs en tidsfrist på två år för att med retroaktiv verkan göra gällande de rättigheter som föreskrivs i dessa förordningar, möjligt att e contrario tillämpa samma tidsfrist på två år, från delgivningen av återkravet av de belopp som utbetalats utan grund, i de fall då rättigheter som tidigare beviljats har nedsatts, om inte mer fördelaktiga tidsfrister har föreskrivits i nationell rätt och förutsatt att den berörda personen inte har handlat i bedrägligt syfte?"
Tolkningsfrågorna
25 Domstolen finner skäl att pröva de tre frågor som ställts av den nationella domstolen gemensamt.
Yttranden som inkommit till domstolen
26 Sante Pasquini har erinrat om de nationella bestämmelser som är tillämpliga på återkrav av belopp som utbetalats utan grund och betonat att han inte kan klandras i något avseende för dessa utbetalningar. Han har hänvisat till en skrivelse som skickats den 18 oktober 1988 av organet för socialt bistånd till arbetstagare "Patronato ACLI" i Luxemburg till INPS. I skrivelsen underrättades det sistnämnda organet om beviljandet av den luxemburgska pensionen och det ombads att snabbt ompröva Sante Pasquinis italienska pensionsbelopp för att undvika att felaktiga belopp utbetalades. Sante Pasquini har gjort gällande att INPS väntade till den 30 mars 2000 med att omräkna den italienska pensionen, med en retroaktiv verkan på 13 år, trots att det hade full kännedom om hans pensionssituation, som bland annat framgick av att Luxemburg var angivet på pensionsformulären som land där pension beviljats. Detta står i strid med bestämmelserna i artikel 49 i förordning nr 574/72.
27 Sante Pasquini har gjort gällande att uppfattningen att den italienska lagstiftningen inte är tillämplig i hans fall i målet vid den nationella domstolen är oförenlig med de allmänna principer som anges i förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72.
28 Han anser att, i motsats till ett återkrav av belopp som felaktigt utbetalats på grund av enbart nationell lagstiftning, då endast nationell rätt är tillämplig, gemenskapsrätten är tillämplig på återkrav av belopp som felaktigt utbetalats på grund av gemenskapsbestämmelser, eftersom rådet, vid utövandet av sina befogenheter enligt artikel 42 EG, har behörighet att fastställa närmare bestämmelser för utövandet av de rättigheter till sociala förmåner som tillkommer berörda personer enligt EG-fördraget (dom av den 21 oktober 1975 i mål 24/75, Petroni, REG 1975, s. 1149, punkt 20; svensk specialutgåva, volym 2, s. 477).
29 Sante Pasquini undrar om inte de förordningar avseende social trygghet som rådet antagit är oförenliga med syftet med artikel 42 EG, på grund av att de inte innehåller särskilda bestämmelser beträffande tillvägagångssättet vid återkrav av belopp som utbetalats utan grund och i synnerhet beträffande preskriptionsfrister.
30 Han anser att problemen, för att säkerställa rättssäkerheten, skall lösas inom ramen för artikel 49 i förordning nr 574/72 och att den tvååriga fristen som föreskrivs i artiklarna 94, 95, 95a och 95b i förordning nr 1408/71 skall tillämpas analogt.
31 Enligt artikel 49 i förordning nr 574/72 är de behöriga institutionerna skyldiga att omedelbart underrätta den berörda personen om beslut om omräkning, indragning eller innehållande av en förmån som tillkommer honom. Om inte det behöriga organet för social trygghet iakttar denna bestämmelse, utan på obestämd tid lämnar de försäkrade i ett osäkert rättsläge, skall det, enligt Sante Pasquini, stå för samtliga konsekvenser härav och kan således inte återkräva de belopp som organet felaktigt eller av oaktsamhet utbetalat utan grund.
32 Sante Pasquini har erinrat om att berörda personer, enligt artiklarna 94, 95, 95a och 95b i förordning nr 1408/71, har en tvåårig frist för att göra gällande sina rättigheter när förordningen ändras till deras fördel. Denna tvååriga frist kan skäligen tillämpas analogt när rättigheterna ändras till de berörda personernas nackdel, så att möjligheten att inleda ett förfarande för att återkräva belopp som uppburits utan grund men i god tro tidsbegränsas.
33 INPS och den italienska regeringen anser för det första att tolkningsfrågornas motivering är bristfällig och att de skall avvisas och för det andra att den italienska lagstiftningen inte strider mot målen i förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72.
34 De har erinrat om att besluten att betala ut pension och att bevilja ett tillägg för att uppnå minimipensionsnivån, vilka har fattats i enlighet med artikel 8 i lag nr 153/69, är preliminära. Vidare anges det i besluten att det följer av denna artikel att den pension som det italienska organet utbetalar kan sänkas och att eventuella överskjutande belopp som uppburits efter det att en utländsk pension utbetalats kan återkrävas.
35 Den italienska regeringen har preciserat att Sezioni unite civili (avdelningarna för civilrättsliga mål i förening) vid Corte suprema di cassazione (Italien) i sin dom nr 1967 av den 22 februari 1995 har fastställt att i artikel 8 i lag nr 153/69 regleras ett särskilt system för pensionsutbetalningar som kännetecknas av en preliminär utbetalning i syfte att bevilja ett förskott på pensionen och möjliggöra återkrav av tillägg, som utbetalats för att nå ett minimibelopp, med beaktande av eventuella proportionella belopp som utbetalats av utländska försäkringsorgan. Enligt Corte suprema di cassazione "skall, beträffande pensioner som utbetalats i enlighet med internationella konventioner, med anledning av kumulering av avgifter som betalats i Italien med avgifter som betalats av ett annat land, återkravet av belopp som inte längre tillkommer den berörda personen på grund av uppbärandet av utländsk pension omfattas av regeln i artikel 8 i lag nr 153 av den 30 april 1969, och följaktligen utgöra ett särskilt och självständigt återkrav".
36 INPS och den italienska regeringen har bestridit påståendet i tolkningsfrågorna att det inte finns någon preskriptionsregel i italiensk rätt och har erinrat om den frist på tio år som anges i artikel 2946 i civillagen.
37 INPS har dessutom gjort gällande att de belopp som Sante Pasquini uppburit utan grund inte skulle kunna återkrävas under några omständigheter, enligt det system som upprättats genom artikel 1.260-1.265 i lag nr 662/96, vilken är tillämplig i målet vid den nationella domstolen, om denne under år 1995 hade uppburit en inkomst som understeg 16 miljoner ITL. Om inkomsten översteg detta belopp skulle endast tre fjärdedelar av beloppet kunna återkrävas. Det föreligger således ett skydd i italiensk lag för pensionärer med låga inkomster.
38 INPS och den italienska regeringen har dragit slutsatsen att pensionärer som är före detta migrerande arbetstagare, behandlas på samma sätt beträffande belopp som utbetalats utan grund som italienska pensionärer som inte har varit migrerande arbetstagare.
39 Vid förhandlingen har ombudet för INPS, på domstolens begäran, preciserat att det förelåg en skyldighet för INPS att, beträffande pensionärer som uppbär pension för att de är anslutna till flera italienska system för social trygghet, årligen kontrollera inkomstbelopp och huruvida utbetalade pensionsbelopp var välgrundade. Avseende före detta migrerande arbetstagare blev denna årliga kontroll möjlig endast genom en lag från år 1996.
40 INPS har vid förhandlingen även gjort gällande att den inte erhållit skrivelsen av den 18 oktober 1988 från Patronato ACLI om beviljandet av den luxemburgska pensionen. Den underrättades först genom ett meddelande av den 17 november 1999 från den luxemburgska institutionen Établissement d'assurance contre la vieillesse et l'invalidité (organ för pensions- och invaliditetsförsäkring, nedan kallat EAVI) om att Sante Pasquini uppbar en luxemburgsk ålderspension i förtid sedan den 1 juli 1988. EAVI har dessutom, i skrivelse av den 15 maj 2002, medgett att det inte underrättat INPS tidigare om beslutet om utbetalning av den luxemburgska pensionen, eftersom Sante Pasquini var bosatt i Luxemburg. INPS anser inte att någon försening kan läggas det till last, eftersom det inte enligt någon nationell bestämmelse förelåg någon skyldighet för INPS att kontrollera huruvida utländska pensioner beviljats, men att det tvärtom enligt gemenskapsförordningarna om social trygghet förelåg en skyldighet för den luxemburgska institutionen att meddela det beviljandet av den luxemburgska pensionen. INPS har betonat att det omräknat Sante Pasquinis pension fyra månader efter det att det hade erhållit de relevanta uppgifterna.
41 Den portugisiska och den österrikiska regeringen har erinrat om att tillvägagångssättet och villkoren för ett förfarande för återkrav av belopp som utbetalats utan grund regleras av nationell rätt, när det saknas tillämpliga gemenskapsbestämmelser, i den mån effektivitets- och likvärdighetsprincipen iakttas.
42 Eftersom den portugisiska regeringen saknar kännedom om den lag som är tillämplig vid återkrav av belopp som felaktigt utbetalats på grund av enbart italiensk rätt på området för social trygghet, anser den sig inte förfoga över tillräckliga uppgifter för att bedöma huruvida likvärdighetsprincipen iakttas i målet vid den nationella domstolen. Däremot anser den att effektivitetsprincipen har åsidosatts då det inte finns någon preskriptionsfrist för det behöriga nationella organets rätt att återkräva belopp som utbetalats utan grund, bland annat när återkravet innebär begränsning av tidigare tillerkända rättigheter och följer av en sen eller felaktig tillämpning av relevanta gemenskapsbestämmelser. Det föreligger då ett åsidosättande av den skyldighet som följer av artikel 49.2 i förordning nr 574/72 och av den grundläggande rättssäkerhetsprincipen, vilken ingår i gemenskapens rättsordning och inte endast skyddar administrationen, utan även enskilda.
43 Den portugisiska regeringen har dessutom erinrat om att bestämmelser om samordning av nationell lagstiftning om social trygghet, enligt lydelsen av första skälet i förordning nr 1408/71, har samband med den fria rörligheten för personer och bör bidra till förbättring av deras levnadsstandard och anställningsförhållanden. Möjligheten att när som helst kunna återkräva belopp som utbetalats utan grund kan skada detta mål.
44 Samma regering har anfört att artikel 94.6 i förordning nr 1408/71 ger uttryck för den grundläggande rättssäkerhetsprincipen och att dess syfte är att skydda institutionerna för social trygghet. Regeringen har föreslagit att denna bestämmelse därför skall tolkas på så sätt att den utgör hinder för att, med stöd av nationell lagstiftning, återkräva belopp som utbetalats utan grund om utbetalningarna skett mer än två år före datumet för delgivningen av återkravet, när utbetalningarna saknar grund på grund av en sen eller felaktig tillämpning av relevanta gemenskapsbestämmelser.
45 Den österrikiska regeringen har betonat att problem i samband med omräkning av italienska pensioner och i samband med återkrav av stora belopp som utbetalats utan grund är vanligt förekommande i Österrike. Den anser att det finns anledning att undersöka huruvida det är möjligt att av övergångsbestämmelserna i förordning nr 1408/71 sluta sig till att det föreligger en allmän begränsning av den retroaktiva verkan på två år för samtliga rättsliga följder som dessa omräkningar kan innebära för migrerande arbetstagare.
46 Denna regering anser att berörda personer som har fullgjort försäkringsperioder i flera medlemsstater missgynnas i förhållande till arbetstagare som endast arbetat i en enda medlemsstat på grund av att olika rättsordningar tillämpas samtidigt. Ett särskilt skydd för migrerande arbetstagares berättigade förväntningar är motiverat enligt denna ståndpunkt. En tvåårig retroaktiv verkan av omräkningar, vilket i princip föreskrivs i den nationella rätten, skulle kunna bidra till att ett sådant skydd uppnås.
47 Den österrikiska regeringen har gjort gällande att det är svårt att godta att migrerande arbetstagare, fastän de inte handlat felaktigt, i denna egenskap ändå straffas genom att de, utan begränsning i tiden, kan åläggas att betala tillbaka förmåner som de uppburit utan grund med anledning av att olika medlemsstaters olika och mycket komplicerade socialrättsordningar är tillämpliga samtidigt och inte på grund av deras personliga handlande.
48 Kommissionen har erinrat om att det inte har upprättats något gemensamt system för social trygghet genom förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72, utan endast ett system för samordning av de nationella lagstiftningarna avseende social trygghet.
49 Den anser, efter att ha gjort gällande att artiklarna 111 och 112 i förordning nr 574/72 inte är tillämpliga, att samtliga fall av återkrav av utbetalningar som skett utan grund på området för social trygghet, vid en första anblick, omfattas av medlemsstaternas exklusiva ansvar, vilka kan lagstifta fritt om detta utan att förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 skall anses utgöra något som helst hinder.
50 Kommissionen har emellertid erinrat om att det system som upprättats genom förordningarna härrör från det väsentliga kravet att säkerställa genomförandet i praktiken av likabehandling av migrerande arbetstagare och arbetstagare som är bosatta i staten i fråga på området för social trygghet, bland annat genom att undvika att de förstnämnda behandlas sämre än de sistnämnda.
51 Den anser att tolkningsfrågorna följaktligen skall besvaras så, att förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 skall tolkas på så sätt att nationella bestämmelser vilka utgör hinder för återkrav av belopp som utbetalats utan grund till förmånsberättigade som omfattas av fastställda nationella system för social trygghet även skall tillämpas på förmånsberättigade som omfattas av motsvarande system för social trygghet, vilka anges i dessa förordningar.
Domstolens svar
52 Det system som upprättats genom förordning nr 1408/71 är grundat på en enkel samordning av nationella lagstiftningar om social trygghet och har inte till syfte att de skall harmoniseras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 1988 i mål 313/86, Lenoir, REG 1988, s. 5391, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 9, s. 683).
53 Preskription eller återkrav av belopp som utbetalats utan grund regleras följaktligen av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning (se, beträffande preskription, dom av den 12 november 1974 i mål 35/74, Rzepa, REG 1974, s. 1241, punkterna 12 och 13, avseende rådets förordningar nr 3 av den 25 september 1958 avseende social trygghet för migrerande arbetstagare (EGT 30, s. 561) och nr 4 av den 3 december 1958 om tillämpningsföreskrifter och kompletterande bestämmelser för förordning nr 3 (EGT 30, s. 597), men vars lösning är analogt tillämplig på förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72).
54 Bestämmelserna i artiklarna 94, 95, 95a och 95b i förordning nr 1408/71 kan inte tillämpas i målet vid den nationella domstolen. Det rör sig nämligen om övergångsbestämmelser som endast är tillämpliga efter ikraftträdandet av förordning nr 1408/71 eller ändringar i denna. Den däri föreskrivna tvååriga fristen börjar löpa från det datum då den nya förordningsbestämmelsen blir tillämplig. Under fristen kan en berörd person begära att bestämmelsen skall tillämpas till hans fördel, utan att nationell lagstiftning i vilken föreskrivs kortare frister för förverkande eller preskription kan åberopas mot personen i fråga. Denna tvååriga frist kan följaktligen inte tillämpas på en behörig institutions beslut att återkräva belopp som utbetalats utan grund.
55 Detsamma gäller för artiklarna 111 och 112 i förordning nr 574/72, i vilka endast behandlas förhållandet mellan olika medlemsstaters institutioner för social trygghet för att återfå belopp som utbetalats utan grund eller fastställa vilken institution som skall bära kostnaden när det blivit omöjligt att återkräva ett belopp som utbetalats utan grund.
56 Även om den nationella rätten är tillämplig i situationer där arbetstagare som har utövat sin rätt till fri rörlighet enligt fördraget har uppburit pensionstillägg som utbetalats utan grund med anledning av att det högsta tillåtna inkomstbeloppet överskridits, krävs, enligt gemenskapsrätten, att de förfarandebestämmelser som skall tillämpas i en sådan situation är förenliga med likvärdighets- och effektivitetsprinciperna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 1997 i mål C-261/95, Palmisani, REG 1997, s. I-4025, punkt 27, och av den 15 september 1998 i mål C-231/96, Edis, REG 1998, s. I-4951, punkt 34).
57 Enligt likvärdighetsprincipen får de förfarandebestämmelser som skall tillämpas i situationer som uppkommit efter utövandet av en gemenskapsfrihet inte vara mindre förmånliga än de förfarandebestämmelser som gäller rent interna situationer (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Palmisani, punkt 32, och Edis, punkt 34). Det skulle annars föreligga ett åsidosättande av principen om likabehandling av de arbetstagare som har utövat sin rätt till fri rörlighet jämfört med dem som utövat hela sin förvärvsverksamhet inom en enda medlemsstat.
58 Enligt effektivitetsprincipen får inte dessa förfarandebestämmelser göra utövandet av de rättigheter som följer av gemenskapsrätten praktiskt taget omöjligt eller alltför svårt (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Palmisani, punkterna 28 och 29, och Edis, punkt 34).
59 Det strider mot likvärdighetsprincipen att göra skillnad vid bedömningen eller behandlingen av en situation som följer av utövandet av en gemenskapsfrihet jämfört med en rent intern situation, när det är fråga om liknande och jämförbara situationer, och att tillämpa ett särskilt system för situationer som grundas på gemenskapsrätten, vilket är mindre förmånligt för arbetstagare än det system som tillämpas på en rent intern situation och vilket endast är motiverat av denna skillnad vid bedömningen eller behandlingen.
60 INPS och den italienska regeringen har i sina skriftliga yttranden preciserat att vissa bestämmelser i den italienska rätten på området för preskription och återkrav av belopp som utbetalats utan grund var tillämpliga i Sante Pasquinis situation. Detta gällde bland annat den tioåriga preskription som föreskrivs i artikel 2946 i civillagen och bestämmelser i vilka föreskrivs ett undantag från principen om återkrav av belopp som utbetalats utan grund inom området för social trygghet och enligt vilka de belopp som kan krävas tillbaka begränsas med hänsyn till de berörda personernas inkomst.
61 Tillämpningen av dessa bestämmelser såväl i situationer som följer av utövandet av den fria rörligheten för personer som i rent interna situationer uppfyller de krav som följer av likvärdighetsprincipen.
62 Denna princip skall emellertid inte endast tillämpas avseende nationella bestämmelser om preskription och om återkrav av belopp som utbetalats utan grund, utan även avseende samtliga förfarandebestämmelser för likadana situationer, oavsett om bestämmelserna rör administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden.
63 Bestämmelser om beaktande av den berörda personens goda tro skall således tillämpas på samma sätt, oavsett om den berörda personen är en före detta migrerande arbetstagare som har betalat avgifter till flera medlemsstaters system för social trygghet eller en före detta arbetstagare som har betalat avgifter till flera interna försäkringssystem.
64 Den omständigheten att Sante Pasquini, när han beviljades det italienska pensionstillägget, underrättades om att tilläggets belopp kunde komma att omprövas vid beviljandet av en utländsk pension tycks inte motivera att han behandlas på ett annat sätt än en italiensk pensionär som endast uppbär en eller flera italienska pensioner. Detta meddelande tycks nämligen inte kunna medföra att hans situation skiljer sig från den situation som en italiensk pensionär, som har betalat avgifter till flera italienska system för social trygghet, befinner sig i. En italiensk pensionär som uppbär ett sådant pensionstillägg kan förvänta sig att beloppet omprövas om en pension enligt ett annat system beviljas senare eller om gränsen för högsta tillåtna inkomst överskrids.
65 Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att pröva huruvida Sante Pasquinis situation är jämförbar på denna punkt med en italiensk pensionärs situation.
66 Beträffande italienska pensioner som en person har uppburit med anledning av att han är ansluten till olika inhemska försäkringssystem, föreskrivs i italiensk rätt att INPS skall kontrollera utbetalningen av pensioner och vid behov justera pensionsbeloppen. I artikel 13.2 i lag nr 412/91 föreskrivs följaktligen en skyldighet för INPS att årligen kontrollera pensionärers inkomster och inkomsternas inverkan på rätten till pensionsförmåner eller på pensionsbeloppen.
67 Beträffande italienska pensioner som utbetalas till före detta migrerande arbetstagare, vilka uppbär flera pensioner med anledning av att de är anslutna till olika medlemsstaters system för social trygghet, framgår det emellertid av handlingarna att det under lång tid inte genomförts, vilket medfört att vissa utbetalningar som saknat grund fortgått under många år, såsom i Sante Pasquinis fall.
68 Om skyldigheten att kontrollera utbetalningen av pensioner hade iakttagits på samma sätt för pensioner som beviljats före detta migrerande arbetstagare som för pensioner som beviljats före detta arbetstagare, vilka enbart betalat avgifter till flera inhemska försäkringssystem, skulle det belopp som utbetalats utan grund som kunde återkrävas från en före detta migrerande arbetstagare som mest motsvara de tilläggsbelopp som denne uppburit under ett år.
69 Om det inte kan anses att Sante Pasquini var i god tro i den mening som avses i den italienska lagen i enlighet med vad som anges i punkterna 62 och 63 i förevarande dom, är det följaktligen enligt likvärdighetsprincipen under alla omständigheter förbjudet att kräva tillbaka mer än det belopp som motsvarar pensionstillägg som uppburits utan grund under ett år.
70 Det är i detta avseende av ringa betydelse i målet vid den nationella domstolen att en av institutionerna i en medlemsstat som har beslutat att bevilja en pension, nämligen EAVI, har åsidosatt sin skyldighet, enligt artikel 49 i förordning nr 574/72, att omedelbart meddela INPS detta beslut. Enligt likvärdighetsprincipen skall samma förfarandebestämmelser tillämpas i två situationer som är lika, den ena med gemenskapsbakgrund och den andra med nationell bakgrund. Principen är nämligen endast ett uttryck för likabehandlingsprincipen som är en av gemenskapsrättens grundläggande principer. Det enda syftet med artikel 49 i förordning nr 574/72 är att reglera förhållandena mellan olika medlemsstaters institutioner för social trygghet och inte att fastställa berörda personers rättigheter i förhållande till dessa institutioner. Artikeln kan således inte tolkas så att den ger möjlighet att göra undantag från likabehandlingsprincipen.
71 Tvärtom kan berörda personer finna stöd i denna artikel för den berättigade förväntningen att deras situation skall behandlas med aktsamhet av institutionerna för social trygghet i de olika medlemsstater där de har arbetat, och att de inte själva skall behöva ansvara för kommunikationen, mellan medlemsstaterna, av de administrativa uppgifter som berör dem.
72 Såsom framgår av de beslut som fattats av INPS den 20 oktober 1987 och den 26 juli 1988 hade detta organ kännedom om att Sante Pasquini hade arbetat 1 256 veckor i Luxemburg, det vill säga den huvudsakliga delen av hans förvärvsverksamhet.
73 Av vad anförts följer att den nationella domstolens frågor skall besvaras enligt följande:
Eftersom förordning nr 1408/71 endast innebär en samordning av de nationella lagstiftningarna om social trygghet, är det nationell rätt som är tillämplig i en situation som uppstått till följd av att ett pensionstillskott utbetalats, för vilket grund saknas med anledning av att den maximalt tillåtna inkomsten överskridits, till en person som uppbär flera pensioner på grund av att han är ansluten till system för social trygghet i olika medlemsstater. Den tvååriga fristen som anges i artiklarna 94, 95, 95a och 95b i förordning nr 1408/71 kan inte tillämpas analogt i en sådan situation.
Den nationella rätten måste emellertid vara förenlig med den gemenskapsrättsliga likvärdighetsprincipen. Enligt den principen får inte de förfarandebestämmelser som tillämpas i situationer som uppstått som en följd av utövandet av en gemenskapsfrihet vara mindre förmånliga än de förfarandebestämmelser som tillämpas i rent interna situationer. Den nationella rätten måste även vara förenlig med den gemenskapsrättsliga effektivitetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandebestämmelser inte får göra utövandet av de rättigheter som följer av den på gemenskapsrätten grundade situationen praktiskt taget omöjligt eller alltför svårt.
Dessa principer är tillämpliga på samtliga förfarandebestämmelser som skall tillämpas i situationer som uppstått som en följd av utövandet av en gemenskapsfrihet, oavsett om bestämmelserna rör administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden, såsom nationella bestämmelser avseende preskription och återkrav av belopp som utbetalats utan grund eller bestämmelser enligt vilka de behöriga institutionerna är skyldiga att beakta berörda personers goda tro eller skyldiga att regelbundet kontrollera deras pensionsrättigheter.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
74 De kostnader som har förorsakats den italienska, den österrikiska och den portugisiska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 24 januari 2002 har ställts av Tribunale ordinario di Roma - följande dom:
Eftersom rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 endast innebär en samordning av de nationella lagstiftningarna om social trygghet, är det nationell rätt som är tillämplig i en situation som uppstått som en följd av att ett pensionstillskott utbetalats, för vilket grund saknas med anledning av att den maximalt tillåtna inkomsten överskridits, till en person som uppbär flera pensioner på grund av att han är ansluten till system för social trygghet i olika medlemsstater. Den tvååriga fristen som anges i artiklarna 94, 95, 95a och 95b i förordning nr 1408/71 i ändrad lydelse kan inte tillämpas analogt i en sådan situation.
Den nationella rätten måste emellertid vara förenlig med den gemenskapsrättsliga likvärdighetsprincipen. Enligt den principen får inte de förfarandebestämmelser som tillämpas i situationer som uppstått som en följd av utövandet av en gemenskapsfrihet vara mindre förmånliga än de förfarandebestämmelser som tillämpas i rent interna situationer. Den nationella rätten måste även vara förenlig med den gemenskapsrättsliga effektivitetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandebestämmelser inte får göra utövandet av de rättigheter som följer av den på gemenskapsrätten grundade situationen praktiskt taget omöjligt eller alltför svårt.
Dessa principer är tillämpliga på samtliga förfarandebestämmelser som skall tillämpas i situationer som uppstått som en följd av utövandet av en gemenskapsfrihet, oavsett om bestämmelserna rör administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden, såsom nationella bestämmelser avseende preskription och återkrav av belopp som utbetalats utan grund eller bestämmelser enligt vilka de behöriga institutionerna är skyldiga att beakta berörda personers goda tro eller att regelbundet kontrollera deras pensionsrättigheter.
Full & Egal Universal Law Academy