Byla C‑41/02
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Nyderlandų Karalystę
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – EB sutarties 30 ir 36 straipsniai (po pakeitimo – EB 28 ir 30 straipsniai) – Vitaminais arba mineralinėmis druskomis papildyti maisto produktai – Nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos šių maisto produktų prekyba priklauso nuo maistinių medžiagų poreikio buvimo – Lygiaverčio poveikio priemonės – Pateisinimas – Visuomenės sveikata – Proporcingumas“
Sprendimo santrauka
Laisvas prekių judėjimas – Kiekybiniai apribojimai – Lygiaverčio poveikio priemonės – Nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos maisto produktų prekyba nuolat priklauso nuo maistinių medžiagų poreikio buvimo – Nepriimtinumas – Pateisinimas – Visuomenės sveikatos apsauga – Nebuvimas – Proporcingumo principo pažeidimas
(EB sutarties 30 ir 36 straipsniai (po pakeitimo – EB 28 ir 30 straipsniai))
Valstybė narė, taikanti administracinę praktiką, pagal kurią jos teritorijoje galima prekiauti kasdieninio vartojimo maisto produktais, papildytais vitaminu A (retinoidų forma), vitaminu D, folio rūgštimi, selenu, variu ar cinku, kurie yra teisėtai pagaminti arba kuriais prekiaujama kitose valstybėse narėse ir kurie nėra nei pakaitiniai, nei atkurti produktai nacionalinės teisės aktų prasme, tik jeigu šis papildymas atitinka šios valstybės narės gyventojų maistinių medžiagų poreikį, juolab net nepatikrinus, ar šie maisto produktai galėtų būti jau parduodamų maisto produktų, kuriuos būtina papildyti šiomis maisto medžiagomis, pakaitalas, neįvykdo įsipareigojimų pagal EB sutarties 30 straipsnį (po pakeitimo – EB 28 straipsnis).
Iš tikrųjų, nors Bendrijos teisė nedraudžia valstybės narės teisės aktais, taikant atsargumo principą, uždrausti, išskyrus išankstinį leidimą, maisto produktų prekybą, jeigu šie produktai papildyti maistinėmis medžiagomis, skirtingomis nei tos, kuriomis papildymas pagal šiuos teisės aktus yra teisėtas, nes nesant suderinimo ir tuo atveju, kai pagal dabartinius mokslinius tyrimus išlieka abejonių, valstybės narės turi pačios nuspręsti, kokiu lygiu jos siekia užtikrinti asmenų sveikatą bei gyvybę, šia diskrecija turi būti naudojamasi laikantis proporcingumo principo. Be to, nacionalinės valdžios institucijos kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgdamos į nacionalinės mitybos įpročius bei tarptautinių mokslinių tyrimų rezultatus, turi įrodyti, kad jų reglamentavimas yra būtinas siekiant užtikrinti visuomenės sveikatos apsaugą, ir ypač kad prekyba nagrinėjamais produktais šiai kelia realų pavojų.
Šiomis aplinkybėmis dėl draudimo prekiauti papildytais produktais pastovumo, išplaukiančio iš atitinkamos valstybės narės administracinės praktikos, nesilaikoma Bendrijos teisės dėl realaus pavojaus visuomenės sveikatai nustatymo ir įvertinimo, pagal kurią kiekvienu konkrečiu atveju reikalaujama išsamaus padarinių, kuriuos galėtų sukelti šio produkto papildymas nagrinėjamais vitaminais ir mineralinėmis druskomis, įvertinimo.
(žr. 42, 44, 46–47, 63, 70 punktus ir rezoliucinę dalį)
TEISINGUMO TEISMO (trečioji kolegija)
SPRENDIMAS
2004 m. gruodžio 2 d.(*)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – EB sutarties 30 ir 36 straipsniai (po pakeitimo – EB 28 ir 30 straipsniai) – Vitaminais arba mineralinėmis druskomis papildyti maisto produktai – Nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos šių maisto produktų prekyba priklauso nuo maistinių medžiagų poreikio buvimo – Lygiaverčio poveikio priemonės – Pateisinimas – Visuomenės sveikata – Proporcingumas“
Byloje C‑41/02,
dėl 2002 m. vasario 13 d. pagal EB 226 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo,
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama H. Van Lier ir H. H. Speyart, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Nyderlandų Karalystę, atstovaujamą H. G. Sevenster ir S. Terstal,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (trečioji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Rosas, teisėjai A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, J. Malenovský (pranešėjas) ir U. Lõhmus,
generalinis advokatas M. Poiares Maduro,
posėdžio sekretorius H. von Holstein, kanclerio pavaduotojas,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2004 m. liepos 14 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2004 m. rugsėjo 14 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad, pirma, priimdama ir palikdama galioti savo teisės aktuose 1992 m. gruodžio 10 d. Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (Warenwet įgyvendinantis nutarimas dėl maisto produktų paruošimo ir apdorojimo) (Stb. 1992, 678, toliau – BBL nutarimas) 10 straipsnio 1 dalį bei vėliau 1996 m. gegužės 24 d. Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (Warenwet įgyvendinantis nutarimas dėl maisto produktų papildymo maistinėmis mikromedžiagomis) (Stb. 1996, 311, toliau – TML nutarimas) 2 straipsnio 1 dalį ir 5 straipsnį; antra, taikydama leidimo nukrypti tvarką, pagal kurią prireikus neatsižvelgiama į tam tikrų papildytų maisto produktų pakaitinį pobūdį, dėl ko maisto produktų, kurie yra teisėtai paruošti ir kuriais prekiaujama kitoje valstybėje narėje, papildytų vitaminu A (retinoidų forma), vitaminu D, folio rūgštimi, selenu, variu ar cinku, kurie nėra pakaitiniai produktai arba atkurti produktai TML nutarimo prasme, negalima pateikti į Nyderlandų Karalystės rinką, nebent šis papildymas nesukelia jokio pavojaus visuomenės sveikatai ir atitinka realų maistinių medžiagų poreikį, Nyderlandų Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB sutarties 30 ir 36 straipsnius (po pakeitimo – EB 28 ir 30 straipsniai).
2 Teisingumo Teismo pirmininko 2002 m. liepos 30 d. nutartimi Danijos Karalystei buvo leista įstoti į bylą Nyderlandų Karalystės pusėje, tačiau 2004 m. liepos 21 d. Teisingumo Teisme gautu laišku ji atsisakė įstoti į bylą.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
3 Nustatyta, kad šiam ieškiniui svarbiu metu, t. y. 1998 m. gruodžio 21 d. papildomoje argumentuotoje nuomonėje, nurodytoje šio sprendimo 20 punkte, nustatyto dviejų mėnesių termino pabaigoje, Bendrijos teisės aktuose nebuvo nuostatų, nustatančių sąlygas, kuriomis kasdieninio vartojimo maisto produktai gali būti papildyti maistinėmis medžiagomis, kaip antai vitaminai ir mineralai.
4 Kai kurie specialiosios paskirties maisto produktai reglamentuojami 1989 m. gegužės 3 d. Tarybos direktyvos 89/398/EEB dėl valstybių narių įstatymų, susijusių su specialios paskirties maisto produktais, suderinimo (OL L 186, p. 27) pagrindu Komisijos priimtomis direktyvomis.
Nacionalinės teisės aktai
5 Maisto produktų gamyba ir jų prekyba Nyderlandų Karalystėje yra reglamentuojama Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (1935 m. gruodžio 28 d. Įstatymas dėl produktų kvalifikavimo ir žymėjimo, Stb. 1935, 793), ta jo redakcija, kuri buvo taikoma šiam ieškiniui svarbiu metu (toliau – Warenwet).
6 Iš Warenwet 4 straipsnio 1 dalies matyti, kad siekdama uždrausti produktus, kurie, protingai juos vartojant, gali sukelti pavojų sveikatai arba saugumui, kompetentinga institucija gali administracinėmis taisyklėmis uždrausti šiose taisyklėse nurodytai kategorijai priskirtų maisto produktų, kurie neatitinka šiose taisyklėse nurodytų sudėties, gamybos arba jų kokybės ir savybių reikalavimų, paruošimą, gamybą, prekybą arba perdirbimą ir vartojimą jose nurodytais tikslais.
7 Warenwet 16 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1. Ministras gali savo sprendime nurodytai kategorijai priskirtų maisto produktų atžvilgiu suteikti leidimą netaikyti taisyklių, išplaukiančių iš 4–15 straipsnių taikymo.
2. Pateikus prašymą, ministras taip pat gali suteikti leidimą nukrypti nuo šių taisyklių taikymo atitinkamame sprendime nurodytai kategorijai priskirtų maisto produktų atžvilgiu. “
8 BBL nutarimo 10 straipsnio pirminėje redakcijoje buvo nurodyta:
„1. Maisto produktų sudėtyje negali būti vitaminų, fluoro arba jodo junginių, aminorūgščių ar jų druskų, nebent šių medžiagų – tos pačios sudėties ir toks pats kiekis – natūraliai yra šiuose maisto produktuose.“
2. 1 dalis netaikoma maisto produktams, nurodytiems teisės nuostatose, numatančiose išimtis.
9 Vėliau šio straipsnio 2 dalis buvo pakeista TML nutarimo 10 straipsniu, įsigaliojusiu 1996 m. birželio 26 d., ir nuo tada joje nurodyta:
„1 dalis netaikoma:
a) papildytiems maisto produktams, nurodytiems (TML nutarime), kiek tai susiję su vitaminų buvimu;
b) maisto produktams, nurodytiems išimtis numatančiose teisės nuostatose.“
10 TML 1 straipsnio 1 dalies a–d punktuose nustatyta:
a) maistinės mikromedžiagos: žmogaus organizmui funkcionuoti būtinos maistinės medžiagos, kuriomis pats organizmas negali apsirūpinti ir kurios turi būti vartojamos mažais kiekiais;
b) papildyti maisto produktai: viena ar keliomis maistinėmis mikromedžiagomis papildyti maisto produktai, kurių pagrindinė paskirtis nėra aprūpinti maistinėmis mikromedžiagomis;
c) pakaitinis produktas: papildytas maisto produktas, kuris
– skirtas pakeisti egzistuojantį maisto produktą ir yra labai panašus į pastarąjį savo išvaizda, sudėtimi, skoniu, spalva, kvapu ir paskirtimi, ir
– buvo papildytas viena ar keliomis maistinėmis mikromedžiagomis laikantis proporcijų, neviršijančių tų, kurias paprastai šios medžiagos sudaro pakeistiname maisto produkte;
d) atkurtas maisto produktas: papildytas maisto produktas, kuris
– paruoštas pagal direktyvas dėl tinkamos gamybos praktikos, ir
– papildytas viena ar keliomis maistinėmis mikromedžiagomis daugiausia laikantis proporcijų, neviršijančių tų, kurias šios medžiagos iki paruošimo natūraliai sudarė produkto valgomojoje dalyje arba produkto pirminių medžiagų valgomosiose dalyse, tačiau kurios išnyko paruošimo metu arba po jo.“
11 Pagal TML nutarimo 2 straipsnio 1 dalį „draudžiama paruošti arba prekiauti papildytais maisto produktais, jeigu jie neatitinka šiame nutarime nurodytų reikalavimų dėl jų sudėties“.
12 To paties nutarimo 5 straipsnis nustato:
„Papildytas maisto produktas gali būti papildytas maistinėmis mikromedžiagomis – vitaminu A retinoidų forma, vitaminu D, folio rūgštimi, selenu, variu ir cinku, – tik siekiant iš jo gauti pakaitinį produktą arba atkurtą produktą.“
13 Pagal Warenwet 16 straipsnio 1 ir 2 dalis Nyderlandų Sveikatos ministras gali suteikti leidimą netaikyti ar leidimą nukrypti nuo draudimo prekiauti maisto produktu pagal TML nutarimą. Pagal Warenwet 23 straipsnį dėl jo sprendimo galima apskųsti College van Beroep voor het bedrijfsleven.
14 Dėl maistinėmis mikromedžiagomis papildytų maisto produktų pagal nusistovėjusią Nyderlandų Sveikatos ministro praktiką, kurią College van Beroep voor het bedrijfsleven pripažino teisėta, leidimas nukrypti suteikiamas, jeigu yra patenkinti šie du kriterijai:
– pats maisto produktas, papildytas maistiniais mikroelementais, nėra kenksmingas visuomenės sveikatai,
– papildas atitinka realų maistinių medžiagų poreikį.
Ikiteisminė procedūra
15 Visų pirma Komisija buvo informuota apie tai, kad 1995 ir 1996 m. dviems ūkio subjektams Kellogg’s ir Inkosport Nederland buvo atsisakyta leisti Nyderlandų Karalystėje prekiauti pusryčiams skirtais javainiais, papildytas vitaminu D ir folio rūgštimi, bei energiniais batonėliais, papildytais folio rūgštimi, nors šiais produktais jau buvo teisėtai prekiaujama kitose valstybėse narėse.
16 Manydama, kad šie atsisakymai prieštarauja Sutarties 30 straipsniui, Komisija dviem 1996 m. birželio 26 d. oficialiais laiškais Nyderlandų valdžios institucijoms nurodė pateikti paaiškinimus šiuo klausimu.
17 Kadangi šių valdžios institucijų atsakymas neįtikino, Komisija Nyderlandų Karalystei išsiuntė dvi argumentuotas nuomones. Nyderlandų Karalystės valdžios institucijos į šias nuomones atsakė 1997 m. gruodžio 12 ir 18 d. laiškais.
18 Antra, apie nutarimo projektą, o vėliau – TML nutarimą Komisijai buvo pranešta pagal 1983 m. kovo 28 d. Tarybos direktyvą 83/189/EEB, numatančią informacijos pateikimo procedūrą techninių normų ir teisės aktų srityje (OL L 109, p. 8) (Neoficialus vertimas), iš esmės pakeistą 1994 m. kovo 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva Nr. 94/10/EB (OL L 100, p. 30).
19 Po pasikeitimo laiškais Komisija, manydama, jog leidimo nukrypti nuo draudimo prekiauti tvarka peržengia reikalingumo apsaugoti sveikatą ribas tiek, kiek ji reikalauja, kad papildymas maistinėmis mikromedžiagomis nebūtų kenksmingas ir patenkintų realų maistinių medžiagų poreikį, 1997 m. gruodžio 22 d. laišku Nyderlandų valdžios institucijoms išsiuntė oficialų įspėjimą, nurodydama pateikti paaiškinimus dėl šio pažeidimo.
20 Jų atsakymas Komisijos nepatenkino, todėl 1998 m. rugpjūčio 31 d. laišku Nyderlandų Karalystei ji išsiuntė argumentuotą nuomonę, kuri 1998 m. gruodžio 21 d. laišku buvo papildyta papildoma argumentuota nuomone. Nyderlandų valdžios institucijos į šias dvi nuomones atsakė atitinkamai 1998 m. rugsėjo 8 d. ir 1999 m. balandžio 21 d. laiškais.
21 Tokiomis sąlygomis Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį.
Dėl ieškinio
22 Pirmiausia svarbu pažymėti, kad nepaisant ieškinio baigiamosios dalies formuluotės, šis ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo yra pateiktas ne dėl Nyderlandų teisės aktų. Iš tikrųjų Komisija nurodo, kad jos ieškinys apskritai yra pateiktas ne dėl pačios TML nutarimu nustatytos draudimo prekiauti tvarkos. Taip pat ji nurodo, jog nekelia prašymams suteikti leidimą nukrypti taikomos procedūros formalios atitikties Bendrijos teisei klausimo.
23 Taigi Komisija neginčija kai kurių papildytų maisto produktų gamintojams arba importuotojams nustatytos pareigos gauti leidimą nukrypti nuo draudimo prekiauti šiais Nyderlandų teisės aktuose išvardytais maisto produktais. Jos ieškinys yra pateiktas dėl šio sprendimo 14 punkte nurodytos praktikos, pagal kurią, kad būtų išduotas toks leidimas nukrypti, būtina įvykdyti sąlygą – Nyderlandų valdžios institucijoms įrodyti realų maistinių medžiagų poreikį. Taigi taip yra apibrėžtas ieškinio dalykas, dėl kurio Teisingumo Teismas turi priimti sprendimą.
Dėl nacionalinės administracinės praktikos
24 Kadangi Komisija ir Nyderlandų vyriausybė nesutaria dėl Nyderlandų administracinės praktikos dėl leidimo nukrypti draudimo prekiauti tam tikrais papildytais maisto produktais ypatybių, pirmiausia reikia nustatyti, kokia ji iš tikrųjų yra.
25 Visų pirma yra aišku, kad kasdieninio vartojimo maisto produktais, papildytais vitaminu A (retinoidų forma), vitaminu D, folio rūgštimi, selenu, variu arba cinku, kai jie nėra pakaitiniai produktai arba atkurti maisto produktai, gali būti prekiaujama Nyderlanduose, tik jeigu jiems yra suteiktas leidimas nukrypti nuo draudimo prekiauti, išplaukiančio iš BBL nutarimo, iš dalies pakeisto, 10 straipsnio nuostatų kartu su TML nutarimo 2 straipsnio 1 dalimi ir 5 straipsniu.
26 Taip pat akivaizdu, kad šį leidimą nukrypti Nyderlandų Sveikatos ministras suteikia tik tuo atveju, jei, pirma, maisto produktas, kuris buvo papildytas vienu ar keliomis maistinėmis medžiagomis, nekenkia visuomenės sveikatai ir, antra, papildas atitinka realų maistinių medžiagų poreikį. Turimi omenyje du kumuliatyvūs kriterijai.
27 Šiuo atžvilgiu, priešingai, nei leidžia manyti Komisija, vienintelio teiginio, jog papildytas maisto produktas atitinka pirmą kriterijų, nepakanka siekiant įrodyti, jog jo prekyba nesudaro jokios rizikos visuomenės sveikatai.
28 Iš tikrųjų tiek iš Nyderlandų vyriausybės paaiškinimų, tiek iš kompetentingų nacionalinių institucijų sprendimų, priimtų procedūrose dėl ankstesnių prašymų suteikti leidimą nukrypti, matyti, kad pirmasis kriterijus yra patenkintas, jeigu pats papildytas maisto produktas nėra kenksmingas, t. y. jeigu pats jame esantis maistinių medžiagų kiekis nėra pavojingas, neatsižvelgiant į kitus šios medžiagos šaltinius Nyderlandų gyventojų mityboje.
29 Pagal bendrą taisyklę patys vitaminai ir mineralinės druskos nėra kenksmingi, tačiau gali sukelti tam tikrų kenksmingų padarinių esant pertekliniam jų vartojimui kartu su bendru maistu, kurio sudėtis negali būti nei numatyta, nei kontroliuojama (dėl vitaminų žr. 1983 m. liepos 14 d. Sprendimo Sandoz, 174/82, Rink. p. 2445, 17 punktą; 2003 m. rugsėjo 23 d. Sprendimo Komisija prieš Daniją, C‑192/01, Rink. p. I‑9693, 43 punktą ir 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo Komisija prieš Prancūziją, C‑24/00, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 50 punktą).
30 Todėl vien iš to, kad pats tam tikra maistine medžiaga papildytas maisto produktas nėra kenksmingas visuomenės sveikatai, ir dėl to jis atitinka pirmą kriterijų, negalima daryti išvados, jog jis nėra pavojingas. Taip pat, kaip tvirtina Nyderlandų vyriausybė, dar reikia įvertinti, ar jis nekelia rizikos visuomenės sveikatai, atsižvelgiant į kitus šios maistinės medžiagos šaltinius visoje mityboje.
31 Nyderlandų vyriausybė tvirtina, kad šis vertinimas yra atliekamas nagrinėjant antrą kriterijų, susijusį su maistinių medžiagų poreikio buvimu.
32 Antra, iš kompetentingose Nyderlandų institucijose vykusių procedūrų dėl prašymų suteikti leidimą nukrypti matyti, jog visuomet atsisakoma suteikti šį leidimą, jeigu papildytas maisto produktas neatitinka antro kriterijaus.
33 Pavyzdys, kuriuo rėmėsi Nyderlandų vyriausybė siekdama įrodyti, jog kai kuriais atvejais papildytam maisto produktui, neatitinkančiam maistinių medžiagų poreikio, leidimas nukrypti gali būti suteikiamas, yra netinkamas. Pateiktas pavyzdys yra susijęs su leidimu prekiauti margarinu, papildytu vitaminu D, išduotu 2002 m., t. y. vėliau negu 1998 m. gruodžio 21 d. papildomoje argumentuotoje nuomonėje nurodyto termino pabaiga. Be to, reikia konstatuoti, jog vykstant šiai leidimo procedūrai kompetentingos Nyderlandų valdžios institucijos padarė išvadą, kad vitamino D labiau reikia vyresniems nei 60 m. asmenims ir leidimui prekiauti taikoma sąlyga, jog ant šio margarino pakuotės būtų nurodyta, kad nepatartina jo vartoti jaunesniems nei 60 m. žmonėms.
34 Todėl Komisija teisingai pažymi draudimo prekiauti papildytais maisto produktais, neatitinkančiais realaus maistinių medžiagų poreikio, pastovumą.
35 Galiausiai iš kompetentingose Nyderlandų institucijose vykusių procedūrų dėl prašymų suteikti leidimą nukrypti matyti, jog priešingai, nei teigia Komisija, Nyderlandų valdžios institucijos privalo įrodyti maistinių medžiagų poreikio nebuvimą, kad galėtų atmesti prašymą suteikti leidimą nukrypti. Taip pat 1994 m. kovo 10 d. Nyderlandų Gerų gyvenimo sąlygų, Sveikatos ir Kultūros valstybės sekretoriaus priimtame sprendime byloje Punica nurodyta, kad „dėl įrodomo poreikio (Nyderlandų Sveikatos ministerijos skundų) komisija mano, jog apeliantas pakankamai įtikinamai jo neįrodė, tačiau Ministerija įtikinamai įrodė, kad šis papildas nebūtinas.“
36 Iš tiesų ūkio subjektai greičiausiai bandys įrodinėti, kad jų produktas atitinka tokį poreikį, tačiau ši aplinkybė neleidžia padaryti išvados, jog įrodinėjimo pareiga yra perkelta.
37 Reikia išnagrinėti, ar apibūdinta Nyderlandų administracinė praktika dėl leidimų nukrypti suteikimo yra laikoma kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemone ir, jeigu taip, ar ji gali būti pateisinama remiantis Sutarties 36 straipsniu, kaip teigia Nyderlandų vyriausybė.
Dėl kiekybiniam importo apribojimui lygiaverčio poveikio priemonės buvimo
38 Laisvas prekių judėjimas tarp valstybių narių yra pagrindinis Sutarties principas, kurio išraiška yra Sutarties 30 straipsnyje numatytas kiekybinių importo tarp valstybių narių apribojimų ir visų lygiaverčio poveikio priemonių draudimas.
39 Sutarties 30 straipsnyje numatytiems apribojimams lygiaverčio poveikio priemonių draudimas apima bet kokias valstybių narių prekybos taisykles, galinčias tiesiogiai ar netiesiogiai, faktiškai ar potencialiai apriboti Bendrijos vidaus prekybą (žr. būtent 1974 m. liepos 11 d. Sprendimo Dassonville, 8/74, Rink. p. 837, 5 punktą; minėtų sprendimų Komisija prieš Daniją 39 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 22 punktą).
40 Akivaizdu, kad Nyderlandų administracinė praktika sudaro kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonę Sutarties 30 straipsnio prasme.
41 Iš tikrųjų ši praktika, pagal kurią tam, kad būtų galima prekiauti vitaminais ar mineralinėmis druskomis papildytais maisto produktais, kilusiais iš kitų valstybių narių, kuriose jie yra teisėtai pagaminti ir kuriose jais prekiaujama, reikia įrodyti Nyderlandų gyventojų maistinių medžiagų poreikį, apsunkina, ir netgi padaro neįmanomą šių maisto produktų prekybą, ir todėl riboja prekybą tarp valstybių narių (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Komisija prieš Daniją 41 punktą).
Dėl visuomenės sveikatos apsauga grindžiamo pateisinimo
42 Dėl klausimo, ar Nyderlandų administracinė praktika gali būti pateisinta remiantis Sutarties 36 straipsniu, nesant suderinimo ir tuo atveju, kai pagal dabartinius mokslinius tyrimus išlieka abejonių, valstybės narės turi pačios nuspręsti, kokiu lygiu jos siekia užtikrinti asmenų sveikatą ir gyvybę bei ar reikalauti išankstinio maisto produktų pateikimo į rinką leidimo, atsižvelgiant į laisvo prekių judėjimo Bendrijoje reikalavimą (žr. minėtų sprendimų Sandoz, 16 punktą; Komisija prieš Daniją 42 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 49 punktą).
43 Ši diskrecija, susijusi su visuomenės sveikatos apsauga, yra ypač svarbi, kai yra įrodoma, jog pagal dabartinius mokslinius tyrimus išlieka abejonių dėl tam tikrų medžiagų, kaip antai vitaminai, kurie, kaip buvo jau nurodyta šio sprendimo 29 punkte, pagal bendrą taisyklę patys nėra kenksmingi, tačiau gali sukelti tam tikrų kenksmingų padarinių esant pertekliniam jų vartojimui kartu su bendru maistu, kurio sudėtis negali būti nei numatyta, nei kontroliuojama (žr. minėtų sprendimų Sandoz 17 punktą; Komisija prieš Daniją 43 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 50 punktą).
44 Taigi Bendrijos teisė nedraudžia valstybės narės teisės aktais, taikant atsargumo principą, uždrausti, išskyrus išankstinį leidimą, maisto produktų prekybą, jeigu šie produktai papildyti maistinėmis medžiagomis, skirtingomis nei tos, kuriomis papildymas pagal šiuos teisės aktus yra teisėtas (šiuo klausimu žr. minėtų sprendimų Komisija prieš Daniją 44 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 51 punktą).
45 Iš tikrųjų iš EB sutarties 130r straipsnio (po pakeitimo – EB 174 straipsnis) matyti, kad žmonių sveikatos apsauga yra vienas iš Bendrijos politikos aplinkos srityje tikslų, kad ši politika, kuria siekiama aukšto apsaugos lygio, yra grindžiama atsargumo principu ir kad jos reikalavimai turi būti integruoti į kitų Bendrijos politikų apibrėžimą ir įgyvendinamą. Be to, iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos išplaukia, kad atsargumo principas galėtų būti taikomas ir žmogaus sveikatos apsaugos politikos srityje, kuria pagal EB sutarties 129 straipsnį (po pakeitimo – EB 152 straipsnis) siekiama panašaus tikslo – aukšto apsaugos lygio (šiuo klausimu žr. 1998 m. gegužės 5 d. Sprendimo National Farmers’ Union ir kt., C‑157/96, Rink. p. I‑2211, 63 ir 64 punktus; 2003 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Monsanto Agricoltura Italia ir kt., C‑236/01, Rink. p. I‑8105, 128 ir 133 punktus; minėtų sprendimų Komisija prieš Daniją 49 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 56 punktą; taip pat šiuo klausimu žr. 2002 m. rugsėjo 11 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo Pfizer Animal Health prieš Tarybą, T‑13/99, Rink. p. II‑3305, 139 ir 140 punktus; Sprendimo Alpharma prieš Tarybą, T‑70/99, Rink. p. II‑3495, 152 ir 153 punktus bei 2004 m. kovo 10 d. Sprendimo Malagutti-Vezinhet prieš Komisiją, T‑177/02, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 54 punktą).
46 Tačiau naudodamosi savo diskrecija, susijusia su visuomenės sveikatos apsauga, valstybės narės privalo laikytis proporcingumo principo. Jų pasirenkamos priemonės turi apsiriboti tuo, kas iš tikrųjų reikalinga visuomenės sveikatos apsaugai užtikrinti; jos turi būti proporcingos siekiamam tikslui, kurio nebuvo galima pasiekti kitomis mažiau Bendrijos vidaus prekybą ribojančiomis priemonėmis (žr. minėtų sprendimų Sandoz 18 punktą; Komisija prieš Daniją 45 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 52 punktą).
47 Be to, kadangi Sutarties 36 straipsnyje numatyta laisvo prekių judėjimo Bendrijoje principo išimtis aiškinama griežtai, nacionalinės valdžios institucijos, kurios ja remiasi, kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgdamos į nacionalinės mitybos įpročius bei tarptautinių mokslinių tyrimų rezultatus, turi įrodyti, jog jų reglamentavimas yra būtinas siekiant veiksmingai apsaugoti šioje nuostatoje numatytus interesus, ir ypač jog prekyba nagrinėjamais produktais sukelia realią riziką visuomenės sveikatai (žr. minėtų sprendimų Komisija prieš Daniją 46 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 53 punktą).
48 Todėl sprendimas uždrausti prekiauti maisto produktais, papildytais maistinėmis medžiagomis, turi būti pagrįstas valstybės narės, kuri remiasi Sutarties 36 straipsniu, išsamiu tvirtinamos rizikos įvertinimu (žr. minėtų sprendimų Komisija prieš Daniją 47 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 54 punktą).
49 Sprendimas uždrausti prekiauti papildytais maisto produktais, kuris, be kita ko, sudaro didžiausią produktų, kurie yra teisėtai pagaminti ir kuriais prekiaujama kitose valstybėse narėse, prekybos kliūtį, gali būti priimtas tik tuo atveju, jeigu, kaip tvirtinama, reali rizika visuomenės sveikatai yra pakankamai nustatyta remiantis naujausiais moksliniais duomenimis, kurie yra prieinami šio sprendimo priėmimo dieną. Tokiomis aplinkybėmis rizikos įvertinimu, kurį valstybė narė privalo atlikti, yra siekiama nustatyti tam tikrų maistinių medžiagų, kuriomis yra papildyti maisto produktai, žalingų padarinių žmonių sveikatai tikimybės laipsnį bei šių potencialių padarinių sunkumą (žr. minėtų sprendimų Komisija prieš Daniją 48 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 55 punktą).
50 Vertinant nagrinėjamą riziką, svarbūs ne tik konkretūs atskiro produkto, kuriame yra apibrėžtas maistinių medžiagų kiekis, prekybos padariniai. Reikėtų atsižvelgti ir į konkrečios maistinės medžiagos keletos natūralių arba dirbtinių šaltinių buvimo rinkoje bei papildomų šaltinių, kurie gali būti pagrįstai numatyti, galimo buvimo ateityje kumuliatyvų poveikį (žr. minėto sprendimo Komisija prieš Daniją 50 punktą).
51 Daugeliu atveju šių elementų vertinimas patvirtins, jog šiuo klausimu yra daug mokslinių ir praktinių abejonių, kurios, neatsiejamos nuo atsargumo principo sąvokos, daro įtaką valstybės narės diskrecijos apimčiai ir taip atsispindi proporcingumo principo taikymo būduose.
52 Tokiomis aplinkybėmis pripažintina, kad valstybė narė pagal atsargumo principą gali imtis apsaugos priemonių nelaukdama, kol šios rizikos realumas bei sunkumas bus visiškai įrodyti (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo National Farmers’ Union ir kiti 63 punktą). Tačiau rizikos vertinimas negali būti pagrįstas vien hipotetiniais svarstymais (žr. sprendimų Monsanto Agricoltura Italia ir kiti 106 punktą; Komisija prieš Daniją 49 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 56 punktą).
53 Kad atsargumo principas būtų taikomas teisingai, reikia identifikuoti, pirma, siūlomo papildo maistinėmis medžiagomis potencialiai negatyvias pasekmes sveikatai ir, antra, – visapusiško rizikos sveikatai vertinimo pagrindimą prieinamais patikimiausiais moksliniais duomenimis ir naujausių tarptautinių tyrimų rezultatais (žr. sprendimo Komisija prieš Daniją 51 punktą).
54 Jeigu paaiškėja, kad dėl atliktų tyrimų rezultatų nepakankamumo, neįtikinamumo arba netikslumo neįmanoma neabejotinai nustatyti nurodomos rizikos buvimo arba apimties, tačiau realios žalos visuomenės sveikatai tikimybė išlieka tuo atveju, jeigu rizika pasitvirtintų, atsargumo principas pateisina ribojančių priemonių ėmimąsi, jei jos yra nediskriminacinės ir objektyvios (žr. minėto sprendimo Komisija prieš Daniją 52 ir 53 punktus).
55 Šiuo atveju kompetentingos Nyderlandų institucijos, atrodo, atskirai nagrinėja, pirma, atskiro maisto produkto, turinčio apibrėžtą maistinių medžiagų kiekį, prekybos konkrečius padarinius, kuriuos jos vertina atsižvelgdamos į pirmąjį kriterijų, ir, antra, maistinės medžiagos keleto natūralių arba dirbtinių šaltinių buvimo rinkoje kumuliatyvų poveikį, kurį jos vertina atsižvelgdamos į antrą kriterijų, susijusį su Nyderlandų gyventojų maistinių medžiagų poreikio buvimu.
56 Nyderlandų vyriausybė tvirtina, kad vitamino A (retinoidų forma), vitamino D, folio rūgšties, seleno, cinko ir vario toksinė riba, t. y. kiekis, kurį viršijus žalingų padarinių atsiradimo tikimybė negali būti atmesta, yra nedaug didesnė už rekomenduojamą dienos normą, t. y. kiekį, kuris faktiškai patenkina nagrinėjamos gyventojų grupės kiekvieno sveiko asmens tam tikros maistinės medžiagos poreikius, todėl maisto produktų papildymas jais gali būti tik ribotai leidžiamas. Dėl šių „mažai saugių“ medžiagų reikia palyginti būtinybę jais papildyti maisto produktus ir jų keliamą riziką bei prireikus, kai rizikos vertinimas tai pateisina, taikyti tam tikrų maistinės paskirties neatitinkančių produktų prekybos apribojimus.
57 Tačiau, jei netgi moksliškai būtų įrodyta, kad nagrinėjamos šešios maistinės medžiagos yra „mažai saugios“, rekomenduojama šių medžiagų dienos norma nesutampa su toksine riba. Be to, kaip generalinis advokatas pažymi išvados 42 punkte, nedidelis skirtumas tarp rekomenduojamos dienos normos ir kiekio, kurį viršijus atsiranda rizika sveikatai, nėra tapatus kiekvienos maistinės medžiagos atžvilgiu.
58 Iš to išplaukia, kad tam tikra maistine medžiaga papildytas maisto produktas gali neatitikti maistinių medžiagų poreikio, nes suvartojamo maisto vidutinis racionas jau aprūpina rekomenduojama šios medžiagos dienos norma, o jo prekyba nesukelia toksinės ribos, kai pagal šiuolaikinius mokslinius duomenis atsiranda reali rizika visuomenės sveikatai, viršijimo.
59 Bet kuriuo atveju Nyderlandų vyriausybė nepateikia jokio mokslinio tyrimo, kuriame būtų padaryta išvada, jog rekomenduojamos vienos iš šešių nagrinėjamų maistinių medžiagų dienos normos viršijimas, nesvarbu kokio dydžio, sukelia realią riziką visuomenės sveikatai.
60 Nyderlandų vyriausybė taip pat tvirtina, jog atsisakymas leisti prekiauti papildytu maisto produktu, kuris nepatenkina jokio įrodomo maistinių medžiagų poreikio, yra pateisinamas, net jeigu ir „didžiausia riba“ dar nepasiekta, siekiant palikti vietos kitiems maisto produktams, kurių poreikis tam tikroms gyventojų grupėms gali būti akivaizdus.
61 Šiuo atveju, net jeigu visiems gyventojams skirto papildyto maisto produkto prekyba veiksmingai sumažina skirtumą tarp vidutiniame mitybos racione esančio maistinės medžiagos kiekio ir toksinės ribos, tai visiškai neužkerta kelio kompetentingoms Nyderlandų valdžios institucijoms vėliau leisti prekiauti kitais ta pačia medžiaga papildytais produktais, skirtais tik toms gyventojų grupėms, kurių vidutinis mitybos racionas neleidžia patenkinti šios medžiagos poreikio. Todėl Nyderlandų vyriausybės pateiktas išaiškinimas negali pateisinti praktikos, pagal kurią uždraudžiamas papildytas maisto produktas, kurį vartojant, netgi atsižvelgiant į mitybos visumą, nepasiekiama riba, kurią viršijus galėtų egzistuoti reali rizika visuomenės sveikatai.
62 Reikia pridurti, kaip Komisija teisingai pažymi, jog netgi po to, kai nacionalinės valdžios institucijos suteikė leidimą prekiauti tam tikra maistine medžiaga papildytu produktu, jos turi teisę atmesti vėlesnį prašymą suteikti leidimą, remdamosi padėtimi, susiklosčiusia dėl pirmojo leidimo (šiuo klausimu žr. 2001 m. balandžio 5 d. ELPA teismo sprendimo EFTA Surveillance Authority prieš Norvegiją, E-3/00, EFTA Court Report 2000–2001, p. 73, 36 ir 37 punktus).
63 Šiomis aplinkybėmis dėl draudimo prekiauti papildytais produktais pastovumo, išplaukiančio iš Nyderlandų administracinės praktikos, nesilaikoma Bendrijos teisės dėl realios rizikos visuomenės sveikatai identifikavimo ir įvertinimo, pagal kurią kiekvienu konkrečiu atveju reikalaujama išsamaus padarinių, kuriuos galėtų sukelti šio produkto papildymas nagrinėjamais vitaminais ir mineralinėmis druskomis, įvertinimo (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo Komisija prieš Daniją 56 punktą).
64 Be to, kaip Komisija teisingai pastebi, iš bylos medžiagos neišplaukia, nei kad per procedūras dėl prašymų suteikti leidimą nukrypti Nyderlandų valdžios institucijos tikrina, ar tam tikra maistine medžiaga papildytas maisto produktas mitybos racione galėtų būti įprastų maisto produktų, kuriuos būtina papildyti šia medžiaga, pakaitalu, nei kad prireikus jos a fortiori atsižvelgia į šį pakaitinį poveikį.
65 Taigi Nyderlandų vyriausybė pripažįsta, kad apskritai javainiai gali būti pakaitinis produktas duonos sumuštiniams. Iki 1999 m. gruodžio 1 d. Nyderlandų teisės aktuose buvo reikalaujama papildyti tepamus riebalų produktus vitaminu D. Tačiau iš bylos medžiagos neišplaukia, kad vertindamos ūkio subjekto Kellogg’s pateiktą prašymą suteikti leidimą prekiauti javainiais, papildytais vitaminu D, Nyderlandų valdžios institucijos atsižvelgė į šią aplinkybę, kai jos tikrino, ar prekyba šiais javainiais sukeltų, ir kokiomis proporcijomis, vitamino D kiekio padidėjimą javainių vartotojų vidutiniame mitybos racione, palyginti su priimtinu ar netgi būtinu kiekiu tepamų produktų vartotojų vidutiniame mitybos racione.
66 Galimo pakaitinio poveikio paieška vis dėlto turi būti sudėtinė išsamaus vertinimo, reikalaujamo pagal Teisingumo Teismo praktiką dalis. Iš tikrųjų, atsižvelgus į šį poveikį, jei toks egzistuoja, galima būtų padaryti išvadą, jog prekyba nauju papildytu maisto produktu nesukels maistinės medžiagos kiekio padidėjimo vidutiniame mitybos racione, ir todėl suteikti leidimą nukrypti. Ir priešingai, dėl neatsižvelgimo į šį poveikį sustabarėtų mitybos įpročiai be jokio visuomenės sveikata pagrįsto pateisinimo.
67 Todėl darytina išvada, kad Nyderlandų valdžios institucijos nesilaikė Bendrijos teisės reikalavimų ir visų pirma to, pagal kurį kiekvienu konkrečiu atveju reikalaujama išsamiai įvertinti padarinius visuomenės sveikatai, kuriuos gali sukelti prekyba produktu, papildytu viena iš šešių nagrinėjamų maistinių medžiagų.
68 Net jeigu Nyderlandų valdžios institucijos maistinių medžiagų poreikio kriterijaus srityje ir vertina tam tikros maistinės medžiagos keleto natūralių ar dirbtinių šaltinių buvimo kumuliatyvų poveikį, ir dėl to realios rizikos visuomenės sveikatai buvimą, iš bylos medžiagos matyti, kad faktiškai leidimas prekiauti papildytu maisto produktu yra suteikiamas tik tuomet, jeigu taip pat įrodoma, jog jis yra būtinas siekiant patenkinti Nyderlandų gyventojų vitaminų arba mineralinių druskų poreikius (žr. šio sprendimo 35 punkte cituotą Nyderlandų Gerų gyvenimo sąlygų, Sveikatos ir Kultūros valstybės sekretoriaus sprendimą byloje Punica). Tačiau ši išvada neišplaukia iš pavojaus visuomenės sveikatai vertinimo.
69 Iš tikrųjų, nors valstybės narės gyventojų maistinių medžiagų poreikio kriterijus gali turėti įtakos šios valstybės narės atliekamam išsamiam rizikos, kurią visuomenės sveikatai gali sukelti maisto produktų papildymas maistinėmis medžiagomis, vertinimui, vien tokio poreikio nebuvimas negali pateisinti Sutarties 36 straipsniu grindžiamo visiško uždraudimo prekiauti maisto produktais, kurie yra teisėtai pagaminti ir (arba) kuriais prekiaujama kitose valstybėse narėse (žr. minėtų sprendimų Komisija prieš Daniją 54 punktą ir Komisija prieš Prancūziją 59 ir 60 punktus).
70 Iš viso to, kas išdėstyta, darytina išvada, kad taikydama administracinę praktiką, pagal kurią Nyderlanduose galima prekiauti kasdieninio vartojimo maisto produktais, papildytais vitaminu A (retinoidų forma), vitaminu D, folio rūgštimi, selenu, variu ar cinku, kurie yra teisėtai pagaminti arba kuriais prekiaujama kitose valstybėse narėse ir kurie nėra nei pakaitiniai, nei atkurti produktai TML nutarimo 1 straipsnio 1 dalies c ir d punktų prasme, tik jeigu šis papildymas atitinka Nyderlandų gyventojų maistinių medžiagų poreikį, juolab net nepatikrinus, ar šie papildyti maisto produktai galėtų būti maisto produktų, kuriais jau prekiaujama ir kuriuos būtina papildyti šiomis maisto medžiagomis, pakaitalas, Nyderlandų Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal Sutarties 30 straipsnį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
71 Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti išlaidas ir Nyderlandų Karalystė pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:
1. Taikydama administracinę praktiką, pagal kurią Nyderlanduose galima prekiauti kasdieninio vartojimo maisto produktais, papildytais vitaminu A (retinoidų forma), vitaminu D, folio rūgštimi, selenu, variu ar cinku, kurie yra teisėtai pagaminti arba kuriais prekiaujama kitose valstybėse narėse ir kurie nėra nei pakaitiniai, nei atkurti produktai 1996 m. gegužės 24 d. Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (Warenwet įgyvendinantis nutarimas dėl maisto produktų papildymo maistinėmis mikromedžiagomis) 1 straipsnio 1 dalies c ir d punktų prasme, tik jeigu šis papildymas atitinka Nyderlandų gyventojų maistinių medžiagų poreikį, juolab net nepatikrinus, ar šie papildyti maisto produktai galėtų būti maisto produktų, kuriais jau prekiaujama ir kuriuos būtina papildyti šiomis maisto medžiagomis, pakaitalas, Nyderlandų Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB sutarties 30 straipsnį (po pakeitimo – EB 28 straipsnis).
2. Priteisti iš Nyderlandų Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
* Proceso kalba: olandų.
Full & Egal Universal Law Academy