Asuntos acumulados C‑53/02 y C‑217/02
Commune de Braine-le-Château
y
Michel Tillieut y otros
contra
Région wallonne
[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Conseil d’État (Bélgica)]
«Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE – Residuos – Planes de gestión – Lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de residuos – Autorización cuando no existe un plan de gestión que incluya un mapa con indicación precisa de los emplazamientos previstos para los lugares de eliminación»
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE – Obligación de las autoridades competentes de establecer uno o varios planes de gestión de residuos – Lugares e instalaciones apropiados para la eliminación – Obligación, a efectos de expedición de la autorización, de señalarlas en un mapa o de determinar criterios de localización suficientemente precisos
(Directiva 75/442/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, arts. 7 y 9)
2. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE – Obligación de los Estados miembros de establecer planes de gestión de residuos en un plazo razonable – Alcance
(Directiva 75/442/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, art. 7, ap. 1, y 91/156/CEE, art. 2, ap. 1, párr. 1)
3. Medio ambiente – Residuos – Directiva 75/442/CEE – No establecimiento, en el plazo debido, de uno o varios planes de gestión de residuos relativos a los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación – Expedición de autorizaciones individuales de explotación – Procedencia
(Directiva 75/442/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, arts. 4, 5, 7 y 9)
1. El artículo 7 de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156, debe interpretarse en el sentido de que el plan o los planes de gestión que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen la obligación de establecer en virtud de esta disposición han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trate está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan.
(véanse el apartado 35 y el punto 1 del fallo)
2. El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros han de elaborar los planes de gestión de residuos en un plazo razonable, que puede superar el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 91/156, previsto en su artículo 2, apartado 1, párrafo primero.
(véanse el apartado 38 y el punto 2 del fallo)
3. Los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo señalado, uno o varios planes de gestión de residuos relativos a los lugares o instalaciones apropiados para su eliminación expida autorizaciones individuales de explotación de tales instalaciones.
(véanse el apartado 46 y el punto 3 del fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 1 de abril de 2004(1)
«Directivas 75/442/CEE y 91/156/CEE – Residuos – Planes de gestión – Lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de residuos – Autorización cuando no existe un plan de gestión que incluya un mapa con indicación precisa de los emplazamientos previstos para los lugares de eliminación»
En los asuntos acumulados C‑53/02 y C‑217/02,
que tienen por objeto dos peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Conseil d'État (Bélgica), destinada a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre
Commune de Braine-le-Château (asunto C‑53/02),Michel Tillieut y otros (asunto C‑217/02)
y
Région wallonne,
con intervención de:BIFFA Waste Services SA (asunto C‑53/02),Philippe Feron (asunto C‑53/02),Philippe De Codt (asunto C‑53/02)yPropreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE) (asunto C‑217/02),
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),,
integrado por el Sr. C. Gulmann, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y los Sres. J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), J.-P. Puissochet y R. Schintgen y la Sra. F. Macken, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mischo;
Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
– en nombre de la commune de Braine-le-Château, por Me P. Levert, avocat;
– en nombre del Sr. Tillieut y otros, por Me J. Sambon, avocat;
– en nombre de la Región Valona, por Me P. Lambert (C‑53/02) y por Mes E. Orban de Xivry y J.-F. Cartuyvels (C‑217/02), avocats;
– en nombre de BIFFA Waste Services SA, por Me B. Deltour, avocat;
– en nombre de los Sres. Feron y De Codt, por Me J. Sambon;
– en nombre de Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), por Me F. Haumont, avocat;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. N.A.J. Bel (C‑53/02) y por la Sra. H.G. Sevenster (C‑217/02), en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno austriaco, por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente (C‑53/02);
– en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. K. Manji, en calidad de agente, asistido por el Sr. D. Wyatt, QC (C‑217/02);
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. C.-F. Durand y el Sr. M. Konstantinidis, en calidad de agentes (C‑53/02 y C‑217/02);
oídas las observaciones orales de la commune de Braine-le-Château, representada por Me L. Evrard, avocat; del Sr. Tillieut y otros, representada por Me J. Sambon; de la Región Valona, representada por Mes E. Orban de Xivry y F. Krenc, avocat; de los Sres. Feron y De Codt, representados por Me J. Sambon; de BIFFA Waste Services SA, representada por Me B. Deltour; de Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), representada por Me F. Haumont; del Gobierno francés, representado por el Sr. E. Puisais, en calidad de agente; del Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. D. Wyatt, y de la Comisión, representada por la Sra. C.-F. Durand y el Sr. M. Konstantinidis, expuestas en la vista de 26 de junio de 2003;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de septiembre de 2003;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante resoluciones de 8 de febrero de 2002 (C‑53/02) y de 28 de mayo de 2002 (C‑217/02), recibidas en el Tribunal de Justicia el 21 de febrero y el 13 de junio siguientes, respectivamente, el Conseil d’État planteó, con arreglo al artículo 234 CE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva»).
2 Estas cuestiones se suscitaron en el marco de dos litigios entre la commune de Braine-le-Château (municipio de Braine-le-Château) (C‑53/02), así como el Sr. Tillieut, la association des habitants de Louvain-la-Neuve ASBL y el Sr. Grégoire (C‑217/02; en lo sucesivo, «Sr. Tillieut y otros»), por un lado, y la Región Valona, por otro, acerca de la autorización de explotar lugares destinados a la eliminación de residuos.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 De la lectura del artículo 1, letra e), de la Directiva, en relación con su anexo II A, de la Directiva se desprende que, con arreglo a ésta, por «eliminación» de residuos ha de entenderse, entre otras operaciones, el «depósito en el suelo o en su interior (por ejemplo, descarga, etc)», el «tratamiento en medio terrestre», la «inyección en profundidad» o el «lagunaje».
4 El artículo 3, apartado 1, de la Directiva prevé:
«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar:
a) en primer lugar, la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad, en particular mediante:
– el desarrollo de tecnologías limpias y que permitan un ahorro mayor de recursos naturales;
– el desarrollo técnico y la comercialización de productos diseñados de tal manera que no contribuyan o contribuyan lo menos posible, por sus características de fabricación, utilización o eliminación, a incrementar la cantidad o la nocividad de los residuos y los riesgos de contaminación;
– el desarrollo de técnicas adecuadas para la eliminación de las sustancias peligrosas contenidas en los residuos destinados a la valorización;
[…]»
5 El artículo 4 de la Directiva dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
– sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
– sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
– sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»
6 El artículo 5 de la Directiva establece:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente, para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.
2. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de los métodos y las tecnologías más adecuados para garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública.»
7 El artículo 7 de la Directiva está redactado en los siguientes términos:
«1. Para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5, la autoridad o autoridades competentes a que se refiere el artículo 6 tendrán la obligación de establecer tan pronto como sea posible uno o varios planes de gestión de residuos. Dichos planes se referirán en particular a:
– los tipos, cantidades y origen de los residuos que han de valorizarse o eliminarse;
– las prescripciones técnicas generales;
– todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares;
– los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación.
Dichos planes podrán incluir, por ejemplo:
– las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos;
– la estimación de los costes de las operaciones de valorización y de eliminación;
– las medidas apropiadas para fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos.
2. Los Estados miembros colaborarán, en su caso, con los demás Estados miembros y con la Comisión en el establecimiento de los planes citados y los pondrán en conocimiento de la Comisión.
3. Los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos. Informarán de dichas medidas a la Comisión y a los Estados miembros.»
8 Con arreglo al artículo 9 de la Directiva:
«1. A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6.
Dicha autorización se referirá, en particular:
– a los tipos y cantidades de residuos;
– a las prescripciones técnicas;
– a las precauciones que deberán tomarse en materia de seguridad;
– al lugar de eliminación;
– al método de tratamiento.
2. Las autorizaciones podrán, o bien concederse por un período determinado, renovarse y estar sujetas a condiciones y obligaciones, o bien denegarse, en particular en el caso de que el método de eliminación previsto no sea aceptable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.»
9 De acuerdo con el artículo 2, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 91/156, los Estados miembros debían, por una parte, poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta Directiva a más tardar el 1 de abril de 1993 y, por otra, informar de ello inmediatamente a la Comisión.
10 La Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos (DO L 182, p. 1), que entró en vigor el 16 de julio de 1999 y exigía la adopción por los Estados miembros de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para darle cumplimiento a más tardar dos años después de esta última fecha, precisa en su artículo 8, letra b):
«Los Estados miembros tomarán medidas para que:
[...]
b) el proyecto de vertedero sea conforme al plan o a los planes correspondientes de gestión de residuos mencionados en el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE;
[...]»
Normativa nacional
11 A tenor del artículo 24 del Decreto de 27 junio de 1996 relativo a los residuos (Moniteur belge de 2 de agosto de 1996; en lo sucesivo, «Decreto»):
«1. El Gobierno establecerá, de conformidad con los artículos 11 a 16 del Decreto de 21 de abril de 1994, relativo a la planificación en materia de medio ambiente en el marco del desarrollo sostenible, un plan sobre gestión de residuos. Dicho plan constituirá un programa sectorial a efectos del referido Decreto. Podrá contener una planificación por tipo de residuos o por sector de actividad.
El plan incluirá, en particular:
1° una descripción de los tipos, cantidades y orígenes de los residuos, de las modalidades de gestión de los residuos producidos y trasladados anualmente, de las instalaciones que están siendo explotadas y de los lugares ocupados;
2° un inventario de las medidas normativas y generales vigentes que repercuten sobre la gestión de los residuos;
3° una descripción de la evolución probable en el sector y de los objetivos que han de alcanzarse en materia de gestión de residuos;
4° los proyectos y acciones que han de desarrollarse en materia de prevención, valorización y eliminación, las modalidades técnicas de gestión propuestas, y las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos.
El plan se acompañará de los datos sobre las consecuencias presupuestarias para los poderes públicos, sobre sus efectos previsibles en la economía en general a corto, medio y largo plazo, y sobre sus consecuencias previsibles en el medio ambiente.
2. El Gobierno establecerá, con arreglo al procedimiento previsto en los artículos 25 y 26, un plan de centros de enterramiento técnico que incluya los lugares que pueden ser destinados al establecimiento y explotación de los centros de enterramiento técnico, con excepción de los centros de enterramiento reservados para el uso exclusivo del productor de residuos.
No podrá autorizarse ningún centro de enterramiento técnico que no esté destinado al uso exclusivo del productor de residuos aparte de los establecidos en el plan previsto en el presente apartado.»
12 Conforme a lo dispuesto en el artículo 24, apartados 1 y 2, del Decreto, el Gobierno valón adoptó, por una parte, el 15 de enero de 1998, el plan valon de residuos «horizon 2010» (Moniteur belge de 21 de abril de 1998, p. 11806; en lo sucesivo, «plan “horizon 2010”») y, por otra, el 1 de abril de 1999, el plan de los centros de enterramiento técnico (Moniteur belge de 13 de julio de 1999, p. 26747; en lo sucesivo, «CET»), que entró en vigor el 13 de julio de 1999. Ambos planes se pusieron en conocimiento de la Comisión con motivo de la adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva.
13 El artículo 70, párrafo primero, del Decreto dispone:
«Hasta que el plan de centros de enterramiento técnico previsto en el artículo 24, apartado 2, entre en vigor, las solicitudes de autorización a efectos del artículo 11 para establecer y explotar centros de enterramiento técnico y las solicitudes de licencia de obras a efectos del artículo 41, apartado 1, del Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine que hayan sido declaradas admisibles antes de la adopción del presente Decreto por el Parlamento podrán ser autorizadas en las zonas industrial, agrícola y de extracción, definidas en los artículos 172, 176 y 182 de dicho Código.»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C‑53/02
14 Mediante decisión de 21 de mayo de 1999, el Gobierno valón concedió a la sociedad BIFFA Waste Services SA (en lo sucesivo, «BIFFA») una autorización de ampliación y de explotación de un centro de enterramiento técnico de residuos situado en Braine-le-Château (Bélgica). Esta autorización se refería, en particular, a la ampliación del lugar de eliminación de residuos de Cour-au-Bois Nord a los terrenos colindantes de Cour-au-Bois Sud.
15 El municipio de Braine-le-Château (en lo sucesivo, «Braine-le-Château»), apoyado por los Sres. Feron y De Codt, interpuso ante el Conseil d’État un recurso por el que solicitaba la anulación de la autorización expedida el 21 de mayo de 1999. Para fundamentar su recurso Braine-le-Chaâteau invoca, entre otras cosas, la infracción de los artículos 4, 5, 7 y 9 de la Directiva. Estima que, pese al artículo 7 de ésta y al artículo 24, apartado 2, del Decreto, el Gobierno valón no había adoptado ningún plan de gestión de residuos en la fecha de expedición de dicha autorización. Considera así que el plan «horizon 2010» no constituye un plan de este tipo, por una parte, y que el CET no estaba en vigor en la fecha mencionada, por otra. Braine-le-Château añade que la zona de Cour-au-Bois Sud no está incluida en el CET y que, por ello, dicha autorización fue expedida para un lugar que no figura en una planificación de los lugares de eliminación de residuos.
16 El Gobierno valón alega que el plan «horizon 2010» contiene la planificación prevista en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva y que dicho lugar está incluido en aquél. BIFFA, parte coadyuvante en el litigio principal, sostiene que no se ha demostrado en modo alguno que el artículo 7 de la Directiva implique necesariamente una planificación de los vertederos como la realizada en el CET de la Región Valona.
17 En su escrito de réplica, Braine-le-Château señala, en particular, que el plan «horizon 2010» constituye un documento general de orientación política que no cumple los requisitos del artículo 7 de la Directiva y que recoge la lista de los centros de enterramiento técnico existentes con excepción de los lugares de explotación potenciales, de modo que incluye la zona de Cour-au-Bois Nord pero no la de Cour-au-Bois Sud. Alega que lo mismo puede decirse por lo que se refiere al CET, ya que solamente la zona de Cour-au-Bois Nord figura en la lista de los centros autorizados, mientras que la de Cour-au-Bois Sud no se menciona en la lista de los nuevos lugares seleccionados por el plan. Braine-le-Château considera que el artículo 70 del Decreto no puede de ningún modo constituir la planificación prevista en la Directiva, en la medida en que, a su juicio, dicha disposición no determina los «lugares apropiados», de acuerdo con el artículo 7, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva; en efecto, para determinarlos es necesario verificar si el lugar propuesto satisface los demás requisitos de la Directiva, en particular el que se refiere a la protección de la salud humana y del medio ambiente.
18 En estas circunstancias, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) La obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, de establecer uno o varios planes de gestión de residuos relativos en particular a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación”, ¿significa que los Estados destinatarios de la Directiva están obligados a señalar en un mapa los emplazamientos concretos en que se situarán los lugares de eliminación de residuos o a establecer unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan?
2) Los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva o por sí solos, ¿se oponen a que un Estado miembro que no haya adoptado en el plazo señalado uno o varios planes de gestión de residuos relativos a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación” expida autorizaciones individuales de explotación de instalaciones de eliminación de residuos, tales como vertederos?»
Asunto C‑217/02
19 Mediante Decreto Ministerial de 16 de diciembre de 1998, Propreté, Assainissement, Gestion de l’environnement SA (en lo sucesivo, «PAGE») fue autorizada a explotar un centro de enterramiento técnico (vertedero) en Mont‑Saint-Guibert (Bélgica), en un lugar llamado «Les trois burettes». Este Decreto establece los requisitos de «gestión ulterior», y crea un comité de acompañamiento y un comité científico de dicho centro.
20 El Sr. Tillieut y otros y la asociación l’Épine blanche ASBL interpusieron ante el Conseil d’État un recurso por el que solicitaban la anulación del Decreto Ministerial de 16 de diciembre de 1998. Al tratarse de asuntos conexos, fueron acumulados en el procedimiento principal. Sin embargo, dicha asociación desistió posteriormente de su recurso.
21 El Sr. Tillieut y otros sostienen, en particular, que la autorización concedida por dicho Decreto fue expedida para un lugar no incluido en una planificación de los lugares de eliminación de residuos, infrigiendo los artículos 7, apartado 1, y 9 de la Directiva, por una parte, y el artículo 24, apartado 2, del Decreto, por otra. Fundamentalmente, alegan que el artículo 7 exige una planificación espacial de los lugares de eliminación, que el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva ha expirado, que el plan «horizon 2010» no constituye la planificación espacial requerida por la Directiva y que el CET no era más que un proyecto en la fecha en que se adoptó el Decreto controvertido. Añaden que el artículo 70 del Decreto no cumple el requisito de planificación establecido por la Directiva, cuya aplicación implica la determinación de los «lugares apropiados» y la verificación de que el lugar propuesto satisface los demás requisitos de la Directiva, a saber, la protección de la salud humana y del medio ambiente.
22 La Región Valona sostiene, en particular, que los artículos 7 y 9 de la Directiva carecen de efecto directo. Además, alega que los planes de gestión de residuos no tienen carácter vinculante y que la Directiva deja en manos de los Estados miembros la decisión de si el plan debe determinar los lugares seleccionados o si puede limitarse a fijar criterios que definan la idoneidad de estos lugares. Señala asimismo que el plan «horizon 2010» incluye diversas disposiciones relativas a la planificación espacial, a las que responde el lugar objeto del Decreto Ministerial de 16 de diciembre de 1998. La Región Valona se refiere también al proyecto del CET, adoptado provisionalmente mediante Decreto de 30 de abril de 1998, en el que figura el vertedero de Mont-Saint-Gibert. Por último, la Región Valona estima que el artículo 70 del Decreto constituye una adaptación adecuada del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva, dado que designa las zonas de los planes de sector que pueden albergar temporalmente centros de enterramiento técnico.
23 PAGE, parte coadyuvante en el litigio principal, considera que el artículo 7 de la Directiva no implica una planificación espacial de las instalaciones de gestión de residuos. Esta disposición prevé, en realidad, una planificación de carácter técnico y no geográfico. Afirma que la Directiva no precisa el alcance jurídico de los planes de gestión de residuos y llega a la conclusión, por un lado, de que estos planes no tienen forzosamente carácter normativo y, por otro, de que la expedición de una autorización no debe estar necesariamente subordinada al respeto de una planificación espacial. Sostiene asimismo que el Decreto cumple el requisito de planificación espacial previsto en el artículo 7 de la Directiva y que lo mismo sucede con el plan «horizon 2010». Finalmente, PAGE hace hincapié en la inexistencia de un plazo de adaptación del Derecho interno a dicho artículo 7 y en la circunstancia de que la Comisión de las Comunidades Europeas no se haya dirigido contra el Reino de Bélgica en el marco de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al Tratado CE.
24 En estas circunstancias, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) La obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, de establecer uno o varios planes de gestión de residuos relativos en particular a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación”, ¿significa que los Estados destinatarios de la Directiva están obligados a señalar en un mapa los emplazamientos concretos en que se situarán los lugares de eliminación de residuos o a establecer unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan?
2) El artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, ya sea en relación con el artículo 9 o con cualquier otra disposición de la misma Directiva o por sí solo, ¿se opone a que un Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo señalado, uno o varios planes de gestión de residuos relativos a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación”, expida autorizaciones individuales de explotación de instalaciones de eliminación de residuos, tales como vertederos?
3) El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 marzo de 1991, ¿implica que el plan o los planes relativos, en particular, a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación” deben establecerse a más tardar el 1 de abril de 1993 o supone que deben establecerse dentro de un plazo razonable, que podrá exceder del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva?»
25 Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia, de 7 de enero de 2003, se acumularon los dos asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión (asuntos C‑53/02 y C‑217/02)
26 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si el artículo 7 de la Directiva debe ser interpretado en el sentido de que el plan o los planes de gestión que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen la obligación de establecer en virtud de esta disposición deben incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o si dicha disposición obliga a estas autoridades únicamente a definir unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación en cuestión está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan.
27 Con arreglo al artículo 7, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, las autoridades competentes de los Estados miembros están obligadas a establecer, tan pronto como sea posible, uno o varios planes de gestión de residuos para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5 de esta Directiva. Según este mismo apartado, dichos planes se referirán en particular a los tipos, cantidades y origen de los residuos que han de valorizarse o eliminarse, las prescripciones técnicas generales, todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares, y los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación.
28 Si bien del propio tenor de esta disposición se desprende que los planes de gestión deben referirse a «los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación» de residuos, de este enunciado no puede deducirse, a falta de cualquier precisión sobre las modalidades de designación de estos lugares, que dichos planes deban necesariamente incluir la localización precisa de los lugares de eliminación de residuos.
29 Por otra parte, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva dispone que la autorización individual expedida en favor de los establecimientos o empresas que efectúen las operaciones de eliminación citadas en el anexo II A de la Directiva debe referirse, en particular, al «lugar de eliminación». Esta disposición no excluye que la localización precisa de dicho lugar no se indique hasta el momento de expedición de la autorización individual.
30 De cualquier modo, los planes de gestión no pueden determinar por sí solos la localización concreta de los lugares de eliminación de residuos en todos los supuestos, ya que la decisión final relativa a su localización depende, en su caso, de las normas aplicables en materia de ordenación urbana y, en particular, de los procesos de consulta y de adopción de decisiones establecidos con arreglo a las Directivas 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, p. 5), o 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26).
31 No obstante, la tesis que PAGE sostuvo en la vista de que sería incluso posible que los planes de gestión no previeran los criterios de localización de los lugares de eliminación no puede ser aceptada, so pena de privar al artículo 7, apartado 1, párrafo primero, de esta Directiva de todo efecto útil, ya que esta disposición establece que los planes de gestión deben referirse, en particular, a los «lugares» apropiados para la eliminación de residuos, concepto que implica una dimensión geográfica de dichos planes.
32 A falta de un mapa que establezca con precisión el emplazamiento de los futuros lugares de eliminación de residuos, tales criterios de localización deben elegirse a la luz de los objetivos perseguidos por la Directiva y formularse de manera suficientemente precisa para que, llegado el momento, la autoridad ante la que se haya presentado una solicitud de autorización individual con arreglo al artículo 9 de esta Directiva pueda determinar claramente el lugar que satisfaga en mayor medida estos objetivos, a la vista, en particular, de los conocimientos científicos y técnicos más avanzados y de los procedimientos técnicos de eliminación por los que concretamente se haya optado.
33 Entre esos objetivos figura principalmente la protección de la salud pública y del medio ambiente, que constituye la esencia misma de la normativa comunitaria relativa a los residuos (sentencia de 2 de mayo de 2002, Comisión/Francia, C‑292/99, Rec. p. I‑4097, apartado 44). Se encuentra asimismo entre dichos objetivos la creación de una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas (artículo 5, apartados 1 y 2, de la Directiva).
34 Por tanto, como se ha señalado ante el Tribunal de Justicia, los criterios de localización de los lugares de eliminación deberían referirse, en su caso, a las condiciones geológicas e hidrológicas, a la distancia que separa a los habitantes de dichos lugares, a la prohibición de construir instalaciones cerca de zonas sensibles o a la existencia de infraestructuras adecuadas, como la conexión con redes de transporte.
35 En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión que el artículo 7 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que el plan o los planes de gestión que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen la obligación de establecer en virtud de esta disposición han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de esta Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trate está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan.
Sobre la tercera cuestión (asunto C‑217/02)
36 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 7, apartado 1, de la Directiva debe ser interpretado en el sentido de que los Estados miembros no están obligados a elaborar los planes de gestión de residuos dentro del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 91/156, previsto en su artículo 2, apartado 1, párrafo primero.
37 A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 41 de la sentencia Comisión/Francia, antes citada, que la expresión «tan pronto como sea posible», incluida en el texto del artículo 7, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, era una indicación de que el plazo previsto en el artículo 2, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 91/156 para la adaptación del Derecho interno a la misma no se refería a la obligación de establecer planes de gestión de residuos. En efecto, si así sucediera, dicha expresión quedaría vacía de contenido. El Tribunal de Justicia dedujo que la expresión «tan pronto como sea posible» debía ser interpretada en el sentido de que, en principio, establecía un plazo razonable para la ejecución de esta obligación específica por las autoridades competentes de los Estados miembros y de que dicho plazo era independiente con respecto al que estaba previsto para la adaptación del Derecho interno a la mencionada Directiva.
38 En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros han de elaborar los planes de gestión de residuos en un plazo razonable, que puede superar el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 91/156, previsto en su artículo 2, apartado 1, párrafo primero.
Sobre la segunda cuestión (asuntos C‑53/02 y C‑217/02)
39 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva, en relación con el artículo 9 de esta misma Directiva, se oponen a que un Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo señalado, uno o varios planes de gestión de residuos relativos a los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación de residuos expida autorizaciones individuales de explotación de tales lugares e instalaciones.
40 Según el artículo 9, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación citadas en el anexo II A de la Directiva deberá obtener una autorización de la autoridad competente «a efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7».
41 Esta expresión significa que se presume que la aplicación de los planes de gestión a efectos del artículo 7 de la Directiva se realiza mediante la expedición de autorizaciones individuales conformes con estos planes. Sin embargo, de dicha expresión no se desprende que la no adopción de tales planes suponga necesariamente que la autoridad competente no pueda expedir ninguna autorización individual.
42 Es verdad que si no se adoptan planes de gestión puede incoarse un procedimiento con arreglo al artículo 226 CE contra el Estado miembro de que se trate, con objeto de que el Tribunal de Justicia declare el incumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 7 de la Directiva. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que el incumplimiento de la obligación de establecer planes de gestión de residuos debe considerarse grave (sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 44).
43 Sin embargo, la circunstancia de que el Derecho interno pueda adaptarse al artículo 7 de la Directiva una vez expirado el plazo previsto para su adaptación a los artículos 4, 5 y 9 de la misma Directiva (véanse los apartados 37 y 38 de la presente sentencia) demuestra que una autorización de explotación puede expedirse válidamente a pesar de que no se haya adoptado con anterioridad un plan de gestión. En efecto, si solamente se permitiera la expedición de una autorización individual tras la elaboración de planes de gestión conformes con lo dispuesto en el artículo 7 de la Directiva, la aplicación de las demás disposiciones de ésta y, concretamente, de sus artículos 4 y 5, se vería indebidamente retrasada, en detrimento de la realización de los objetivos perseguidos por la Directiva.
44 Dicho retraso resulta especialmente inaceptable si se tiene en cuenta que puede conducir, en particular, a una situación en la que la eliminación de residuos se vea seriamente comprometida debido a la propia insuficiencia de los lugares de eliminación disponibles con arreglo a la ley.
45 Es cierto que el artículo 8, letra b), de la Directiva 1999/31 prevé que sólo puede expedirse una autorización de un vertedero si el proyecto del mismo es conforme con el plan o los planes correspondientes de gestión de residuos mencionados en el artículo 7 de la Directiva. No obstante, la Directiva 1999/31 no es aplicable a los litigios principales, ya que tanto la autorización expedida el 21 de mayo de 1999 como el Decreto Ministerial de 16 de diciembre de 1998 son anteriores a la expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a esta última Directiva.
46 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión que los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo señalado, uno o varios planes de gestión de residuos relativos a los lugares o instalaciones apropiados para su eliminación expida autorizaciones individuales de explotación de tales lugares e instalaciones.
Costas
47 Los gastos efectuados por los Gobiernos francés, neerlandés, austriaco y del Reino Unido, y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Conseil d’État, mediante resoluciones de 8 de febrero y de 28 de mayo de 2002, declara:
1) El artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, debe interpretarse en el sentido de que el plan o los planes de gestión que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen la obligación de establecer en virtud de esta disposición han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trate está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan.
2) El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros han de elaborar los planes de gestión de residuos en un plazo razonable, que puede superar el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 91/156, previsto en su artículo 2, apartado 1, párrafo primero.
3) Los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo señalado, uno o varios planes de gestión de residuos relativos a los lugares o instalaciones apropiados para su eliminación expida autorizaciones individuales de explotación de tales lugares e instalaciones.
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Macken
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 1 de abril de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
1 – Lengua de procedimiento: francés.
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