Asunto C-201/02
The Queen, a instancia de Delena Wells,
contra
Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court)]
«Directiva 85/337/CEE – Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente – Medida nacional por la que se concede una licencia de explotación minera sin efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente – Efecto directo de las directivas – Situación triangular»
Conclusiones del Abogado General Sr. P. Léger, presentadas el 25 de septiembre de 2003 Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 7 de enero de 2004
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente – Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente – Directiva 85/337/CEE – Obligación de las autoridades competentes de realizar una evaluación previa a la autorización – Concepto de autorización a efectos del artículo 1, apartado 2 – Decisión por la que se fijan nuevas condiciones para un proyecto de reanudación de una explotación minera – Inclusión
(Directiva 85/337/CEE del Consejo, arts. 1, ap. 2, 2, ap. 1, y 4, ap. 2)
2. Medio ambiente – Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente – Directiva 85/337/CEE – Obligación de las autoridades competentes de realizar una evaluación previa a la autorización – Obligación que no está directamente relacionada con la ejecución de otra obligación que incumbe a un tercero en virtud de la Directiva – Posibilidad de que un particular invoque la Directiva
(Directiva 85/337/CEE del Consejo, arts. 1, ap. 2, 2, ap. 1, y 4, ap. 2)
3. Medio ambiente – Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente – Directiva 85/337/CEE – Obligación de las autoridades competentes de realizar una evaluación previa a la autorización – Omisión de la evaluación – Obligación de subsanación de las autoridades – Alcance – Aplicación de la regulación procesal nacional
(Art. 10 CE; Directiva 85/337/CEE del Consejo, art. 2, ap. 1)
1. El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, relativo a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que establece que los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones, en relación con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, debe ser interpretado en el sentido de que, en el marco de la aplicación de disposiciones como el artículo 22 de la Planning and Compensation Act 1991 (Ley británica de ordenación del territorio y de indemnización) y el anexo 2 de dicha Ley, que establece un régimen especial para las licencias de explotación minera (old mining permissions), las decisiones adoptadas por las autoridades competentes, cuyo efecto sea el de permitir que se reanuden los trabajos de una explotación minera, constituyen, conjuntamente, una «autorización» a efectos del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva, de forma que las autoridades competentes tienen, en su caso, la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de tal explotación. En un procedimiento de autorización que conste de varias etapas, esta evaluación debe efectuarse, en principio, tan pronto como sea posible identificar y evaluar todos los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente.
(véanse los apartado 42 y 53 y el punto 1 del fallo)
2. Cuando el Estado miembro de que se trate esté obligado a garantizar que las autoridades competentes realicen una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de la explotación de una cantera y esta obligación no esté directamente relacionada con la ejecución de obligación alguna que incumba a los propietarios de esta cantera, en virtud de la Directiva 85/337, el hecho de que éstos tengan que soportar la paralización los trabajos de explotación minera a la espera de los resultados de la evaluación, debido al retraso del Estado en el cumplimiento de dicha obligación, no puede impedir que un particular invoque, el artículo 2, apartado 1, en relación con los artículos 1, apartado 2, y 4, apartado 2, de dicha Directiva. En efecto, las meras repercusiones negativas sobre los derechos de terceros, incluso si pueden preverse con seguridad, no justifican que se niegue a un particular la posibilidad de invocar las disposiciones de una directiva contra el Estado miembro de que se trate.
(véanse los apartados 57, 58 y 61 y el punto 2 del fallo)
3. En virtud del artículo 10 CE, las autoridades competentes de un Estado miembro están obligadas a adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de la evaluación de las repercusiones de un proyecto sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337. La determinación de la regulación procesal aplicable en este contexto corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad). A este respecto, incumbe al juez nacional determinar si el Derecho nacional prevé la posibilidad de revocar o suspender una licencia ya concedida con el fin de someter este proyecto a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, conforme a las exigencias de la Directiva, o con carácter alternativo y siempre que el particular dé su consentimiento, la posibilidad de que este último reclame la reparación del perjuicio sufrido.
(véanse el apartado 70 y el punto 3 del fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 7 de enero de 2004(1)
«Directiva 85/337/CEE – Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente – Medida nacional por la que se concede una licencia de explotación minera sin efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente – Efecto directo de las directivas – Situación triangular»
En el asunto C-201/02,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
The Queen, a instancia de Delena Wells,
y
Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),,
integrado por el Sr. P. Jann (Ponente), en funciones de Presidente de la Sala Quinta, y los Sres. D.A.O. Edward y A. La Pergola, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
– en nombre de la Sra. Wells, por los Sres. R. Gordon, QC, y J. Pereira, Barrister, designados por el Sr. R. Buxton, Solicitor;
– en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. P. Ormond, en calidad de agente, asistida por los Sres. D. Elvin, QC, y J. Maurici, Barrister;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. X. Lewis, en calidad de agente, asistido por el Sr. N. Khan, Barrister;
oídas las observaciones orales de la Sra Wells, representada por los Sres. R. Gordon y J. Pereira, designados por la Sra. S. Ring, Solicitor; del Gobierno del Reino Unido, representado por la Sra. R. Caudwell, en calidad de agente, asistida por el Sr. D. Elvin, y de la Comisión, representada por el Sr. X. Lewis, asistido por el Sr. N. Khan, expuestas en la vista de 12 de junio de 2003;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de septiembre de 2003,
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante resolución de 12 de febrero de 2002, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de mayo siguiente, la High Court of Justice (England &Wales), Queen's Bench Division, (Adiministrative Court), planteó, con arreglo al artículo 234 CE, cinco cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la Sra. Wells y el Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions (en lo sucesivo, «Secretary of State») sobre la concesión de una nueva licencia de explotación minera de la cantera de Conygar Quarry sin que se hubiera efectuado previamente una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 La Directiva 85/337 tiene por objeto, conforme a su quinto considerando, establecer principios generales de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a fin de completar y coordinar los procedimientos de autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener unas repercusiones considerables sobre el medio ambiente.
4 El artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva define el concepto de «autorización» como «la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto».
5 El artículo 2, apartado 1, de la misma Directiva dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.»
Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
6 En su artículo 4, la Directiva 85/337 divide los proyectos en dos grandes categorías, los que pueden tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente y los que no las tendrán necesariamente en todos los casos. Así, el apartado 2 de esta disposición establece:
«Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características [lo] exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10.»
7 El anexo II, punto 2, letra c), de la Directiva 85/337 se refiere a los proyectos de «extracción de minerales diferentes de los metálicos y energéticos, como mármol, arena, grava, pizarra, sal, fosfatos, potasa.»
Normativa nacional
8 Con anterioridad a la Town Country and Planning Act 1947 (Ley de ordenación urbana y rural de 1947), la Town and Country Planning (General Interim Development) Order 1946 [Orden relativa a la ordenación urbana y rural del territorio (explotación general provisional) de 1946] facultaba a las autoridades competentes para conceder, mediante interim development orders (resoluciones de explotación provisional) licencias para las operaciones de extracción de minerales («old mining permissions») con el fin de responder a las necesidades de materiales de construcción que se pusieron de manifiesto durante el período inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial.
9 Desde entonces, la Town and Country Planning Act, en su versión de 1947, y sus sucesivas versiones, constituye el principal instrumento jurídico en materia de ordenación del territorio en el Reino Unido.
10 Esta Ley establece normas generales tanto sobre la concesión de licencias en materia de ordenación urbana como sobre la modificación y revocación de dichas licencias.
11 Así, según los artículos 97 y 100 de la Town and Country Planning Act 1990, las autoridades competentes pueden revocar o modificar cualquier licencia por motivos de planificación. La facultad de revocación puede ejercerse en cualquier momento anterior a la realización de las operaciones autorizadas.
12 En virtud de los artículos 1 y 11 del anexo 9 de la Town and Country Planning Act 1990, las autoridades competentes pueden ordenar que se abandone la utilización del suelo para la explotación y la extracción de minerales o que la continuación de dicha utilización se someta a ciertas condiciones.
13 La Planning and Compensation Act 1991 (Ley de ordenación del territorio y de indemnización de 1991) establece un régimen especial para las «old mining permissions» en su artículo 22.
14 El artículo 22, apartado 3, de la Planning Compensation Act 1991 dispone que, si no se desarrolló ninguna actividad de explotación significativa durante el período de 2 años que finalizó el 1 de mayo de 1991, los trabajos de explotación no podrán reanudarse hasta que se hayan fijado y registrado «las condiciones a las que debe someterse la licencia de explotación (“old mining permission”)» de acuerdo con el apartado 2 de esta disposición. En cambio, si no se presentaba ninguna solicitud de registro antes del 25 de marzo de 1992, la «old mining permission» caducaría (artículo 22, apartado 4, y anexo 2, apartado 1, párrafo tercero, de la Planning and Compensation Act 1991).
15 El anexo 2 de la Planning and Compensation Act 1991 describe detalladamente los procedimientos para determinar los requisitos de registro.
16 En virtud del anexo 2, artículos 1 y 2, de la Planning and Compensation Act 1991, la solicitud de registro y la de fijación de las condiciones de explotación deben dirigirse a la Mineral Planning Authority (Autoridad de Ordenación de la Explotación de Minerales) competente (en lo sucesivo, «MPA»).
17 Si las condiciones fijadas por la MPA difieren de las especificadas en la solicitud, el solicitante puede interponer un recurso ante el Secretary of State (anexo 2, artículo 5, apartado 2, de la Planning and Compensation Act 1991).
18 Con arreglo al artículo 22, apartado 7, de la Planning Compensation Act 1991, se considera que las disposiciones relativas a las «old mining permissions» deben tener los mismos efectos que si dichas disposiciones formaran parte de la Town and Country Planning Act 1990. La consecuencia de esta presunción es la integración de las disposiciones relativas a dichas licencias en el régimen de ordenación general del territorio, siempre que la Planning Compensation Act 1991 no haya adoptado ninguna disposición específica.
19 Los Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988 (Reglamentos relativos a la ordenación urbana y rural del territorio de 1988 – evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente) someten las licencias de explotación minera concedidas en virtud de la Town and Country Planning Act 1990 a una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente con arreglo a la Directiva 85/337. En cambio, no se consideró que el régimen previsto en el artículo 22 de la Planning and Compensation Act 1991 para las «old mining permissions» estuviera sometido a dicho procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
20 En 1947, se concedió una «old mining permission» para la cantera de Conygar Quarry mediante una «interim development order» en virtud de la Town and Country Planning (General Interim Development) Order 1946.
21 La cantera de Conygar Quarry comprende dos yacimientos de una superficie ligeramente superior a 7,5 ha. cada uno, separados por una carretera, al lado de la cual se encuentra la casa de la Sra. Wells. Esta última compró su casa en 1984, es decir, 37 años después de que se hubiera otorgado dicha autorización de explotación, pero en un momento en que hacía tiempo que esta cantera permanecía inactiva. Sin embargo, en junio de 1991, se reanudaron los trabajos de explotación durante un breve período.
22 Es pacífico entre las partes que la finca es sumamente frágil desde el punto de vista medioambiental. La zona de la cantera o la que linda con ella aparecen en numerosas clasificaciones de importancia para la protección de la naturaleza y el medio ambiente.
23 A principios de 1991, los propietarios de la cantera de Conygar Quarry solicitaron a la MPA competente el registro de su «old mining permission» conforme a la Planning and Compensation Act 1991.
24 La misma decisión de 24 de agosto de 1992 que autorizó el registro señaló que legalmente no podía realizarse actividad de explotación alguna a menos que se presentara una solicitud de fijación de nuevas condiciones ante la MPA y siempre que se accediera definitivamente a la solicitud (en lo sucesivo, «decisión de registro»).
25 En consecuencia, dichos propietarios solicitaron a la MPA competente que fijara nuevas condiciones de explotación.
26 Al haber impuesto la MPA competente, mediante decisión de 22 de diciembre de 1994, unas condiciones más estrictas que las propuestas por los propietarios de la cantera de Conygar Quarry, éstos ejercitaron su derecho de recurso ante el Secretary of State.
27 Mediante decisión de 25 de junio de 1997, el Secretary of State impuso 54 condiciones de explotación, dejando algunas cuestiones a la apreciación de la MPA competente (en lo sucesivo, conjuntamente con la decisión de 22 de diciembre de 1994, «decisión por la que se fijan nuevas condiciones»).
28 Dichas cuestiones fueron aprobadas por la MPA competente mediante decisión de 8 de julio de 1999 (en lo sucesivo, «decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones»).
29 Ni el Secretary of State ni la MPA examinaron la cuestión de si era necesario realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente en virtud de la Directiva 85/337. En ningún momento se tomó en consideración una declaración formal en materia de medio ambiente.
30 Mediante escrito de 10 de junio de 1999, la Sra.Wells solicitó al Secretary of State que adoptase las medidas adecuadas, a saber, revocar o modificar la licencia de explotación, para subsanar la falta de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente en el procedimiento de autorización. Dado que su solicitud no recibió respuesta, interpuso un recurso ante la High Court of Justice.
31 Con arreglo al compromiso adquirido ante el referido órgano jurisdiccional en la primera vista, el Secretary of State respondió de forma motivada al escrito de la Sra. Wells mediante escrito de 28 de marzo de 2001, denegando la revocación o la modificación de la licencia de explotación. La demandante modificó por tanto su solicitud inicial para incluir la impugnación de la decisión contenida en dicho escrito de 28 de marzo de 2001.
32 Al considerar que el litigio del que conoce requiere la interpretación del Derecho comunitario, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), decidió suspender el procedimiento y plantar al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) La aprobación de un nuevo pliego de condiciones para una licencia existente otorgada mediante una “interim development order” (“old mining permission”) con arreglo al artículo 22 y el anexo 2 de la Planning and Compensation Act 1991, ¿es una “autorización” a efectos de la Directiva [85/337]?
2) Tras la aprobación de un nuevo pliego de condiciones aplicable a una “old mining permission” concedida mediante una “interim development” order con arreglo a la Planning and Compensation Act 1991, la aprobación de otros aspectos exigida con arreglo al nuevo pliego de condiciones, ¿puede constituir una “autorización”a efectos de la Directiva [85/337]?
3) En caso de respuesta afirmativa a la [primera cuestión] y respuesta negativa a la [segunda cuestión], ¿sigue estando obligado el Estado miembro a subsanar el hecho de no haber exigido una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente y, de ser así, cómo?
4) ¿i) Tienen derecho los particulares a recurrir el hecho de que el Estado no exija la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, o ii) no lo tienen en virtud de las limitaciones impuestas por el Tribunal de Justicia a la doctrina del efecto directo, por ejemplo, por el “efecto directo horizontal” o por la imposición de cargas u obligaciones a los particulares por parte del Estado?
5) En caso de respuesta afirmativa a la [cuarta cuestión], inciso ii), ¿cuáles son los límites de dichas prohibiciones en relación con el efecto directo en las presentes circunstancias y qué medidas puede adoptar legalmente el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de conformidad con la Directiva [85/337]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones primera y segunda: la obligación de efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente
33 Mediante sus cuestiones primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si el artículo 2, apartado 1, en relación con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de la aplicación de disposiciones como el artículo 22 de la Planning and Compensation Act 1991 y del anexo 2 de esta misma Ley, las decisiones adoptadas por las autoridades competentes cuyo efecto sea el de permitir que se reanuden los trabajos de una explotación minera, constituyen una «autorización» a efectos del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva, de forma que las autoridades competentes tienen, en su caso, la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de dicha explotación.
Sobre la calificación como «autorización»
– Sobre la admisibilidad
34 Aunque la Comisión admite que el Derecho comunitario recomienda una interpretación autónoma de los conceptos utilizados en las normas comunitarias, también sostiene que, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 18 de junio de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, Rec. p. I‑3923), el Tribunal de Justicia declaró que la solución de la cuestión de cuándo fue otorgada la licencia correspondía al Derecho nacional. Según la Comisión, el Tribunal de Justicia no reconsideró su posición en los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros (C‑435/97, Rec. p. I‑5613), y de 19 de septiembre de 2000, Linster (C‑287/98, Rec. p. I‑6917). Alega que, por lo tanto, la cuestión de si ciertas medidas procedimentales de Derecho nacional constituyen autorizaciones a efectos de la Directiva 85/337 es inadmisible.
35 Procede señalar que una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional sólo es inadmisible cuando resulta evidente que no tiene por objeto la interpretación del Derecho comunitario o cuando es hipotética (véanse, en particular, las sentencias de 16 de julio de 1992, Meilicke, C‑83/91, Rec. p. I‑4871, apartados 25 y 32; de 6 de julio de 1995, BP Soupergaz, C‑62/93, Rec. p. I‑1883, apartado 10, y de 26 de octubre de 1995, Furlanis, C‑143/94, Rec. p. I‑3633, apartado 12).
36 No sucede así en el litigio principal.
37 La cuestión de si la decisión por la que se fijan nuevas condiciones y la decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones constituyen una autorización a efectos del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 es una cuestión que tiene por objeto la interpretación del Derecho comunitario. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tanto a la luz del principio de aplicación uniforme del Derecho comunitario como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho comunitario que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance debe normalmente ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Comunidad, que ha de realizarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véanse, en particular, las sentencias de 18 de enero de 1984, Ekro, 327/82, Rec. p. 107, apartado 11, y Linster, antes citada, apartado 43).
38 De lo anterior resulta que la cuestión de si la decisión por la que se fijan nuevas condiciones y la decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones constituyen una autorización a efectos del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 es admisible.
– Sobre el fondo
39 El Gobierno del Reino Unido sostiene que ni la decisión por la que se fijan nuevas condiciones ni la decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones constituyen una autorización a efectos del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337.
40 En efecto, por lo que se refiere a la decisión por la que se fijan nuevas condiciones, el Gobierno del Reino Unido estima que se trata de una licencia que existía muchos años antes de que la Directiva 85/337 hubiese creado obligaciones a cargo de los Estados miembros. La fijación de condiciones en virtud de la Planning and Compensation Act 1991 implica únicamente la regulación detallada de actividades para las que ya se ha otorgado una licencia principal. En consecuencia, el razonamiento respecto a la decisión por la que se fijan nuevas condiciones y a la decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones es el mismo que en las situaciones calificadas de «pipe‑line» (véase el apartado 43 de la presente sentencia). Alega que por razones de seguridad jurídica, dicha Directiva no se aplica a estos proyectos.
41 En cuanto a la decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones, el Gobierno del Reino Unido observa que la decisión que puede tener repercusiones sobre el medio ambiente se ha adoptado previamente y que la aprobación de detalles no puede ir más allá de los parámetros determinados al fijarse inicialmente las condiciones de explotación.
42 A este respecto, es preciso señalar que, en virtud del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, los proyectos que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 4 de dicha Directiva, en relación con sus anexos I o II, deben someterse a una evaluación por lo que se refiere a dichas repercusiones antes de que se otorgue la autorización.
43 No sucede así, únicamente, en los casos en que se concedió una licencia antes del 3 de julio de 1988 (antigua licencia), es decir, antes de la fecha límite prevista para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 85/337, y en los casos en que, si bien se otorgó una licencia después del 3 de julio de 1988, el procedimiento de autorización comenzó antes de esta fecha (proyectos calificados de «pipe‑line») (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C‑431/92, Rec. p. I‑2189, apartado 32, y Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland, antes citada, apartado 23). Por lo tanto, dicha Directiva exige que las nuevas licencias se sometan a una evaluación por lo que se refiere a las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos en cuestión.
44 En el asunto principal, si querían reanudar los trabajos de explotación, los propietarios de la cantera de Conygar Quarry estaban obligados, en virtud de la Planning and Compensation Act 1991, a registrar su «old mining permission» y a solicitar una decisión por la que se fijaran nuevas condiciones de explotación así como una decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones. En caso de que no se realizaran en estos trámites, dicha licencia caducaría.
45 Por consiguiente, procede señalar que, al no existir nuevas decisiones como las mencionadas en el apartado anterior, la explotación de dicha cantera ya no estaba «autorizada» a efectos del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337.
46 Ahora bien, sería contrario al efecto útil de esta Directiva considerar como una simple modificación de una «autorización» existente la adopción de decisiones que, en circunstancias como las del litigio principal, no sólo alteran el tenor literal sino también la propia esencia de una licencia anterior, como la «old mining permission».
47 En estas circunstancias, debe considerarse que decisiones como la decisión por la que se fijan nuevas condiciones y la decisión de aprobación de cuestiones relativas a las nuevas condiciones para la explotación de la cantera de Conygar Quarry constituyen, conjuntamente, una nueva «autorización» a efectos del artículo 2, apartado 1, en relación con el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337.
48 Es preciso añadir que, dado que dichas decisiones se adoptaron el 25 de junio de 1997 y el 8 de julio de 1999, respectivamente, no se trata de una antigua licencia concedida antes del 3 de julio de 1988. Del mismo modo, al haberse presentado las solicitudes de decisión en 1993 o 1994 y en 1997 o 1998, respectivamente, no se trata de una situación de las calificadas de «pipe‑line».
Sobre el momento en que debe efectuarse la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente
49 Habida cuenta de que, en el marco de un procedimiento de autorización que consta de varias etapas, el mero hecho de que se declare la existencia de una «autorización» a efectos de la Directiva 85/337 no puede proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta completa por lo que se refiere a la obligación de los Estados miembros de efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto de que se trate, es necesario examinar la cuestión del momento en que debe efectuarse dicha evaluación.
50 A este respecto, es preciso señalar que, a tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337, la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente debe llevarse a cabo «antes de concederse la autorización».
51 Con arreglo al primer considerando de dicha Directiva, se prevé que, en el proceso de decisión, la autoridad competente tome en consideración las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto de que se trate «lo antes posible».
52 Por lo tanto, cuando el Derecho nacional prevea que el procedimiento de autorización conste de varias etapas y una de éstas sea una decisión principal y la otra una decisión de ejecución que no puede ir más allá de los parámetros determinados por la decisión principal, los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente deben identificarse y evaluarse en el procedimiento de adopción de la decisión principal. Sólo en el supuesto de que los referidos efectos únicamente sean identificables durante el procedimiento relativo a la decisión de ejecución, la evaluación debería realizarse durante dicho procedimiento.
53 Por consiguiente, procede responder a las cuestiones primera y segunda que el artículo 2, apartado 1, en relación con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, debe ser interpretado en el sentido de que, en el marco de la aplicación de disposiciones como el artículo 22 de la Planning and Compensation Act 1991 y el anexo 2 de esta misma Ley, las decisiones adoptadas por las autoridades competentes, cuyo efecto sea el de permitir que se reanuden los trabajos de una explotación minera, constituyen, conjuntamente, una «autorización» a efectos del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva, de forma que las autoridades competentes tienen, en su caso, la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de tal explotación.
En un procedimiento de autorización que conste de varias etapas, esta evaluación debe efectuarse, en principio, tan pronto como sea posible identificar y evaluar todos los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente
Sobre las cuestiones cuarta y quinta: la posibilidad de que un particular invoque las disposiciones de la Directiva 85/337
54 Mediante sus cuestiones cuarta y quinta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita fundamentalmente que se dilucide si, en circunstancias como las del litigio principal, un particular puede invocar, en su caso, el artículo 2, apartado 1, en relación con los artículos 1, apartado 2, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, o si el principio de seguridad jurídica se opone a esta interpretación.
Sobre el «efecto directo» del artículo 2, apartado 1, en relación con los artículos 1, apartado 2, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337
55 Según el Gobierno del Reino Unido, si se reconociese a un particular el derecho de invocar el artículo 2, apartado 1, en relación con los artículos 1, apartado 2, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337, se crearía una situación de «inverse direct effect» en la que, a petición de un particular, como la Sra. Wells, el Estado miembro de que se trate estaría directamente obligado a privar de sus derechos a otro particular, como los propietarios de la cantera de Conygar Quarry.
56 A este respecto, es preciso señalar que el principio de seguridad jurídica se opone a que las directivas puedan crear obligaciones a cargo de los particulares. Respecto a estos últimos, las disposiciones de una directiva sólo pueden crear derechos (véase la sentencia de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48). Por consiguiente, un particular no puede invocar una directiva contra un Estado miembro cuando se trata de una obligación estatal que está directamente relacionada con la ejecución de otra obligación que incumbe a un tercero, en virtud de esta directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de febrero de 1990, Busseni, C‑221/88, Rec. p. I‑495, apartados 23 a 26, y de 4 de diciembre de 1997, Daihatsu Deutschland, C‑97/96, Rec. p. I‑6843, apartados 24 y 26).
57 En cambio, las meras repercusiones negativas sobre los derechos de terceros, incluso si pueden preverse con seguridad, no justifican que se niegue a un particular la posibilidad de invocar las disposiciones de una directiva contra el Estado miembro de que se trate (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, apartados 28 a 33; WWF y otros, antes citada, apartados 69 y 71; de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C‑194/94, Rec. p. I‑2201, apartados 40 a 55: de 12 de noviembre de 1996, Smith & Nephew y Primecrown, C‑201/94, Rec. p. I‑5819, apartados 33 a 39, y de 26 de septiembre de 2000, Unilever, C‑443/98, Rec. p. I‑7535, apartados 45 a 52).
58 En el asunto principal, la obligación del Estado miembro de que se trata de garantizar que las autoridades competentes realicen una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de la explotación de la cantera de Conygar Quarry no está directamente relacionada con la ejecución de obligación alguna que incumba a los propietarios de esta cantera, en virtud de la Directiva 85/337. Es cierto que el hecho de que los trabajos de explotación minera deban paralizarse a la espera de los resultados de la evaluación es consecuencia del retraso de dicho Estado en el cumplimiento de sus obligaciones. Sin embargo, esta consecuencia no puede calificarse, como pretende el Reino Unido, de «inverse direct effect» de las disposiciones de la citada Directiva respecto a los referidos propietarios.
Sobre el período transcurrido entre la decisión por la que se fijan nuevas condiciones y la solicitud de la Sra. Wells que tiene por objeto que se ponga remedio a la situación.
59 El Gobierno del Reino Unido afirma, por otra parte, que el período de tiempo considerable transcurrido desde la decisión por la que se fijan nuevas condiciones en 1997 hace que su revocación sea contraria al principio de seguridad jurídica. Alega que la demandante en el litigio principal debería haber impugnado esta decisión a su debido tiempo ante los órganos jurisdiccionales competentes.
60 A este respecto, debe señalarse que, en el momento en que la demandante en el litigio principal presentó su solicitud al Secretary of State, todavía no había terminado la última fase del procedimiento de autorización de la explotación. Por lo tanto, no puede sostenerse que la revocación de esta licencia hubiese sido contraria al principio de seguridad jurídica.
61 En estas circunstancias, procede responder a las cuestiones cuarta y quinta que, en circunstancias como las del litigio principal, un particular puede invocar en su caso, el artículo 2, apartado 1, en relación con los artículos 1, apartado 2, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337.
Sobre la tercera cuestión: la obligación de subsanar la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente
62 Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente cuál es el alcance de la obligación de subsanar la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto de que se trata.
63 El Gobierno de Reino Unido sostiene que, en circunstancias como las del litigio principal, la autoridad competente no está obligada a revocar o modificar la autorización expedida para la explotación de la cantera de Conygar Quarrry ni a ordenar que se abandone la explotación.
64 A este respecto, hay que señalar que, según reiterada jurisprudencia, en virtud del principio de cooperación leal previsto en el artículo 10 CE, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho comunitario (véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 1960, Humblet, 6/60, Rec. pp. 1125 y ss., especialmente p. 1146, y de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, asuntos acumulados C‑6/90 y C‑9/90 Rec. p. I‑5357, apartado 36). Dicha obligación incumbe a cada órgano del Estado miembro de que se trate en el marco de sus competencias (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C‑8/88, Rec. p. I‑2321, apartado 13).
65 Así, incumbe a las autoridades competentes de un Estado miembro, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartado 61, y WWF y otros, antes citada, apartado 70). En concreto, la revocación o suspensión de una autorización ya concedida con el fin de efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto en cuestión como la prevista por la Directiva 85/337 constituye, dentro de los límites del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, una de estas medidas particulares.
66 Asimismo, incumbe al Estado miembro reparar cualquier perjuicio ocasionado por la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
67 La determinación de la regulación procesal aplicable corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad) (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Rec. p. I‑4599, apartado 12, y de 16 de mayo de 2000, Preston y otros, C‑78/98, Rec. p. I‑3201, apartado 31).
68 Por lo que respecta al asunto principal, si la explotación de la cantera de Conygar Quarry hubiese debido someterse a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente de acuerdo con las exigencias de la Directiva 85/337, las autoridades competentes estarían obligadas a adoptar todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de dicha evaluación.
69 A este respecto, incumbe al juez nacional determinar si el Derecho interno prevé la posibilidad de revocar o suspender una licencia ya concedida con el fin de someter este proyecto a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, conforme a las exigencias de la Directiva 85/337, o con carácter alternativo y siempre que el particular dé su consentimiento, la posibilidad de que este último reclame la reparación del perjuicio sufrido.
70 En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión que, en virtud del artículo 10 CE, las autoridades competentes están obligadas a adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de la evaluación de las repercusiones de un proyecto sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337.
La determinación de la regulación procesal aplicable en este contexto corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad).
A este respecto, incumbe al juez nacional determinar si el Derecho interno prevé la posibilidad de revocar o suspender una autorización ya concedida con el fin de someter este proyecto a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, conforme a las exigencias de la Directiva 85/337, o con carácter alternativo y siempre que el particular dé su consentimiento, la posibilidad de que este último reclame la reparación del perjuicio sufrido.
Costas
71 Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) mediante resolución de 12 de febrero de 2002, declara:
1) El artículo 2, apartado 1, en relación con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, debe ser interpretado en el sentido de que, en el marco de la aplicación de disposiciones como el artículo 22 de la Planning and Compensation Act 1991 (Ley de ordenación del territorio y de indemnización de 1991) y el anexo 2 de esta misma Ley, las decisiones adoptadas por las autoridades competentes, cuyo efecto sea el de permitir que se reanuden los trabajos de una explotación minera, constituyen, conjuntamente, una «autorización» a efectos del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva, de forma que las autoridades competentes tienen, en su caso, la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de tal explotación.
En un procedimiento de autorización que conste de varias etapas, esta evaluación debe efectuarse, en principio, tan pronto como sea posible identificar y evaluar todos los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente.
2) En circunstancias como las del litigio principal, un particular puede invocar en su caso, el artículo 2, apartado 1, en relación con los artículos 1, apartado 2, y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337.
3) En virtud del artículo 10 CE, las autoridades competentes están obligadas a adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de la evaluación de las repercusiones de un proyecto sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337.
La determinación de la regulación procesal aplicable en este contexto corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad).
A este respecto, incumbe al juez nacional determinar si el Derecho interno prevé la posibilidad de revocar o suspender una licencia ya concedida con el fin de someter este proyecto a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, conforme a las exigencias de la Directiva 85/337, o con carácter alternativo y siempre que el particular dé su consentimiento, la posibilidad de que este último reclame la reparación del perjuicio sufrido.
Jann
Edward
La Pergola
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de enero de 2004.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
V. Skouris
1 – Lengua de procedimiento: inglés.
Full & Egal Universal Law Academy