EUR-Lex -  62003CC0157 - PT

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
CHRISTINE STIX‑HACKL
apresentadas em 9 de Novembro de 2004(1)

Processo C‑157/03

Comissão das Comunidades Europeias
contra
Reino de Espanha

«Incumprimento de Estado – Directiva 68/360/CEE – Directiva 73/148/CEE – Directiva 90/365/CEE – Directiva 64/221/CEE – Nacional de um país terceiro, membro da família de um nacional comunitário que exerceu a liberdade de circulação – Requisitos para a obtenção de uma autorização de residência – Prazo para a concessão dessa autorização»

I – Considerações introdutórias

1.        Com a presente acção por incumprimento, a Comissão acusa a Espanha de violação das Directivas 68/360/CEE  (2) , 73/148/CEE  (3) , 90/365/CEE  (4) e 64/221/CEE  (5) , entretanto revogadas. Concretamente, trata‑se da concessão de uma autorização de residência aos nacionais de países terceiros, membros da família de um nacional comunitário que exerceu a liberdade de circulação.

II – Quadro jurídico

A – Legislação comunitária

1. Disposições relativas à entrada e permanência

2.        O artigo 1.° da Directiva 73/148 prevê a supressão de restrições à deslocação e à permanência dos nacionais de um Estado‑Membro estabelecidos ou que desejem estabelecer‑se em outro Estado‑Membro para nele exercerem uma actividade não assalariada, ou que nele desejem efectuar uma prestação de serviços, bem como dos cônjuges destes nacionais, independentemente da sua nacionalidade.

3.        O artigo 1.° da Directiva 90/365 dispõe que os Estados‑Membros concederão o direito de residência a qualquer nacional de um Estado‑Membro que tenha exercido na Comunidade uma actividade como trabalhador assalariado ou não assalariado, bem como aos membros da sua família, na condição dele beneficiar de uma pensão de invalidez, de pré‑reforma ou de velhice ou de uma renda por acidente de trabalho ou doença profissional de nível suficiente para que não se tornem, durante o período de residência, uma sobrecarga para a assistência social do Estado‑Membro de acolhimento e na condição de estarem cobertos por um seguro de doença que abranja o conjunto dos riscos no Estado‑Membro de acolhimento.

4.        O artigo 3.°, que, por força do artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 90/365, também é aplicável aos beneficiários desta directiva, e o artigo 4.° da Directiva 68/360 prevêem, relativamente às formalidades, o seguinte:

«Artigo 3.°

1.       Os Estados‑Membros admitirão no seu território as pessoas abrangidas pelo artigo 1.° mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido.

2.       Não pode ser exigido qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente, excepto aos familiares que não possuam a nacionalidade de um dos Estados‑Membros. Os Estados‑Membros concederão a estas pessoas todas as facilidades para a obtenção dos vistos necessários.

Artigo 4.°

1.       Os Estados‑Membros reconhecerão o direito de permanência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1.° que possam apresentar os documentos referidos no n.° 3.

2.       O direito de permanência é confirmado pela emissão de um documento denominado ‘Cartão de Residência de Nacional de um Estado‑Membro da CEE’. Este documento deve conter a menção de que foi emitido nos termos de Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e das disposições adoptadas pelos Estados‑Membros em aplicação da presente directiva. O texto desta menção consta do anexo da presente directiva.

3.       Para a emissão do Cartão de Residência de Nacional de um Estado‑Membro da CEE, os Estados‑Membros apenas podem exigir a apresentação dos seguintes documentos:

[...]

– Aos familiares:

c) O documento ao abrigo do qual entraram no seu território;

d) Um documento emitido pela autoridade competente do Estado de origem ou de proveniência, provando o seu vínculo de parentesco;

e) Nos casos previstos nos n. os  1 e 2 do artigo 10.° do Regulamento (CEE) n.° 1612/68, um documento emitido pela autoridade competente do Estado de origem ou de proveniência, atestando que estão a cargo do trabalhador ou que vivem, nesse país, sob o mesmo tecto desse trabalhador.

4.       Quando um familiar não possua a nacionalidade de um Estado‑Membro ser‑lhe‑á emitido um documento de residência que terá a mesma validade que o concedido ao trabalhador de que depende.»

5.        Os artigos 3.°, 4.° e 6.° da Directiva 73/148 também são aplicáveis às formalidades de entrada e de permanência.

6.        Relativamente à emissão do cartão ou do documento de residência, o artigo 2.° da Directiva 90/365 dispõe que o Estado‑Membro apenas pode pedir ao requerente que apresente um bilhete de identidade ou um passaporte válido e que comprove que satisfaz as condições previstas no artigo 1.°

7.        A Directiva 64/221 prevê certas derrogações ao direito de entrada e de permanência. Os artigos 2.°, 3.° e 5.°, n.° 1, têm a seguinte redacção:

«Artigo 2.°

1.       A presente directiva refere‑se às disposições relativas à entrada no território, à emissão ou renovação da autorização de residência ou à expulsão do território, adoptadas pelos Estados‑Membros por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.

2.       Estas razões não podem ser invocadas com fins económicos.

Artigo 3.°

1.       As medidas de ordem pública ou de segurança pública devem fundamentar‑se, exclusivamente, no comportamento pessoal do indivíduo em causa.

2.       A mera existência de condenações penais não pode, por si só, servir de fundamento à aplicação de tais medidas.

Artigo 5.°

1.       A decisão relativa à concessão ou à recusa da primeira autorização de residência deve ser proferida no mais breve prazo e, o mais tardar, nos seis meses seguintes ao pedido.

O interessado deve ser autorizado a permanecer provisoriamente no território até à decisão de concessão ou de recusa da autorização de residência.»

2. Disposições relativas ao visto

8.        Primeiramente aplicava‑se o Regulamento (CE) n.° 574/1999 do Conselho, de 12 de Março de 1999, que determina os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados‑Membros  (6) . O seu artigo 5.° previa o seguinte:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por ‘visto’ uma autorização emitida ou uma decisão tomada por um Estado‑Membro, exigida para entrar no seu território a fim de:

– permanecer nesse Estado‑Membro ou em diversos Estados‑Membros durante três meses, no máximo,

– transitar no território desse Estado‑Membro ou de diversos Estados‑Membros, com exclusão da zona internacional dos aeroportos e das transferências entre aeroportos de um Estado‑Membro.»

9.        Este regulamento foi substituído pelo Regulamento (CE) n.° 539/2001 do Conselho, de 15 de Março de 2001, que foi entretanto novamente alterado, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação  (7) . O seu artigo 2.° dispõe o seguinte:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por ‘visto’ uma autorização emitida por um Estado‑Membro ou uma decisão tomada por um Estado‑Membro com vista:

– à entrada, para uma estadia prevista nesse Estado‑Membro ou em diversos Estados‑Membros, durante um período cuja duração total não pode exceder três meses,

– à entrada, para efeitos de trânsito pelo território desse Estado‑Membro ou de diversos Estados‑Membros, com exclusão do trânsito aeroportuário.»

B – Legislação nacional

10.      As disposições de direito nacional aplicáveis encontram‑se no anexo a estas conclusões. A legislação reproduzida no anexo foi alterada pelo Real Decreto n.° 178/2003, de 14 de Fevereiro de 2003  (8) .

III – Matéria de facto, fase pré‑contenciosa e fase contenciosa

11.      A acção por incumprimento baseia‑se em denúncias apresentadas por dois cidadãos comunitários.

12.      O Sr. Weber, nacional alemão com domicílio em Espanha, onde exerce uma actividade como trabalhador não assalariado e possui uma autorização de residência. O seu cônjuge, cidadã norte‑americana, não conseguiu obter um título de residência por não ter requerido um visto de residência no consulado do seu último domicílio. Esta recebeu uma folha de instruções do consulado espanhol em Düsseldorf, na qual se indicavam os documentos necessários para a obtenção do referido visto. Dos autos não resulta que a Sr. a Weber tenha dado início ao correspondente procedimento.

13.      O Sr. van Zijl, nacional holandês com domicílio no Luxemburgo, pretendia estabelecer‑se em Espanha juntamente com o seu cônjuge, a Sr. a Rotte Ventura, cidadã da República Dominicana. Segundo este, o consulado espanhol no Luxemburgo informou‑o de que não tinha que cumprir quaisquer formalidades. Em Abril de 1999, o casal chegou a Espanha e requereu, em 14 de Abril, um título de residência. Em 3 de Maio, foi concedida ao Sr. van Zijl uma autorização de residência válida por cinco anos. A Sr. a Rotte Ventura só obteve a sua autorização de residência, em 28 de Fevereiro de 2000, após, por diversas vezes, ter diligenciado nesse sentido.

14.      A Comissão entrou em contacto com as autoridades espanholas por carta de 26 de Abril de 1999. Na sua resposta de 5 de Julho de 1999, estas referem a necessidade de obtenção de um visto de residência.

15.      A Comissão considerou a resposta insuficiente, tendo, por esse motivo, em 16 de Março de 2000, enviado ao governo em causa uma notificação para cumprir, em relação ao caso supra‑referido. Nesta, a Comissão censura a incompatibilidade com o direito comunitário da legislação e prática espanholas relativamente à concessão da autorização de residência aos nacionais de um país terceiro, membros da família de um nacional comunitário, na medida em que, em primeiro lugar, é imposta a obtenção de um visto de residência e, em segundo lugar, não se cumpre o respectivo prazo na concessão deste.

16.      Não tendo o governo dado resposta à notificação para cumprir, a Comissão, por carta de 3 de Abril de 2002, enviou ao Reino de Espanha um parecer fundamentado, em que o acusava de não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 68/360, 73/148, 90/365, e 64/221, fixando‑lhe o prazo de dois meses para tomar as devidas medidas. O Governo espanhol respondeu por carta de 10 de Outubro de 2002.

17.      Uma vez que a Comissão concluiu que o Reino de Espanha não cumpriu as suas obrigações, intentou, em 31 de Março de 2003, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça, inscrita no registo em 7 de Abril de 2003, pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

1) Declarar que, ao impor, contrariando o disposto nas Directivas 68/360, 73/148 e 90/365, a obrigação de obter um visto de residência, para a concessão da autorização de residência aos nacionais de um país terceiro, membros da família de um nacional comunitário que exerceu a liberdade de circulação, e ao não conceder, contrariando o disposto na Directiva 64/221, a autorização de residência no mais breve prazo, e, o mais tardar, nos seis meses seguintes ao pedido da autorização, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.

2) Condenar o Reino de Espanha nas despesas.

IV – Apreciação

A – Observação preliminar: objecto da acção

18.      Cumpre, antes de mais, examinar o objecto da acção de acordo com o artigo 226.° CE. Em primeiro lugar, há que averiguar se, paralelamente à prática em questão, isto é, aos dois casos referidos pela Comissão, o ordenamento jurídico em geral constitui também objecto da acção por incumprimento pendente no Tribunal de Justiça. Sendo esse o caso, coloca‑se, em segundo lugar, a questão de saber quais os preceitos da legislação nacional abrangidos.

19.      Quanto a saber que preceitos da legislação geral nacional são abrangidos pelo objecto da acção, sublinhe‑se que a Comissão, no n.° 14 da sua petição inicial, só menciona os dois casos em causa como fundamento da acção. Em contrapartida, na notificação de incumprimento ainda se afirma expressamente que o artigo 10.°, n.° 2, alínea d), do Real Decreto n.° 766/92 é contrário ao direito comunitário. No parecer fundamentado, a Comissão refere algumas disposições do direito nacional espanhol que considera ser contrárias ao direito comunitário. Ao invés, na petição inicial a Comissão menciona o Real Decreto n.° 178/2003. Com efeito, retira‑se da menção feita ao sistema previsto pela legislação espanhola (n.° 47 da petição inicial) e ao problema existente, independentemente da situação dos ditos casos (n.° 56 da petição inicial), que a Comissão incluiu as disposições da legislação espanhola, sem especificar, na acção.

20.      Em relação ao regime jurídico espanhol, que constitui o objecto da presente acção, recorda‑se que o objecto é fixado por referência a uma data específica. Esta data é determinada em função do termo do prazo fixado no parecer fundamentado  (9) .

21.      Conclui‑se que, com base neste princípio que, entretanto, se tornou indiscutível, o regime jurídico em causa não pode ser constituído pelo Real Decreto n.° 178/2003. Este decreto só foi designadamente adoptado em 14 de Fevereiro de 2003 e publicado em 22 de Fevereiro de 2003. As duas datas são posteriores ao termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 3 de Abril de 2002. A presente acção por incumprimento deve, portanto, limitar‑se à situação normativa espanhola anterior.

B – Primeiro fundamento: requisitos da entrada no território

22.      No âmbito do primeiro fundamento, a Comissão invoca a violação das Directivas 68/360, 73/148 e 90/365. O nacional de um país terceiro que é membro da família de um nacional comunitário que exerce o direito à livre circulação não pode ser comparado ao nacional de um país terceiro sem esse vínculo familiar; pelo contrário, tal nacional de um país terceiro é o beneficiário de direitos comunitários derivados e goza, por isso, dos direitos de entrada e residência no território de outro Estado‑Membro, paralelamente ao nacional comunitário.

23.      As formalidades que o Estado‑Membro pode exigir ao nacional comunitário que exerce o seu direito à livre circulação ou ao membro da sua família (seja qual for a sua nacionalidade) estão claramente delimitadas pela correspondente regulamentação comunitária, de modo que, na opinião da Comissão, é claramente contrário à letra e ao espírito do direito comunitário, que resulta das Directivas 68/360, 73/148 e 90/365, que um Estado‑Membro imponha qualquer formalidade para efeitos de entrada ou de residência.

24.      No caso do Sr. Weber está em causa a Directiva 73/148 aplicável ao membro da família de um trabalhador não assalariado, enquanto no caso do Sr. van Zijl se trata da Directiva 90/365, aplicável aos membros da família de nacionais de um Estado‑Membro que tenham exercido na Comunidade uma actividade como trabalhador assalariado ou não assalariado.

1. A exigência de um visto de residência

25.      A Comissão considera que o visto de residência, exigido nos termos da legislação espanhola, é um instrumento através do qual as autoridades espanholas analisam – antes da entrada no território espanhol – as razões pelas quais um nacional de um país terceiro deseja residir durante mais de três meses no território nacional.

26.      Tal nacional de um país terceiro não é obrigado a apresentar provas de qualquer motivo específico para entrar no território. O seu direito provém – como matéria de direito comunitário – do direito do nacional comunitário, de forma que sujeitá‑lo a formalidades prévias à entrada no território nacional equivale não só a restringir o seu direito (derivado) mas também a restringir o direito primário do nacional comunitário.

27.      Na presente acção, como a Comissão e o Governo espanhol correctamente afirmam, são aplicáveis – através da remissão feita na Directiva 90/365 – o artigo 3.° da Directiva 68/360 e o artigo 3.° da Directiva 73/148. Estas disposições fixam explicitamente os requisitos cujo preenchimento os Estados‑Membros podem exigir aquando da entrada no território. A enumeração efectuada por estas é taxativa. A importância desta constatação é a de que os Estados‑Membros, para efeitos de entrada no território das pessoas abrangidas pelas disposições em causa, só podem exigir o cumprimento dos requisitos fixados nas mesmas.

28.      Só podem, assim, ser exigidos os documentos referidos no artigo 3.° das Directivas 68/360 e 73/148. O Tribunal de Justiça manifestou o seu acordo em relação a esta conclusão nos seguintes termos: «Em consequência, a única condição prévia a que os Estados‑Membros podem sujeitar o direito de entrada no território das pessoas abrangidas pelas directivas supracitadas é a apresentação de bilhete de identidade ou de passaporte válido»  (10) .

29.      Quanto aos dois casos em causa neste processo deve, além disso, considerar‑se a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual «de modo geral, a obrigação de responder a questões colocadas por funcionários encarregados do controlo das fronteiras [...] não pode constituir uma condição prévia do acesso de um nacional de um Estado‑Membro ao território de outro Estado‑Membro»  (11) .

30.      O Tribunal de Justiça afirma ainda: «Com efeito, resulta da sistemática instituída pelas directivas, em especial, dos artigos 4.° da Directiva 68/360 e 6.° da Directiva 73/148, que as autoridades de um Estado‑Membro só na emissão de um cartão de residência ou de um título de residência podem exigir aos interessados a prova do respectivo direito de residência, nas condições previstas por estes artigos»  (12) .

31.      Assim, resulta das disposições das directivas sobre a entrada no território de familiares de nacionais comunitários, na interpretação do Tribunal de Justiça, que as respectivas formalidades devem ser restringidas aos documentos expressamente referidos, não sendo admissível um procedimento de imigração através do qual se imponham exigências acrescidas.

32.      Em relação a familiares que sejam nacionais de países terceiros deve ainda referir‑se o acórdão MRAX, mencionado pelas partes, no qual o Tribunal de Justiça faz as seguintes afirmações:

«No entanto, nos termos dos artigos 3.°, n.° 2, da Directiva 68/360 e 3.°, n.° 2, da Directiva 73/148, quando um nacional de um Estado‑Membro se desloca no interior da Comunidade para aí exercer os direitos que lhe são conferidos pelo Tratado e pelas referidas directivas, os Estados‑Membros podem impor um visto de entrada ou uma obrigação equivalente aos membros da sua família que não possuam a nacionalidade de um dos Estados‑Membros. A lista dos países terceiros cujos nacionais devem estar munidos de um visto aquando da passagem das fronteiras externas dos Estados‑Membros foi fixada pelo Regulamento n.° 2317/95, substituído pelo Regulamento n.° 574/1999, depois também substituído pelo Regulamento n.° 539/2001»  (13) .

33.      Dai o Tribunal de Justiça deduz que, embora o direito de entrar no território dos Estados‑Membros do nacional de um país terceiro, cônjuge de um nacional de um Estado‑Membro, decorra apenas do vínculo familiar, também é um facto que, segundo os próprios termos dos artigos 3.°, n.° 2, da Directiva 68/360 e 3.°, n.° 2, da Directiva 73/148, o exercício desse direito pode ser sujeito à posse de visto  (14) .

34.      No entanto, o Governo espanhol sustenta que os regulamentos comunitários relativos ao visto só regulam vistos de curta duração. Segundo este, isso significa que os Estados‑Membros continuam a ser competentes para regular os vistos de longa duração, em relação aos quais não existe ainda harmonização. Consequentemente, a Espanha pode exigir o visto em causa para a entrada no território de nacionais de países terceiros.

35.      Este entendimento deve, decididamente, ser rejeitado. Com efeito, do facto de os regulamentos relativos ao visto só se aplicarem ao visto de curta duração não decorre que os Estados‑Membros possam exigir um visto de residência para a entrada no território de nacionais de países terceiros que são cônjuges de nacionais comunitários.

36.      Do facto de um acto legislativo não conter disposições que regulem um determinado aspecto de uma matéria não decorre necessariamente que no direito comunitário não exista uma regulamentação a esse respeito. Com efeito, as disposições relativas ao círculo de pessoas aqui em causa estão inseridas noutros actos legislativos, nomeadamente nas Directivas 68/360, 73/148 e 90/365. As disposições das referidas directivas relativas aos nacionais de Estados terceiros, que são familiares de cidadãos comunitários, devem ser qualificadas como leges speciales . As pessoas em causa devem, por isso, ser consideradas nacionais privilegiados de países terceiros.

37.      Esta consideração não é posta em causa pela existência dos fundamentos jurídicos invocados pela Espanha relativos à passagem das fronteiras externas dos Estados‑Membros [artigo 62.°, n.° 2, alínea b), CE] e aos vistos de longa duração [artigo 63.°, n.° 3, alínea a), CE].

38.      Das disposições referidas, em especial dos artigos 3.° das Directivas 73/148 e 90/365 resulta, assim, a proibição de os Estados‑Membros exigirem aos nacionais de países terceiros, que são familiares de cidadãos comunitários, o cumprimento de requisitos que não estejam previstos nas disposições especiais aplicáveis a esta categoria de pessoas. Com efeito, estas normas regulam, como já se referiu, taxativamente os requisitos em causa.

2. A exigência de uma autorização de residência

39.      A Comissão entende que a entrada no território não pode estar sujeita à condição de concessão de uma autorização de residência. A actuação do Reino de Espanha é contrária ao direito comunitário, na medida em que nacionais de países terceiros, que são familiares de cidadãos comunitários são tratados como casos normais de imigração. Estes nacionais de países terceiros não podem, com efeito, ser considerados estrangeiros na acepção do direito espanhol. Além disso, todos os obstáculos que afectem este grupo de pessoas prejudicam simultaneamente os direitos dos nacionais comunitários familiares daqueles.

40.      Neste contexto, cumpre analisar os requisitos que os Estados‑Membros podem exigir para a concessão de uma autorização de residência. Aplicam‑se, neste âmbito, os artigos 2.° da Directiva 90/365, 4.°, n.° 3, alíneas c), d) e e), da Directiva 68/360, bem como 6.° da Directiva 73/148.

41.      Das disposições referidas resulta que os Estados‑Membros, na concessão da autorização de residência, podem impor os seguintes requisitos:

Em primeiro lugar, os Estados‑Membros podem exigir a apresentação de um documento de identidade que cumpra determinadas condições. Estas divergem entre si [v. artigo 2.° da Directiva 90/365, artigo 4.°, n.° 3, alínea c), da Directiva 68/360 e artigo 6.°, alínea a), da Directiva 73/148].

Em segundo lugar, os Estados‑Membros podem exigir aos requerentes a prova de que são abrangidos pelas categorias privilegiadas [artigo 2.° da Directiva 90/365, artigo 4.°, n.° 3, alínea d), da Directiva 68/360 e artigo 6.°, alínea b), da Directiva 73/148]. No presente processo, está em causa o vínculo familiar de cônjuge de um nacional comunitário.

Em terceiro lugar, os Estados‑Membros podem exigir o cumprimento dos requisitos previstos no artigo 2.° da Directiva 90/365 e a apresentação do documento referido no artigo 4.°, n.° 3, alínea e), da Directiva 68/360.

42.      Os requisitos fixados nas disposições mencionadas têm natureza taxativa, facto reiterado pelo Tribunal de Justiça em vários acórdãos.

43.      O Tribunal de Justiça afirmou, assim, no processo Royer que «o artigo 4.° da Directiva 68/360 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de conceder o título de residência a qualquer pessoa que prove, através dos documentos adequados, pertencer a uma das categorias mencionadas no artigo 1.° da mesma directiva»  (15) .

44.      Nos processos Roux  (16) e Giagounidis  (17) , o Tribunal de Justiça sublinhou que os Estados‑Membros, para a concessão da autorização de residência, não podem exigir o preenchimento de outros requisitos, isto é, apresentação de documentos diferentes, para além dos legalmente previstos.

45.      Além disso, a jurisprudência do Tribunal de Justiça contém uma série de exemplos da proibição – geral – de exigir o cumprimento de requisitos que não estejam expressamente previstos.

46.      Segundo o acórdão Roux  (18) , «por conseguinte, a inscrição prévia de um trabalhador independente no regime de segurança social [...] não pode ser considerada condição para a concessão da autorização de residência», na medida em que nem o artigo 4.° da Directiva 68/360 nem o artigo 6.° da Directiva 73/148 fazem depender o reconhecimento dos direitos que concedem de uma prova relacionada com a inscrição prévia num regime de segurança social  (19) .

47.      No processo MRAX, o Tribunal de Justiça negou expressamente aos Estados‑Membros o poder de recusar uma autorização de residência com o fundamento exclusivo «de o interessado não ter cumprido as formalidades legais relativas ao controlo dos estrangeiros»  (20) .

48.      O Tribunal de Justiça referiu ainda que «os artigos 4.°, n.° 3, da Directiva 68/360 e 6.° da Directiva 73/148 [...] embora [autorizem] os Estados‑Membros a exigir, para efeitos da emissão de uma autorização de residência, a apresentação do documento ao abrigo do qual o interessado entrou no seu território, não prevêem que esse documento deve ainda ser válido. Portanto, no caso de um nacional de um país terceiro sujeito à obrigação de visto, a emissão de uma autorização de residência a esse nacional não pode ser sujeita à condição de o seu visto ser ainda válido»  (21) . «Por conseguinte, um Estado‑Membro não pode sujeitar a emissão de uma autorização de residência em conformidade com as Directivas 68/360 e 73/148 à apresentação de um visto válido»  (22) .

49.      Da jurisprudência citada resulta que os Estados‑Membros só podem exigir, para efeitos da emissão de uma autorização de residência para nacionais de países terceiros que são familiares de nacionais comunitários, o cumprimento dos requisitos expressamente previstos na legislação comunitária supracitada. Por conseguinte, no presente processo, podem ser exigidas a prova da condição de cônjuge, a apresentação de um determinado documento de identidade, bem como, no âmbito de aplicação da Directiva 90/365, a prova de outros requisitos, nos termos do seu artigo 2.°

50.      A prática espanhola não é conforme com estas normas, na medida em que as formalidades de imigração exigidas pelo Governo espanhol devem ainda ser cumpridas no estrangeiro, e precisamente em regra, no país de origem do nacional do país terceiro ou do nacional comunitário. A Espanha exige, assim, já para a entrada no território, o cumprimento de requisitos que só podem ser examinados para efeitos de concessão da autorização de residência.

51.      Da circunstância de as directivas em causa só autorizarem a imposição dos requisitos, exigidos pela Espanha, para a concessão da autorização de residência, e não para a entrada no território, resulta que a Espanha faz uso de poderes que não estão à disposição dos Estados‑Membros. Com efeito, embora as directivas prevejam a existência de determinados requisitos para a concessão da autorização de residência, tal facto não significa que estes também já se apliquem para efeitos de entrada no território.

52.      As disposições referidas pela Espanha previstas nos artigos 63.°, n.° 3, alínea a), CE, relativo aos vistos de longa duração, e 18.° da convenção de aplicação do Acordo de Schengen de 19 de Junho de 1990  (23) , não põem em causa este quadro.

53.     À categoria de pessoas privilegiadas dos nacionais de países terceiros, membros da família de um nacional comunitário, aplicam‑se precisamente preceitos diferentes dos que valem para os outros nacionais de países terceiros.

54.      Consequentemente, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 68/360, 73/148 e 90/365 ao impor, antes da entrada, a obrigação de obter um visto de residência, para a concessão da autorização de residência aos nacionais de um país terceiro, membros da família de um nacional comunitário que exerceu a liberdade de circulação.

C – Segundo fundamento: prazo para a concessão da autorização de residência

55.      A Comissão invoca como segundo fundamento a violação da Directiva 64/221. A Comissão sublinha assim que, nos termos do sistema geral do regime comunitário sobre a entrega de autorizações de residência e, em especial, segundo o artigo 5.° da Directiva 64/221, o Estado‑Membro deve tomar a decisão relativa à autorização de residência no mais breve prazo, o mais tardar, nos seis meses seguintes ao pedido, entendendo‑se que este prazo máximo de seis meses só é tido em conta nos casos em que na análise do pedido interferem considerações de ordem pública.

56.      Ainda que a legislação espanhola possa ser qualificada como uma transposição acertada das normas comunitárias, coloca‑se a questão de saber se as autoridades espanholas também aplicam correctamente o direito comunitário. Com efeito, os Estados‑Membros têm, não apenas, a obrigação de transpor acertadamente o direito comunitário, como também de assegurar que a sua aplicação é correcta, isto é, de velar pela sua execução no caso concreto.

57.      A Comissão não fica, contudo, impossibilitada de, independentemente de uma eventual conformidade da legislação nacional, denunciar a aplicação desconforme desta através de uma acção por incumprimento.

58.      Neste tipo de processo, a Comissão não está limitada a invocar a prática constante do Estado‑Membro em causa, podendo restringir‑se também a determinados casos concretos  (24) . A frequência do concreto incumprimento do direito comunitário só adquire relevância na avaliação da sanção pecuniária compulsória no âmbito de um eventual processo nos termos do artigo 228.° CE.

59.      No presente processo, a Comissão acusa as autoridades espanholas de, em determinados casos concretos, não terem respeitado o prazo fixado no artigo 5.° da Directiva 64/221.

60.      A este respeito, remete‑se para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual decorre da obrigação, prevista nos artigos 3.°, n.° 2, da Directiva 68/360 e 3.°, n.° 2, da Directiva 73/148, de conceder a determinadas pessoas todas as facilidades para a obtenção dos vistos necessários «que, sob pena de não se ter em consideração o efeito pleno das referidas disposições das Directivas 68/360 e 73/148, a emissão do visto deve ocorrer o mais brevemente possível e, se possível, nos locais de entrada no território nacional»  (25) .

61.     É incontroverso entre a Espanha e a Comissão que só foi concedida à Sr. a Rotte Ventura, nacional de um país terceiro, que é cônjuge de um cidadão comunitário que exerceu a liberdade de circulação, a autorização de residência dez meses após esta ter sido requerida.

62.      A Espanha ultrapassou, assim, claramente o prazo de seis meses fixado no artigo 5.° da Directiva 64/221.

63.      Este facto, só por si, já pode ser qualificado como incumprimento por parte da Espanha das obrigações que lhe incumbem. Para este efeito, é irrelevante saber se a inobservância do prazo constitui um obstáculo à formalização da respectiva residência habitual ou ao exercício de uma actividade.

64.      Daqui resulta que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 64/221, ao não conceder a autorização de residência no mais breve prazo, e, o mais tardar, nos seis meses seguintes ao pedido da autorização.

V – Conclusão

65.      De acordo com o raciocínio exposto, propõe‑se ao Tribunal de Justiça que se digne decidir nos seguintes termos:

«1) O Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 68/360/CEE, 73/148/CEE e 90/365/CEE ao impor, já antes da entrada, a obrigação de obter um visto de residência, para a concessão da autorização de residência aos nacionais de um país terceiro, membros da família de um nacional comunitário que exerceu a liberdade de circulação.

O Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 64/221/CEE, ao não conceder a autorização de residência no mais breve prazo, e, o mais tardar, nos seis meses seguintes ao pedido da autorização.

2) O Reino da Espanha é condenado nas despesas.»

ANEXO

Disposições do direito nacional

A legislação espanhola aplicável no momento dos factos que deram origem ao presente pedido 26  –A legislação geral relativa aos estrangeiros foi alterada depois dos factos que deram origem às denúncias em causa. A legislação actualmente aplicável na matéria é o Real Decreto n.° 178/2003, de 14 de Fevereiro, relativo à entrada e à permanência em Espanha de nacionais de Estados‑Membros da União Europeia e de outros Estados partes no Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu (Boletín Oficial del Estado, n.° 46, de 22 de Fevereiro de 2003, n.° 3708). Nos termos da sua disposição derrogatória única, são derrogados o Real Decreto n.° 766/1992, de 26 de Junho, o Real Decreto n.° 737/1995, de 5 de Maio, e o Real Decreto n.° 1710/1997, de 14 de Novembro, «assim como todas as normas de categoria igual ou inferior que estejam em contradição com o disposto no presente decreto real». era constituída pelo artigo 10.°, n.° 3, do Real Decreto n.° 766/1992, de 26 de Junho, relativo à entrada e permanência em Espanha de nacionais dos Estados‑Membros das Comunidades Europeias (alterado pelos Reais Decretos n. os  737/95, de 5 de Maio, e 1710/1997, de 14 de Novembro), assim como pelos artigos 23.°, n. os  1 e 6, e 28.°, n. os  2 e 6, do Real Decreto n.° 155/1996.

Real Decreto n.° 766/1992

«Artigo 10.°

[...]

3.       Quando os interessados forem membros da família das pessoas referidas nos números anteriores, nos termos previstos no artigo 2.°, deverão apresentar os documentos emitidos pelas autoridades competentes que provem:

a)       O grau de parentesco;

b)       O facto de viverem a expensas ou estarem a cargo do nacional com o qual tenham o referido grau de parentesco, nos casos em que essa condição seja exigível;

c)       Quando se tratem de familiares dos residentes referidos nas alíneas e), f) e g) do n.° 1, os recursos financeiros e o seguro de doença aí mencionados terão de ser suficientes para cobrir o titular e os seus familiares de acordo com as regras que nelas são enunciadas;

d)       Os familiares que não possuam a nacionalidade de um Estado‑Membro das Comunidades Europeias, além dos documentos já referidos, devem ter um visto de residência aposto no passaporte, cuja apresentação poderá ser dispensada por razões excepcionais.»

Real Decreto n.° 155/1996

«Artigo 23.°: Vistos de residência: Tipos

[...]

2.       Os vistos de residência para reagrupamento familiar podem ser concedidos, depois de parecer favorável da autoridade administrativa competente, aos estrangeiros que se encontrem em alguma das situações contempladas no artigo 54.° do presente regulamento e que o solicitem o reagrupamento com um familiar residente em Espanha. O referido parecer é vinculativo no que diz respeito às condições que deve preencher o requerente, em conformidade com o artigo 28.°, n.° 1, do presente regulamento.

[...]

6.       Os vistos de residência sem actividade lucrativa podem ser concedidos aos estrangeiros reformados, que beneficiem de uma pensão de reforma ou de uma renda, ou aos estrangeiros com idade para trabalhar que não exerçam em Espanha uma actividade sujeita a uma autorização de trabalho ou isenta da obrigação de obter essa autorização.»

«Artigo 28.°: Documentos específicos exigidos para os vistos de residência

1.       Quando seja solicitado um visto de residência para reagrupamento familiar, o requerente residente em Espanha deverá solicitar, antes de apresentar o seu pedido, um parecer à autoridade administrativa da província em que reside comprovativo de que preenche as condições previstas no artigo 56.°, n. os  5 e 7, do presente regulamento e de que é titular de uma autorização de residência já renovada. O membro da família incluído numa das categorias referidas no artigo 54.°, n.° 2, do presente regulamento, deverá apresentar, com o pedido de visto, uma cópia do pedido de parecer, registado pela referida autoridade administrativa, bem como os documentos que comprovem o grau de parentesco e, se for caso disso, a situação de dependência legal e económica.

[...]

6.       Quando for solicitado um visto de residência sem objectivo lucrativo, o cidadão estrangeiro deverá apresentar os documentos que comprovem que dispõe de meios de subsistência ou que receberá receitas periódicas, suficientes e adequadas, para ele e os membros da sua família a seu cargo. Os meios de subsistência ou receitas periódicas deverão ser suficientes para cobrir o alojamento, a manutenção e a assistência médica do requerente e dos membros da família a seu cargo.»

1 – Língua original: alemão.

2 – Directiva do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos trabalhadores dos Estados‑Membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88).

3 – Directiva do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados‑Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14; EE 06 F1 p. 132).

4 – Directiva do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional (JO L 180, p. 28).

5 – Directiva do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO L 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36).

6 – JO L 72, p. 2.

7 – JO L 81, p. 1.

8 – BOE n.° 46, de 22 de Fevereiro de 2003, n.° 3708.

9 – Acórdãos de 27 de Novembro de 1990, Comissão/Grécia (C‑200/88, Colect., p. I‑4299, n.° 13); de 31 de Março de 1992, Comissão/Itália (C‑362/90, Colect., p. I‑2353, n.° 10); de 7 de Março de 2002, Comissão/Espanha (C‑29/01, Colect., p. I‑2503, n.° 11); e de 10 de Abril de 2003, Comissão/Alemanha (C‑20/01 e C‑28/01, Colect., p. I‑3609, n.° 32).

10 – Acórdão de 27 de Abril de 1989, Comissão/Bélgica (321/87, Colect., p. 997, n.° 11).

11 – Acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos (C‑68/89, Colect., p. I‑2637, n.° 13).

12 – Acórdão já referido na nota 11, n.° 12.

13 – Acórdão de 25 de Julho de 2002, MRAX (C‑459/99, Colect., p. I‑6591, n.° 56).

14 – Acórdão já referido na nota 13, n.° 59.

15 – Acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer (48/75, Colect., p. 221, n.° 37).

16 – Acórdão de 5 de Fevereiro de 1991, Roux (C‑363/89, Colect., p. I‑273, n. os  14 e 15).

17 – Acórdão de 5 de Março de 1991, Giagounidis (C‑376/89, Colect., p. I‑1069, n.° 21).

18 – Acórdão já referido na nota 16, n.° 16.

19 – Acórdão já referido na nota 16, n.° 20.

20 – Acórdão já referido na nota 13, n.° 78.

21 – Acórdão já referido na nota 13, n.° 89.

22 – Acórdão já referido na nota 13, n.° 90.

23 – Convenção de aplicação do Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985 entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns (JO 2000, L 239, p. 19).

24 – V., por exemplo, acórdão Comissão/Alemanha, já referido na nota 9, e acórdão de 29 de Abril de 2004, Comissão/Portugal (C‑117/02, Colect., p. I‑0000). Os requisitos mais exigentes aplicados pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 9 de Dezembro de 2003, Comissão/Itália (C‑129/00, Colect., p. I‑0000, n.° 32), referem‑se a actos da competência dos tribunais e não – como no caso vertente – da administração. Neste sentido, aponta ainda o acórdão de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C‑224/01, Colect., p. I‑10239, n. os  33, 50 e 52), no qual o Tribunal de Justiça considera suficiente para a imputação da responsabilidade do Estado por danos causados que este seja condenado numa única decisão de um órgão jurisdicional nacional.

25 – Acórdão já referido na nota 13, n.° 60.

26 – A legislação geral relativa aos estrangeiros foi alterada depois dos factos que deram origem às denúncias em causa. A legislação actualmente aplicável na matéria é o Real Decreto n.° 178/2003, de 14 de Fevereiro, relativo à entrada e à permanência em Espanha de nacionais de Estados‑Membros da União Europeia e de outros Estados partes no Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu ( Boletín Oficial del Estado , n.° 46, de 22 de Fevereiro de 2003, n.° 3708). Nos termos da sua disposição derrogatória única, são derrogados o Real Decreto n.° 766/1992, de 26 de Junho, o Real Decreto n.° 737/1995, de 5 de Maio, e o Real Decreto n.° 1710/1997, de 14 de Novembro, «assim como todas as normas de categoria igual ou inferior que estejam em contradição com o disposto no presente decreto real».

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