OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANTONIA TIZZANA
przedstawiona w dniu 24 lutego 2005 r. (1)
Sprawa C-199/03
Irlandia
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Europejski Fundusz Społeczny – Skarga o stwierdzenie nieważności – Obniżenie dofinansowania wspólnotowego – Błąd w ocenie okoliczności faktycznych – Proporcjonalność – Pewność prawa – Uzasadnione oczekiwania
I – Wstęp
1. W skardze z dnia 13 maja 2003 r. Irlandia wniosła w trybie art. 230 WE o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2003)99 z dnia 27 lutego 2003 r. obniżającej dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego (zwanego dalej „EFS”) trzech programów operacyjnych dotyczących odpowiednio rozwoju zasobów ludzkich, turystyki i rozwoju przemysłowego (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
II – Ramy prawne
2. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. dotyczącego zadań funduszy przeznaczonych na cele strukturalne, ich skuteczności oraz koordynacji dokonywanych z nich interwencji między sobą oraz z interwencjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi(2), zmienionego przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r.(3) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2052/88”) brzmi, jak następuje:
„Inicjatywa wspólnotowa stanowi dopełnienie odnośnych inicjatyw krajowych bądź ich dofinansowanie. Jest ona ustalana w drodze ścisłego porozumienia między Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim, właściwymi władzami i organami – w tym w ramach procedur przewidzianych przez przepisy wspólnotowe oraz istniejących praktyk właściwych dla poszczególnych państw członkowskich, partnerów gospodarczych i społecznych – wyznaczonymi przez państwo członkowskie na poziomie krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym, gdzie wszystkie podmioty zmierzają do wspólnego celu. Rzeczone porozumienie jest zwane dalej »umową o współpracy«. Umowa o współpracy obejmuje przygotowanie, finansowanie oraz ocenę inicjatyw ex ante, ich monitoring i ich ocenę ex post.
Umowa o współpracy będzie wykonywana przy pełnym poszanowaniu właściwości instytucjonalnych, prawnych i finansowych każdego z partnerów umowy” [tłumaczenie nieoficjalne].
3. Artykuł 13 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku środków stosowanych w obszarach, które mogłyby skorzystać z interwencji w oparciu o „cel nr 1”(4), dofinansowanie wspólnotowe przyznawane z funduszy strukturalnych ogranicza się maksymalnie do 75% całkowitych kosztów oraz, co do zasady, do co najmniej 50% wydatków publicznych. W okresie programowym od 1994 do 1999 roku Irlandia była uprawniona do skorzystania z tego typu interwencji.
4. Następnie istotne jest rozporządzenie Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r.(5) zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r.(6) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 4253/88”), ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji interwencji dokonywanych z poszczególnych funduszy strukturalnych między sobą oraz z interwencjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi interwencji różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi.
5. Artykuł 17 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi:
„Wkład finansowy funduszy jest określany procentowo i jest obliczany albo w stosunku do całości kwalifikowalnych kosztów, albo w stosunku do całości kwalifikowalnych wydatków publicznych lub z nimi zrównanych (krajowych, regionalnych lub lokalnych i wspólnotowych) odnoszących się do poszczególnych inicjatyw (programów operacyjnych, systemów pomocy, ogólnych subwencji, projektów, pomocy technicznych bądź badań)” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
6. Rozporządzenie to ustanawia następnie w Tytule VI („Przepisy finansowe”) zasady w dziedzinie kontroli finansowej (art. 23) oraz w dziedzinie obniżania, zawieszania i anulowania dofinansowania (art. 24).
7. Artykuł 23 stanowi, że:
„1. Dla zagwarantowania powodzenia podejmowanych inicjatyw publicznych lub prywatnych państwa członkowskie przyjmują na etapie realizacji tych inicjatyw środki niezbędne do:
– regularnego badania, czy inicjatywy finansowane przez Wspólnotę zostały przeprowadzone prawidłowo,
– zapobiegania nieprawidłowościom i usuwania ich,
– odzyskiwania funduszy utraconych wskutek nadużyć bądź zaniedbań. Państwo członkowskie ponosi subsydiarnie odpowiedzialność za zwrot nienależnie wypłaconych kwot, chyba że ono samo, pośrednik lub promotor udowodnią, iż nie ponoszą odpowiedzialności za dane nadużycie bądź zaniedbanie […].
Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych w tym celu środkach, w tym w szczególności przesyłają Komisji opis systemów kontroli i zarządzania wprowadzonych celem zagwarantowania skutecznej realizacji inicjatyw. Regularnie informują one Komisję o stanie zaawansowania postępowań administracyjnych i sądowych. Państwa członkowskie przechowują do dyspozycji Komisji wszelkie odnośne sprawozdania krajowe dotyczące kontroli środków przewidzianych w ramach danych programów lub inicjatyw.
[…].
2. Z zastrzeżeniem kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi oraz z zastrzeżeniem postanowienia art. 206 traktatu i wszelkich inspekcji prowadzonych w trybie art. 209 lit. c) traktatu, urzędnicy bądź pracownicy Komisji mogą przeprowadzać na miejscu kontrole inicjatyw finansowanych z funduszy strukturalnych oraz systemów zarządzania i kontroli, w szczególności w drodze sondaży.
Przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu Komisja informuje o tym zainteresowane państwo członkowskie w sposób pozwalający na uzyskanie wszelkiej koniecznej pomocy. Przeprowadzanie przez Komisję ewentualnych kontroli na miejscu bez uprzedniego zawiadomienia jest uregulowane w porozumieniach zawartych zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego w ramach umowy o współpracy. Urzędnicy bądź pracownicy państwa członkowskiego mogą uczestniczyć w kontrolach.
Komisja może zażądać od danego państwa członkowskiego przeprowadzenia kontroli na miejscu celem zweryfikowania prawidłowości wniosku o płatność. Urzędnicy bądź pracownicy Komisji mogą uczestniczyć w kontrolach, zaś mają obowiązek w nich uczestniczyć, jeśli żąda tego zainteresowane państwo członkowskie.
Komisja czuwa nad tym, aby dokonywane przez nią kontrole były przeprowadzane w sposób skoordynowany, tak by uniknąć powtarzania kontroli w tym samym zakresie i w tym samym terminie. Zainteresowane państwo członkowskie i Komisja niezwłocznie przesyłają sobie nawzajem wszelkie odpowiednie informacje na temat wyników przeprowadzonych kontroli.
3. W okresie trzech lat po dokonaniu ostatniej płatności dotyczącej określonej inicjatywy podmiot i odpowiedzialne organy zachowują do dyspozycji Komisji wszelkie dokumenty uzupełniające dotyczące wydatków i kontroli obejmujących daną inicjatywę”.
8. Artykuł 24 stanowi, co następuje:
„1. Jeśli realizacja określonej inicjatywy lub środka wydaje się nie uzasadniać ani części, ani całości przyznanego na nią dofinansowania, Komisja przeprowadza odpowiednie badanie sprawy w ramach umowy o współpracy, w szczególności domagając się od państwa członkowskiego lub od organów wyznaczonych przez nie do wdrażania inicjatywy przedstawienia uwag w określonym terminie.
2. W wyniku tego badania Komisja może obniżyć lub zawiesić dofinansowanie danej inicjatywy bądź danego środka, jeśli rzeczone badanie potwierdzi istnienie nieprawidłowości lub istotnych zmian wpływających na charakter lub warunki wdrażania inicjatywy lub środka, które nie były przedmiotem skierowanego do Komisji wniosku o zatwierdzenie.
3. Każda suma otrzymana nienależnie, którą należy odzyskać, jest zwracana Komisji […]”.
9. Należy następnie wspomnieć rozporządzenie Komisji (WE) nr 2064/97 z dnia 15 października 1997 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 odnośnie do kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie w zakresie inicjatyw współfinansowanych z funduszy strukturalnych(7) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 2064/97”).
10. W szczególności art. 2 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia stanowi, że systemy zarządzania i kontroli państw członkowskich powinny „przewidywać odpowiednią linię kontroli”, to znaczy jasny i precyzyjny przebieg, który pozwala na „śledzenie danych od chwili ich wprowadzenia do systemu zarządzania i kontroli do chwili ich wyprowadzenia”(8) [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
11. W myśl art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, linia kontroli jest odpowiednia, gdy pozwala na:
„a) weryfikację zgodności zbiorczych kwot zaświadczonych przez Komisję z poszczególnymi zapisami wydatków i odnośnymi zaświadczeniami na różnych poziomach administracji i na poziomie odbiorców końcowych;
b) kontrolę przyznania i przekazania dostępnych środków krajowych i wspólnotowych”.
12. Należy wreszcie wspomnieć rozporządzenie Komisji (EWG) nr 1866/90 z dnia 2 lipca 1990 r.(9) w sprawie procedur dotyczących stosowania ecu w ramach wykonywania budżetu funduszy strukturalnych (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1866/90”). W zakresie interesującym nas tutaj art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi:
„Państwa członkowskie, które przedstawiają deklaracje wydatków w ecu, przeliczają w ecu kwoty wydatków dokonanych w walucie krajowej, stosując kurs obowiązujący w miesiącu, w którym wydatki te zostały zarejestrowane w księgowości podmiotów odpowiedzialnych za finansowe zarządzanie programami. W tym celu co miesiąc Komisja zawiadamia państwa członkowskie o kursie, jaki należy stosować”.
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie
13. Mocą decyzji nr 94/626/WE z dnia 13 lipca 1994 r. Komisja określiła wspólnotowe ramy wspierania wspólnotowych interwencji strukturalnych w Irlandii w obszarach objętych celem nr 1, czyli na całości terytorium Irlandii(10) za okres od dnia 1 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 1999 r.
14. W wykonaniu rzeczonego aktu, w trybie trzech odrębnych decyzji, Komisja przyznała w roku 1994, w interesującym nas tu zakresie, współfinansowanie z EFS na rzecz programów operacyjnych dotyczących odpowiednio rozwoju zasobów ludzkich(11), turystyki(12) i rozwoju przemysłowego(13) na ogólną kwotę wynoszącą 1 897 206 226 EUR.
15. Organem zarządzającym wyznaczonym przez Irlandię dla potrzeb wdrażania owych programów operacyjnych był Department of Enterprise, Trade and Employment (wydział ds. przedsiębiorstwa, handlu i zatrudnienia, zwany dalej „DETE”).
16. W dniach od 6 do 10 listopada oraz od 4 do 6 grudnia 2000 r. służby Komisji udały się do Dublina celem przeprowadzenia w trybie art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 kontroli na miejscu i dochodzeń w zakresie interwencji współfinansowanych z EFS w latach 1994–1998. Przedmiotowe kontrole dotyczyły w szczególności działań podjętych przez National Training and Development Institute (krajowy instytut szkolenia i rozwoju, zwany dalej „NTDI”) oraz przez Central Remedial Clinic (centralną klinikę leczniczą), za które jest odpowiedzialna National Rehabilitation Board (krajowa rada ds. rehabilitacji). W ramach przedmiotowych weryfikacji Komisja skontrolowała ponadto „linię kontroli” przedstawioną przez DETE celem zbadania zgodności kwot wypłaconych przez Komisję z kwotami, jakich domagali się poszczególni uprawnieni końcowi uczestniczący w rzeczonych trzech programach operacyjnych.
17. W wyniku tych kontroli Komisja ustaliła pewne nieprawidłowości we wnioskach o dofinansowanie z EFS owych trzech programów operacyjnych.
18. Stwierdziła ona w szczególności:
a) w ramach programu obejmującego rozwój zasobów ludzkich, NTDI nie zadeklarowała całości krajowych środków finansowych rzeczywiście dostępnych, lecz jedynie te do wysokości 25% całkowitej kwoty wydatków, tj. do minimalnej wysokości procentowej finansowania krajowego wymaganego do skorzystania ze współfinansowania z EFS na rzecz celu nr 1. Nieprawidłowość ta doprowadziła do zawyżonego wniosku o wspólnotowy wkład do programu;
b) po właściwym zastosowaniu mechanizmu konwersji ustanowionego w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1866/90, DETE dostosował wysokość kwot uzyskanych po dokonaniu konwersji, przenosząc część wydatków publicznych niewspółfinansowanych do puli wydatków współfinansowanych. W ten sposób zmaksymalizował on pierwotnie przewidziany udział EFS w trzech programach operacyjnych, przedstawiając zawyżone wnioski o współfinansowanie;
c) powyższe nieprawidłowości doprowadziły wspólnie do zmiany „linii kontroli” na poziomie operacji przeprowadzonych zarówno przez NTDI, jak i przez DETE, albowiem nie pozwalały na weryfikację zgodności poczynionych wydatków z wnioskowanym dofinansowaniem.
19. Na bazie takich ustaleń Komisja sporządziła sprawozdanie z kontroli finansowej, którego odpis przesłała władzom irlandzkim w piśmie z dnia 13 lutego 2001 r., wzywając DETE do zajęcia stanowiska na jego temat.
20. Po przeprowadzeniu dochodzenia w zakresie rzekomych nieprawidłowości wymienionych w rzeczonym sprawozdaniu, w dniu 20 grudnia 2001 r. DETE wysłała pismo zawierające jej odpowiedź na zarzuty podniesione przez Komisję.
21. Wobec faktu, iż, zdaniem Komisji, dochodzenie to nie ujawniło żadnych nowych okoliczności, w piśmie z dnia 28 lutego 2002 r. Komisja wszczęła postępowanie przewidziane w art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 i wezwała władze irlandzkie do przedstawienia uwag.
22. W piśmie z dnia 18 czerwca 2002 r. ,uzupełnionym pismem z dnia 25 czerwca 2002 r., DETE oświadczyła, co następuje:
a) pierwotne wnioski o współfinansowanie z EFS złożone przez NTDI nie zostały sporządzone w sposób zgodny z dobrymi praktykami EFS i z tego względu w wyniku dokładnych kontroli wnioski zostały sformułowane ponownie co najmniej za lata 1997 i 1998. Jednocześnie niemożliwe było dokonanie tak szczegółowych kontroli wniosków za okres poprzedzający rok 1997, głównie z powodu zmiany informatycznego sytemu budżetowego NTDI, co pociągnęło za sobą utratę szeregu danych. Zatem w celu odtworzenia ram finansowych za lata 1994–1996, Irlandia uciekła się do technik ekstrapolacji, które umożliwiły przynajmniej stwierdzenie prawidłowości przyznanego finansowania;
b) choć zastosowany przez DETE mechanizm skorygowania wniosków o współfinansowanie z EFS nie był odpowiedni, wszak nie doprowadził on do żadnego nienależnego lub nadmiernego finansowania wspólnotowego;
c) weryfikacja przeprowadzona przez władze irlandzkie wykazała, iż całość wniosków o dofinansowanie odpowiadała wydatkom kwalifikowalnym, co zaradziło niezamierzonym zmianom „linii kontroli” stwierdzonym przez Komisję.
23. W dniu 27 lutego 2003 r., po przeanalizowaniu odpowiedzi władz irlandzkich, Komisja wydała wreszcie zaskarżoną decyzję, mocą której obniżyła o kwotę 15 614 261 EUR całość wkładu finansowego przyznanego z EFS na rzecz przedmiotowych trzech programów operacyjnych z powodu nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji tych programów oraz w odpowiednich wnioskach o finansowanie.
24. W skardze z dnia 13 maja 2003 r. Irlandia zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i obciążenia Komisji kosztami postępowania. Komisja sprzeciwiła się oczywiście temu żądaniu, domagając się ze swej strony oddalenia skargi jako całkowicie bezzasadnej i obciążenia skarżącej kosztami.
25. Po zamknięciu pisemnej części postępowania, w toku której przedstawione zostały również replika i duplika, strony wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 13 stycznia 2005 r.
IV – Analiza prawna
1) W przedmiocie oczywistego błędu w ocenie
26. W ramach pierwszego zarzutu rząd irlandzki podnosi, że stosując omawianą tu korektę finansową Komisja dopuściła się oczywistego błędu w ocenie okoliczności faktycznych i prawnych.
27. Rząd ten podnosi w szczególności, że zarzucane nieprawidłowości stwierdzone przez Komisję są w istocie błędami natury czysto „technicznej” lub „proceduralnej”, które nie miały żadnego rzeczywistego wpływu na budżet wspólnotowy. Innymi słowy, owe „zaniedbania” nie powinny być zrównywane z prawdziwymi „nieprawidłowościami”, które uzasadniałyby obniżenie wkładu wspólnotowego.
28. Władze irlandzkie twierdzą wreszcie, że Komisja bezzasadnie odmówiła wzięcia pod uwagę przedstawionych przez nie skorygowanych wniosków o współfinansowanie, które miały na celu wykazanie, że zarzucane nieprawidłowości nie doprowadziłyby do żadnego nadmiernego bądź nienależnego finansowania ze strony EFS.
29. Od razu powiem, że nie przekonuje mnie argumentacja rządu irlandzkiego.
30. Komisja postanowiła bowiem obniżyć dofinansowanie z EFS na podstawie sprawozdania z kontroli finansowej(14), które – jak już wspomniałem – wykazało trzy rodzaje nieprawidłowości w realizacji programów operacyjnych (supra pkt 17). Tymczasem zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania przed Trybunałem, władze irlandzkie nie przeczyły ani istnieniu, ani notorycznemu charakterowi tych nieprawidłowości, lecz usiłowały jedynie wykazać ich ograniczony skutek finansowy.
31. Można zatem uznać, iż skarżący rząd zgodził się z wynikami kontroli przeprowadzonych przez Komisję. Pewne jest w każdym razie, że Komisja nie popełniła błędu, stwierdzając notoryczne braki w fazie wdrażania rzeczonych programów, skoro – jak przypominam – braki te zostały wyraźnie uznane przez same władze irlandzkie.
32. Tymczasem, jak wielokrotnie powtarzał Trybunał, z chwilą gdy Komisja stwierdzi wystąpienie nieprawidłowości w zarządzaniu funduszami wspólnotowymi ze strony państwa członkowskiego, „ma ona obowiązek dokonania korekty rachunków przedstawionych przez to państwo”(15). To samo jest zresztą wyraźnie wymagane zgodnie z zasadą „prawidłowej gospodarki finansowej” ustanowioną w art. 274 WE oraz, bardziej szczegółowo, w art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, stanowiącym o „obniżeniu, zawieszeniu lub anulowaniu” dofinansowania w przypadku wystąpienia nieprawidłowości.
33. Rząd irlandzki koncentruje jednak swą linię obrony na ściśle „technicznym” charakterze spornych braków. Jego zdaniem mianowicie, skoro braki te nie spowodowały szkód finansowych po stronie EFS, zatem nie może być tu mowy o „nieprawidłowościach” w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88.
34. Bez potrzeby wszakże dokonywania analizy argumentacji podniesionej przez Irlandię w kwestii ograniczonego zakresu jej własnych „zaniedbań”, która to argumentacja sprowadza się zresztą w istocie do czystej oceny faktycznej, wystarczającym wydaje mi się zwrócenie uwagi na to, iż proponowana wykładnia art. 24 nie znajduje potwierdzenia ani w jego brzmieniu, ani w jego celu.
35. Rzeczony przepis stanowi bowiem, że Komisja ma prawo obniżyć, zawiesić lub anulować przyznanie finansowania wspólnotowego w przypadku „nieprawidłowości lub istotnych zmian wpływających na charakter lub warunki wdrażania inicjatywy lub środka, które nie były przedmiotem skierowanego do Komisji wniosku o zatwierdzenie”. Przepis ten nie dokonuje przy tym żadnego rozróżnienia z punktu widzenia „wartości finansowej” rzeczonych nieprawidłowości lub zmian.
36. Wiadomym jest zresztą – co znalazło również potwierdzenie w obszernym orzecznictwie wspólnotowym na ten temat(16) – że również braki lub nieścisłości (np. w ramach procedur zarządzania i kontroli funduszy), które nie wywołują żadnego konkretnego skutku finansowego, mogą poważnie szkodzić interesom Unii, jak również poszanowaniu prawa wspólnotowego; z tego powodu uzasadniają one stosowanie korekty finansowej ze strony Komisji. Ma to miejsce w szczególności wtedy, gdy – jak w niniejszym stanie faktycznym – mamy do czynienia z notorycznymi naruszeniami właściwych przepisów, takimi jak między innymi nieprawdziwe deklaracje i korekty ex post dokonywane między wydatkami kwalifikowalnymi a niekwalifikowalnymi do współfinansowania, które jako takie prowadzą do zatracenia przejrzystości przepływów finansowych i prawidłowości transakcji, a ostatecznie do zniszczenia prawidłowego finansowania całego systemu.
37. Skarżący rząd podnosi wreszcie, że jego zdaniem Komisja błędnie odmówiła wzięcia pod uwagę korekt, jakie w odpowiedzi na zarzuty podniesione w sprawozdaniu z kontroli finansowej władze irlandzkie wprowadziły w 2001 r. do wniosków o współfinansowanie przedstawionych przez nie w zakresie przedmiotowych trzech programów operacyjnych. Korekty te miały zasadniczo na celu wykazanie, że stwierdzone przez Komisję nieprawidłowości nie doprowadziły do żadnego wniosku o nadmierne bądź nienależne finansowanie, albowiem ich wysokość nie przekroczyła maksymalnego limitu współfinansowania z EFS (w tym przypadku 75%).
38. Abstrahując od kwestii wiarygodności obliczeń przeprowadzonych przez władze irlandzkie(17), wydaje mi się, że Komisja słusznie odpowiada, iż tego typu korekty były niedopuszczalne jako złożone po upływie terminu. W rzeczy samej, stwierdziwszy istnienie wydatków lub źródeł współfinansowania krajowego, które nie zostały uprzednio zadeklarowane, rzeczone korekty siłą rzeczy pociągały za sobą przeprogramowanie zobowiązań EFS, które były ustalone na podstawie rocznych deklaracji dokonanych przez władze irlandzkie w okresie planowania 1994–1999. Jak zaś jasno wynika z właściwych przepisów(18), żadna zmiana planów finansowych nie mogła mieć miejsca po dniu 31 grudnia 1999 r. stanowiącym ostateczny termin do zastosowania finansowania wspólnotowego w ramach spornych trzech programów operacyjnych. Innymi słowy, po tym terminie plany finansowe zostały ostatecznie zamknięte i nie mogły już być zmieniane celem ewentualnego wzięcia pod uwagę korekt przedstawionych przez Irlandię.
39. W świetle tych rozważań wydaje mi się, iż można dojść do wniosku, że Komisja nie dopuściła się oczywistego błędu w ocenie, obniżając rzeczony wkład finansowy z EFS, a zatem, iż pierwszy zarzut skargi powinien zostać oddalony.
2) W przedmiocie naruszenia zasad prawa dotyczących stosowania traktatu
40. W ramach drugiego zarzutu rząd irlandzki podnosi naruszenie trzech przepisów prawa wtórnego w dziedzinie funduszy strukturalnych.
41. a) Po pierwsze, twierdzi on, że Komisja naruszyła przepis art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, albowiem:
- sprzecznie z tym przepisem Komisja nie uchwaliła przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. w dniu 3 sierpnia 1993 r.) przepisów wykonawczych w dziedzinie kontroli finansowej, lecz uchwaliła je dopiero w kwietniu 1997 r. w ramach rozporządzenia nr 2064/97;
- jego zdaniem zaskarżona decyzja stosuje retroaktywnie do projektów współfinansowania z EFS za lata 1994–1997 rozporządzenie nr 2064/97, w tym w szczególności pojęcie „linii kontroli” zawarte w art. 2, choć w chwili zajścia spornych zdarzeń pojęcie to nie było jeszcze jasno zdefiniowane (supra pkt 10).
42. W pierwszym punkcie muszę się jednak zgodzić z twierdzeniem Komisji, że spóźnione wydanie przepisów wykonawczych do rozporządzenia nr 4253/88 mogło zostać podważone jedynie w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 232 WE lub ewentualnie poprzez zaskarżenie, w terminie dwóch miesięcy od dnia jego uchwalenia, rozporządzenia nr 2064/97 w trybie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE. Spóźnienie to nie może natomiast być podnoszone przy okazji skargi mającej na celu stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie obniżenia finansowania wspólnotowego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
43. Co się tyczy zarzucanego retroaktywnego stosowania rozporządzenia nr 2064/97, pragnę przede wszystkim zauważyć, że zaskarżona decyzja nie powołuje się na żaden przepis tego rozporządzenia.
44. Dokładnej rzecz biorąc, w odniesieniu do pojęcia „odpowiedniej linii kontroli” pragnę stwierdzić, że choć pojęcie to zostało sformalizowane dopiero w 1997 r., wszak nie oznacza to, że przedtem państwo członkowskie mogło wprowadzać programy operacyjne współfinansowane z funduszy strukturalnych bez określania jasnego i precyzyjnego przebiegu, który pozwala na „śledzenie danych od chwili ich wprowadzenia do systemu zarządzania i kontroli do chwili ich wyprowadzenia”(19), a zatem na ocenę poprawności zarządzania finansowego w ramach rzeczonych projektów. W istocie, jak wynika z pkt 16 zaskarżonej decyzji, już przed kwietniem 1997 r. wszelkie mechanizmy, które nie pozwalały na weryfikację zgodności zbiorczych kwot zaświadczonych przez Komisję z poszczególnymi zaświadczeniami wydatków, jak również na dokonanie kontroli całości przepływów finansowych związanych z wypłatą wkładu wspólnotowego, były uznawane za sprzeczne z art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 2052/88 oraz z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88.
45. Innymi słowy, całość tych przepisów obowiązujących przed 1997 r. nakładała na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia dokładnej zgodności wydatków rzeczywiście poniesionych w ramach projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych z odnośnymi wnioskami o przyznanie dofinansowania wspólnotowego i były same w sobie wystarczające do ukarania nieprawidłowości popełnionych przez władze irlandzkie.
46. b) Po drugie, w ocenie rządu irlandzkiego Komisja naruszyła przepisy art. 24 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 4253/88, albowiem:
- nie zbadała w sposób odpowiedni wszystkich elementów akt sprawy, w tym w szczególności nie wzięła pod uwagę korekt dokonanych we wnioskach o wkład wspólnotowy;
- stwierdzone nieprawidłowości nie były na tyle poważne, aby uzasadniać obniżenie dofinansowania.
47. Wydaje mi się, że taka argumentacja jest jedynie powtórzeniem tego, co rząd skarżący podniósł już w pierwszym zarzucie skargi w odniesieniu do skutków zarzucanych mu nieprawidłowości. Z tych względów pragnę odesłać do rozważań przeprowadzonych już na ten temat (supra pkt 29–30).
48. c) Irlandia twierdzi wreszcie, że Komisja naruszyła zasadę współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88.
49. Muszę jednak stwierdzić, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadnia tego zarzutu. Podobnie zatem jak Komisja stwierdzam, że zarzut ten jest niedopuszczalny, albowiem narusza postanowienie art. 21 statutu Trybunału oraz przepis art. 40 regulaminu postępowania, zgodnie z którymi skarga powinna zawsze zawierać zwięzłe przedstawienie podnoszonych zarzutów tak, aby umożliwić stronie pozwanej przygotowanie linii obrony, zaś Trybunałowi dokonanie kontroli sądowej(20).
50. W świetle tego uważam zatem, że drugi zarzut jest w części bezzasadny, a w części niedopuszczalny.
3) W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności
51. W ramach trzeciego zarzutu skargi Irlandia twierdzi, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności przez to, iż obniżyła wkład z EFS, podczas gdy mogła była przyjąć mniej restrykcyjną postawę, uwzględniając wyjaśnienia i korekty przedstawione przez władze irlandzkie, mające na celu wykazanie czysto „technicznego” charakteru oraz ograniczonych skutków zarzucanych braków. Komisja miała nadto jej zdaniem obowiązek wzięcia pod uwagę natury podmiotów korzystających z finansowania, gdyż NTDI jest podmiotem działającym w celach niezarobkowych, oraz faktu, że przedmiotowe trzy programy operacyjne były zawsze realizowane w sposób skuteczny i w pełnym poszanowaniu wszystkich przesłanek materialnych ustanowionych przez prawo wspólnotowe.
52. W tym zakresie pragnę przede wszystkim zauważyć, że również w tym przypadku skarżący rząd ogranicza się w dużym stopniu do ponownego powołania argumentacji przedstawionej już w ramach pierwszego zarzutu skargi w odniesieniu do charakteru i zakresu jego własnych „błędów” w zarządzaniu i realizacji programów. W kwestii tej wypowiedziałem się też już powyżej (supra pkt 28–32).
53. Co się następnie tyczy w szczególności poszanowania zasady proporcjonalności, wydaje mi się istotnym przypomnienie, że według utrwalonej linii orzecznictwa, z zasadą tą zgodne jest obniżanie dofinansowania wspólnotowego, które „jest bezpośrednio związane ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i ma na celu wykluczenie jedynie zwrotu wydatków nielegalnych lub niepotrzebnych”(21).
54. Tymczasem z zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że obniżenie zastosowane w niniejszym przypadku odpowiada dokładnie kwotom finansowania wspólnotowego, na które – zgodnie z obliczeniami Komisji – miały wpływ stwierdzone nieprawidłowości, które, jeszcze raz powtarzam, nie były kwestionowane przez skarżący rząd.
55. Z tego względu uważam, że również trzeci zarzut skargi powinien zostać oddalony.
4) W przedmiocie naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa
56. W czwartym i zarazem ostatnim zarzucie skarżący rząd utrzymuje, że w ramach kontaktów w latach 2001 i 2002 nawiązanych w wyniku kontroli przeprowadzonych przez służby Komisji, służby te zażądały od rządu irlandzkiego zweryfikowania objętych dochodzeniem wniosków o przyznanie dofinansowania. Zdaniem tego rządu wywołało to uzasadnione oczekiwania po jego stronie odnośnie do tego, iż Komisja uwzględni żądane wyjaśnienia i korekty i nie obniży dofinansowania z EFS. Za umocnieniem takiego uzasadnionego oczekiwania przemawiało również odmienne i mniej restrykcyjne podejście Komisji przy ocenie praktyki księgowej w ramach poprzednich kontroli dotyczących realizacji w Irlandii programów finansowanych przez EFS.
57. Rząd skarżący dodaje do tego, że sprzeniewierzając się owym oczekiwaniom, Komisja dopuściła się również naruszenia zasady pewności prawa. Zasada ta została nadto naruszona zdaniem tego rządu również z powodu tego, iż zaskarżona decyzja zastosowała normy nie przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili spornych zdarzeń, w szczególności wymagając, aby rachunki z EFS zostały ostatecznie zamknięte do dnia 31 grudnia 1999 r., a zatem po tej dacie nie można już było wprowadzić żadnych poprawek ani korekt.
58. Ze swej strony pragnę przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa wspólnotowego, zasada uzasadnionych oczekiwań może zostać powołana przez tego, kto „znajduje się w takiej sytuacji, z której wynika, że administracja wspólnotowa, dostarczając mu dokładnych zapewnień, spowodowała powstanie w jego świadomości zasadnych oczekiwań”(22).
59. Z dokumentów przedstawionych przez sam rząd irlandzki nie można wywnioskować jednak żadnego typu zapewnienia ze strony Komisji odnośnie do nieistnienia nieprawidłowości w ramach spornych praktyk finansowych i księgowych lub niestosowania obniżenia dofinansowania wspólnotowego. Przeciwnie, we wspomnianym sprawozdaniu z kontroli finansowej służby Komisji jednoznacznie uznają, że stwierdzone nieprawidłowości doprowadziły do wniosku o współfinansowanie z EFS w nadmiernej wysokości, który powinien stać się przedmiotem korekty finansowej.
60. Wykluczam również, aby jakiekolwiek uzasadnione oczekiwania mogły – jak zdaje się sugerować rząd irlandzki – wywodzić się z faktu, że służby Komisji podczas poprzednich działań kontrolnych w Irlandii nie stwierdziły nieprawidłowości w zarządzaniu dofinansowaniem z EFS. Trybunał orzekł bowiem wielokrotnie, że „nawet gdyby Komisja tolerowała nieprawidłowości z przyczyn słuszności, zainteresowane państwo członkowskie nie nabywa przez to żadnego roszczenia w zakresie stosowania tego samego kryterium w odniesieniu do nieprawidłowości w ramach kolejnego okresu rozliczeniowego na podstawie zasady pewności prawa czy też uzasadnionych oczekiwań”(23). Tym bardziej znajduje to zastosowanie, w przypadku gdy Komisja nie ujawniła uprzednio przedmiotowego typu nieprawidłowości(24).
61. Dlatego uważam, że wydając zaskarżoną decyzję, Komisja nie naruszyła zasady uzasadnionych oczekiwań.
62. Co się wreszcie tyczy zasady pewności prawa, pragnę przypomnieć, że jej stosowanie zakłada, że „[właściwe] przepisy prawne są jasne i precyzyjne” i że jej celem jest „zagwarantowanie przewidywalności sytuacji i stosunków prawnych objętych zakresem stosowania prawa wspólnotowego”(25). Nie widzę, w jaki sposób w przedmiotowym stanie faktycznym mogła zostać naruszona ta zasada, skoro – jak już wspomniałem – obowiązujące przepisy prawne przewidywały z jednej strony możliwość obniżenia wkładu finansowego w przypadku wystąpienia nieprawidłowości takich jak te stwierdzone przez Komisję w niniejszym przypadku w zakresie zarządzania funduszami strukturalnymi (supra pkt 30–36 i 44–45), z drugiej zaś strony, że żadne zmiany planów finansowych nie mogły zostać dokonane po dniu 31 grudnia 1999 r., albowiem, jak zostało już powiedziane, po tym terminie plany te zostały ostatecznie zamknięte.
63. Uważam zatem, że również czwarty zarzut jest bezzasadny i powinien zostać oddalony wraz z całą skargą.
V – W przedmiocie kosztów
64. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja zgłosiła takie żądanie i mając na uwadze właśnie przedstawione stanowisko odnośnie do wyniku skargi, uważam, że żądanie to powinno zostać uwzględnione.
VI – Wnioski
W świetle rozważań przedstawionych powyżej proponuję zatem Trybunałowi oddalić skargi i obciążyć Irlandię kosztami postępowania.
1 – Język oryginału: włoski.
2– Dz.U. L 185, str. 9. Rozporządzenie to już nie obowiązuje i zostało zastąpione przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, str. 1).
3 – Dz.U. L 193, str. 5.
4– Artykuł 1 rozporządzenia 2052/88 definiuje taki cel w następujący sposób: „promowanie rozwoju i dostosowanie strukturalne regionów, których rozwój jest opóźniony”.
5– Dz.U. L 374, str. 1. Rozporządzenie to już nie obowiązuje i zostało zastąpione przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, str. 1).
6– Dz.U. L 193, str. 20.
7– Dz.U. L 290, str. 1. Rozporządzenie to już nie obowiązuje i zostało zastąpione przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 63, str. 21).
8– Jest to definicja pojęcia „linii kontroli” ustalona przez Trybunał Obrachunkowy WE (Glosariusz kontroli zewnętrznej finansów publicznych, Trybunał Obrachunkowy WE, 1989 r.).
9 – Dz.U. L 170, str. 36. Rozporządzenie to już nie obowiązuje i zostało zastąpione przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 643/2000 z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad posługiwania się euro w zarządzaniu budżetowym funduszami strukturalnymi (Dz.U. L 78, str. 4).
10– Dz.U. L 250, str.12.
11– C(94) 3226 z dnia 29 listopada 1994 r.
12– C(94) 1972 z dnia 29 lipca 1994 r.
13– C(94) 2613 z dnia 15 listopada 1994 r.
14– Którego treść, załączona do zaskarżonej decyzji, została odtworzona w załączniku 4 do skargi.
15– Wyrok z dnia 6 października 1993 r. w sprawie C-55/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4813, pkt 67. Wyróżnienie własne.
16– Orzecznictwo wspólnotowe uznało prawo Komisji do obniżenia lub anulowania wkładu finansowego między innymi w przypadku użycia funduszy niezgodnego z ogólną zasadą „prawidłowej gospodarki finansowej” (zob. dla przykładu wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T‑1425/97 Branco przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3567, pkt 66), w przypadku naruszenia „obowiązku informowania i poprawności w stosunku do Komisji” (wyrok Sądu z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie T‑186/00 Conserve Italia przeciwko Komisji, Rec. str. II‑719, pkt 50) oraz w przypadku niedokładności lub niewystarczalności krajowych systemów kontroli (zob. dla przykładu wyrok Trybunału z dnia 18 września 2003 r. w sprawie C‑346/00 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9293, pkt 35–37).
17– Pragnę zauważyć dla przykładu, że obliczenia te za lata 1994–1996 zostały dokonane przy użyciu technik ekstrapolacji, nie zaś na podstawie danych pewnych.
18– Zobacz wspólnotowe ramy wspierania 1994–1999: Irlandia - cel 1, pkt 19, tiret pierwsze, dołączone do decyzji Komisji nr 94/626; Wytyczne dotyczące podsumowania finansowego interwencji operacyjnych (1994–1999) z funduszy strukturalnych, SEC(1999) 1316 wersja ostateczna, pkt 6.1, oraz decyzje Komisji C(94) 3226, art. 5, C(94) 1975, art. 5 i C(94) 2613, art. 6.
19– Trybunał Obrachunkowy WE, przywołany powyżej glosariusz kontroli zewnętrznej finansów publicznych.
20– Zobacz również wyroki Sądu z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie T‑154/01 Distilleria Palma przeciwko Komisji, Zb. Orz. str. II‑1493, pkt 58; z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie T‑293/01 Ineichen przeciwko Komisji, Rec. str. II‑441, pkt 84; z dnia 30 września 2004 r. w sprawie T‑191/98 Atlantic Container Line i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3275, pkt 281.
21– Wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T‑142/97 Banco przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3567, pkt 110. W przypadku poważnych nieprawidłowości Trybunał wręcz uznał możliwość ukarania podmiotu korzystającego z finansowania „nie za pomocą obniżenia dofinansowania do wysokości kwoty odpowiadającej takiej nieprawidłowości, lecz za pomocą anulowania w całości samego dofinansowania”, albowiem tylko taki środek jest w stanie „wywołać skutek odstraszający konieczny dla celów prawidłowego zarządzania” środkami wspólnotowymi (wyrok z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C‑500/99 P Conserve Italia, Rec. str. I‑867, pkt 100).
22– Wyrok Sąd z dnia 25 marca 1999 r. w sprawie T‑76/98 Hamptaux przeciwko Komisji, Rec. str. I‑A 59, II‑303, pkt 47. Wyróżnienie własne.
23– Zobacz w szczególności wyroki z dnia 16 października 2003 r. w sprawie Irlandia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑11757, oraz z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie C‑54/95 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑35, pkt 12.
24– Zobacz przywołany powyżej wyrok w sprawie Irlandia przeciwko Komisji, pkt 81.
25– Wyrok z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie C‑63/93 Duff i in., Rec. str. I‑569, pkt 20.
Full & Egal Universal Law Academy