EUR-Lex -  62003CC0240 - FR

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 3 mars 2005 (1)

Affaire C-240/03 P

Comunità montana della Valnerina

contre

Commission des Communautés européennes

«Pourvoi – FEOGA – Participation financière à un projet pilote et de démonstration concernant la filière sylvicole et agroalimentaire – Suppression du concours financier du Fonds»

I –    Introduction

1.     Le présent pourvoi a pour objet la demande de restitution d’un concours communautaire pour un projet pilote et de démonstration concernant la filière sylvicole et agroalimentaire (2). La Commission des Communautés européennes a accordé un concours pour un projet commun de la Comunità montana della Valnerina (ci-après la «Valnerina») et de l’association française «La Route des Senteurs» (ci-après «La Route des Senteurs»), à hauteur de 50 % des coûts et jusqu’à un plafond de 908 558 écus. La Commission a versé 70 % de la somme maximale à titre d’avance. Après avoir constaté des irrégularités lors du contrôle des dépenses déclarées, la Commission a demandé à la Valnerina la restitution de l’intégralité des avances déjà versées.

2.     La Valnerina a introduit contre cette décision un recours en annulation devant le Tribunal de première instance des Communautés européennes. Ce dernier a annulé la décision de la Commission pour autant que la Valnerina s’est vue contrainte de rembourser les sommes qui avaient été versées à La Route des Senteurs. Dans le pourvoi, la Valnerina conteste le reste de la décision de la Commission portant sur la restitution des sommes qu’elle a reçues. Le pourvoi incident de la Commission est dirigé contre l’arrêt du Tribunal du 13 mars 2003, Comunità montana della Valnerina/Commission (T‑340/00, Rec. p. II-811, ci-après l’«arrêt attaqué»), dans la partie où il a annulé la décision de la Commission.

II – Cadre juridique

3.     L’article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 (3), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 (4), prévoit, en ce qui concerne la réduction, la suspension et la suppression d’une subvention:

«1.      Si la réalisation d’une action ou d’une mesure semble ne justifier ni une partie ni la totalité du concours financier qui lui a été alloué, la Commission procède à un examen approprié du cas dans le cadre du partenariat, en demandant notamment à l’État membre ou aux autres autorités désignées par celui-ci pour la mise en œuvre de l’action de présenter leurs observations dans un délai déterminé.

2.      Suite à cet examen, la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour l’action ou la mesure concernée si l’examen confirme l’existence d’une irrégularité ou d’une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en œuvre de l’action ou de la mesure et pour laquelle l’approbation de la Commission n’a pas été demandée.

3.      Toute somme donnant lieu à répétition de l’indu doit être reversée à la Commission. Les sommes non reversées sont majorées d’intérêts de retard en conformité avec les dispositions du règlement financier et selon les modalités à arrêter par la Commission, suivant les procédures visées au titre VIII.»

III – Exposé des faits et procédure

A –    Les faits et la procédure précontentieuse

4.     Le Tribunal a exposé les faits et la procédure précontentieuse de la façon suivante (5):

5.     En juin 1993, la Valnerina a adressé à la Commission une demande de concours communautaire pour un projet pilote et de démonstration de filières sylvicoles et agroalimentaires dans des zones de montagnes secondaires (projet n° 93.IT.06.016, ci-après le «projet»).

6.     Il ressort du projet que son objectif général était la réalisation et la démonstration pilote de deux filières sylvicoles et agroalimentaires, l’une par la Valnerina dans la Valnerina (Italie), et l’autre par La Route des Senteurs dans la Drôme provençale (France), dans le but d’introduire et de développer des activités alternatives, telles que le tourisme rural, parallèlement aux activités agricoles habituelles. Le projet prévoyait, en particulier, la création de deux centres de promotion et de coordination touristiques, le développement de la production de produits alimentaires locaux typiques, tels que les truffes, l’épeautre ou les plantes aromatiques, une meilleure intégration des différents producteurs actifs dans les régions concernées, ainsi que la valorisation et la réhabilitation environnementale de ces régions.

7.     Par la décision C(93) 3182, du 10 novembre 1993, adressée à la Valnerina et à La Route des Senteurs, la Commission a accordé au projet une subvention du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Orientation» (ci-après la «décision d’octroi»).

8.     Aux termes de l’article 1er, deuxième alinéa, de la décision d’octroi, la Valnerina ainsi que La Route des Senteurs étaient les responsables du projet. Par l’article 2 de cette décision, la période de réalisation du projet était fixée à 30 mois, soit du 1er octobre 1993 au 31 mars 1996.

9.     En vertu de l’article 3, premier alinéa, de la décision d’octroi, le coût total éligible du projet s’élevait à 1 817 117 écus et la contribution financière maximale de la Communauté européenne était fixée à 908 558 écus.

10.   L’annexe I de la décision d’octroi contenait une description du projet. Au point 5 de cette annexe, la Valnerina était désignée comme étant la «bénéficiaire» (6) du concours financier et La Route des Senteurs comme étant l’«autre responsable du projet». Au point 8 de cette même annexe figurait un plan financier du projet avec une répartition des coûts attribués aux différentes actions du projet. Les actions du projet et les coûts correspondant à celles-ci étaient détaillés en quatre parties, la Valnerina et La Route des Senteurs devant réaliser chacune des actions prévues dans deux de ces quatre parties.

11.   L’annexe II de la décision d’octroi fixait les conditions financières relatives à l’octroi du concours. En particulier, il y était précisé que, si la bénéficiaire du concours financier entendait modifier substantiellement les opérations décrites à l’annexe I, elle devait en informer au préalable la Commission et obtenir l’accord de celle-ci (point 1). Conformément au point 2 de cette annexe, le bénéfice de l’octroi du concours était subordonné à la réalisation de toutes les opérations indiquées à l’annexe I de la décision d’octroi. En outre, cette annexe II prévoyait que: le concours financier serait versé directement à la Valnerina en tant que bénéficiaire dudit concours, qui devait se charger de payer La Route des Senteurs (point 4); la Commission serait autorisée, aux fins de la vérification des informations financières relatives aux différentes dépenses, à demander à examiner toute pièce justificative originale ou sa copie certifiée conforme et à procéder à cet examen directement sur place ou à demander l’envoi des documents en question (point 5); la bénéficiaire devrait conserver à la disposition de la Commission, pendant cinq ans à dater du dernier versement émanant de celle-ci, tous les originaux des documents de preuve des dépenses (point 6); la Commission pourrait, à tout moment, demander à la bénéficiaire l’envoi de rapports relatifs à l’état d’avancement des travaux et/ou aux résultats techniques obtenus (point 7), et la bénéficiaire devrait tenir à la disposition de la Communauté les résultats obtenus grâce à la réalisation du projet, sans que cela donne lieu à des paiements complémentaires (point 8). Enfin, au point 10 de l’annexe II, il était en substance précisé que, si l’une des conditions mentionnées dans cette annexe n’était pas respectée ou si des actions non prévues à l’annexe I étaient entreprises, la Commission pouvait suspendre, réduire ou annuler le concours et exiger la restitution de ce qui avait été payé, auquel cas la bénéficiaire aurait la faculté d’envoyer au préalable ses observations dans un délai fixé par la Commission.

12.   Le 2 décembre 1993, la Commission a versé à la Valnerina une première avance correspondant à environ 40 % du montant de la contribution communautaire prévue et la Valnerina a, à son tour, payé à La Route des Senteurs les sommes correspondant aux coûts des actions du projet qui devaient être réalisées par celle-ci.

13.   Le 27 décembre 1994, la Valnerina a envoyé à la Commission un premier rapport sur l’état d’avancement du projet et sur les dépenses déjà effectuées pour chacune des actions prévues. En même temps, elle a demandé le versement d’une deuxième avance tout en attestant, notamment, qu’elle disposait des preuves de paiement correspondant aux dépenses effectuées, d’une part, et que les actions déjà réalisées étaient conformes à celles décrites à l’annexe I de la décision d’octroi, d’autre part.

14.   Le 18 août 1995, la Commission a versé à la Valnerina une deuxième avance correspondant à environ 30 % du montant de la contribution communautaire et la Valnerina a, à son tour, payé à La Route des Senteurs la somme correspondant aux coûts des actions du projet qui devaient être réalisées par celle-ci.

15.   En juin 1997, la Valnerina a adressé à la Commission le rapport final sur l’exécution du projet. En même temps, la requérante a demandé le versement du solde de la contribution communautaire et a joint à nouveau une attestation correspondant, en substance, à celle mentionnée au point 13 ci-dessus.

16.   Le 12 août 1997, la Commission a fait savoir à la Valnerina qu’elle avait entrepris une opération générale de vérification technique et comptable de tous les projets financés au titre de l’article 8 du règlement (CEE) n° 4256/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «orientation» (JO L 374, p. 25), y compris le projet visé en l’espèce, et elle a invité celle-ci à produire, conformément au point 5 de l’annexe II de la décision d’octroi, une liste de toutes les pièces justificatives se rapportant aux dépenses éligibles qui avaient été effectuées dans le cadre de l’exécution du projet ainsi qu’une copie certifiée conforme à l’original de chacun de ces justificatifs.

17.   Le 25 août 1997, la Valnerina a envoyé à la Commission certains documents ainsi qu’un résumé du rapport final sur l’exécution du projet.

18.   Par lettre du 6 mars 1998, la Commission a informé la Valnerina de son intention de procéder à un contrôle sur place relatif à la réalisation du projet.

19.   Le contrôle sur place s’est déroulé, auprès de la Valnerina, du 23 au 25 mars 1998 et, auprès de La Route des Senteurs, du 4 au 6 mai 1998.

20.   Le 6 avril 1998, la Valnerina a envoyé à la Commission certains documents demandés par celle-ci lors du contrôle sur place.

21.   Le 5 novembre 1998, la Valnerina et La Route des Senteurs ont demandé à la Commission de procéder à l’approbation finale du projet et de leur verser le solde de la contribution communautaire.

22.   Par lettre du 22 mars 1999, la Commission a informé la Valnerina que, conformément à l’article 24 du règlement n° 4253/88, tel que modifié, elle avait procédé à un examen du concours financier relatif au projet et que, cet examen faisant apparaître des éléments susceptibles de constituer des irrégularités, elle avait décidé d’ouvrir la procédure prévue audit article et au point 10 de l’annexe II de la décision d’octroi. Dans cette lettre, dont elle a adressé une copie à La Route des Senteurs, la Commission a précisé ces différents éléments et ce d’une manière spécifique en ce qui concerne les actions qui étaient à la charge, d’une part, de la Valnerina et, d’autre part, de La Route des Senteurs.

23.   Le 17 mai 1999, la Valnerina a présenté ses observations en réponse aux suspicions de la Commission et a soumis à celle-ci certains autres documents.

24.   Par la décision C(2000) 2388, du 14 août 2000, adressée à la République italienne ainsi qu’à la Valnerina et notifiée à cette dernière le 21 août 2000, la Commission a, en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88, tel que modifié, supprimé le concours financier accordé au projet et demandé à la Valnerina le remboursement de l’intégralité du concours déjà versé (ci-après la «décision attaquée»).

25.   Au neuvième considérant de la décision attaquée, la Commission a énuméré onze irrégularités au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88, tel que modifié, dont cinq concernaient des actions réalisées par La Route des Senteurs et six se rapportaient à des actions réalisées par la Valnerina.

26.   Par lettres des 14 septembre et 2 octobre 2000, la Valnerina a demandé à La Route des Senteurs la restitution des sommes qu’elle lui avait versées aux fins de la réalisation du projet et pour lesquelles celle-ci était responsable. En même temps, la Valnerina a invité La Route des Senteurs à lui transmettre des éléments susceptibles d’établir le caractère erroné et illégal de la décision attaquée afin d’élaborer une ligne commune de défense.

27.   Le 20 octobre 2000, La Route des Senteurs a répondu, en substance, que, selon elle, la décision attaquée était injustifiée.

B –    La procédure devant le Tribunal

28.   Dans la procédure devant le Tribunal, la Valnerina a demandé l’annulation de la décision attaquée. Par son premier moyen, elle a contesté le fait que la Commission lui demande la restitution de l’intégralité du concours versé, au lieu de limiter sa demande à la partie perçue par la Valnerina. Les autres moyens du recours portaient sur chacune des irrégularités constatées par la Commission, sur la proportionnalité de la demande de restitution et sur l’exercice par la Commission de son pouvoir discrétionnaire.

29.   La République italienne est intervenue au soutien de la Valnerina dans la procédure devant le Tribunal.

C –    L’arrêt du Tribunal

30.   Le Tribunal a annulé la décision attaquée pour autant que la Commission n’a pas limité sa demande de remboursement du concours aux sommes correspondant à la partie du projet qui, en vertu de la décision d’octroi, devait être réalisée par la requérante elle-même.

31.   Le Tribunal a exposé, à cet égard, que la Commission aurait la faculté de désigner un responsable principal, à qui il incomberait de restituer, en cas d’irrégularité, l’intégralité des sommes versées. Néanmoins, selon le Tribunal, il conviendrait de tenir compte de ce qu’une éventuelle obligation de remboursement d’un concours peut entraîner des conséquences graves pour les parties concernées. Dès lors, le principe de sécurité juridique exigerait que le droit applicable à l’exécution du contrat soit suffisamment clair et précis afin que les parties concernées puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et prendre leurs dispositions en conséquence, à savoir, dans le présent contexte, de s’accorder, avant l’octroi du concours, sur des instruments adéquats de droit privé permettant de protéger leurs intérêts financiers l’une envers l’autre. La décision d’octroi n’aurait cependant pas été formulée d’une façon suffisamment claire, dans la présente espèce, pour que la Valnerina puisse se considérer comme la seule responsable pour la restitution des avances. C’est pourquoi la demande de restitution de l’intégralité des sommes versées, adressée à la Valnerina, constituerait une violation du principe de proportionnalité.

32.   Sur les autres points, le Tribunal a rejeté le recours et condamné les parties à supporter leurs propres dépens. La Commission, selon le Tribunal, aurait contesté à juste titre les pièces justificatives des coûts produites par la Valnerina et aurait dès lors été en droit d’exiger le remboursement de la partie des avances relevant de cette dernière.

IV – Conclusions des parties

33.   La Valnerina conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

–       annuler l’arrêt attaqué, pour autant qu’il confirme la décision attaquée, en tranchant définitivement le litige et en prononçant l’annulation intégrale de la décision attaquée;

–       condamner la défenderesse aux dépens.

34.   La Commission conclut quant à elle à ce qu’il plaise à la Cour:

–       rejeter le pourvoi;

–       annuler l’arrêt attaqué, en ce qu’il annule la décision attaquée, «pour autant que la Commission n’a pas limité sa demande de remboursement du concours aux sommes correspondant à la partie du projet qui, en vertu de la décision d’octroi, devait être réalisée par la requérante elle-même», et accueillir intégralement les conclusions présentées en première instance;

–       condamner la requérante aux dépens.

35.   La République italienne n’a pas présenté d’observations dans la procédure de pourvoi.

V –    Appréciation juridique

36.   La Valnerina appuie son pourvoi sur cinq moyens.

37.   Par son premier moyen, elle fait grief au Tribunal d’avoir méconnu que la décision d’octroi n’avait pas pour objet un projet commun, mais deux projets distincts qu’il convient de traiter séparément dans leur intégralité.

38.   À cet égard, la Valnerina fait valoir dans son deuxième moyen que chaque partie du projet aurait dû faire l’objet d’une appréciation séparée. Le Tribunal aurait dû, dès lors, après avoir circonscrit la demande de restitution aux sommes versées à la Valnerina, annuler la décision attaquée au motif que la Commission n’aurait pas vérifié si les irrégularités reprochées à la Valnerina justifiaient la demande de restitution de l’intégralité des sommes que celle-ci avait perçues.

39.   Le troisième moyen porte sur la constatation des différentes irrégularités que la Commission reproche à la Valnerina.

40.   Le quatrième moyen est dirigé contre des prétendus vices de procédure lors des contrôles menés par la Commission et la violation des droits de la défense qui, selon la Valnerina, en découlerait.

41.   Enfin, par son dernier moyen, la Valnerina fait grief à la Commission d’avoir demandé la restitution de l’intégralité du concours, au lieu de limiter sa demande aux sommes concernées par les irrégularités constatées.

42.   Dans son pourvoi incident, la Commission se fonde sur un seul moyen. Selon elle, la Valnerina supporterait seule la responsabilité financière du projet. Le Tribunal aurait donc commis une erreur de droit en annulant la décision attaquée pour autant que la demande de restitution visait les sommes perçues par La Route des Senteurs.

A –    Sur la division du projet global en deux sous-projets

43.   Le premier et le deuxième moyens invoqués par la Valnerina ainsi que celui invoqué par la Commission dans son pourvoi incident soulèvent la question de savoir si le Tribunal a correctement apprécié la décision d’octroi lorsqu’il a annulé la décision attaquée en ce qu’elle obligeait la Valnerina à restituer les sommes versées à La Route des Senteurs. L’appréciation en question contient certes également des éléments de fait, mais il s’agit pour l’essentiel de déterminer le contenu normatif de la décision d’octroi. Les constatations du Tribunal peuvent dès lors être examinées par la Cour (7).

44.   Il y a lieu d’examiner ci-après, en premier lieu, le pourvoi incident de la Commission, puisqu’il soulève la question fondamentale de savoir si la responsabilité financière pour la restitution des subventions échoit à la seule la Valnerina ou s’il peut être distingué entre cette dernière et La Route des Senteurs. Les possibilités et limites de la distinction, dans la présente espèce, seront ensuite examinées en relation avec les deux premiers moyens invoqués par la Valnerina.

1.      Sur le pourvoi incident: la responsabilité financière unique de la Valnerina

45.   De l’avis de la Commission, le Tribunal a méconnu le fait que la Commission n’aurait pu demander la restitution du concours qu’au bénéficiaire de la décision d’octroi, à savoir la Valnerina. Le Tribunal aurait mal interprété cette décision d’octroi en ce qu’elle fixe les droits et obligations du bénéficiaire. Selon la Commission, tout en faisant apparaître ses constatations comme un contrôle de proportionnalité, le Tribunal aurait en réalité apprécié ladite décision à la lumière du principe de sécurité juridique. Or, selon la Commission, dès lors qu’elle n’avait pas de pouvoir discrétionnaire pour choisir entre la Valnerina et La Route des Senteurs, elle n’avait pas non plus à appliquer le principe de proportionnalité

46.   Si l’on se rangeait au point de vue de la Commission, à savoir que, juridiquement, une demande de restitution n’aurait pu être adressée qu’à la Valnerina en tant que bénéficiaire formelle expressément désignée, on comprendrait facilement que toute limitation du remboursement serait effectivement à exclure. Le point de vue du Tribunal entraînerait alors que la Commission ne pourrait plus demander la restitution d’une partie de ses concours.

47.   Il n’est cependant pas compréhensible pour quel motif la Commission se verrait empêchée de demander à La Route des Senteurs la restitution d’une partie du concours. Le Tribunal souligne à juste titre que, en cas d’octroi d’un concours à un projet dont la réalisation incombe à plusieurs parties, l’article 24 du règlement n° 4253/88 ne précise pas à laquelle de ces parties la Commission demande le remboursement du concours en cas d’irrégularités commises dans l’exécution du projet par une ou plusieurs de ces parties (8). Au paragraphe 3, première phrase, du même article, il est dit simplement que toute somme donnant lieu à répétition de l’indu doit être reversée à la Commission. Il est donc fait référence, dans cette disposition, au principe général de la répétition de l’indu. Certes, le terme «reverser» implique que le débiteur ait d’abord reçu quelque chose. Cela n’exclut pas, cependant, l’obligation de restituer des sommes transférées par le coordinateur du projet. En outre, le fait de ne pouvoir se retourner que vers une seule partie au projet, thèse que défend la Commission, pourrait conduire à des abus: il suffirait en effet de mettre en avant des bénéficiaires fictifs pour que d’autres parties puissent conserver le bénéfice de subventions communautaires.

48.   La prétendue responsabilité financière exclusive, pesant sur la Valnerina pour l’ensemble du projet, ne saurait par conséquent être admise que si elle découle clairement de la décision d’octroi. La Commission explique qu’il découlerait des différentes dispositions, lues en combinaison, que le bénéficiaire –la Valnerina – est censé être le seul responsable financièrement vis-à-vis de la Commission. Le Tribunal expose cependant d’une manière convaincante, aux points 58 à 64 de l’arrêt attaqué, que la décision d’octroi n’est dans l’ensemble pas suffisamment claire. Au contraire, elle contient des définitions contradictoires qui, à cet égard, ne conduisent précisément pas, en l’espèce, à faire supporter la responsabilité financière à la seule Valnerina.

49.   Les dispositions de l’annexe II font du bénéficiaire l’interlocuteur de la Commission (9), mais elles ne sauraient fonder une responsabilité financière exclusive vis-à-vis de la Commission, en raison de l’évidente répartition du concours entre les deux responsables du projet et à défaut de dispositions claires quant à la responsabilité financière. Si La Route des Senteurs n’avait aucune responsabilité financière, on voit mal en quoi consisterait la responsabilité, pour sa partie du projet, que lui attribue la décision d’octroi.

50.   La thèse de la Commission selon laquelle la décision attaquée ne pourrait être appréciée au regard du principe de proportionnalité que dans la mesure où elle disposerait d’un pouvoir discrétionnaire est infondée et est en outre dénuée de pertinence en l’espèce. Le principe de proportionnalité s’applique non seulement lors de l’exercice, par la Commission, de son pouvoir discrétionnaire, mais également lors de l’interprétation du droit communautaire. C’est précisément ce qu’a fait le Tribunal dans la présente espèce.

51.   Il y a donc lieu de rejeter le pourvoi incident.

2.      Sur les deux premiers moyens du pourvoi: la division du projet global en deux sous-projets et l’appréciation conjointe des irrégularités

52.   Comme le pourvoi incident, ces moyens ont trait à la question de savoir dans quelle mesure les deux sous-projets sont susceptibles d’être traités conjointement. Dans son premier moyen, la Valnerina fait valoir qu’en réalité on serait en présence de deux projets totalement distincts devant être considérés séparément. Dans son deuxième moyen, elle estime que la demande de restitution aurait pour le moins dû se fonder sur des appréciations des irrégularités distinctes selon le responsable. Il convient d’apprécier ces deux moyens conjointement, la Valnerina contestant ici sa responsabilité pour les parties du projet dont la réalisation incombait à La Route des Senteurs.

53.   Dans son premier moyen, la Valnerina affirme que le Tribunal n’aurait pas apprécié de façon appropriée le moyen du recours tiré de la violation des principes de non-discrimination et de proportionnalité. Le Tribunal se serait borné à l’examen des aspects financiers, sans apprécier, sur le fond, si le concours communautaire n’avait pas été effectivement octroyé pour deux projets distincts. La Valnerina fait ainsi valoir que la décision d’octroi aurait implicitement comporté deux décisions qu’il aurait fallu apprécier séparément.

54.   On pourrait se ranger à l’avis de la Commission, lorsqu’elle estime que le premier moyen du pourvoi serait irrecevable dans la mesure où la Valnerina ne serait pas lésée. Le Tribunal a en effet déjà annulé pour d’autres motifs la décision attaquée, pour autant qu’il était exigé de la Valnerina qu’elle restitue la partie du concours relevant de La Route des Senteurs.

55.   Le deuxième moyen montre cependant que les considérations développées par le Tribunal entraînent bel et bien un préjudice. Par ce moyen, la Valnerina fait en effet grief au Tribunal de ne pas avoir annulé la décision attaquée dans son intégralité, après avoir constaté que la Commission ne pouvait pas lui demander de restituer les subventions versées à La Route des Senteurs. La responsabilité distincte de cette dernière ayant été établie, il aurait fallu apprécier de nouveau la responsabilité de la Valnerina, notamment au regard de la proportionnalité de la sanction par rapport aux irrégularités constatées.

56.   Le Tribunal a néanmoins constaté expressément que la Commission était en principe en droit d’exiger la restitution de l’intégralité des avances versées (10). Le Tribunal est dès lors parti du principe qu’il n’y avait qu’un projet unique à apprécier et a limité la somme que la Valnerina devrait payer simplement eu égard aux conséquences juridiques.

57.   Ce deuxième moyen se comprend ainsi seulement à la lumière de la prémisse du premier moyen, à savoir que la subvention avait été accordée pour deux projets complètement distincts, qui doivent être appréciés séparément. Si l’on se rangeait à cette prémisse, le Tribunal n’aurait pas dû se borner à circonscrire l’obligation de restitution de la Valnerina. Il aurait plutôt dû considérer et apprécier la demande de restitution, rapportée à la partie du concours relative à la partie italienne du projet, en tant que décision autonome. Une telle décision n’aurait alors été légale que si la Commission, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de demander la restitution des subventions, avait apprécié si les irrégularités constatées dans la seule partie du projet relevant de la Valnerina justifiaient la demande de restitution du concours octroyé pour ladite partie.

58.   Il y a lieu, par conséquent, d’examiner si la décision attaquée a effectivement pour objet un projet unique ou si les deux parties du projet, en Italie et en France, doivent être considérées séparément.

59.   Il doit être accordé à la Valnerina que la décision attaquée a pour objet deux parties de projet dont la réalisation est confiée à deux responsables différents. La décision d’octroi fait cependant la synthèse de ces deux parties de projet en les réunissant en un seul projet global. Cette synthèse poursuit deux objectifs. Le but recherché est, d’une part, de favoriser la coopération entre des régions de différents États membres et, d’autre part, de concentrer dans le chef d’un responsable du projet – la Valnerina – l’exécution de certaines démarches administratives.

60.   La coopération entre la partie italienne et la partie française est conforme à l’objectif général de la politique structurelle, fixé à l’article 158 CE (article 130 A du traité CE à l’époque de la décision d’octroi), à savoir de renforcer la cohésion économique et sociale, afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté. La coopération avait même été posée par la Commission, selon les affirmations de la Valnerina, comme condition pour l’octroi d’un concours. Le nouveau texte de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 4253/88, tel que modifié par le règlement n° 2082/93, qui n’était pas encore applicable à la décision d’octroi, prévoit expressément que des actions présentant un intérêt transnational revêtent également un intérêt particulier pour la Communauté. Selon le huitième considérant du règlement n° 2082/93, les coopérations transfrontalières sont nécessaires pour justifier des mesures communautaires au regard du principe de subsidiarité. Dans ces circonstances, il est probable que deux projets séparés n’auraient pas été éligibles à la subvention.

61.   La simplification administrative résultant de la nomination d’un interlocuteur – la Valnerina – est justifiée par le souci d’une meilleure gestion de la subvention. Il n’y aurait rien à redire à cet égard si la Commission attribuait à cet interlocuteur l’entière responsabilité financière, à condition que cela lui ait été présenté suffisamment clairement pour qu’il puisse décider en conscience s’il accepte ladite responsabilité et, le cas échéant, comment il pourrait se prémunir. Comme l’expose le Tribunal, un tel système serait justifié dans l’intérêt de l’efficacité de l’action communautaire, tant au regard du principe de bonne administration que de l’impératif d’une bonne gestion financière du budget communautaire (11).

62.   C’est pourquoi le Tribunal a pu, à juste titre, partir du principe que la décision d’octroi ne portait pas sur deux projets séparés, mais sur un seul projet. En outre, la Commission n’était pas tenue de considérer séparément les deux projets dans sa demande de restitution, mais pouvait fonder sa décision sur une appréciation globale des irrégularités. En l’espèce, cependant, il n’était pas exclu, dans la mesure où deux parties de projet bien distinctes avaient été présentées conjointement, que l’on prenne en considération la responsabilité des différentes parties pour les irrégularités et pour l’aboutissement des sous-projets dans l’appréciation de la proportionnalité de la demande de restitution.

63.   Par conséquent, il y a lieu de rejeter les premier et deuxième moyens du pourvoi.

B –    Sur les autres moyens du pourvoi

64.   Les autres moyens du pourvoi portent sur l’appréciation des irrégularités relatives à la partie du projet dont la Valnerina avait la responsabilité, sur sa participation à l’examen desdites irrégularités et sur la proportionnalité de la demande de restitution de l’intégralité des sommes versées à la Valnerina.

1.      Sur le troisième moyen du pourvoi: les différentes irrégularités

65.   Par son troisième moyen, la Valnerina fait grief au Tribunal d’avoir mal appliqué l’article 24 du règlement n° 4253/88 et la décision d’octroi en appréciant sa contestation, dans la procédure en première instance, des différentes irrégularités relevées par la Commission, d’avoir manqué à son obligation de motivation et d’avoir manqué de logique dans ses arguments.

a)      Sur la première irrégularité: la réalisation d’un film par la société Romana Video

66.   Le neuvième considérant, sixième tiret, de la décision attaquée est libellé comme suit:

«[La Valnerina] a imputé et déclaré payé, à la société Romana Video, un montant de 98 255 000 ITL (50 672 écus) pour la réalisation d’une vidéo dans le cadre du projet. Au moment du contrôle (25 et 26 mars 1998), il restait encore à payer 49 000 000 ITL. [La Valnerina] a déclaré que ce montant ne serait pas payé car il était le prix de vente des droits sur la vidéo à la société réalisatrice. [La Valnerina] a présenté une dépense supérieure de 49 000 000 ITL à la dépense effectivement encourue.»

67.   Le Tribunal a constaté à cet égard que ni le règlement n° 4253/88 ni la décision d’octroi n’interdisent explicitement au bénéficiaire du concours de tirer un bénéfice des résultats obtenus grâce à ce concours (12). Toutefois, en raison de la simultanéité des transactions et de la compensation effectuée entre la requérante et la société Romana Video au cours de l’exécution du projet, la Commission aurait pu valablement estimer que, plutôt que d’avoir tiré un bénéfice du résultat obtenu grâce à ce concours, la requérante n’a en réalité encouru, pour la réalisation de cette action du projet, que la somme résultant de cette compensation. Le Tribunal a vu là une irrégularité (13).

68.   La Valnerina estime néanmoins qu’elle était en droit de déduire intégralement les frais et de revendre ultérieurement les droits sur le film en question.

69.   La Commission estime au contraire que tout bénéficiaire d’une subvention communautaire devrait justifier des frais récupérables. La Valnerina aurait omis de le faire pour ce qui concerne la production du film.

70.   Comme le constate également le Tribunal, la Valnerina estime à juste titre qu’aucune disposition n’interdit pas de tirer un bénéfice des résultats obtenus grâce à ce concours. Cependant, elle ne conteste pas non plus que, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de la décision d’octroi, le versement de l’aide n’est possible, d’un point de vue légal, que pour autant que les frais engagés soient éligibles à une aide. Ne peut être considéré comme un bénéfice non imputable sur les frais que celui tiré d’une vente aux conditions du marché, et non une simple transaction fictive dont le seul objectif est de gonfler les coûts.

71.   La question de savoir si l’on est en présence, ici, d’une vraie vente ou d’une transaction fictive relève d’une constatation des faits. Celle-ci ne peut être soumise au contrôle de la Cour, dans le cadre du pourvoi, que quant à une éventuelle dénaturation des éléments de preuve qui lui ont été soumis (14). Or, la Valnerina elle-même n’invoque pas une dénaturation des éléments de preuve.

72.   La Cour peut en outre apprécier si le Tribunal a manqué à son obligation de motivation. L’exposé de la Valnerina semble vouloir montrer que la motivation du Tribunal est contradictoire en ce que ce dernier admet la possibilité de tirer un bénéfice des résultats obtenus grâce au concours, mais accorde néanmoins à la Commission que la vente des droits sur le film est à déduire des frais engagés. Le Tribunal a cependant expliqué pourquoi il a considéré qu’il n’y avait pas eu de véritable vente, la Commission pouvant valablement conclure de la simultanéité des transactions que les frais étaient diminués de la somme correspondante (15). Cette constatation est plausible. Il ne découle guère de la possibilité de procéder à une vente licite que la transaction en question constituait effectivement une telle vente.

b)      Sur la deuxième irrégularité: les frais de personnel

73.   Le neuvième considérant, septième tiret, de la décision attaquée est libellé comme suit:

«[La Valnerina] a imputé au projet un montant de 202 540 668 ITL (104 455 écus) représentant le coût relatif au travail de cinq personnes pour la partie du projet ‘information touristique’. Pour cette dépense, [la Valnerina] n’a pas présenté de documents justificatifs (contrats de travail, descriptif détaillé des activités réalisées).»

74.   Par ailleurs, le neuvième considérant, neuvième tiret, de la décision attaquée se lit comme suit:

«[La Valnerina] a déclaré un montant de 152 340 512 ITL (78 566 écus) pour des frais de personnel liés aux activités autres que l’information touristique. [Elle] n’a pas présenté de documents qui puissent démontrer la réalité des prestations et [leur] liaison directe avec le projet.»

75.   À cet égard, le Tribunal a relevé que la Commission n’a pas commis d’erreur en considérant que la requérante ne lui a pas soumis de pièces justificatives de nature à établir que les frais de personnel imputés au projet étaient en rapport direct avec l’exécution de celui-ci et étaient appropriés (16).

76.   La Valnerina estime avoir fourni suffisamment de pièces justificatives sous forme de tableaux indiquant le nom des intéressés, une estimation du temps consacré par ceux-ci au projet, leur salaire ainsi que les frais qui en résultaient pour l’exécution du projet. En outre, le simple fait que le projet ait été réalisé constituerait, selon elle, une justification des frais mentionnés.

77.   Sur ce point aussi, il convient cependant de renvoyer au principe fondamental de la subvention communautaire, selon lequel la Communauté ne peut subventionner que des frais effectivement engagés. Le Tribunal renvoie en outre, à juste titre, au point 3 de l’annexe II de la décision d’octroi, où l’on peut lire que «[l]es frais de personnel [...] doivent se rapporter directement à l’exécution de l’action et y être appropriés» (17). Ainsi, il ne suffit pas de démontrer qu’un projet a été réalisé pour justifier une subvention spécifique. Le bénéficiaire de l’aide doit plutôt justifier de frais de personnel concrets, conformes aux conditions de l’aide.

78.   Or, le fait de savoir si les pièces justificatives relatives aux frais de personnel sont suffisantes au regard de ces exigences relève d’une constatation factuelle qui ne saurait être soumise au contrôle de la Cour (18).

79.   Le Tribunal a suffisamment motivé, aux points 91 à 93 de son arrêt, pourquoi il a conclu que les frais de personnel n’avaient pas été suffisamment étayés. Il a en effet expliqué que les pièces fournies par la Valnerina ne prouvaient pas que les dépenses de personnel se rapportaient au projet et ne permettaient pas non plus d’apprécier leur nature appropriée.

c)      Sur la troisième irrégularité: les frais généraux

80.   Le neuvième considérant, dixième tiret, de la décision attaquée est libellé comme suit:

 «[La Valnerina] a imputé au projet un montant de 31 500 000 ITL (26 302 écus) correspondant à des frais généraux (location de deux bureaux, chauffage, électricité, eau et nettoyage). Cette imputation n’a pu être justifiée par aucun type de document.»

81.   Le Tribunal a précisé à cet égard que l’irrégularité constatée par la Commission relative aux frais généraux ne concernait qu’une partie des frais que la La Valnerina avait imputés au projet sous cette rubrique. N’auraient été, en effet, concernés que les frais se rapportant à l’utilisation, pour le projet, de locaux que la requérante avait déjà occupés avant l’octroi du concours (19). Le Tribunal a constaté que la Commission pouvait valablement considérer que ces frais auraient dû être supportés indépendamment de la réalisation du projet. L’imputation de ces frais constituait donc, selon le Tribunal, une irrégularité (20).

82.   Le grief formulé par la Valnerina est limité au fait que le Tribunal se serait contenté, sur ce point, d’une supposition de la Commission, alors qu’il aurait dû exiger qu’il soit démontré que ces frais  n’avaient pas été engagés. Ce grief porte cependant encore une fois sur des constatations et appréciations factuelles qui ne peuvent pas être examinées dans la procédure de pourvoi (21).

d)      Sur la quatrième irrégularité: le contrat de consultance avec Mario Brozzi Associati SaS

83.   Au neuvième considérant, huitième tiret, de la décision attaquée, la Commission a noté ce qui suit:

«[La Valnerina] a imputé au projet un montant de 85 000 000 ITL (43 837 écus) correspondant aux frais de consultance de Mauro Brozzi Associati Sas. Cette dépense n’a pas été appuyée par des documents justificatifs qui permettent d’établir la réalité et la nature exacte des prestations fournies.»

84.   Le Tribunal a constaté à cet égard que, malgré la demande explicite formulée par la Commission, la Valnerina n’a pas produit les pièces justificatives demandées. Ce serait donc à juste titre que la Commission aurait constaté l’irrégularité (22).

85.   La Valnerina estime néanmoins que cela ne permettait pas de conclure qu’il y avait eu une irrégularité grave.

86.   Cependant, la Valnerina méconnaît ainsi que – comme nous l’avons déjà exposé –, en vertu du point 3 de l’annexe II de la décision d’octroi, les frais ne sont éligibles que s’ils se rapportent directement à l’exécution de l’action et y sont appropriés (23). L’imputation de frais pour lesquels cette preuve n’a pas été apportée constitue par conséquent une irrégularité.

e)      Sur la cinquième irrégularité: le système d’irrigation

87.   Au neuvième considérant, onzième tiret, de la décision attaquée, la Commission a noté ce qui suit:

«[D]ans le cadre de l’action ‘culture de l’épeautre et des truffes’, la [décision d’octroi] a prévu la réalisation des investissements concernant l’amélioration des systèmes d’irrigation pour la culture des truffes, d’un montant de 41 258 écus. Ces investissements n’ont pas été réalisés et aucune explication à cet égard n’a été fournie à la Commission.»

88.   Le Tribunal a constaté à cet égard que la Valnerina n’aurait pas produit de pièces justificatives relatives aux frais correspondants, de sorte que ces derniers n’auraient pas pu être imputés.

89.   La Valnerina prétend, quant à elle, que le Tribunal n’aurait pas pris en considération une expertise qu’elle avait produite. De la même manière, le Tribunal n’aurait pas pu reprocher à la Valnerina de ne pas être en mesure de prouver, après des années, les frais engagés pour la réalisation d’une irrigation expérimentale d’urgence réalisée par des tiers lors d’étés de grande sécheresse.

90.   Pour ce qui concerne l’expertise présentée au Tribunal, celle-ci se borne à préciser que les termes «systèmes d’irrigation de réserve», utilisés dans le cadre de ce projet spécifique, devaient être compris dans le sens indiqué par la Valnerina et que les frais indiqués étaient adaptés, eu égard aux prix normalement pratiqués pour les interventions dans le cadre du FEOGA. Cependant, là n’est pas la question. Le Tribunal a en effet laissé ouverte la question de savoir quelles actions devaient être réalisées en vertu de la décision d’octroi.

91.   Le Tribunal n’a fondé sa décision que sur le fait que les actions prétendument réalisées n’avaient pas été démontrées. Comme nous l’avons déjà exposé, ne sont éligibles que des frais dûment justifiés (24). Quant à la difficulté de produire des pièces justificatives, il y a lieu de renvoyer au point 6 de l’annexe II de la décision d’octroi, en vertu duquel le bénéficiaire du concours doit conserver toutes les pièces justificatives et les garder à la disposition de la Commission. Si la Valnerina ne disposait pas des pièces justificatives nécessaires, elle n’aurait pas dû imputer ces frais.

f)      Conclusions intermédiaires sur le troisième moyen du pourvoi

92.   Il y a donc lieu de rejeter le troisième moyen du pourvoi.

2.      Sur le quatrième moyen du pourvoi: violation des droits de la défense

93.   Par ce moyen, la Valnerina fait valoir une violation des droits de la défense par le Tribunal, en ce que ce dernier n’aurait pas sanctionné de prétendus manquements à la procédure à l’occasion d’une inspection de la Commission. En particulier, ladite inspection n’aurait pas fait l’objet d’un rapport et il n’aurait pas été dressé de liste des documents photocopiés.

94.   Ce moyen est irrecevable parce que la Valnerina n’indique pas quels sont les points de l’arrêt du Tribunal qu’elle conteste, en se bornant à reprendre des arguments qu’elle avait déjà exposés en première instance. Le Tribunal a rejeté ce moyen du recours au motif que, indépendamment de l’inspection, il aurait été permis à suffisance à la Valnerina de présenter des observations sur les reproches que lui adressait la Commission. Or, le pourvoi ne porte pas sur cette constatation.

3.      Sur le cinquième moyen du pourvoi: la proportionnalité de la demande de restitution

95.   Par le cinquième moyen du pourvoi, la Valnerina fait grief au Tribunal d’avoir méconnu la prescription de l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88, en vertu de laquelle il convient d’adapter graduellement les sanctions aux comportements fautifs. Les irrégularités dont il est fait grief à la requérante seraient de nature purement formelle. Elles ne seraient, en outre, pas démontrées. Il ne saurait être reproché à la Valnerina ni d’avoir fourni des informations inexactes, ni d’avoir dissimulé des informations, mais simplement de ne pas avoir fourni suffisamment de pièces justificatives. C’est pourquoi l’annulation de la décision d’octroi et la demande de restitution de toutes les avances versées s’avèrent être disproportionnées. La Valnerina fait valoir ce point de vue également en relation avec le troisième moyen du pourvoi.

96.   Le Tribunal a constaté à cet égard que la mise en œuvre de la politique d’aides justifie que des conditions formelles strictes soient posées à l’imputation de frais, et que les irrégularités constatées sur ce fondement justifieraient la demande de restitution des sommes versées à la Valnerina (25).

97.   Le Tribunal se fonde, dans ces constatations, sur des considérations juridiques pertinentes. L’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 4253/88 prévoit expressément que la Commission peut réduire ou suspendre le concours pour un projet s’il existe une irrégularité ou une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en œuvre de l’action ou de la mesure et pour laquelle l’approbation de la Commission n’a pas été demandée. Il s’ensuit que la Commission n’est pas tenue de demander la restitution de l’intégralité du concours financier, mais peut décider discrétionnairement de demander ou non la restitution des aides, et, le cas échéant, quelle quote-part. Eu égard au principe de proportionnalité, la Commission est tenue d’exercer ce pouvoir discrétionnaire de sorte à ce que les subventions dont elle demande la restitution ne soient pas sans proportion avec les irrégularités. La Commission n’est cependant pas tenue de se borner à demander la restitution des seules subventions qui se sont avérées injustifiées en raison des irrégularités. Au contraire, les objectifs d’une gestion efficace des aides communautaires et la dissuasion des comportements frauduleux peuvent justifier la demande de restitution de subventions qui ne sont touchées qu’en partie par des irrégularités (26).

98.   La question de savoir si la Commission était en droit, dans la présente espèce – face à des irrégularités concernant 30 % des dépenses prévues –, de demander la restitution de l’intégralité des subventions versées à la Valnerina relève de la nature et de l’importance des manquements. Encore une fois, il s’agit d’une question de constatation et d’appréciation d’éléments de fait qui ne saurait être examinée dans la procédure de pourvoi (27).

99.   Il y a donc lieu de rejeter également le cinquième moyen du pourvoi.

VI – Sur les dépens

100. En vertu de l’article 122, lu en combinaison avec les articles 118 et 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Dans la présente espèce, les deux parties succombent dans leur pourvoi. Les deux pourvois ont une valeur équivalente. Par conséquent, chaque partie supporte ses propres dépens.

VII – Conclusion

101. Nous proposons à la Cour de décider comme suit:

«1)      Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.

2)      Chaque partie supporte ses propres dépens.»

1 – Langue originale: l'allemand.

2  – Ce projet est aujourd'hui encore présenté par la Commission en tant qu'étude de cas dans le cadre du séminaire Leader «Enjeux et méthodologie de la coopération transnationale»; voir site Internet, visité le 23 février 2005.

3  – Règlement du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part (JO L 374, p. 1).

4  – JO L 193, p. 20.

5  – Points 7 et suiv. de l'arrêt attaqué.

6  – Cela ressort notamment d'une note entre parenthèses figurant à l'article 5 de la décision d'octroi.

7  – Voir arrêt de la Cour du 16 juin 1994, SFEI e.a./Commission (C‑39/93 P, Rec. p. I-2681, points 25 et 26).

8  – Point 52 de l’arrêt attaqué.

9  – Points 58 et suiv. de l’arrêt attaqué.

10  – Point 53 de l’arrêt attaqué.

11  – Point 53 de l’arrêt attaqué.

12  – On relèvera, cependant, que, en vertu du point 8 de l'annexe II de la décision d'octroi, la Commission pouvait exiger de la Valnerina qu'elle lui transmette le film, en tant que résultat du projet, sans frais supplémentaires. Si la cession des droits sur le film devait s'opposer à une telle transmission des résultats, elle remettrait en cause l'éligibilité du résultat et la reconnaissance de l'ensemble des frais engagés. Cependant, il n'y a pas lieu de se pencher sur cette question, puisque les constatations de la Commission et du Tribunal en font abstraction.

13  – Points 79 et 81 de l'arrêt attaqué.

14  – Arrêt du 15 juin 2000, Dorsch Consult/Conseil et Commission (C‑237/98 P, Rec. p. I-4549, points 35 et suiv.).

15  – Point 79 de l'arrêt attaqué.

16  – Point 95 de l'arrêt attaqué.

17  – Point 89 de l'arrêt attaqué.

18  – Voir point 71 ci-dessus.

19  – Point 105 de l'arrêt attaqué.

20  – Point 106 de l'arrêt attaqué.

21  – Voir point 71 ci-dessus.

22  – Points 116 et suiv. de l'arrêt attaqué.

23  – Voir point 77 ci-dessus.

24  – Voir point 71 ci-dessus.

25  – Points 142 et suiv. de l'arrêt attaqué.

26  – Arrêt du 24 janvier 2002, Conserve Italia/Commission (C‑500/99 P, Rec. p. I-867, point 89). Voir également conclusions de l'avocat général Alber dans cette affaire (points 94 et suiv.).

27  – Voir point 71 ci-dessus.

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