CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 3 de febrero de 2005(1)
Asunto C-441/03
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino de los Países Bajos
«Conservación de los hábitats naturales y de las aves silvestres»
I. Introducción y pretensiones
1. En el presente procedimiento por incumplimiento, la Comisión censura a los Países Bajos no haber adaptado el Derecho nacional a diversas disposiciones de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre protección de aves») y de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (3) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»).
2. Después de desistir de uno de los motivos del recurso en el escrito de réplica, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
«– Declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido:
– antes el 25 de abril de 1981, lo dispuesto en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al no haber adoptado, a más tardar la referida fecha, las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse a las obligaciones que le incumben conforme al artículo 4, apartados 1 y 2, de dicha Directiva, o, en cualquier caso, al no comunicárselas a la Comisión, y
– antes del 20 de junio de 1994, lo dispuesto en el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al haber adoptado, a más tardar el 5 de junio de 1994, las medidas legales, reglamentarias o administrativas necesarias para atenerse a las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6, apartado 1, en relación con los artículos 2, apartado 2, y 1, letras a), e) e i), así como con arreglo a los artículos 6, apartados 2, 3 y 4, 7, 11, 14, apartados 1 y 2, y 15 de dicha Directiva, o, en cualquier caso, al no comunicárselas a la Comisión.
– Declare que el artículo 13, apartado 4, de la Natuurbeschermingswet (Ley de protección de la naturaleza) es incompatible con el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43/CEE.
– Condene en costas al Reino de los Países Bajos.»
3. El Reino de los Países Bajos solicita que se desestime parcialmente el recurso.
4. El Gobierno neerlandés reconoce que no ha adaptado suficientemente su Derecho interno a las disposiciones mencionadas por la Comisión, pero discute el alcance que ésta atribuye a la obligación de adaptación con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
II. Marco jurídico
5. Dado el amplio reconocimiento de las imputaciones contenidas en el recurso, únicamente reviste pertinencia en el presente asunto el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats. Dichas disposiciones tienen el siguiente tenor:
«3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
III. Apreciación
6. La Comisión solicita que se declare que los Países Bajos han incumplido su obligación de adaptar en el plazo señalado el Derecho interno a las disposiciones de la Directiva sobre protección de aves y de la Directiva sobre los hábitats antes mencionadas. Sin embargo, la alegación de la Comisión es poco clara por lo que respecta a la expiración de los plazos de adaptación. La Comisión menciona dos fechas en relación con la Directiva sobre protección de aves, a saber, el 6 y 25 de abril de 1981, y, con respecto a la Directiva sobre los hábitats, tres fechas, a saber, el 5, 10 y 20 de junio de 1994. Ahora bien, no es necesario pronunciarse sobre qué fecha sea la correcta, pues, en cualquier caso, el plazo de adaptación había expirado bastante tiempo antes de la apertura del procedimiento administrativo previo al presente recurso. (4)
7. En la medida en que el Gobierno neerlandés reconoce en este marco las imputaciones del recurso, procede condenar al Reino de los Países Bajos tal como se ha solicitado.
8. Lo mismo cabe decir en principio en relación con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, dado que el Gobierno neerlandés reconoce también una adaptación insuficiente en este punto. Ahora bien, las partes siguen discutiendo, en relación con esta disposición, el alcance de la obligación contenida en la misma. El Tribunal de Justicia debe resolver esta discrepancia para que las partes sepan con claridad qué medidas deben adoptarse con arreglo al artículo 228 CE, apartado 1, con el fin de dar cumplimiento a la sentencia.
9. A tal respecto, la Comisión sostiene la tesis de que las exigencias del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats deben tenerse en cuenta en el marco de la evaluación de las repercusiones prevista en el apartado 3. A su juicio, una evaluación alternativa de conformidad con el artículo 6, apartado 4, presupone conocer si, a su vez, las alternativas perjudican el lugar de que se trate. En consecuencia, deben tenerse en cuenta ya en el marco de la evaluación inicial. (5) Asimismo, en el marco de la evaluación inicial debe examinarse si pueden resultar perjudicados especies o hábitats naturales prioritarios, (6) aun cuando el elemento de la prioridad se mencione por primera vez en el artículo 6, apartado 4.
10. En cambio, el Gobierno neerlandés no aprecia en la Directiva base alguna para esta tesis, que también es contraria a las directrices pertinentes de la Comisión. (7) El artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats prevé que la evaluación de planes o proyectos se realice en varias fases. En consecuencia, se llegará al examen del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre hábitats únicamente si se cumple una serie de requisitos; en particular, la evaluación sobre las repercusiones debe conducir a la conclusión de que el plan o proyecto puede causar un perjuicio a la integridad del lugar en cuestión. En cambio, si la evaluación de las repercusiones tiene por resultado que el hábitat no resulta perjudicado en su integridad, no será necesario realizar evaluación alguna en el sentido del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.
11. Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no define ningún método particular para la realización de una evaluación sobre las repercusiones. (8) Ahora bien, de la mayoría de versiones lingüísticas, y también del décimo considerando de la versión alemana, cabe deducir que la evaluación debe ser «angemessen». (9) Habida cuenta de las demás versiones lingüísticas, por ejemplo en inglés «appropriate», en francés «appropriée», en español «adecuada», en portugués «adequada», en italiano «opportuna» y en neerlandés «passend», podría atribuirse a este concepto el significado de adecuado o útil.
12. Una evaluación de las repercusiones no es, pues, un mero acto administrativo formal, sino que debe ajustarse a sus objetivos. El objetivo del examen estriba en comprobar si el plan o proyecto es compatible con los objetivos de conservación establecidos para el lugar de que se trate. En consecuencia, deben identificarse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de una zona. (10)
13. Así pues, la evaluación tiene, sin duda alguna, un amplio alcance. En particular, como afirma la Comisión, ha de atenderse a los hábitats y especies prioritarios. Sin embargo, ello no se desprende del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, sino de la sistemática de la Directiva y, en particular, de los objetivos de conservación. Éstos deben atribuir un valor específico a los hábitats y especies prioritarios, pues, de conformidad con el artículo 1, letras d) y h), y la primera frase del undécimo considerando, ello constituye una responsabilidad específica de la Comunidad y de todos los Estados miembros. (11)
14. Otra cuestión relativa al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats que, a juicio de la Comisión, debe tenerse en cuenta en el marco del apartado 3, es la evaluación alternativa. La Comisión subraya acertadamente que sólo cabe evaluar alternativas cuando no sólo se conocen los efectos del proyecto inicial, sino también los de las alternativas. Sin embargo, confunde en este contexto la aplicación de los criterios del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats en el marco de la evaluación alternativa prevista en el apartado 4 con la ejecución del proyecto de evaluación exigido en el apartado 3.
15. Si debe realizarse una evaluación alternativa, las alternativas deberán examinarse, en cuanto a sus efectos en lugares protegidos, con arreglo a los mismos criterios científicos del plan o proyecto original. Sólo en el caso de una apreciación análoga de los efectos pueden compararse las alternativas. En la práctica, en un procedimiento de autorización ambas fases de la evaluación suelen coincidir tan pronto como se advierte que un plan o proyecto perjudicará en su forma original la integridad de un lugar. No sería eficiente valorar exhaustivamente en una primera etapa el perjuicio y realizar en etapas posteriores, nuevas evaluaciones dirigidas a comprobar si existen alternativas y qué efectos tendrían éstas.
16. Sin embargo, las evaluaciones previstas en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats deben separarse estrictamente desde un punto de vista jurídico. El artículo 6, apartado 4, se aplicará sólo cuando después de la evaluación efectuada con arreglo al apartado 3 no pueda excluirse la existencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar. (12) En consecuencia existirá una obligación de realizar una evaluación alternativa cuando, a pesar de lo anterior, en esta situación el plan o proyecto deba ejecutarse por razones imperiosas de interés público de primer orden. En cambio, si se renuncia a llevar a cabo el plan o proyecto, no hay necesidad de una evaluación alternativa cuando la evaluación de las repercusiones haya arrojado un resultado negativo. En consecuencia, el Gobierno neerlandés interpreta acertadamente el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats como un sistema de evaluación de planes y programas que prevé varias fases. (13) Por estos motivos, no es necesario tener en cuenta los elementos mencionados en el artículo 6, apartado 4, en la aplicación del apartado 3. Ahora bien, la aplicación del artículo 6, apartado 4, puede exigir evaluaciones similares a la evaluación prevista en el apartado 3.
17. En aras de la exhaustividad ha de señalarse que existen también alternativas que no modifican el plan o proyecto de tal forma que se convierten en alternativa, sino que afectan únicamente a la ejecución. Por cuanto respecta a los efectos en lugares protegidos, habrá que pensar, por ejemplo, en realizar actividades que produzcan alteraciones en períodos durante los cuales estas últimas se reduzcan al máximo. Tales alternativas de ejecución pueden formar parte de los criterios del plan o proyecto que deberán examinarse en el marco de la evaluación prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Las autoridades competentes también deben tener en cuenta las conclusiones de la evaluación a este respecto, en el sentido del artículo 6, apartado 3, segunda frase, en su decisión de autorización cuando se causa un perjuicio a la integridad del lugar. En efecto, la imposición de unas condiciones adecuadas puede contribuir, habida cuenta de los objetivos de la Directiva sobre los hábitats establecidos en los artículos 2, apartado 2, y 3, apartado 1, a mantener, en un estado de conservación favorable, los hábitats naturales y las especies silvestres de la fauna de la flora de interés comunitario. Sin embargo, el artículo 6, apartado 4, no versa sobre estas alternativas de ejecución, sino sobre las alternativas a planes o proyectos.
18. En consecuencia, procede desestimar el recurso a este respecto.
IV. Costas
19. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que se han estimado íntegramente seis de los motivos formulados por la Comisión y otro se ha estimado en gran medida, carece de pertinencia, a los fines de la imposición de las costas, el hecho de que la Comisión desistiera de un motivo en el escrito de réplica y que no se haya estimado parcialmente otro de ellos. En consecuencia, procede condenar en costas a los Países Bajos.
V. Conclusión
20. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie del modo siguiente:
1) El Reino de los Países Bajos no ha adoptado las medidas necesarias de conformidad con el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al no haber puesto en vigor, dentro de los plazos señalados, las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse a las obligaciones que le incumben conforme al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409.
2) El Reino de los Países Bajos no ha adoptado las medidas necesarias de conformidad con el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber puesto en vigor, dentro de los plazos señalados, las medidas legales, reglamentarias o administrativas necesarias para atenerse a las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6, apartado 1, en relación con los artículos 2, apartado 2, y 1, letras a), e) e i), así como con arreglo al artículo 6, apartados 2 a 4, y a los artículos 7, 11 y 15 de la Directiva 92/43.
3) El artículo 13, apartado 4, de la Natuurbeschermingswet es incompatible con el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43.
4) Desestimar el recurso en todo lo demás.
5) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
1 – Lengua original: alemán.
2 – DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125.
3 – DO L 206, p. 7.
4 – Resulta complicado establecer, en relación con las Directivas, la expiración del plazo de adaptación de forma precisa. Con arreglo al artículo 191, apartado 2, del Tratado CE entonces en vigor, la expiración se determina en función de la fecha en la que fueron comunicadas a los Estados miembros. Por cuanto respecta a la Directiva sobre protección de aves, con arreglo a CELEX y a la sentencia de 13 de octubre de 1987, Comisión/Países Bajos (236/85, Rec. p. 3989), apartado 2, la fecha pertinente es el 6 de abril de 1981. En relación con la Directiva sobre los hábitats, CELEX señala el 10 de junio de 1994, mientras que en sus sentencias de 26 de junio de 1997, Comisión/Grecia (C‑329/96, Rec. p. I‑3749), apartado 2, y de 11 de diciembre de 1997, Comisión/Alemania (C‑83/97, Rec. p. I‑7191), apartado 2, el Tribunal de Justicia fijó como fecha el 5 de junio de 1994.
5 – En apoyo de esta tesis, la Comisión invoca igualmente su guía «Gestión de espacios Natura 2000 – Disposiciones del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE sobre hábitats» (Luxemburgo, 2000), en el punto 5.3.1 (p. 44 de la versión española), según el cual las soluciones alternativas «deben haberse indicado ya en la evaluación inicial realizada en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 6».
6 – En este contexto, la Comisión cita el punto 4.4.1 de su guía (citado en la nota 5, p. 35 de la versión española).
7 – Estas directrices (citadas en la nota 5; punto 4.5.2, p. 38 de la versión española) señala expresamente «Hay que señalar que, aunque para los fines del apartado 3 del artículo 6, una evaluación, en sentido estricto, no tiene que considerar otras soluciones que puedan sustituir al plan o programa propuesto ni determinar medidas correctoras, hacerlo tendría toda una serie de ventajas».
8 – Sentencia de 7 de septiembre de 2004, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee y Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (C‑127/02, Rec. p. I‑0000), apartado 52.
9 – La versión alemana de la Directiva parece haber sido traducida erróneamente en este punto. En consecuencia, las autoridades competentes deberían examinar si procede introducir una corrección.
10 – Sentencia Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee y Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, citada en la nota 8 supra, apartado 54.
11 – Véase también la sentencia de 13 de enero de 2005, Società Italiana Dragaggi SpA y otros (C‑117/03, Rec. p. I‑0000), apartado 27.
12 – A tal respecto, véase la sentencia Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee y Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, citada en la nota 8 supra, apartados 57 y 60.
13 – A tal respecto, véanse ya mis conclusiones presentadas el 29 de enero de 2004 en el asunto Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee y Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (sentencia de 7 de septiembre de 2004, C‑127/02, Rec. p. I‑0000), puntos 28 y 29.
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