OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 10 marca 2005 r.(1)
Sprawa C‑503/03
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Królestwu Hiszpanii
Dyrektywa 64/221/EWG – Obywatele państw trzecich będący małżonkami obywateli państw członkowskich – Prawo wjazdu i pobytu – Ograniczenie ze względu na porządek publiczny – System informacyjny Schengen – Wpis do celów odmowy wjazdu – Obowiązek uzasadnienia
I – Wprowadzenie
1. W niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zarzuca Królestwu Hiszpanii naruszenie pod wieloma względami dyrektywy 64/221/EWG(2). Dyrektywa ta określa warunki, na jakich państwa członkowskie mogą ograniczyć prawo wjazdu oraz pobytu obywateli innych państw członkowskich oraz członków ich rodzin ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego.
2. Przyczyną sporu jest praktyka administracyjna Hiszpanii, polegająca na odmowie obywatelom państw trzecich wjazdu oraz wydania wizy bez bliższego zbadania okoliczności konkretnej sprawy, w przypadku gdy zainteresowane osoby zostały objęte wpisem do celów odmowy wjazdu w ramach komputerowego Systemu Informacyjnego Schengen (zwanego dalej „SIS”). Komisja stoi na stanowisku, że w przypadku obywateli państw trzecich będących małżonkami obywateli państw członkowskich tego rodzaju automatyzm jest niezgodny z przywołaną dyrektywą. Królestwo Hiszpanii podnosi w szczególności na swoją obronę, że przyjęta przez nie praktyka administracyjna odpowiada stosownym wymogom konwencji wykonawczej z Schengen(3) (zwanej dalej „konwencją wykonawczą”). Powstaje zatem pytanie, czy właściwe postanowienia dorobku Schengen są zgodne z prawem wspólnotowymi w jaki sposób należy rozstrzygnąć ewentualne niezgodności.
II – Ramy prawne
A – Dyrektywa 64/221
3. Komisja podnosi naruszenie następujących artykułów dyrektywy 64/221:
„Artykuł 1
1. Przepisy niniejszej dyrektywy stosuje się do każdego obywatela państwa członkowskiego, który zamieszkuje w innym państwie członkowskim lub podróżuje do innego państwa członkowskiego Wspólnoty w celu wykonywania działalności jako pracownik najemny lub na własny rachunek albo jako odbiorca usług.
2. Niniejsze przepisy mają zastosowanie także do małżonka i członków rodziny, którzy objęci są przepisami rozporządzeń i dyrektyw przyjętych w tej dziedzinie na mocy traktatu.
Artykuł 2
1. Niniejsza dyrektywa odnosi się do wszystkich środków dotyczących wjazdu, wydawania lub przedłużania ważności dokumentu pobytowego lub wydalania ze swojego terytorium, podejmowanych przez państwa członkowskie ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne.
2. Względy te nie mogą być powoływane dla celów ekonomicznych.
Artykuł 3
1. Środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej osoby.
2. Wcześniejsze wyroki karne same w sobie nie stanowią względów uzasadniających podjęcie tych działań.
[…]
Artykuł 6
Dana osoba jest informowana o względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, na których oparta jest decyzja podejmowana w jej sprawie, chyba że jest to sprzeczne z interesem bezpieczeństwa danego państwa”.
4. Dyrektywa 64/221 zostanie z dniem 29 kwietnia 2006 r. zastąpiona dyrektywą 2004/38/WE(4).
B – Dorobek Schengen
5. Część dorobku Schengen stanowi SIS. System ten obejmuje bazę danych o zasięgu ponadpaństwowym, która składa się z modułów krajowych oraz centralnej technicznej jednostki pomocniczej z siedzibą w Strassburgu. SIS umożliwia organom krajowym zasięgnięcie informacji dotyczących osób i majątku, w szczególności w ramach postępowania w sprawie wydania wizy w związku z kontrolą granic zewnętrznych, a także w ramach kontroli policyjnych i celnych prowadzonych na terytorium państw należących do obszaru Schengen. System ten został stworzony w celu usunięcia braków w dziedzinie bezpieczeństwa w związku ze zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych między tymi państwami. Niniejsze postępowanie dotyczy wprowadzenia w odniesieniu do obywateli państw trzecich wpisu do celów odmowy wjazdu. Istotne w tym zakresie są w szczególności następujące postanowienia konwencji wykonawczej, a także deklaracja ustanowionego przez tę konwencję Komitetu Wykonawczego:
1. Konwencja wykonawcza do układu z Schengen
6. Artykuł 1 konwencji wykonawczej definiuje pojęcie „cudzoziemca” jako każdą osobę, która nie jest obywatelem państwa członkowskiego Wspólnot Europejskich.
7. Artykuł 5 konwencji wykonawczej reguluje wjazd cudzoziemców na obszar Schengen w celu pobytu tymczasowego. Wybrane przepisy tego artykułu brzmią następująco:
„1. W przypadku pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy cudzoziemcom spełniającym następujące warunki można zezwolić na wjazd na terytoria Umawiających się Stron:
[…]
d) cudzoziemcy ci nie są osobami, w odniesieniu do których wprowadzono wpis do celów odmowy wjazdu.
[…]
2. Cudzoziemcowi, który nie spełnia wszystkich wyżej wymienionych warunków, powinno się odmówić wjazdu na terytoria Umawiających się Stron, chyba że Umawiająca się Strona uzna za niezbędne odstąpienie od powyższej zasady z przyczyn humanitarnych, z uwagi na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe. W takich przypadkach zezwolenie na wjazd zostanie ograniczone do terytorium zainteresowanej Umawiającej się Strony, która powinna poinformować o powyższym pozostałe Umawiające się Strony” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej konwencji poniżej].
8. Artykuły 15 i 16 konwencji wykonawczej zawierają w odniesieniu do wydawania wiz uregulowania analogiczne jak art. 5 konwencji wykonawczej. Co do zasady wiza może zostać wydana wyłącznie pod warunkiem spełnienia warunku określonego w art. 5 ust. 1 lit. d) konwencji wykonawczej. W drodze odstępstwa wiza może jednak zostać wydana z jednego z powodów wymienionych w art. 5 ust. 2 konwencji wykonawczej także w przypadku istnienia wpisu do celów odmowy wjazdu. Ważność wizy jest wówczas ograniczona do terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało.
9. Artykuł 96 konwencji wykonawczej reguluje istotny dla niniejszej sprawy rodzaj wpisu w SIS, a mianowicie wpis do celów odmowy wjazdu:
„1. Dane dotyczące cudzoziemców, w odniesieniu do których został wprowadzony wpis do celów odmowy wjazdu, zostaną wprowadzone na podstawie krajowego wpisu wynikającego z decyzji podjętych przez właściwe organy administracyjne lub sądy zgodnie z zasadami proceduralnymi ustanowionymi przez prawo krajowe.
2. Decyzje mogą być uzasadniane zagrożeniem dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, jakie może stwarzać obecność cudzoziemca na terytorium państwowym.
Sytuacja ta może mieć miejsce w szczególności w przypadku:
a) cudzoziemca, który został skazany za przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności powyżej roku;
b) cudzoziemca, w odniesieniu do którego istnieją poważne podstawy, aby przypuszczać, że popełnił poważne przestępstwa, w tym przestępstwa określone w artykule 71, lub w odniesieniu do którego istnieje wyraźny dowód zamiaru popełnienia takich przestępstw na terytorium Umawiającej się Strony.
3. Decyzje mogą być również oparte na fakcie, że cudzoziemiec został poddany środkom, obejmującym deportację, odmowę wjazdu lub usunięcie, które nie zostały unieważnione lub zawieszone, włączając zakaz wjazdu lub, tam gdzie to stosowne, zakaz pobytu, z uwagi na niespełnianie przepisów dotyczących wjazdu lub pobytu cudzoziemców”.
10. Wreszcie art. 94 ust. 3 konwencji wykonawczej określa dane, które są wprowadzane do SIS. Zgodnie z tym postanowieniem przyczyny dokonania wpisu do celów odmowy wjazdu nie są wprowadzane do SIS.
11. Zgodnie z art. 134 konwencji wykonawczej postanowienia tej konwencji stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim są one zgodne z prawem wspólnotowym. W odniesieniu do stosunku pomiędzy konwencją wykonawczą a konwencjami zawartymi między państwami członkowskimi Wspólnot Europejskich art. 142 konwencji wykonawczej przewiduje, że w przypadku niezgodności postanowienia konwencji wykonawczej winny zostać zastąpione lub zmienione.
2. Deklaracja w sprawie definicji pojęcia „cudzoziemca“
12. Warunki wprowadzenia wpisu cudzoziemca do SIS zostały szczegółowo określone w Deklaracji Komitetu Wykonawczego z dnia 18 kwietnia 1996 r. w sprawie definicji pojęcia „cudzoziemca”(5):
„W zakresie stosowania art. 96 konwencji wykonawczej
podmioty prawa wspólnotowego nie są co do zasady umieszczane na wspólnej liście osób, którym można odmówić wjazdu.
Jednakże poniżej wymienione kategorie podmiotów prawa wspólnotowego mogą zostać umieszczone na wspólnej liście, jeżeli warunki takiego wpisu są zgodne z prawem wspólnotowym:
a) członkowie rodzin obywateli Unii Europejskiej mający obywatelstwo państwa trzeciego i korzystający z prawa wjazdu i pobytu w państwie członkowskim, zgodnie z decyzją wydaną na podstawie Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską;
b) […]
Jeżeli zostanie stwierdzone, że osoba umieszczona na wspólnej liście osób, którym można odmówić wjazdu, jest podmiotem prawa wspólnotowego, wpis ten może być utrzymany tylko wtedy, gdy jest to zgodne z prawem wspólnotowym. W przeciwnym wypadku państwo członkowskie, które umieściło tę osobę na liście, podejmuje kroki konieczne dla wykreślenia nazwiska tej osoby z listy”.
C – Protokół Schengen
13. Dorobek Schengen, będący efektem współpracy państw Schengen w dziedzinie prawa międzynarodowego, został włączony w ramy Unii Europejskiej z dniem wejścia w życie traktatu z Amsterdamu, tj. w dniu 1 maja 1999 r. Państwa Schengen zostały w ten sposób upoważnione do ustanowienia między sobą wzmocnionej współpracy. Preambuła przyjętego w tym celu protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej(6) przewiduje m.in.:
„ZWRACAJĄC UWAGĘ, że układy w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisane przez niektóre państwa członkowskie Unii Europejskiej w Schengen dnia 14 czerwca 1985 r. i dnia 19 czerwca 1990 r. […] mają na celu wzmocnienie integracji europejskiej i, w szczególności, umożliwienie Unii Europejskiej, aby szybciej stała się przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,
[…]
POTWIERDZAJĄC, że postanowienia dorobku Schengen mają zastosowanie jedynie wtedy [gdy] – i w zakresie w jakim – są zgodne z prawem Unii Europejskiej i Wspólnoty […]”.
14. Zgodnie z art. 1 zdanie drugie protokołu Schengen wzmocniona współpraca na podstawie dorobku Schengen jest realizowana w ramach instytucjonalnych i prawnych Unii Europejskiej oraz z poszanowaniem właściwych postanowień Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.
15. Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie protokołu Schengen Rada, stanowiąc jednomyślnie, określa, zgodnie ze stosownymi postanowieniami traktatów, podstawę prawną dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen.
D – Decyzja 1999/436/WE
16. Rada w szerokim zakresie wypełniła to zobowiązanie przyjmując decyzję 1999/436/WE(7). Artykuł 62 ust. 2 lit. a) WE został uznany za postawę prawną art. 5 konwencji wykonawczej (z wyjątkiem ust. 1 lit. e), a art. 62 ust. 2 lit. b) WE – za podstawę prawną art. 15 i 16 konwencji wykonawczej.
17. Rada nie osiągnęła jednak porozumienia w sprawie wskazania podstaw prawnych dla postanowień dotyczących SIS (czyli m.in. art. 96 konwencji wykonawczej), art. 134 i 142 konwencji wykonawczej, a także deklaracji Komitetu Wykonawczego. Do czasu wydania odmiennej decyzji obowiązują one zatem zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit czwarty protokołu Schengen jako akty prawne oparte na tytule VI WE.
III – Stan faktyczny i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
18. Komisja wszczęła postępowanie poprzedzające wniesienie skargi w następstwie dwóch skarg obywateli algierskich, p. Farida i p. Bouchaira. W skargach tych powołano się na następujące okoliczności:
19. Pan Farid pozostaje w związku małżeńskim z obywatelką hiszpańską i mieszka wraz ze swoją rodziną w Dublinie. W dniu 5 lutego 1999 r., w momencie jego przylotu z Algierii na lotnisko w Barcelonie, p. Faridowi odmówiono wjazdu na terytorium Królestwa Hiszpanii. Odmowa ta została uzasadniona istnieniem wpisu do celów odmowy wjazdu dotyczącego p. Farida, dokonanego w SIS z inicjatywy Republiki Federalnej Niemiec. Wniosek o wizę z dnia 17 września 1999 r., złożony w konsulacie Hiszpanii w Dublinie, został odrzucony w oparciu o to samo uzasadnienie pismem z dnia 17 grudnia 1999 r.
20. Również p. Bouchair pozostaje w związku małżeńskim z obywatelką hiszpańską i mieszka razem z nią w Londynie. W ramach przygotowań do podróży urlopowej ze swoją żoną p. Bouchair złożył w konsulacie Hiszpanii wniosek o wizę na wjazd na terytorium tego państwa członkowskiego. Wniosek został odrzucony w dniu 9 maja 2000 r. Odrzucono także drugi wniosek. W uzasadnieniu decyzji dotyczących tych wniosków wskazano, że p. Bouchair nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 konwencji wykonawczej. W trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi okazało się, że p. Bouchairowi odmówiono wydania wizy, ponieważ również w odniesieniu do tego wnioskodawcy wprowadzony został wpis do celów odmowy wjazdu.
21. Zgodnie z twierdzeniami stron postępowania w obu przypadkach przyczyną wprowadzenia wpisu do celów odmowy wjazdu było wydanie wyroku karnego. Pan Farid został skazany w 1994 r. przez niemiecki sąd na karę grzywny za prowadzenie pojazdu bez prawa jazdy. Natomiast p. Bouchair został skazany na karę pozbawienia wolności w wymiarze pięciu miesięcy, ponieważ przed zawarciem związku małżeńskiego z obywatelką hiszpańską złożył w Republice Federalnej Niemiec wniosek o azyl, podając nieprawdziwe dane identyfikacyjne.
22. Pismem z dnia 23 kwietnia 2001 r. Komisja wezwała Królestwo Hiszpanii do przedstawienia swoich uwag w przedmiocie skarg. Rząd hiszpański potwierdził przedstawione okoliczności stanu faktycznego, przy czym zakwestionował zasadność zarzutu niezgodności praktyki administracyjnej z dyrektywą 64/221. W uzasadnionej opinii z dnia 26 czerwca 2002 r. Komisja szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko. Rząd hiszpański nie uznał tego uzasadnienia i podtrzymał własne stanowisko.
23. Następnie w dniu 27 listopada 2003 r. Komisja wniosła skargę na podstawie art. 226 akapit drugi WE.
IV – Żądania stron
24. Komisja wnosi o:
1) stwierdzenie, że odmawiając wydania wizy oraz wjazdu na terytorium Hiszpanii dwóm obywatelom państwa trzeciego, będącym członkami rodziny obywateli Unii Europejskiej, z tego tylko względu, iż (z inicjatywy państwa członkowskiego) zostali oni objęci wpisem do celów odmowy wjazdu w ramach systemu informacyjnego Schengen, i nie uzasadniając dostatecznie odmowy wydania wizy ani odmowy wjazdu, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 1, 2, 3 i 6 dyrektywy Rady 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego;
2) obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
25. Królestwo Hiszpanii wnosi o:
1) oddalenie skargi;
2) obciążenie instytucji skarżącej kosztami postępowania.
V – Ocena prawna
26. Komisja opiera skargę na dwóch zarzutach. Po pierwsze zarzuca on Hiszpanii, że przyjęta przez nią praktyka administracyjna nie uwzględnia materialnoprawnych wymogów prawa wspólnotowego, a w szczególności dyrektywy 64/221, warunkujących ewentualne ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się cudzoziemca ze względów bezpieczeństwa publicznego oraz porządku publicznego. Ponadto Komisja podnosi zarzut, że odmowne decyzje władz hiszpańskich nie zostały dostatecznie uzasadnione.
27. Rząd hiszpański podnosi na swoją obronę, że praktyka organów hiszpańskich jest zgodna z postanowieniami konwencji wykonawczej. W sytuacji gdy członek rodziny obywatela państwa członkowskiego został objęty w ramach SIS wpisem do celów odmowy wjazdu i z tego względu odmówiono mu wjazdu oraz wydania wizy, mimo iż nie wystąpiły przesłanki określone w dyrektywie 64/221, ewentualne zarzuty z tego tytułu mogą być kierowane wyłącznie wobec państwa członkowskiego, z którego inicjatywy wprowadzono wpis.
28. W tym zakresie należy najpierw wyjaśnić, że niniejsze postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie dotyczy kwestii objęcia skarżących, p. Farida i p. Bouchaira, wpisem do celów odmowy wjazdu. Zgodnie z art. 105 konwencji wykonawczej za wprowadzenie takiego wpisu odpowiedzialne jest wyłącznie państwo, z którego inicjatywy został on wprowadzony, a więc w niniejszej sprawie Niemcy.
29. Przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie jest wpis do SIS, lecz związane z nim zagadnienie jego skutków. Innymi słowy, powstaje pytanie, czy odmówienie przez państwo członkowskie wjazdu lub wydania wizy członkowi rodziny obywatela państwa członkowskiego bez dalszego badania okoliczności sprawy i z tego tylko względu, że został on objęty wpisem do celów odmowy wjazdu z inicjatywy innego państwa członkowskiego, jest zgodna z dyrektywą 64/221.
30. W tym zakresie bezsporne jest, że organy hiszpańskie postępowały zgodnie z konwencją wykonawczą. Artykuł 5 i 15 konwencji wykonawczej nie dokonują bowiem rozróżnienia, czy obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wjazdu lub wydania wizy, korzysta z uprawnień przewidzianych prawem wspólnotowym, czy też nie. Kierując się samym tylko brzmieniem wskazanych postanowień należałoby więc, w przypadku istnienia wpisu do SIS, odmówić wjazdu bądź wydania wizy. W konsekwencji zarzuty podnoszone przez Komisję mogą być uznane za zasadne jedynie wówczas, gdy postanowienia konwencji wykonawczej nie mają pierwszeństwa w stosowaniu przed wymogami ustanowionymi przez dyrektywę 64/221.
A – W przedmiocie stosunku pomiędzy konwencją wykonawczą a dyrektywą 64/221
31. Rząd hiszpański podkreśla wielokrotnie, że odnośne postanowienia konwencji wykonawczej stały się częścią prawa wspólnotowego poprzez włączenie dorobku Schengen w ramy Unii Europejskiej na mocy traktatu z Amsterdamu. Na tej podstawie rząd hiszpański zakłada, że praktyka administracyjna zgodna z konwencją wykonawczą nie może naruszać prawa wspólnotowego. Takie stanowisko byłoby słuszne, zwłaszcza jeżeli postanowienia konwencji wykonawczej dotyczące odmowy wjazdu byłyby zgodne z dyrektywą 64/221.
32. W kwestii okresu sprzed wejścia w życie traktatu z Amsterdamu, w tym protokołu Schengen, chociażby z art. 134 konwencji wykonawczej wynika jednak, że postanowienia tej konwencji stosuje się, tylko jeżeli są zgodne z prawem wspólnotowym(8). Z tego względu odmówienie p. Faridowi wjazdu w dniu 5 lutego 1999 r., a więc przed włączeniem dorobku Schengen w ramy Unii Europejskiej, podlega ocenie w świetle dyrektywy 64/221.
33. To samo dotyczy okresu od momentu włączenia dorobku Schengen w ramy Unii Europejskiej. Protokół Schengen potwierdza uregulowanie art. 134 konwencji wykonawczej. Artykuł 1 zdanie pierwsze protokołu upoważnia państwa Schengen do ustanowienia wzmocnionej współpracy miedzy sobą w zakresie dorobku Schengen. Zgodnie z art. 1 zdanie drugie tego protokołu współpraca ta odbywa się w ramach instytucjonalnych i prawnych Unii Europejskiej, z poszanowaniem właściwych postanowień Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Wreszcie akapit trzeci preambuły protokołu przewiduje, że postanowienia dorobku Schengen mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim są zgodne z prawem Unii Europejskiej i Wspólnoty. Jest to zgodne z ogólnymi postanowieniami dotyczącymi wzmocnionej współpracy, które zgodnie z art. 43 lit. c) UE nie mogą naruszać dorobku wspólnotowego.
34. W konsekwencji już sama konwencja wykonawcza oraz protokół Schengen wykluczają sprzeczność pomiędzy konwencją wykonawczą a dyrektywą 64/221. Hiszpania nie może zatem powoływać się na konwencję wykonawczą w celu uzasadnienia stosowanej przez siebie praktyki administracyjnej.
B – W przedmiocie dyrektywy 64/221
35. Należy zatem zbadać, czy działanie organów hiszpańskich jest zgodne z dyrektywą 64/221. W tym celu należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu dotyczącego odmowy wjazdu oraz wydania wizy, a następnie zarzutu braku dostatecznego uzasadnienia tych decyzji.
1. W przedmiocie zarzutu dotyczącego odmowy wjazdu oraz wydania wizy
36. Komisja stoi na stanowisku, że swoboda przemieszczania się p. Farida i p. Bouchaira mogła zostać ograniczona ze względu na bezpieczeństwo publiczne jedynie na zasadach określonych w dyrektywie 64/221. Organy hiszpańskie nie uwzględniły jej zdaniem wymogów ustanowionych w tej dyrektywie i dlatego, odmawiając wydania wizy oraz wjazdu, dopuściły się naruszenia prawa wspólnotowego.
37. W dziedzinie swobodnego przepływu osób status prawny obywateli państw trzecich będących małżonkami obywateli państw członkowskich i przebywających zgodnie z prawem na terenie jednego z państw członkowskich(9) jest w znacznym stopniu zbliżony do statusu prawnego obywateli państw członkowskich. Prawodawca wspólnotowy, uznając znaczenie zapewnienia ochrony życia rodzinnego obywateli państw członkowskich dla potrzeb wyeliminowania przeszkód w korzystaniu z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat WE, w rozporządzeniach i dyrektywach dotyczących swobodnego przepływu osób znacznie rozszerzył stosowanie prawa wspólnotowego w przedmiocie wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich na małżonków obywateli państw członkowskich, objętych zakresem zastosowania tych postanowień(10). Stosownie do tego strony postępowania nie kwestionują, że zasadniczo członkowie rodzin obywateli państw członkowskich mają zagwarantowane przez prawo wspólnotowe prawo wjazdu lub prawo do otrzymania wizy wjazdowej.
38. W świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego prawo pobytu i przemieszczania się na terytorium innego państwa członkowskiego obywateli państw członkowskich oraz członków ich rodzin nie jest jednakże nieograniczone(11). Prawo wspólnotowe, a w szczególności art. 2 dyrektywy 64/221, pozwala na zastosowanie wobec obywateli innych państw członkowskich ze względu na bezpieczeństwo publiczne środków, które nie mogłyby być zastosowane wobec własnych obywateli. Przykładowo państwa członkowskie mają prawo do wydalenia na ściśle określonych zasadach obywateli innych państw członkowskich ze swojego terytorium, jednakże nie swoich własnych obywateli(12).
39. Rząd hiszpański uważa, że dotyczący obywatela państwa trzeciego wpis do celów odmowy wjazdu do SIS uzasadnia odmowę wjazdu i wydania wizy ze względu na bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny.
40. Argument rządu hiszpańskiego należy jednak skontrować, wskazując, że dyrektywa 64/221 ściśle ogranicza możliwość powoływania się na względy bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego mogą być oparte jedynie na zachowaniu danej osoby. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu również wyroki karne same w sobie nie mogą stanowić uzasadnienia zastosowanie takich środków. Nie jest zatem wystarczające, aby zakłócenie porządku publicznego polegało tylko na „zwykłym naruszeniu prawa”(13) lub wcześniejszym wydaniu wyroku karnego(14).
41. Z tego względu Trybunał zawsze podkreślał, że klauzula porządku publicznego stanowi odstępstwo od podstawowej zasady swobodnego przepływu osób, które powinno być interpretowane wąsko i którego zakres nie może być określany jednostronnie przez państwa członkowskie(15). Środki uzasadnione względami porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego mogą zatem uzasadniać ograniczenia w swobodnym przepływie osób tylko wówczas, gdy istnieje rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowego interesu społeczeństwa(16). Państwa członkowskie są uprawnione do odmowy wjazdu lub wydania wizy tylko tym osobom, których obecność sama w sobie stanowi zagrożenie porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego(17).
42. Ograniczona możliwość powoływania się na tę klauzulę jest także wskazana zwłaszcza w celu ochrony życia rodzinnego(18) obywateli państw członkowskich. Z jednej strony zagwarantowanie ochrony życia rodzinnego jest istotne dla wyeliminowania przeszkód w korzystaniu z gwarantowanych przez traktat swobód podstawowych(19), z drugiej strony odmowa wjazdu lub pobytu bliskiemu krewnemu obywatela państwa członkowskiego (np. małżonkowi, który skorzystał ze swobody przemieszczania się)(20) na terytorium państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje obywatel państwa członkowskiego, może stanowić naruszenie prawa obywatela państwa członkowskiego do ochrony życia rodzinnego(21).
43. Ze względu na powyższe oczywiste jest, że sam wpis do SIS nie może stanowić dostatecznej wskazówki co do istnienia „rzeczywistego, istniejącego i dostatecznie poważnego zagrożenia podstawowych interesów społeczeństwa”, jeżeli jest on oparty jedynie na art. 96 konwencji wykonawczej. Dokonanie wpisu co do zasady nie wymaga bowiem spełnienia surowych wymogów, które prawo wspólnotowe stawia wobec środków polegających na ograniczeniu swobodnego przepływu osób ze względu na bezpieczeństwo publiczne lub porządek publiczny. Zgodnie z art. 96 ust. 2 lit. a) konwencji wykonawczej obywatel państwa trzeciego może zostać objęty wpisem do celów odmowy wjazdu, jeżeli został skazany za przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności w wymiarze co najmniej roku. Natomiast art. 3 ust. 2 dyrektywy 64/221 stanowi, iż środek polegający na ograniczeniu swobody przemieszczania się właśnienie może być oparty na samym tylko fakcie wydania wyroku karnego. Ponadto art. 96 ust. 3 konwencji wykonawczej przewiduje objęcie wpisem do celów odmowy wjazdu także w sytuacji, gdy wobec obywatela państwa trzeciego zostały zastosowane pewne środki prawne dotyczące cudzoziemców, niezależnie od tego, czy przebywanie tej osoby na terytorium państwa obszaru Schengen stanowi zagrożenie bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego(22), czy też nie.
44. Rząd hiszpański podnosi natomiast, że państwo członkowskie może objąć wpisem do celów odmowy wjazdu obywatela państwa trzeciego korzystającego z uprawnień przewidzianych w prawie wspólnotowym tylko wówczas, gdy spełnione zostały również przesłanki określone w dyrektywie 64/221. Rząd hiszpański uważa, iż organ nie ma zatem obowiązku ponownego badania spełnienia przesłanek określonych w dyrektywie, jeżeli zamierza odmówić obywatelowi państwa trzeciego objętemu wpisem do SIS wjazdu lub wydania wizy.
45. Stanowisko to oparte jest na słusznym wniosku, że objęcie wpisem do celów odmowy wjazdu obywatela państwa trzeciego korzystającego z uprawnień przewidzianych w prawie wspólnotowym stanowiłoby naruszenie prawa wspólnotowego, jeśli w chwili objęcia wpisem nie były spełnione przesłanki określone w dyrektywie 64/221. I tak deklaracja Komitetu Wykonawczego podkreśla, że obywatele państw trzecich mogą zostać objęci wpisem do celów odmowy wjazdu tylko wówczas, gdy zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki. Prima facie można by przyjąć za rządem hiszpańskim, że obywatele państw trzecich będący członkami rodziny obywateli państw członkowskich są obejmowani wpisem do SIS tylko wówczas, gdy przebywanie przez nich na obszarze Schengen powoduje rzeczywiste, istniejące i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa i z tego względu uzasadnia odmowę wjazdu zgodnie z dyrektywą 64/221(23). Przyjęcie takiego ustalenia za państwem członkowskim, które dokonało wpisu do SIS, przez państwo członkowskie konsultujące SIS byłoby zgodne z zasadą lojalnej współpracy(24), tak jak dzieje się to w dziedzinie swobód podstawowych w oparciu o zasadę wzajemności(25).
46. Jak wynika w szczególności z dyrektywy 64/221, status prawny członka rodziny obywatela państwa członkowskiego zabrania jednakże stosowania w dziedzinie swobód podstawowych zasady wzajemności wspierającej realizację tych swobód w sposób powodujący ich ograniczenie, odmawiając tym osobom wjazdu bez samodzielnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania środków uzasadnionych względami bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego zgodnie z dyrektywą 64/221(26).
47. Jest to oczywiste w sytuacji, gdy wpis do SIS jest niezgodny z prawem. W takim wypadku powołanie się na wpis utrwalałoby uprzednie naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, które tego wpisu dokonało, i jednocześnie prowadziłoby do kolejnych naruszeń prawa.
48. Przypadki, których dotyczy niniejsze postępowanie, pokazują, że potencjalnie pierwotnie zgodny z prawem wpis do celów odmowy wjazdu nie musi sam w sobie stanowić dostatecznej wskazówki co do zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. Nie wymaga przy tym rozstrzygnięcia, czy powody objęcia wpisem, tj. w przypadku p. Bouchaira prowadzenie pojazdu bez prawa jazdy, a w przypadku p. Farida podanie nieprawdziwych informacji we wniosku o azyl, mogły w momencie dokonania wpisu uzasadniać odmowę wjazdu, jeżeli osoby te korzystały w momencie dokonania wpisu z uprawnień przewidzianych w prawie wspólnotowym. Nie jest jednak oczywiste, że owe przestępstwa stanowiły w chwili odmowy wjazdu na terytorium Hiszpanii czy też w chwili odmowy wydania wiz wystarczającą wskazówkę co do tego, że samo przebywanie przez obie te osoby na obszarze Schengen powoduje rzeczywiste, istniejące oraz dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa.
49. Te dwa przypadki nie mogą też być postrzegane jako wyjątki, lecz stanowią przykład strukturalnych braków w zakresie ochrony danych objętych SIS w odniesieniu do członków rodzin obywateli państw członkowskich. W celu zapewnienia, aby wpisy do celów odmowy wjazdu dotyczące członków rodziny obywateli państw członkowskich zawsze odpowiadały wymogom dyrektywy 64/221 dotyczącym względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, państwo członkowskie dokonujące wpisu musiałoby mianowicie stale weryfikować, czy wpis jest nadal zgodny z prawem. Jednakże zgodnie z art. 112 ust. 1 zdanie drugie konwencji wykonawczej państwo członkowskie dokonujące wpisu jest zobowiązane do weryfikacji potrzeby dalszego utrzymywania wpisu dopiero z upływem trzech lat od jego dokonania.
50. Nawet gdyby państwo członkowskie dokonujące wpisu do SIS podjęło trud stałej weryfikacji takiego wpisu przynajmniej w odniesieniu do obywateli państw trzecich korzystających z uprawnień przewidzianych w prawie wspólnotowym, to zwykle nie byłoby w stanie podołać takiemu zadaniu ze względów pragmatycznych. Z powodu objęcia wpisem dana osoba nie przebywałoby przecież ani na terytorium państwa członkowskiego, które dokonało wpisu, ani na terytorium innych państw obszaru Schengen. Nie jest zatem prawdopodobne, aby państwo członkowskie dokonujące wpisu uzyskało informację, że obywatel państwa trzeciego nabył później, choćby z racji zawarcia małżeństwa, uprawnienia przewidziane prawem wspólnotowym lub że pierwotnie istniejące względy bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego przestały istnieć.
51. Obrazuje to przynajmniej przypadek p. Bouchaira, który w następstwie zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką państwa członkowskiego po objęciu go wpisem do celu odmowy wjazdu został objęty ochroną przewidzianą prawem wspólnotowym(27). Ponieważ zamieszkuje on poza obszarem Schengen, a mianowicie w Wielkiej Brytanii, to państwa obszaru Schengen uzyskały możliwość dowiedzenia się o zmianie jego statusu prawnego dopiero z chwilą podjęcia przez niego próby wjazdu do Hiszpanii. Praktycznie w żadnym momencie nie zbadano ani nie stwierdzono, czy spełnione są przesłanki określone w dyrektywie 64/221.
52. Wpis do SIS nie może być zatem traktowany jako wystarczająca wskazówka dotycząca spełnienia materialnoprawnych wymogów nałożonych przez prawo wspólnotowe na państwa członkowskie w zakresie stosowania środków polegających na ograniczeniu swobody przepływu osób ze względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego.
53. Niezależnie od aktualności i prawidłowości danych zawartych w SIS rząd hiszpański nie bierze również pod uwagę, że decyzja dotycząca zastosowania środka uzasadnionego względami bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego na podstawie dyrektywy 64/221 nie może być przeniesiona na inne – dokonujące wpisu – państwo członkowskie. Obywatele państw członkowskich i członkowie ich rodzin mają bowiem na podstawie dyrektywy 64/221 prawo do tego, aby organy wydające decyzje w przedmiocie wjazdu lub wydania wizy samodzielnie dokonywały oceny, czy ograniczenie swobodnego przepływu osób ze względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego jest dopuszczalne (28). Natomiast automatyczna odmowa, np. w sytuacji gdy uprzednio został wydany wyrok karny, byłaby niezgodna z dyrektywą 64/221(29).
54. Wynika to chociażby z tego, że swoboda przepływu osób może być ograniczona względami bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, jeśli rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa jest także aktualne. Zagrożenie to winno zatem zostać stwierdzone w momencie zastosowania danego środka(30). Konieczność ponownego rozstrzygnięcia tej kwestii staje się oczywista, jeżeli – tak jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu – pomiędzy objęciem danej osoby wpisem przez właściwy organ jednego państwa członkowskiego a na przykład odmową wjazdu w punkcie kontroli granicznej innego państwa członkowskiego upłynęło wiele lat.
55. Ponadto stosunek zasady swobodnego przepływu osób wobec wyjątku od tej zasady dotyczącego zastosowania środków uzasadnionych względami bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego nie pozwala na wydawanie decyzji w sposób automatyczny, tj. bez dokonania samodzielnej oceny danego przypadku. Warunkiem nabycia prawa wjazdu i prawa pobytu nie jest bowiem brak podstaw do zastosowania klauzuli porządku publicznego. Klauzula ta stanowi raczej jedynie podstawę do ograniczenia w indywidualnym przypadku możliwości korzystania z uprawnienia bezpośrednio wynikającego z traktatu, jeżeli spełnione zostały odpowiednie ku temu przesłanki(31). Zgodnie z traktatem członkowi rodziny obywatela państwa członkowskiego zasadniczo przysługuje prawo wjazdu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego, które tylko wyjątkowo może zostać ograniczone ze względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. Trybunał określił zakres uprawnień obywateli państw członkowskich i członków ich rodzin, bardzo wyraźnie stwierdzając, że dyrektywa 64/221 dopuszcza ograniczenie swobodnego przepływu osób jednie w przewidzianych w niej skrajnych przypadkach(32). Ciężar uzasadnienia istnienia takiego przypadku spoczywa przy tym na państwie członkowskim wydającym decyzję.
56. Objęcie wpisem do SIS faktycznie nie daje jednak możliwości zbadania, czy istnieją względy bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego uzasadniające ograniczenie swobodnego przepływu osób. Zgodnie z art. 94 konwencji wykonawczej wpis do SIS obejmuje bowiem jedynie informację, że danej osobie należy odmówić wjazdu, jednakże bez wskazania przyczyn dokonania wpisu.
57. W konsekwencji automatyczne oparcie się na wpisie do SIS, a tym samym przeniesienie decyzji na państwo dokonujące wpisu, prowadziłoby nieuchronnie do naruszenia wymogów określonych w dyrektywie 64/221 w odniesieniu do środków uzasadnionych względami bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego.
58. Ponadto także z punktu widzenia państw obszaru Schengen sens i cel deklaracji Komitetu Wykonawczego nie polega na tym, aby wyłącznie państwo członkowskie dokujące wpisu badało, czy odmowa wjazdu lub wydania wizy jest zgodna z dyrektywą 64/221. Z uwagi na pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przed dorobkiem Schengen deklaracja ta powinna zapobiegać możliwym naruszeniom prawa. Prawa członków rodzin obywateli państw członkowskich winny być zatem wzmacniane. Deklaracja nie może być natomiast stosowana w sposób instrumentalny, powodujący zwolnienie danego organu ustanawiającego ograniczenie swobodnego przepływu osób z przewidzianego prawem wspólnotowym obowiązku samodzielnego zbadania sprawy, bowiem w ten sposób deklaracja powodowałaby, wbrew swojemu celowi, pogorszenie statusu członka rodziny obywatela państwa członkowskiego na gruncie prawa wspólnotowego.
59. Nie można też nie wziąć pod uwagę, że SIS stanowi podstawowy instrument mający na celu zrównoważenie zniesienia kontroli osobistych na granicach wewnętrznych obszaru Schengen. Współpraca w ramach Schengen służy urzeczywistnieniu celu Wspólnoty Europejskiej, przy czym środki ochrony, takie jak SIS, są niezbędne. Tym niemniej nieuzasadnione są obawy rządu hiszpańskiego, że stanowisko Komisji w niniejszej sprawie prowadzi do pozbawienia znaczenia SIS i tym samym zagrożenia współpracy państw obszaru Schengen. Celem tego postępowania nie jest bowiem poddanie sposobu funkcjonowania SIS całościowej kontroli jego zgodności z prawem wspólnotowym, lecz jedynie dostosowanie go do wymogów prawa wspólnotowego dotyczących traktowania określonych obywateli państw trzecich, tj. członków rodzin obywateli państw członkowskich.
60. W odniesieniu do tej grupy osób uwzględnienie wymogów określonych w dyrektywie 64/221 nie oznacza utraty przez SIS jego praktycznej skuteczności, lecz może przyczynić się do wspierania ochrony bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. Dyrektywa 64/221 nie zabrania bowiem, aby wpis do SIS był traktowany jako wskazówka dotycząca możliwości zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. W oparciu o taką wskazówkę państwo członkowskie korzystające z SIS może, jak podnosi Komisja, zażądać za pomocą sieci SIRENE(33) informacji o danej osobie od państwa członkowskiego, które dokonało wpisu. Mimo iż – jak wskazuje rząd hiszpański – skorzystanie z SIRENE może trwać „wiele dni, tygodni lub miesięcy”, to jednak zadaniem państw członkowskich jest takie ukształtowanie współpracy w ramach tej sieci, aby informacje były udostępnione w stosownym czasie. Podręcznik SIRENE przewiduje w tym zakresie okres 12 godzin(34).
61. Ponadto wszystkie państwa członkowskie mają również na podstawie art. 5 ust. 2 dyrektywy 64/221 prawo do uzyskania od innych państw członkowskich informacji na temat karalności danego wnioskodawcy, jeśli jest to niezbędne dla rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku. Przewidziany tym przepisem termin na udzielnie informacji wynosi dwa miesiące. Należy wreszcie przywołać także art. 10 WE, który zobowiązuje państwa członkowskie do lojalnej współpracy przy stosowaniu prawa wspólnotowego.
62. W sprawach, których dotyczy niniejsze postępowanie, powinno było być możliwe przynajmniej rozpatrzenie wniosków o wizę p. Farida oraz p. Bouchaira przy uwzględnieniu tego rodzaju informacji, szczególnie jeśli weźmiemy pod uwagę, że wniosek p. Farida został odrzucony dopiero po trzech miesiącach. Obowiązek zbadania podstaw wpisu w związku z rozpatrywaniem wniosku o wizę wynika ponadto z art. 3 ust. 2 dyrektywy 68/360 względnie dyrektywy 73/148(35). Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie winny zagwarantować członkom rodziny, którzy nie posiadają obywatelstwa państwa członkowskiego, wszelkie ułatwienia w otrzymaniu wizy.
63. W odniesieniu do wjazdu jest zrozumiałe, że przy obecnym ukształtowaniu SIS oraz sieci SIRENE uzyskanie informacji o przyczynach wpisu do SIS w pożądanym czasie, który powinien być jak najkrótszy, będzie praktycznie trudne. W tym zakresie obowiązuje jednak „prymat zasady przed wyjątkiem” określony w dyrektywie 64/221, tzn. tak długo, jak nie można wykazać istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, należy co do zasady zezwolić na wjazd.
64. Wynika to w szczególności z art. 5 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 64/221, zgodnie z którym cudzoziemiec może czasowo pozostawać na terytorium państwa członkowskiego, do którego zamierza wjechać, do czasu podjęcia decyzji o wydaniu lub odmowie wydania pierwszego dokumentu pobytowego. Członek rodziny obywatela państwa członkowskiego ma zatem prawo pobytu w państwie członkowskim także wtedy, gdy nie zostało jeszcze ustalone, czy jego obecność powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. Państwo członkowskie winno zatem w pierwszej kolejności mieć na względzie podstawową zasadę swobodnego przepływu osób. Musi ono więc zaakceptować możliwe, ale niedostatecznie wykazane zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, a także trudności związane z ewentualnym późniejszym wydaleniem danej osoby z terytorium tego państwa(36). Taką możliwość stwarzają ponadto art. 5 ust. 2 oraz art. 16 konwencji wykonawczej, które przewidują, iż w przypadku istnienia wpisu do SIS państwa członkowskie mogą zezwolić przynajmniej na wjazd na swoje własne terytorium. W razie wątpliwości przepisy te należy interpretować zgodnie z przepisami dyrektywy 64/221.
65. Podsumowując, szczególny status obywateli państw trzecich objętych ochroną przewidzianą w prawie wspólnotowym wymaga, aby również państwo konsultujące SIS w przypadku istnienia wpisu do SIS nie odmawiało wjazdu lub wydania wizy bez dalszego zbadania sprawy, tak jak ma to miejsce w przypadku „zwykłych” obywateli państw trzecich. Państwo to winno uprzednio samodzielnie ustalić, że obecność danej osoby powoduje rzeczywiste, istniejące i dostatecznie poważne niebezpieczeństwo dla podstawowych interesów społeczeństwa. Prawo wspólnotowe zobowiązuje nie tylko państwo dokonujące wpisu do SIS, ale również państwo członkowskie powołujące się na ten wpis do zróżnicowanego traktowania obywateli państw trzecich objętych wpisem, ponieważ nie każda osoba posiada ten sam status prawny. Organy hiszpańskie nie uwzględniły natomiast faktu, że obaj obywatele państw trzecich, których dotyczy niniejsze postępowanie, korzystają z uprawnień przewidzianych w prawie wspólnotowym dla członków rodziny obywateli państw członkowskich.
66. Odmawiając wydania wizy oraz wjazdu na terytorium Hiszpanii dwóm obywatelom państwa trzeciego, będącym małżonkami obywatelek państw członkowskich, z tego tylko względu, iż zostali oni objęci wpisem do celów odmowy wjazdu w ramach systemu informacyjnego Schengen i nie dokonując uprzednio oceny, czy ich obecność na terytorium Hiszpanii stanowi rzeczywiste, istniejące i dostatecznie poważne zagrożenie dla podstawowych interesów społeczeństwa, Królestwo Hiszpanii uchybiło zatem zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 1, 2 i 3 dyrektywy 64/221.
2. W przedmiocie zarzutu niedostatecznego uzasadnienia
67. Podnosząc ten zarzut Komisja wskazuje, że organy hiszpańskie nie podały w swoich decyzjach względów bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, dla których odmówiły wjazdu oraz wydania wizy.
68. Zgodnie z art. 6 dyrektywy 64/221 należy powiadomić zainteresowanego o względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego czy zdrowia publicznego, które leżą u podstaw wydania stosownej decyzji, chyba że jest to sprzeczne z interesem bezpieczeństwa danego państwa. Mając na względzie cel dyrektywy, stwierdzić należy, iż powiadomienie o tych względach winno być dostatecznie szczegółowe i dokładne, aby umożliwić zainteresowanemu ochronę jego interesów(37). Samo formalne uzasadnienie nie odpowiada tym wymogom.
69. Jeżeli chodzi o p. Bouchaira to decyzja dotycząca jego wniosku o wizę od samego początku nie została dostatecznie uzasadniona, albowiem, jak bezspornie podnosi Komisja, właściwe organy wskazały jedynie, iż wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 konwencji wykonawczej, bez sprecyzowania, która z czterech wskazanych w art. 15 konwencji podstaw odmowy wydania wizy znalazła zastosowanie. Podstawą tą mogły być problemy dotyczące dokumentów uprawniających do podróży, niepełne informacje dotyczące celu i czasu trwania podróży czy też środków utrzymania, a także względy bezpieczeństwa publicznego czy nawet wpis do celów odmowy wjazdu. Bez znajomości zastosowanej w jego przypadku podstawy odmowy wydania wizy p. Bouchaira, nie miał on jednak możliwości ochrony swoich interesów.
70. Natomiast w przypadku skarżącego p. Farida władze hiszpańskie odmówiły mu wjazdu oraz następnie odrzuciły złożony przez niego wniosek wizowy, uzasadniając to objęciem p. Farida przez Republikę Federalną Niemiec wpisem do SIS dla celów odmowy wjazdu. Uzasadnienie to wskazywało więc przynajmniej rzeczywistą podstawę wydanych decyzji.
71. Tym niemniej w opinii Komisji nawet takie wskazanie podstawy odmowy nie odpowiada wymogom określonym w art. 6 dyrektywy 64/221.
72. W istocie przepis ten wymaga nie tylko podania rzeczywistych podstaw decyzji, ale także określenia względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego, z powodu których państwo członkowskie ogranicza prawo zainteresowanego do swobodnego przemieszczania się. Ponadto uzasadnienie winno w zrozumiały sposób wskazywać przyczyny określone dyrektywą 64/221, w tym celowość danego środka(38). Ten szczególny obowiązek uzasadnienia wymaga zatem, aby środek ograniczający swobodę przepływu osób ze względu porządku publicznego był zastosowany, tylko jeśli znane są jego podstawy, i aby tym samym owe podstawy mogły zostać zakomunikowane zainteresowanemu.
73. Ów wymóg formalnej zgodności decyzji z prawem nie został spełniony przez władze hiszpańskie. Obecność obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego nie powoduje zagrożenia z samej tylko przyczyny, że osoba ta została objęta wpisem do SIS dla celów odmowy wjazdu. Postawą wpisu był (tu) raczej art. 96 konwencji wykonawczej, ponieważ p. Farid popełnił przestępstwo. Organy hiszpańskie przyjęły ze względu na ten wpis, że w momencie wydania decyzji obecność p. Farida w dalszym ciągu powodowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego. Wobec tego organy hiszpańskie winny były odnieść się do tej kwestii w uzasadnianiu decyzji.
74. Jak już wskazano, rząd hiszpański nie może zaś powoływać się na sam wpis do celów odmowy wjazdu, bez przeprowadzenia dalszych ustaleń, jako podstawę odmowy wydania wizy.
75. W rezultacie Hiszpania dopuściła się naruszenia art. 1, 2 i 6 dyrektywy 64/221, nie uzasadniając w dostateczny sposób odmówienia wjazdu p. Faridowi oraz odrzucenia wniosków o wizę złożonych przez p. Bouchaira i p. Farida.
VI – Koszty
76. Zgodnie z art. 69 ust. 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania, a Królestwo Hiszpanii przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
VII – Wnioski
77. Uwzględniając powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi wydanie następującego rozstrzygnięcia:
1. Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom spoczywającym na nim na mocy art. 1, 2, 3 i 6 dyrektywy Rady z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego:
– odmawiając wydania wizy oraz wjazdu na terytorium Hiszpanii dwóm obywatelom państwa trzeciego, będącym małżonkami obywatelek państw członkowskich, ze względu na to, iż zostali oni objęci wpisem do celów odmowy wjazdu w ramach systemu informacyjnego Schengen, nie dokonując uprzednio oceny, czy ich obecność na terytorium Hiszpanii stanowi rzeczywiste, istniejące i dostatecznie poważne zagrożenie dla podstawowych interesów społeczeństwa;
– nie uzasadniając w dostateczny sposób decyzji odmawiającej wjazdu p. Faridowi oraz decyzji o odrzuceniu wniosków (o wizę) p. Bouchaira oraz p. Farida.
2. Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami postępowania.
1 – Język oryginału: niemiecki.
2 – Dyrektywa Rady nr 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 56, str. 850).
3 – Konwencja wykonawcza do Układu między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanego w Schengen w dniu 14 czerwca 1985 r. (Dz.U. L 239, str. 19). Konwencja ta, zwana także „Schengen II”, została podpisana w dniu 19 czerwca 1990 r. Królestwo Hiszpanii przystąpiło do konwencji wykonawczej w dniu 25 czerwca 1991 r.
4 – Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, str. 77).
5 – SCH/Com-ex (96) dekl. 5 (Dz.U. L 239, str. 458), zwana dalej także „deklaracją Komitetu Wykonawczego”.
6 – Dz.U. C 340, str. 93, zwany dalej „protokołem Schengen”.
7 – Decyzja Rady 1999/436/WE z dnia 20 maja 1999 r. określająca, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawę prawną dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen (Dz.U. L 176, str. 17).
8 – Artykuł 134 konwencji wykonawczej zapewnił uwzględnienie wyroków z dnia 10 listopada 1992 r. w sprawie C‑3/91 Exportur, Rec. str. I‑5529, pkt 8, oraz z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C‑469/00 Ravil, Rec. str. I‑5053, pkt 37, dotyczących pierwszeństwa w stosowaniu prawa wspólnotowego przed konwencjami zawartymi przez państwa członkowskie. Rozstrzygnięcie to dotyczyło dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz.U. L 256, str. 51), której przyznane zostało pierwszeństwo w stosowaniu przed Rozdziałem 7 („Broń palna i amunicja”) tytułu III („Policja i Bezpieczeństwo”) konwencji wykonawczej (załącznik A, przypis 2 decyzji 1999/436, wyżej wymienionej w przypisie 7). Obok art. 134 konwencji wykonawczej art. 142 tej konwencji przewiduje także pierwszeństwo w stosowaniu konwencji zawartych przez państwa członkowskie Wspólnoty mających na celu stworzenie obszaru bez granic wewnętrznych.
9 – Wyrok z dnia 23 września 2003 r. w sprawie C‑109/01 Akrich, Rec. str. I‑9607, pkt 49 i nast.
10 – Wyrok z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑459/99 MRAX, Rec. str. I‑6591, pkt 53 i nast. dotyczący art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników we Wspólnocie (Dz.U. L 257, str. 2), art. 1 i 4 dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. L 257, str. 13), a także art. 1 lit. c) i art. 4 dyrektywy Rady 73/148/EWG z dnia 21 maja 1973 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich wewnątrz Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług (Dz.U. L 172, str. 14). Zobacz także dyrektywę 2004/38, ww. w przypisie 4.
11 – Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C‑482/01 i C‑493/01 Orfanopoulos i Oliveri, Rec. str. I‑5257, pkt 47.
12 – Wyroki z dnia 4 grudnia 1974 r. w sprawie 41/74 Van Duyn, Rec. str. 1337, pkt 22, z dnia 18 maja 1982 r. w sprawach połączonych 115/81 i 116/81 Adoui i Cornuaille, Rec. str. 1665, pkt 7, z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawach połączonych C‑65/95 i C‑111/95 Shingara i Radiom, Rec. str. I‑3343, pkt 28, z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie C‑348/96 Calfa, Rec. str. I‑11, pkt 20, oraz z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie C‑100/01 Olazabal, Rec. str. I‑10981, pkt 40.
13 – Wyroki z dnia 27 października 1977 r. w sprawie 30/77 Bouchereau, Rec. str. 1999, pkt 35, w sprawie Calfa, ww. w przypisie 12, pkt 25, oraz w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 66.
14 – Wyroki w sprawach Bouchereau, ww. w przypisie 13, pkt 28, w sprawie Calfa, ww. w przypisie 12, pkt 24, oraz w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 67.
15 – Wyroki w sprawach Van Duyn, ww. w przypisie 12, pkt 18, Calfa, ww. w przypisie 12, pkt 23, Bouchereau, ww. w przypisie 13, pkt 33, oraz Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 64. Zobacz także wyroki z dnia 26 lutego 1975 r. w sprawie 67/74 Bonsignore, Rec. str. 297, pkt 6, z dnia 28 października 1975 r. w sprawie 36/75 Rutili, Rec. str. 1219, pkt 26 i 27, oraz z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie C‑54/99 Église de Scientologie, Rec. str. I‑1335, pkt 17. Z kolei zasada swobodnego przepływu osób podlega szerokiej wykładni, zob. np. w odniesieniu do swobody przepływu pracowników wyroki z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 139/85 Kempf, Rec. str. 1741, pkt 13, z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑292/89 Antonissen, Rec. str. I‑745, pkt 11, oraz z dnia 20 lutego 1997 r. w sprawie C‑344/95 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑1035, pkt 14.
16 – Wyroki w sprawach Rutili, ww. w przypisie 15, pkt 28, Bouchereau, ww. w przypisie 13, pkt 35, Adoui i Cornuaille, ww. w przypisie 12, pkt 8, Calfa, ww. w przypisie 12, pkt 21, oraz Église de Scientologie, ww. w przypisie 15, pkt 17. Zobacz także wyroki z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie C‑363/89 Roux, Rec. str. I‑273, pkt 30, oraz z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C‑355/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑1221, pkt 28.
17 – Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, ww. w przypisie 16, pkt 29. Zobacz także wyroki z dnia 7 maja 1986 r. w sprawie 131/85 Gül, Rec. str. 1573, pkt 17, oraz z dnia 29 października 1998 r. w sprawie C‑114/97 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. 1998, I‑6717, pkt 42.
18 – Tak również stanowisko zajete przez rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w opinii z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie Akrich, Rec. str. I‑9610, pkt 106 i nast.
19 – Wyrok z dnia 7 lipca 1992 r. w sprawie C‑370/90 Singh, Rec. str. I‑4265, pkt 19 i nast.), wyrok w sprawie MRAX, ww. w przypisie 10, pkt 53, oraz wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑60/00 Carpenter, Rec. str. I‑6279, pkt 38.
20 – Zobacz wyroki w sprawie Carpenter, ww. w przypisie 19, pkt 41 i nast.
21 – To prawo podstawowe, gwarantowane przez art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a także przez art. 7 Karty praw podstawowych i podstawowych swobod Unii Europejskiej, podlega także ochronie na gruncie wspólnotowego porządku prawnego, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału, znajdującego oparcie w preambule Jednolitego aktu europejskiego oraz art. 6 ust. 2 UE.
22 – Zobacz także art. 96 ust. 2 zdanie pierwsze konwencji wykonawczej, zgodnie z którym decyzja o objęciu wpisem może być oparta na zagrożeniu bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego.
23 – Zobacz wyrok w sprawie MRAX, ww. w przypisie 10, pkt 61, zgodnie z którym konieczne jest wskazanie przyczyn zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego.
24 – Zobacz moja opinia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawach połączonych C‑361/02 i C‑362/02 Tsapalos i Diamantakis, Rec. str. I‑6405, pkt 18.
25 – Zobacz wyroki z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 Komisja przeciwko Niemcom, zwany „Prawo czystości piwa”, Rec. str. 1227, pkt 40 i nast., oraz z dnia 7 maja 1991 r. w sprawie C‑340/89 Vlassopoulou, Rec. str. I‑2357, pkt 16.
26 – Inaczej jest w przypadku wykonywania pewnych aktów administracyjnych, gdzie wtórne prawo wspólnotowe wyraźnie przewiduje, iż podlegają one uznaniu przez inne państwa członkowskie. Zobacz w tej kwestii wyrok z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawach połączonych Tsapalos i Diamantakis, ww. w przypisie 24.
27 – Z akt postępowania nie wynika, czy także p. Farid zawarł związek małżeński z obywatelką państwa członkowskiego dopiero po objęciu go wpisem do SIS.
28 – Wyrok w sprawie Bouchereau, ww. w przypisie 13, pkt 30. Zobacz także uzasadnienie Trybunału w wyroku w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 77, zgodnie z którym właściwe organy państwowe są w danym przypadku zobowiązane ustalić, czy dane środki lub okoliczności prowadzące do wydania wyroku karnego pozwalają stwierdzić, że indywidualne zachowanie danej osoby aktualnie stanowi zagrożenie porządku publicznego.
29 – Wyroki w sprawach Calfa, ww. w przypisie 12, pkt 27, oraz Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 68. Zobacz także wyrok z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawie C‑340/97 Nazli, Rec. str. I‑957, pkt 59.
30 – Wyrok w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 78 i 79.
31 – Wyroki z dnia 8 kwietnia 1976 r. w sprawie 48/75 Royer, Rec. str. 497, pkt 29, oraz z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie 157/79 Regina przeciwko Pieck, Rec. str. 2171, pkt 9.
32 – Wyrok w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 81.
33 – Zobacz pkt 3.1.6, 4.6.1 i 4.6.2 podręcznika SIRENE (Dz.U. 2003, C 38, str. 1). SIRENE jest krajową jednostką uzupełniającą SIS (żądanie dodatkowej informacji przy wjeździe na terytorium państwa), która może być konsultowana przed dokonaniem wpisu do SIS, a także w celu udzielenia dodatkowych informacji przez inne państwa obszaru Schengen.
34 – Punkt 2.2.1 lit. a).
35 – Obie dyrektywy wskazane powyżej w przypisie 10.
36 – Wnioskując a contrario z wyroku z dnia 9 listopada 2000 r. w sprawie 357/98 Yiadom, Rec. str. I‑9265, pkt 41, tymczasowy pobyt nie mógłby w każdym razie prowadzić do nabycia (dalej idących) praw przewidzianych w art. 9 dyrektywy 64/221, jeżeli właściwe organy jedynie odczekałyby okres konieczny do zbadania danej sprawy, zanim odmówiłyby wjazdu. W sprawie Yiadom pobyt tymczasowy trwał ponad siedem miesięcy, zanim odmówiono wjazdu z uwagi na okoliczności, które były znane już w dniu wjazdu. Z tego powodu Trybunał zakwalifikował przyjęty środek nie jako odmowę wjazdu, lecz jako zakończenie pobytu.
37 – Wyrok w sprawie Rutili, ww. w przypisie 15, pkt 124, który kontynuuje tę linię orzecznictwa.
38 – Zobacz wyrok w sprawie Orfanopoulos i Oliveri, ww. w przypisie 11, pkt 105 i nast.
Full & Egal Universal Law Academy