Sprawa C‑94/03
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja Rady 2003/106/WE dotycząca zatwierdzenia konwencji rotterdamskiej – Procedura zgody po uprzednim poinformowaniu – Niebezpieczne substancje chemiczne i pestycydy będące przedmiotem handlu międzynarodowego – Wybór podstawy prawnej – Artykuły 133 WE i 175 WE
Opinia rzecznika generalnego J. Kokott przedstawiona w dniu 26 maja 2005 r. I ‑ 0000
Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 10 stycznia 2006 r. I ‑ 0000
Streszczenie wyroku
1. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Akt wspólnotowy realizujący dwa cele lub zawierający dwa elementy
2. Umowy międzynarodowe – Zawarcie – Konwencja rotterdamska
(art. 133 WE, 175 ust. 1 WE, art. 300 ust. 2 akapit pierwszy WE i art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE)
1. Wybór podstawy prawnej aktu wspólnotowego, w tym również aktu ustanawianego w celu zawarcia porozumienia międzynarodowego, musi być oparty na obiektywnych okolicznościach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Należy do nich w szczególności cel i treść aktu.
W przypadku gdy analiza wspólnotowego aktu prawnego wykaże, że wyznaczono takiemu aktowi dwa cele lub ma on dwie części składowe, a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub przeważający, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na pojedynczej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub przeważającego celu lub części składowej. W wyjątkowych przypadkach natomiast, jeśli zostanie ustalone, że dany akt prawny realizuje większą ilość celów lub ma większą ilość części składowych, które są nierozerwalnie związane, przy czym żaden z aspektów nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do drugiego, wówczas taki akt prawny należy wydać na odpowiadających im różnych podstawach prawnych. Jednakże użycie podwójnej podstawy prawnej jest wykluczone, gdy określone dla obu tych podstaw prawnych procedury są ze sobą niezgodne lub gdy połączenie podstaw prawnych może zagrozić uprawnieniom Parlamentu.
(por. pkt 34–36, 52)
2. Konwencja rotterdamska w sprawie procedury zgody po uprzednim poinformowaniu w międzynarodowym handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami zawiera, zarówno w zakresie realizowanych przez nią celów, jak i jej treści, dwie nierozerwalnie ze sobą związane części składowe, z których jedna dotyczy wspólnej polityki handlowej, a druga polityki ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, przy czym żadna z nich nie może zostać uznana za drugorzędną lub pośrednią w stosunku do drugiej. Zatem decyzję 2003/106 dotyczącą zatwierdzenia tej konwencji w imieniu Wspólnoty Europejskiej należało przyjąć w oparciu o dwie odpowiadające im podstawy prawne, czyli w tym przypadku art. 133 WE i 175 ust. 1 WE w związku z właściwymi postanowieniami art. 300 WE.
W tym kontekście należy zaznaczyć, po pierwsze, że przyjęcie za podstawę prawną łącznie art. 133 WE i art. 175 ust. 1 WE nie jest wykluczone z powodu niezgodności procedur przewidzianych dla tych dwóch podstaw prawnych. W istocie konwencja rotterdamska nie należy do kategorii porozumień, w odniesieniu do których na podstawie art. 133 ust. 5 WE wymagana jest jednomyślność Rady, przez co przyjęcie za podstawę prawną dodatkowo art. 133 WE nie mogło mieć żadnego wpływu na mające zastosowanie zasady głosowania w Radzie, ponieważ ten ostatni artykuł, na tej samej zasadzie co art. 175 ust. 1 WE, przewiduje zasadniczo zastosowanie większości kwalifikowanej. Po drugie, przyjęcie za podstawę prawną łącznie art. 133 WE i art. 175 ust. 1 WE nie jest tym bardziej w stanie zagrozić uprawnieniom Parlamentu, ponieważ, o ile w pierwszym z tych artykułów w związku z art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE nie przewidziano poprzedzającej zawarcie porozumienia w dziedzinie polityki handlowej konsultacji z tą instytucją, o tyle drugi z nich prowadzi do takiego rezultatu.
Wynika stąd, że należy stwierdzić nieważność decyzji 2003/106 w zakresie, w jakim jej podstawę prawną stanowi wyłącznie art. 175 ust. 1 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze oraz art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE.
(por. pkt 51–54, 56)
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 10 stycznia 2006 r. (*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja Rady 2003/106/WE dotycząca zatwierdzenia konwencji rotterdamskiej – Procedura zgody po uprzednim poinformowaniu – Niebezpieczne substancje chemiczne i pestycydy będące przedmiotem handlu międzynarodowego – Wybór podstawy prawnej – Artykuły 133 WE i 175 WE
W sprawie C‑94/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 28 lutego 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez G. zur Hausena oraz przez L. Ström van Lier oraz E. Righini, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, początkowo reprezentowanej przez B. Hoffa‑Nielsena oraz M. Sims‑Robertson, a następnie przez M. Sims‑Robertson oraz K. Michoel, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Berguesa, F. Alabrune’a oraz E. Puisaisa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez H.G. Sevenster i S. Terstal, oraz przez N.A.J. Bela, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Austrii, reprezentowaną przez E. Riedla, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez T. Pynnä, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez R. Caudwell, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez A. Dashwooda, barrister, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Parlament Europejski, początkowo reprezentowany przez C. Pennerę oraz M. Moore’a, a następnie przez M. Moore’a oraz K. Bradleya, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C.W.A. Timmermans (sprawozdawca), prezes izby, J. Makarczyk, C. Gulmann, P. Kūris i J. Klučka, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 kwietnia 2005 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 maja 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w swej skardze do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2003/106/WE z dnia 19 grudnia 2002 r. dotyczącej zatwierdzenia, w imieniu Wspólnoty Europejskiej, Konwencji rotterdamskiej w sprawie procedury zgody [po uprzednim poinformowaniu] w międzynarodowym handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami […] (Dz.U. 2003, L 63, str. 27, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), w zakresie w jakim jej podstawą prawną jest art. 175 ust. 1 WE a nie art. 133 WE.
Ramy prawne
2 Przyjęta w dniu 10 września 1998 r. i otwarta od następnego dnia do podpisu przez wszystkie państwa i regionalne organizacje integracji gospodarczej, rzeczona konwencja rotterdamska (zwana dalej „konwencją”) ma na celu, zgodnie z jej art. 1, „wspieranie wspólnej odpowiedzialności i współpracy między Stronami w międzynarodowym handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego od potencjalnej szkody i przyczynienie się do ich wykorzystania w sposób przyjazny dla środowiska [zastosowania rozsądnego z punktu widzenia środowiska]”. Przywołany artykuł wskazuje, że cel ten powinien zostać osiągnięty „poprzez ułatwianie wymiany informacji o […] cechach charakterystycznych [tych substancji], przez ustanowienie krajowego procesu podejmowania decyzji w zakresie ich przywozu i wywozu oraz przez przekazywanie tych decyzji Stronom”.
3 Zgodnie z art. 3 konwencji dotyczącym zakresu jej stosowania, ma ona zastosowanie „do […] zakazanych lub surowo ograniczonych substancji chemicznych”, jak również do „szczególnie niebezpiecznych form użytkowych pestycydów”, z wyłączeniem jednakże pewnych substancji wskazanych w ust. 2 tego artykułu. Substancje objęte zakresem stosowania konwencji są w sposób bardziej precyzyjny zdefiniowane w art. 2 tejże konwencji.
4 Z art. 2 lit. b) i c) wynika, że przez „substancj[e] chemiczn[e]” „zakazan[e]” lub „surowo ograniczon[e]” należy rozumieć substancje chemiczne, których odpowiednio „wszelkie” lub „praktycznie wszelkie” „wykorzystanie […] zostało zakazane przez ostateczne działania regulacyjne w celu ochrony zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego”. W kwestii dotyczącej „szczególnie niebezpieczn[ej] form[y] użytkow[ej] pestycydu”, została ona zdefiniowana w tym samym artykule w ramach lit. d) jako „substancj[a] chemiczn[a] sformułowan[a] na użytek pestycydu, która powoduje poważne skutki zdrowotne lub środowiskowe, możliwe do zaobserwowania w krótkim okresie czasu w następstwie pojedynczego lub wielokrotnego narażenia, zgodnie z warunkami korzystania”. Procedury mające zastosowanie do tych dwóch rodzajów substancji są określone odpowiednio w art. 5 i 6 konwencji.
5 W materii dotyczącej zakazanych lub surowo ograniczonych substancji, art. 5 ust. 1 - 3 konwencji stanowi zasadniczo, że gdy strona konwencji podjęła ostateczne działania regulacyjne – zdefiniowane w art. 2 lit. e) konwencji jako „działania podjęte przez Stronę, które nie wymagają późniejszych działań regulacyjnych podejmowanych przez tę Stronę, których celem jest zakazanie lub surowe ograniczenie substancji chemicznej” – powiadamia ona niezwłocznie Sekretariat ustanowiony na mocy konwencji, który sprawdza, czy powiadomienie zawiera informacje wskazane w załączniku I do konwencji, w szczególności w zakresie identyfikacji danej substancji chemicznej oraz jej właściwości fizyko-chemicznych, toksykologicznych i ekotoksykologicznych, jak również względów dotyczących zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego leżących u podstaw ostatecznych działań regulacyjnych. Jeżeli powiadomienie jest kompletne, Sekretariat niezwłocznie przesyła wszystkim stronom konwencji podsumowanie otrzymanych informacji. Jeżeli powiadomienie nie zawiera wymaganych informacji, Sekretariat informuje o tym stronę powiadamiającą, zwracając się do niej o bezzwłoczne przekazanie mu brakujących informacji. W każdym razie art. 5 ust. 4 konwencji przewiduje, że co sześć miesięcy Sekretariat przekazuje stronom streszczenie informacji otrzymanych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, „włączając w to informacje dotyczące tych powiadomień, które nie zawierają wszystkich informacji wymaganych przez załącznik I”.
6 Zgodnie z art. 5 ust. 5 konwencji „[w] przypadku gdy Sekretariat otrzymał przynajmniej jedno powiadomienie od każdego z dwóch regionów, których dotyczy zgoda po uprzednim poinformowaniu, o szczególnej substancji chemicznej, która po sprawdzeniu spełnia wymogi załącznika I, przesyła je Komitetowi Kontroli Chemicznej [których dotyczy procedura zgody po uprzednim poinformowaniu (zwana dalej „procedurą PIC”), o danej substancji chemicznej, przesyła te powiadomienia Komitetowi Kontroli Chemicznej po sprawdzeniu, że spełniają wymogi załącznika I]. […]”. Zgodnie z ust. 6 tego artykułu wskazany Komitet dokonuje analizy informacji dostarczonych w takich powiadomieniach i, zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku II konwencji – dotyczącymi zasadniczo podstawy i uzasadnienia ostatecznych działań regulacyjnych, jak również ich rzeczywistych i oczekiwanych skutków dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego – zaleca Konferencji Stron poddanie bądź nie przedmiotowej substancji chemicznej procedurze PIC oraz, w konsekwencji, wpisanie jej bądź nie do załącznika III do konwencji.
7 Podobna procedura przewidziana jest w art. 6 konwencji w odniesieniu do szczególnie niebezpiecznych form użytkowych pestycydów. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu „[k]ażda Strona, która jest krajem rozwijającym się lub krajem z gospodarką znajdującą się w okresie przekształceń [przechodzącym transformację gospodarczą] i która doświadcza problemów spowodowanych przez szczególnie niebezpieczne formy użytkowe pestycydów w warunkach ich wykorzystania na jej terytorium, może zaproponować Sekretariatowi wymienienie szczególnie niebezpiecznej formy użytkowej pestycydu w załączniku III”. Określona w ust. 2 - 5 tego artykułu procedura, którą należy zastosować w takich okolicznościach jest w znacznym stopniu podobna do procedury opisanej w pkt 5 i 6 niniejszego wyroku, mającej zastosowanie do zakazanych lub surowo ograniczonych substancji chemicznych.
8 Artykuły 7 i 9 konwencji zawierają opis procedury, którą należy zastosować w celu odpowiednio, włączenia substancji chemicznej do załącznika III do tej konwencji i jej wykreślenia z tego załącznika, podczas gdy, art. 8 określa przesłanki włączenia do tegoż załącznika substancji chemicznych podlegających przed datą wejścia w życie konwencji dobrowolnej procedurze notyfikacji i zgody po uprzednim poinformowaniu ustanowionej w roku 1989 przez Program Ochrony Środowiska Narodów Zjednoczonych (zwany dalej „UNEP”) i Organizację Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (zwaną dalej „FAO”). Sama ustanowiona konwencją procedura PIC jest szczegółowo uregulowana w art. 10 i art. 11 konwencji, które dotyczą obowiązków związanych z, odpowiednio, przywozem i wywozem substancji chemicznych wymienionych w załączniku III.
9 Zgodnie z art. 10:
„1. Każda Strona wprowadza w życie właściwe środki legislacyjne lub administracyjne w celu zapewnienia odpowiednio szybkich decyzji odnoszących się do przywozu substancji chemicznych wymienionych w załączniku III.
2. Każda Strona przekazuje do Sekretariatu możliwie najszybciej, a w każdym przypadku nie później niż dziewięć miesięcy od daty wysłania wytycznych dla decyzji [towarzyszących wpisaniu przez Konferencję Stron nowej substancji chemicznej do załącznika III], odpowiedź dotyczącą przyszłego przywozu określonych substancji chemicznych. Jeżeli Strona zmienia tę odpowiedź, niezwłocznie przedkłada zrewidowaną odpowiedź Sekretariatowi.
3. Sekretariat, w chwili wygaśnięcia [upływu] terminu określonego w ustępie 2, niezwłocznie zwraca się do Strony, która nie dostarczyła takiej odpowiedzi, z pisemnym wnioskiem o uczynienie tego. Jeżeli Strona nie jest w stanie dostarczyć odpowiedzi, Sekretariat, gdzie sytuacja tego wymaga, pomaga jej w dostarczeniu odpowiedzi w terminie określonym w artykule 11 ustęp 2 zdanie ostatnie.
4. Odpowiedź na mocy ustępu 2 składa się albo:
a) z ostatecznej decyzji, w zastosowaniu środków legislacyjnych lub administracyjnych:
i) o przyznaniu zgody na przywóz;
ii) o nieprzyznaniu zgody na przywóz; lub
iii) o przyznaniu zgody na przywóz jedynie z zastrzeżeniem określonych warunków; lub
b) tymczasowej odpowiedzi, która może zawierać:
i) tymczasową decyzję, przyznającą zgodę na przywóz na [określonych warunkach] lub bez określonych warunków lub nieprzyznającą zgody na przywóz w trakcie okresu przejściowego;
ii) deklarację, że ostateczna decyzja jest aktywnie rozważana;
iii) wniosek do Sekretariatu lub do Strony, która powiadomiła o ostatecznych działaniach regulacyjnych, o dalsze informacje;
iv) wniosek do Sekretariatu o pomoc w ocenie substancji chemicznej.
5. Odpowiedź na mocy ustępu 4 litery a) lub b) odnosi się do jednej lub wielu kategorii określonych dla substancji chemicznej w załączniku III.
[…]
8. Każda Strona udostępnia swoje odpowiedzi [udzielane] na mocy niniejszego artykułu zainteresowanym [osobom fizycznym i prawnym podlegającym jej jurysdykcji], zgodnie z jej środkami legislacyjnymi lub administracyjnymi.
9. Strona, która, na mocy ustępów 2 i 4 powyżej oraz artykułu 11 ustęp 2, podejmuje decyzję o nieprzyznaniu zgody na przywóz substancji chemicznej lub o przyznaniu zgody na jej przywóz tylko na określonych warunkach, jeżeli jeszcze tego nie uczyniła, równocześnie zakazuje lub zastrzega takie same warunki dla:
a) przywozu [danej] substancji chemicznej z każdego źródła; oraz
b) krajowej produkcji substancji chemicznej na użytek wewnętrzny.
10. Co sześć miesięcy Sekretariat informuje wszystkie Strony o odpowiedziach, które otrzymał. Informacja taka zawiera wyszczególnienie [Przekazuje zwłaszcza informacje dotyczące] środków legislacyjnych lub administracyjnych, na których zostały oparte decyzje, gdzie [jeżeli] są one dostępne. Sekretariat dodatkowo informuje Strony o wszelkich przypadkach nieprzekazania odpowiedzi”.
10 W materii art. 11 konwencji dotyczącego obowiązków związanych z wywozem substancji chemicznych wymienionych w załączniku III konwencji, stanowi on:
„1. Każda Strona wywozu:
a) wprowadza w życie właściwe środki legislacyjne lub administracyjne w celu przedstawiania odpowiedzi przekazanych przez Sekretariat zgodnie z artykułem 10 ustęp 10 do zainteresowanych [zainteresowanym podmiotom podlegającym jej jurysdykcji];
b) podejmuje właściwe środki legislacyjne lub administracyjne w celu zapewnienia, że eksporterzy [podlegający jej jurysdykcji] stosują się do decyzji [zawartych] w każdej odpowiedzi nie później niż sześć miesięcy od daty, gdy Sekretariat po raz pierwszy poinformował Strony o takiej odpowiedzi zgodnie z artykułem 10 ustęp 10;
c) doradza i pomaga Stronom przywozu, na wniosek i gdzie właściwe:
(i) w otrzymaniu dalszych informacji w celu udzielenia im pomocy w podjęciu działań zgodnie z artykułem 10 ustęp 4 i ustępem 2 litera c) poniżej; oraz
(ii) we wzmocnieniu ich zdolności i możliwości zarządzania substancjami chemicznymi w sposób bezpieczny w czasie trwania ich cyklu życia.
2. Każda Strona zapewnia, że substancja chemiczna wymieniona w załączniku III nie jest wywożona z jej terytorium do jakiejkolwiek Strony wywozu, która, w szczególnych okolicznościach [ze względu na szczególne okoliczności], nie przekazała odpowiedzi lub przekazała tymczasową odpowiedź, która nie zawiera tymczasowej decyzji, [chyba że]:
a) […] jest substancją chemiczną, która, w chwili przywozu, jest zarejestrowana jako substancja chemiczna na terytorium Strony przywozu; lub
b) […] jest substancją chemiczną, co do której istnieją dowody, że była wcześniej wykorzystywana, lub przywożona na terytorium Strony przywozu oraz w odniesieniu do której nie zostały podjęte żadne działania regulacyjne w celu zakazania jej wykorzystywania; lub
c) eksporter wnioskował i otrzymał wyraźną zgodę na przywóz poprzez wyznaczone władze krajowe Strony przywozu. Strona przywozu odpowiada na taki wniosek w terminie 60 dni i natychmiast powiadamia Sekretariat o swojej decyzji.
Zobowiązania Stron wywozu na mocy niniejszego ustępu stosuje się z mocą od momentu wygaśnięcia okresu sześciu miesięcy od daty, gdy Sekretariat po raz pierwszy poinformował Strony, zgodnie z artykułem 10 ustęp 10, że Strona nie przekazała odpowiedzi lub przekazała tymczasową odpowiedź, która nie zawiera tymczasowej decyzji i stosuje się przez jeden rok”.
11 Podczas gdy, art. 10 i 11 konwencji wskazują obowiązki związane z przywozem i wywozem substancji chemicznych wymienionych w załączniku III tej konwencji, art. 12 konwencji zawiera regulację szczególnego przypadku substancji, które nie zostały jeszcze wpisane do tego załącznika. Jego postanowienia zasadniczo przewidują, że w przypadku gdy substancja zakazana lub surowo ograniczona przez jedną ze stron jest wywożona z jej terytorium, strona ta powiadamia o wywozie stronę przywozu, która potwierdza otrzymanie powiadomienia. Powiadomienie to zawiera, w szczególności, informacje w zakresie identyfikacji wskazanej w nim substancji chemicznej oraz środków ostrożności, które należy podjąć w celu zmniejszenia narażenia na działanie tej substancji oraz jej emisji, jak również wszelkie dodatkowe informacje, którymi dysponuje właściwy organ krajowy wyznaczony przez stronę wywozu, a które mogą być pomocne wyznaczonemu organowi krajowemu strony przywozu. Zgodnie z art. 12 ust. 5 konwencji wskazany obowiązek powiadomienia o wywozie ustaje, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: wskazana substancja chemiczna została wymieniona w załączniku III, strona przywozu przedstawiła Sekretariatowi odpowiedź dotyczącą przyszłego przywozu tej substancji zgodnie z art. 10 ust. 2 konwencji, a Sekretariat przekazał odpowiedź stronom zgodnie z art. 10 ust. 10 konwencji.
12 Artykuł 13 konwencji dotyczy informacji towarzyszących wywożonym substancjom chemicznym. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu „Konferencja Stron zachęca Radę Współpracy Celnej do przydzielania ściśle określonego zharmonizowanego systemu kodów celnych pojedynczym substancjom chemicznym lub grupom substancji chemicznych wymienionych, gdzie właściwe, w załączniku III”. Gdy kod taki zostanie przydzielony, powinien on zostać wskazany w dokumencie spedycyjnym towarzyszącym wywozowi danej substancji chemicznej. Ustępy 2 i 3 tego artykułu nakładają ponadto na strony konwencji obowiązek ustanowienia wymogu – zarówno w odniesieniu do substancji chemicznych wymienionych w załączniku III jak i substancji chemicznych zakazanych lub surowo ograniczonych na ich terytorium (art. 13 ust. 2) – by substancje chemiczne podlegające uprzednio na ich terytorium wymogom etykietowania ze względów dotyczących zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 13 ust. 3) były poddane przy wywozie „wymogom etykietowania, które zapewniają właściwą dostępność informacji dotyczących ryzyka i/lub zagrożeń dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, biorąc pod uwagę odpowiednie międzynarodowe standardy”. Artykuł 13 ust. 4 konwencji wzywa strony wywozu do zapewnienia, by do każdego importera przesłana została zgodna z międzynarodowo uznanym formatem karta charakterystyki, przedstawiająca najbardziej aktualne dostępne informacje, przynajmniej w odniesieniu do substancji chemicznych, o których mowa w art. 13 ust. 2, przeznaczonych do wykorzystania w celach zawodowych. Wreszcie, zgodnie z ust. 5 tegoż art. 13 informacje na etykiecie i karcie charakterystyki towarzyszącej substancji chemicznej powinny, o ile to możliwe, być podane przynajmniej w jednym języku urzędowym strony przywozu.
13 Podobnie art. 14 konwencji wzywa strony do wymiany wszelkich dostępnych im informacji naukowych, technicznych, gospodarczych i prawnych dotyczących substancji chemicznych objętych zakresem stosowania konwencji, jak również krajowych działań regulacyjnych, które istotnie ograniczają jedną lub więcej form wykorzystania tych substancji, podczas gdy art. 16 konwencji dotyczy pomocy technicznej. W tym zakresie strony posiadające bardziej zaawansowane programy zarządzania substancjami chemicznymi powinny zapewnić pomoc techniczną innym stronom konwencji, w szczególności krajom rozwijającym się lub przechodzącym transformację gospodarczą, by mogły one rozwinąć infrastrukturę i zdolności niezbędne do zarządzania substancjami chemicznymi „w ciągu ich całego cyklu życia”.
14 Wreszcie z art. 15 konwencji wynika, że jej strony powinny podjąć wszelkie środki, jakie mogą być konieczne do skutecznego stosowania konwencji, w tym utworzyć lub wzmocnić infrastruktury i instytucje krajowe, jak również przyjąć, w odpowiednich przypadkach, środki takie jak utworzenie krajowych baz danych lub rejestrów zawierających informacje dotyczące bezpieczeństwa substancji chemicznych, popieranie inicjatyw branży oraz wspieranie dobrowolnych porozumień w zakresie pomocy technicznej. Ponadto, z art. 15 ust. 2 wynika, że „[k]ażda Strona zapewnia, w możliwym zakresie, że opinia publiczna posiada właściwy dostęp [w możliwym zakresie, powszechny dostęp] do informacji o obchodzeniu się z substancjami chemicznymi i zarządzaniu wypadkowym [postępowaniu w razie wypadków] oraz o alternatywach, które są bezpieczniejsze dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego niż substancje chemiczne wymienione w załączniku III”, podczas gdy, zgodnie z ust. 4 tego artykułu „[p]ostanowień […] Konwencji nie interpretuje się jako ograniczających prawo Stron do podejmowania działań, które w bardziej surowy sposób zapewniają ochronę zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego niż wymagane w niniejszej Konwencji, pod warunkiem, że takie działania są zgodne z postanowieniami niniejszej Konwencji i z prawem międzynarodowym”.
15 Kolejne postanowienia konwencji dotyczą zasadniczo roli i zadań organów i instytucji odpowiedzialnych za przegląd i ocenę stosowania konwencji (art. 18 i 19), postanowień stosowanych w razie naruszenia przewidzianych w niej obowiązków lub w razie sporu związanego z jej wykładnią lub stosowaniem (art. 17 i 20), jak również procedury stosowanej w razie zmian konwencji lub jej załączników oraz przyjęcia dodatkowych załączników (art. 21 i 22).
16 Zgodnie z art. 25 ust. 1 konwencji, podlega ona ratyfikacji, przyjęciu lub zatwierdzeniu przez państwa i regionalne organizacje integracji gospodarczej i jest otwarta na przystąpienie państw i rzeczonych organizacji od dnia, w której została zamknięta do podpisu. W przedmiocie tychże organizacji art. 25 ust 2 stanowi, że „[k]ażda regionalna organizacja integracji gospodarczej, która staje się Stron[ą] […] Konwencji, podczas gdy żadne z jej państw członkowskich nie jest Stroną, związana jest wszystkimi zobowiązaniami na mocy Konwencji”. Natomiast, „[w] przypadku takich organizacji, których jedno lub więcej państw członkowskich jest Stronami niniejszej Konwencji, organizacja i jej państwa członkowskie decydują o ich odpowiednich obowiązkach w wykonywaniu ich zobowiązań na mocy Konwencji” Z tegoż art. 25 ust. 2 wynika wreszcie, że w takim przypadku „organizacja i państwa członkowskie nie są uprawnione do równoległego wykonywania swoich praw wynikających z Konwencji”. Zgodnie z art. 25 ust. 3 konwencji, wzywa się regionalne organizacje integracji gospodarczej aby wskazały w swoich dokumentach ratyfikacyjnych, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia „zakres swojej kompetencji w odniesieniu do kwestii regulowanych niniejszą Konwencją”.
Okoliczności powstania sporu
17 W następstwie podpisania konwencji w imieniu Wspólnoty w dniu 11 września 1998 r. w Rotterdamie (Niderlandy), Komisja przedstawiła w dniu 24 stycznia 2002 r. projekt decyzji Rady zatwierdzającej tę konwencję w imieniu Wspólnoty (Dz.U. C 126 E, str. 274), wskazującej na mocy art. 25 ust. 3 tej konwencji zakres wspólnotowych kompetencji w odniesieniu do uregulowanych w tej konwencji zagadnień. Na podstawie art. 133 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze WE i art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE projekt decyzji przewidywał w swym art. 2 ust. 2, że „Wspólnota ma kompetencje we wszystkich dziedzinach objętych konwencją”.
18 Jednakże, po konsultacji z Parlamentem Europejskim na podstawie art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE, Rada podjęła jednomyślnie decyzję by odejść od tego projektu i zastąpić art. 133 WE artykułem 175 ust. 1 WE. Podjęta bez przeprowadzania dyskusji na sesji Rady Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w Brukseli w dniu 19 grudnia 2002 r., zaskarżona decyzja została więc oparta na art. 175 ust. 1 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze WE i art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE. Zawarta w załączniku B do tej decyzji deklaracja zakresu kompetencji wymagana w świetle art. 25 ust. 3 konwencji ma następujące brzmienie:
„Wspólnota Europejska deklaruje, że zgodnie z traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, w szczególności z jego artykułem 175 ustęp 1, posiada kompetencję przystępowania do umów międzynarodowych oraz do wykonywania wynikających z nich zobowiązań, które przyczyniają się [co ma na celu przyczynianie się] do osiągania następujących celów:
– zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego;
– ochrony zdrowia ludzkiego;
– rozsądnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych;
– promowania środków na płaszczyźnie międzynarodowej, zmierzających do rozwiązywania [promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków służących rozwiązywaniu] regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego.
Ponadto, Wspólnota Europejska deklaruje, że przyjęła już instrumenty prawne, w tym rozporządzenie (WE) nr 304/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące wywozu i przywozu niebezpiecznych chemikaliów, wiążące dla jej państw członkowskich, obejmujące kwestie regulowane przez niniejszą Konwencję oraz że będzie przedkładać [Sekretariatowi Konwencji] i aktualizować, gdzie właściwe, wykaz tych instrumentów prawnych […].
Wspólnota Europejska jest odpowiedzialna za wykonywanie tych zobowiązań wynikających z Konwencji, które są objęte obowiązującym prawem wspólnotowym.
Wykonywanie uprawnień [kompetencji] Wspólnoty podlega, z racji ich istoty, ciągłemu rozwojowi”.
19 Oceniając w tych okolicznościach, że akt zawarcia konwencji jest niezgodny z prawem, Komisja podjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi.
20 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 lipca 2003 r. Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Finlandii, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Parlament Europejski zostały dopuszczone do udziału w niniejszej sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
21 Komisja na poparcie swej skargi podnosi tylko jeden zarzut oparty na naruszeniu traktatu WE wskutek błędnego wyboru podstawy prawnej. Zdaniem Komisji, w zakresie, w jakim konwencja jest instrumentem służącym zasadniczo regulacji międzynarodowego handlu pewnymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi, jest ona elementem wspólnej polityki handlowej a nie polityki wspólnotowej w dziedzinie środowiska naturalnego. Z tego tytułu zaskarżona decyzja powinna zatem być oparta na art. 133 WE w związku z art. 300 WE, a nie na art. 175 ust. 1 WE w związku z art. 300 WE.
22 Komisja opiera się w tym zakresie, w szczególności, na przedmiocie i celach konwencji, które jej zdaniem jasno wskazują na wolę ustanowienia przez strony konwencji ścisłej współpracy w dziedzinie międzynarodowego handlu pestycydami i innymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi, lecz również na samym tekście konwencji, której postanowienia odzwierciedlają w sposób jednoznaczny dominujący handlowy charakter tego instrumentu.
23 Przemawia za tym, w pierwszej kolejności, sam tytuł oraz art. 1 konwencji, które wyraźnie mówią o „międzynarodowym handlu” niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami jak również o ich „przywozie” i „wywozie”. Przemawiają za tym następnie art. 5 - 9 konwencji zawierające podstawowe zasady włączenia szczególnie niebezpiecznych substancji chemicznych do załącznika III do konwencji lub ich wykreślenia. Przemawiają za tym wreszcie, i przede wszystkim, art. 10 i art. 11 konwencji, które odgrywają decydującą rolę w ramach systemu konwencji, ustanawiając podstawowe obowiązki wiążące się z przywozem i wywozem substancji chemicznych wymienionych w rzeczonym załączniku oraz precyzyjnie określając kształt procedury PIC. Te dwa artykuły mają wyraźnie handlowy charakter, w szczególności, w zakresie w jakim dzięki mechanizmowi notyfikacji odpowiedzi dotyczących przyszłego przywozu substancji chemicznych pozwalają eksporterom na uzyskanie dokładnych informacji o tym, które rynki są otwarte dla ich produktów i na jakich warunkach.
24 W tym samym zakresie, zasady zawarte w art. 12 - 16 konwencji mają zdaniem Komisji niezaprzeczalny wpływ na obrót substancjami chemicznymi dostarczając państwom przywozu instrumentów i informacji niezbędnych dla identyfikacji potencjalnych zagrożeń związanych z wykorzystaniem tych substancji, a zatem dla odmowy lub ograniczenia wprowadzenia na ich obszar substancji, które zostały przez nie zakazane lub surowo ograniczone, bądź – jeśli zaistnieje taka sytuacja – którymi nie są w stanie zarządzać i których nie mogą wykorzystać w bezpieczny sposób.
25 Komisja stwierdza ponadto, że okoliczność, iż względy ochrony zdrowia i środowiska naturalnego mogły stanowić inspirację dla zawarcia konwencji nie stanowi przeszkody dla zatwierdzenia tej ostatniej na podstawie art. 133 WE, gdyż, po pierwsze, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wspólna polityka handlowa ze swej natury podlega szerokiej wykładni, wykraczającej poza ścisłe ramy wymiany handlowej. Polityka ta może zatem obejmować środki inne niż środki celne lub taryfowe i realizować cele inne aniżeli wyłącznie cel w zakresie regulacji handlu z państwami trzecimi, takie jak pomoc w rozwoju tych państw, realizacja polityki zagranicznej i polityki w zakresie bezpieczeństwa lub - jak w niniejszym przypadku - ochrona środowiska naturalnego i zdrowia. W tym zakresie Komisja odsyła w szczególności do wyroków z dnia 26 marca 1987 r. sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie (Rec. str. 1493) i z dnia 29 marca 1990 r. w sprawie C‑62/88 Grecja przeciwko Radzie, zwanego „wyrokiem w sprawie Czarnobyl” (Rec. str. I‑1527), jak również do wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑281/01 Komisja przeciwko Radzie (Rec. str. I‑12049), w którym Trybunał stwierdził nieważność decyzji Rady 2001/469/WE z dnia 14 maja 2001 r. dotyczącej zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Umowy między Stanami Zjednoczonymi Ameryki a Wspólnotą Europejską w sprawie koordynacji programów etykietowania w odniesieniu do efektywności energetycznej urządzeń biurowych (Dz.U L 172, str. 1).
26 Ponadto, również z brzmienia samego traktatu, a w szczególności art. 6 WE i 152 ust. 1 akapit pierwszy WE wynika, że zarówno wymogi ochrony środowiska naturalnego, jak i wymogi ochrony zdrowia ludzkiego muszą zostać uwzględnione przy określaniu i urzeczywistnianiu wszelkich polityk i działań Wspólnoty, o których mowa w art. 3 WE. Porozumienie międzynarodowe może zatem zostać zatwierdzone na podstawie postanowień takich jak art. 133 WE, choćby służyło ono, zasadniczo lub pomocniczo, realizacji celów z zakresu ochrony środowiska naturalnego. W niniejszej sprawie powołanie się na ten artykuł jest tym bardziej oczywiste, że konwencja dotyczy zasadniczo regulacji międzynarodowego handlu niebezpiecznymi substancjami chemicznymi, a nie krajowej regulacji ich produkcji i wprowadzania do obrotu, co stanowi aspekty uboczne w stosunku do przywozu i wywozu tych substancji. Jak Trybunał orzekł w odniesieniu do wspomnianej umowy zawartej pomiędzy rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Wspólnotą (zwanej dalej „umową Energy Star”), konwencja jest również instrumentem mającym „bezpośredni i natychmiastowy” wpływ na handel niebezpiecznymi substancjami chemicznymi, podczas gdy korzystne skutki dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego są wyłącznie „pośrednie i odległe”.
27 Stwierdzenie to jest silnie kwestionowane przez Radę oraz przez ogół interwenientów. Podnoszą oni bowiem, że w zakresie, w jakim konwencja nie wprowadza żadnego mechanizmu wzajemnego uznawania przepisów dotyczących etykietowania niebezpiecznych substancji chemicznych i przewiduje raczej kontrolę, a nawet ograniczenie handlu takimi substancjami niż jego promocję, jest ona bliższa Protokołowi z Kartageny o bezpieczeństwie biologicznym niż umowie Energy Star, która ze swej strony ma właśnie na celu umożliwienie producentom korzystania na podstawie procedury wzajemnego uznawania rejestracji ze wspólnego logo, a zatem stymulowanie podaży i popytu na produkty efektywne energetycznie. Gdy do Trybunału zwrócono się o orzeczenie w szczególności w przedmiocie podstawy prawnej właściwej dla zawarcia wspomnianego protokołu przewidującego również procedurę „zgody po uprzednim poinformowaniu”, orzekł on w pkt 33 opinii 2/00 z dnia 6 grudnia 2001 r. (Rec. str. I‑9713), że procedura ta stanowi typowy instrument polityki w zakresie środowiska naturalnego, wobec czego zawarcie tego protokołu w imieniu Wspólnoty powinno nastąpić na podstawie art. 175 ust. 1 WE. Podobne wnioski przeważają w niniejszej sprawie dotyczącej zawarcia konwencji.
28 W istocie, co do samych celów konwencji, Rada i interwenienci odsyłają do licznych motywów preambuły konwencji wskazujących niebezpieczeństwa i szkodliwy wpływ substancji chemicznych i pestycydów na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne, jak również do art. 1 konwencji, w którym wyrażono wolę stron wspierania nie międzynarodowego handlu tymi substancjami, lecz wspólnej odpowiedzialności i współpracy między stronami konwencji w międzynarodowym handlu tymi substancjami, w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego przed potencjalnymi szkodami oraz, w celu przyczynienia się do wykorzystania tych substancji w sposób przyjazny dla środowiska. Brzmienie tego artykułu potwierdza zatem dominujące cele w zakresie ochrony środowiska naturalnego rzeczonej konwencji, podobnie jak art. 2 lit. f) konwencji, zgodnie z którym „wywóz” i „przywóz” substancji chemicznych oznacza wszelkie przemieszczanie tych substancji między stronami konwencji niezależnie od ich celu, z wyłączeniem operacji tranzytu.
29 Podobnie szereg podstawowych postanowień konwencji wyraźnie podkreśla pierwszeństwo celów w zakresie ochrony zdrowia i środowiska naturalnego w stosunku do woli promowania, ułatwiania i regulowania międzynarodowego handlu omawianymi substancjami, przypisywanej przez Komisję stronom konwencji. Poza art. 10 i 11 konwencji, dotyczącymi ściśle rozumianej procedury PIC, Rada i interwenienci wskazują bardziej szczegółowo, w tym zakresie, na postanowienia dotyczące procedury powiadamiania o krajowych działaniach regulacyjnych zmierzających do zakazania lub surowego ograniczenia substancji chemicznych (art. 5), procedury włączenia substancji chemicznych do załącznika III do konwencji lub ich wykreślenia z niego (art. 7 - 9), reguł dotyczących etykietowania tych substancji (art. 13), wymiany wszelkich informacji dotyczących substancji chemicznych objętych zakresem stosowania konwencji (art. 14), tworzenia lub wzmacniania infrastruktury i instytucji krajowych w celu skutecznego stosowania konwencji, w szczególności poprzez ustanowienie rejestru oraz bazy danych zawierających informacje w zakresie bezpieczeństwa substancji chemicznych (art. 15) i pomocy technicznej na rzecz krajów rozwijających się i przechodzących transformację gospodarczą (art. 16).
30 Wreszcie, w opinii Rady i interwenientów, fundamentalny charakter konwencji skupiający się na ochronie środowiska naturalnego, wynika jasno z kontekstu, w którym doszło do jej przyjęcia. W tym zakresie, Rada twierdzi na wstępie, że konwencja pozostaje pod bezpośrednim wpływem dobrowolnej procedury notyfikacji i zgody po uprzednim poinformowaniu ustanowionej przez UNEP i FAO, to jest poza kontekstem handlowym, oraz, że to organy zarządzające tego programu i organizacji zwołały konferencję stron w celu przygotowania i zawarcia konwencji oraz że ponadto odgrywają podstawową rolę w zarządzaniu nią również dlatego, że zgodnie z art. 19 ust. 3 konwencji „[f]unkcje Sekretariatu […] niniejszej Konwencji wykonywane są wspólnie przez dyrektora wykonawczego [UNEP] i dyrektora generalnego FAO, z zastrzeżeniem takich ustaleń, które zostaną uzgodnione między nimi i zatwierdzone przez Konferencję Stron”.
31 Rada przypomina następnie, że konwencja nawiązuje również do rozdziału 19-go programu „Agenda 21” przyjętego w trakcie Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie środowiska naturalnego i rozwoju, która miała miejsce w Rio de Janeiro (Brazylia) w dniach 3 - 14 czerwca 1992 r. Noszący tytuł „Przyjazne dla środowiska zarządzanie toksycznymi substancjami chemicznymi, w tym zapobieganie nielegalnemu międzynarodowemu handlowi produktami toksycznymi i niebezpiecznymi” rozdział ten wzywa wyraźnie do upowszechnienia procedury PIC w celu wzmocnienia racjonalnego zarządzania toksycznymi substancjami chemicznymi.
32 Wreszcie, konwencja znajduje się również pośród podstawowych porozumień powołanych podczas Światowego Szczytu w sprawie Zrównoważonego Rozwoju, który odbył się w Johannesburgu (Republika Południowej Afryki) w dniach 26 sierpnia - 4 września 2002 r. Przyjęty na zakończenie tego szczytu plan działań w pkt 23 lit. a) wyraźnie wzywał wszystkie strony do wspierania szybkiej ratyfikacji i wprowadzenia w życie tego instrumentu ze względu na jego korzystne skutki dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego.
33 Ogół tych okoliczności przemawia zatem jasno za zastosowaniem art. 175 ust. 1 WE. Rada i interwenienci powołują się w tym zakresie na szereg porozumień i rozporządzeń wspólnotowych zawierających postanowienia o charakterze handlowym a mimo to opartych, ze względu ich przeważający cel w zakresie ochrony środowiska naturalnego, na tym ostatnim artykule, art. 130 S traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 175 WE) lub art. 130 S traktatu EWG (obecnie, po zmianie, art. 130 S traktatu WE). Dotyczy to w szczególności decyzji Rady 93/98/EWG z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie zawarcia, w imieniu Wspólnoty, Konwencji o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych (Konwencji bazylejskiej) (Dz.U. L 39, str. 1), jak również rozporządzenia Rady (EWG) nr 2455/92 z dnia 23 lipca 1992 r. dotyczącego wywozu i przywozu niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych (Dz.U. L 251, str. 13), rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.U. L 30, str. 1) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (Dz.U. 1997, L 61, str. 1).
Ocena Trybunału
34 Na wstępie należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa wybór podstawy prawnej aktu wspólnotowego, w tym również aktu ustanawianego w celu zawarcia porozumienia międzynarodowego, musi być oparty na obiektywnych okolicznościach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Należy do nich w szczególności cel i treść aktu (zob. ww. wyrok z dnia 26 marca 1987 w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 11, wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑300/89 Komisja przeciwko Radzie, zwanej„Dwutlenek tytanu”, Rec. str. I‑2867, pkt 10, wyrok z dnia 3 grudnia 1996 r. w sprawie C‑268/94 Portugalia przeciwko Radzie, Rec. str. I‑6177, pkt 22, ww. opinia 2/00, pkt 22, oraz wyrok z dnia 13 września 2005 r. w sprawie C‑176/03 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I‑7879, pkt 45).
35 W przypadku gdy analiza wspólnotowego aktu prawnego wykaże, że wyznaczono takiemu aktowi dwa cele lub ma on dwie części składowe, a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub przeważający, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na pojedynczej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub przeważającego celu lub części składowej (zob. wyrok z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C‑36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑779, pkt 59, wyrok z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C‑211/01 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8913, pkt 39 i wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑338/01 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4829, pkt 55).
36 W wyjątkowych przypadkach natomiast, jeśli zostanie ustalone, że dany akt prawny realizuje większą ilość celów lub ma większą ilość części składowych, które są nierozerwalnie związane, przy czym żaden z aspektów nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do drugiego, wówczas taki akt prawny należy wydać na odpowiadających im różnych podstawach prawnych (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑336/00 Huber, Rec. str. I‑7699, pkt 31, ww. wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 35 i ww. wyrok z dnia 11 września 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 40).
37 W niniejszej sprawie – jak Rada i wszyscy interwenienci stwierdzili w swych uwagach pisemnych i ustnych – nie można zaprzeczyć, że ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego była w centrum uwagi sygnatariuszy konwencji. Cel ten jasno wynika nie tylko z treści preambuły tej konwencji, lecz również z samego jej tekstu, ponieważ szereg postanowień w sposób niewątpliwy potwierdza doniosłość tego celu.
38 Dotyczy to w szczególności art. 5 konwencji, który wprowadza procedurę wymiany informacji w zakresie działań przyjętych przez strony konwencji w celu zakazania lub surowego ograniczenia wykorzystywania substancji chemicznych na ich terytorium, jak również z art. 12 tejże konwencji, który przewiduje obowiązek tych stron w zakresie powiadamiania strony przywozu o wywozie, gdy wywóz zakazanej lub surowo ograniczonej substancji dokonywany jest z ich terytorium i który ze względów jawności zobowiązuje również tę ostatnią stronę do potwierdzenia odbioru takiego powiadomienia. Jak stwierdził w pkt 37 swej opinii rzecznik generalny, postanowienia te mają zasadniczo na celu uniknięcie sytuacji, by na obszar strony, w szczególności kraju rozwijającego się, był dokonywany przywóz niebezpiecznych substancji chemicznych bez wcześniejszego umożliwienia tej stronie podjęcia działań zapobiegawczych niezbędnych dla ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego.
39 Podobnie należy wskazać art. 10 i art. 11 konwencji, które ustanawiając obowiązki związane z przywozem i wywozem substancji chemicznych wymienionych w załączniku III do tej konwencji, zawierają również pewne postanowienia – takie jak zawarte w art.10 ust. 9 lit. b) konwencji lub art. 11 ust. 1 lit. c) tejże – dotyczące produkcji i wewnętrznego zarządzania substancjami, które mają na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, niezależnie od państwa pochodzenia lub przywozu tych substancji chemicznych.
40 Wreszcie, można również powołać w tym kontekście art. 13 - 16 konwencji, które przewidują w szczególności przygotowanie karty charakterystyki (art. 13 ust. 4), wymianę wszelkich informacji na temat substancji objętych zakresem stosowania konwencji, w tym informacji toksykologicznych, ekotoksykologicznych i dotyczących bezpieczeństwa tych substancji [art. 14 ust. 1 lit. a)] i powszechny dostęp do informacji w zakresie obchodzenia się z substancjami chemicznymi i postępowania w razie wypadków, jak również „bezpieczniejszych dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego” alternatyw (art. 15 ust. 2). Te różne postanowienia, jak i art. 16 konwencji dotyczący pomocy technicznej na rzecz krajów rozwijających się i przechodzących transformację gospodarczą, wyraźnie wskazują na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa substancji chemicznych i prawidłowego oraz zrównoważonego zarządzania nimi. Ponadto, konwencja wyraźnie zezwala jej stronom na podejmowanie – w celu zapewnienia lepszej ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego – bardziej rygorystycznych działań niż te, które są w niej wymagane, pod warunkiem, że działania te są zgodne z jej postanowieniami i prawem międzynarodowym (art. 15 ust. 4).
41 Lektura powyższych postanowień wskazuje również na znaczenie w strukturze konwencji elementów składowych związanych ze środowiskiem naturalnym i zdrowiem. Jak słusznie stwierdziła Rada, ich znaczenie jest również oczywiste w międzynarodowych kręgach, w których konwencja ta była omawiana i negocjowana (UNEP, FAO oraz konferencja w Rio de Janeiro w 1992 r. i szczyt w Johannesburgu w 2002 r.) oraz w debatach wspólnotowych, gdyż szybka ratyfikacja konwencji znalazła się w szczególności pośród zadań priorytetowych wskazanych w art. 7 ust. 2 lit. d) decyzji nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego (Dz.U. L 242, str. 1).
42 Nie można również wywieść z powyższych punktów, że część handlowa konwencji ma charakter wyłącznie pomocniczy. Lektura postanowień tej konwencji, a w szczególności jej postanowień dotyczących procedury PIC, prowadzi do wniosku, że konwencja ta zawiera również postanowienia, które regulują handel niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i wywierają bezpośredni i natychmiastowy wpływ na ten handel (zob. podobnie ww. opinia 2/00, pkt 37 oraz ww. wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 40 i 41).
43 O obecności takich postanowień świadczy już art. 1 konwencji, w którym jej strony stwierdzają, że ich celem jest wspieranie wspólnej odpowiedzialności i współpracy „w międzynarodowym handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi”, lecz również sama decyzja będąca przedmiotem niniejszej skargi. Rada stwierdza bowiem wyraźnie w motywie trzecim preambuły tej decyzji, że konwencja „stanowi ważny krok dla poprawy międzynarodowych regulacji handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami, w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przed potencjalnym zagrożeniem oraz wspierania przyjaznego dla środowiska stosowania takich substancji”. Zatem, właśnie poprzez ustanowienie środków o charakterze handlowym, dotyczących obrotu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami, strony konwencji zmierzają do osiągnięcia celu w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego.
44 W tym kontekście należy również stwierdzić, że choć, jak podnosi Rada i poszczególni interwenienci w swych pismach procesowych, procedura zgody po uprzednim poinformowaniu istotnie stanowi typowy instrument polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, to jej wykonanie w ramach niniejszej konwencji podlega postanowieniom, które bezpośrednio regulują handel objętymi nią substancjami. Zarówno z samego tytułu tej konwencji, jak i z jej art. 5 ust. 6 w związku z załącznikiem II lit. c) pkt iv) do tej konwencji równie wyraźnie wynika, że ma ona wyłącznie zastosowanie do niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych i pestycydów będących przedmiotem handlu międzynarodowego, co z kolei stanowi przesłankę sine qua non wpisania tych substancji do załącznika III do konwencji, a zatem objęcia ich procedurą PIC. Tak oczywistego związku pomiędzy handlem i środowiskiem naturalnym brak było w Protokole z Kartageny, który Trybunał analizował w ww. opinii 2/00.
45 Stanowiąc konsekwencję konwencji o różnorodności biologicznej podpisanej przez Europejską Wspólnotę Gospodarczą i jej państwa członkowskie w czerwcu 1992 r. i zatwierdzonej decyzją Rady 93/626/EWG z dnia 25 października 1993 r. (Dz.U. L 309, str. 1), Protokół z Kartageny ma bowiem głównie na celu, jak stwierdził to Trybunał w pkt 34 ww. opinii 2/00, ochronę różnorodności biologicznej przed szkodliwymi skutkami, które mogą wynikać z działań związanych z operacjami na zmodyfikowanych żywych organizmach, w szczególności z ich transgranicznego przemieszczania. Handel takimi organizmami jest zatem wyłącznie jednym z aspektów uregulowanych wskazanym protokołem, podczas gdy, w ramach systemu konwencji stanowi on element, od którego uzależnione jest stosowanie procedury PIC.
46 Jak określono w konwencji, procedura ta zawiera ponadto szereg środków, które należy zaklasyfikować jako środki „regulujące” lub „reglamentujące” międzynarodowy handel omawianymi substancjami i należące zatem do wspólnej polityki handlowej. W tym zakresie można w szczególności wspomnieć o nałożonym na strony konwencji obowiązku ustanowienia przepisów regulujących przywóz substancji podlegających tej procedurze (art. 10 ust. 1 - 5), powiadomienia wszystkich zainteresowanych osób fizycznych i prawnych o podstawowych elementach tej regulacji (art. 10 ust. 8) lub obowiązku nałożonym na strony wywozu, zapewnienia poszanowania przez eksporterów podlegających ich jurysdykcji przepisów ustanowionych przez strony przywozu, a w szczególności obowiązku zakazania, bez uszczerbku dla wyraźnie wskazanych wyjątków, wszelkiego wywozu substancji wymienionych w załączniku III do konwencji do strony konwencji, która nie powiadomiła Sekretariatu o przepisach regulujących przywóz tych substancji bądź przekazała Sekretariatowi jedynie tymczasową odpowiedź, która nie zawiera decyzji w sprawie regulacji przywozu mającej tymczasowe zastosowanie [art. 11 ust. 1 lit. b) oraz ust. 2].
47 Artykuł 10 ust. 9 konwencji zobowiązujący strony konwencji, które podjęły decyzję o niewyrażeniu zgody na przywóz określonej substancji chemicznej lub o wyrażeniu zgody na jej przywóz wyłącznie na określonych warunkach, do równoczesnego zakazania lub ograniczenia przywozu tej substancji, niezależnie od jej pochodzenia, oraz krajowej produkcji tej substancji, wskazuje w tym zakresie w sposób szczególnie wyraźny na ścisłe związki występujące w tym porozumieniu pomiędzy polityką handlową i polityką w dziedzinie środowiska naturalnego. W zakresie, w jakim postanowienia te dotyczą również produkcji krajowej danych substancji chemicznych, w sposób niewątpliwy należy on do polityki ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Jednocześnie jednak nie można zaprzeczyć, że postanowienia takie mają oczywisty charakter handlowy, gdyż zakaz lub ograniczenie ustanowione przez stronę przywozu musi być stosowane do wszelkiego przywozu tych substancji, niezależnie od tego z jakiego państwa jest on dokonywany. Postanowienia te dotyczą zatem również państw, które nie przystąpiły do konwencji i mogą wywierać bezpośredni wpływ na przepływy handlowe z lub do tych państw.
48 Wreszcie, art. 13 konwencji, a precyzyjniej jego ust. 2 i 3 przewidujące obowiązek właściwego etykietowania przy wywozie niebezpiecznych substancji chemicznych, może również zostać zaliczony do postanowień konwencji „regulujących” lub „reglamentujących” międzynarodowy handel omawianymi substancjami. Ponadto wpływ konwencji na międzynarodowy handel jest dodatkowo potwierdzony przez ust. 1 tego artykułu, w świetle którego do Światowej Organizacji Celnej zwrócono się o przydzielenie każdej substancji lub grupie substancji chemicznych wymienionych w załączniku III do konwencji określonego kodu w ramach zharmonizowanego systemu kodowania towarów, który musi zostać wskazany na dokumencie spedycyjnym towarzyszącym wywozowi danej substancji.
49 Stwierdzenia te dotyczące handlowej części konwencji nie mogą zostać podważone przez okoliczność, że konwencja ta służy bardziej ograniczeniu handlu tymi substancjami niż jego promocji. Jak Komisja słusznie stwierdziła w swych pismach, wiele aktów wspólnotowych zostało ustanowionych na podstawie art. 133 WE lub wcześniej na podstawie art. 113 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 133 WE), choć wyraźnie miały na celu ograniczenie, a nawet całkowity zakaz przywozu lub wywozu pewnych substancji (zob. w szczególności w tym zakresie wyrok z dnia 17 października 1995 r. w sprawie C‑70/94 Werner, Rec. str. I‑3189, pkt 10, wyrok w sprawie C‑83/94 Leifer, Rec. str. I‑3231, pkt 10 oraz wyrok z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie C‑124/95 Centro-Com, Rec. str. I‑81, pkt 26).
50 Co do powoływanej przez poszczególnych interwenientów okoliczności, a mianowicie sytuacji, w której inne porozumienia lub rozporządzenia wspólnotowe o podobnym charakterze są ustanowione na podstawie art. 130 S traktatu EWG lub WE, bądź na podstawie art. 175 WE, jest ona całkowicie pozbawiona znaczenia dla niniejszej sprawy. Podstawę prawną aktu prawnego należy bowiem określić przy uwzględnieniu jego własnego celu i treści, a nie tego, jaką podstawę prawną przyjęto wydając inne wspólnotowe akty prawne, które w danym przypadku mają podobne cechy (zob. w szczególności wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie C‑187/93 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2857, pkt 28, dotyczący właśnie wyboru podstawy prawnej rozporządzenia nr 259/93, powołany w niniejszej sprawie przez Radę i poszczególnych interwenientów na poparcie zastosowania art. 175 WE).
51 W świetle całości powyższych rozważań, a ponadto zgodnie z tym co wyraźnie wynika z motywu ósmego preambuły konwencji, w świetle którego polityka handlowa i polityka w dziedzinie środowiska naturalnego stron konwencji powinny wzajemnie się uzupełniać w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju, należy stwierdzić, że konwencja zawiera, zarówno w zakresie realizowanych przez nią celów, jak i jej treści, dwie nierozerwalnie ze sobą związane części składowe, z których jedna dotyczy wspólnej polityki handlowej, a druga, polityki ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, przy czym żadna z nich nie może zostać uznana za drugorzędną lub pośrednią w stosunku do drugiej. Zgodnie z powołanym w pkt 36 niniejszego wyroku orzecznictwem, decyzję zatwierdzającą konwencję należało zatem przyjąć w oparciu o dwie odpowiadające im podstawy prawne, czyli w tym przypadku art. 133 WE i 175 ust. 1 WE w związku z właściwymi postanowieniami art. 300 WE.
52 Wprawdzie, jak zresztą Trybunał orzekł co do istoty w pkt 17–21 ww. wyroku w sprawie Dwutlenek węgla, użycie podwójnej podstawy prawnej jest wykluczone, gdy określone dla obu tych podstaw prawnych procedury są ze sobą niezgodne lub gdy połączenie podstaw prawnych może zagrozić uprawnieniom Parlamentu (zob. również podobnie wyrok z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawach połączonych C‑164/97 i C‑165/97 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1139, pkt 14 i ww. wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 57), jednakże w niniejszym przypadku łączne zastosowanie art. 133 WE i 175 ust. 1 WE nie prowadzi do takich konsekwencji.
53 Po pierwsze bowiem, konwencja nie należy do kategorii porozumień, w odniesieniu do których na podstawie art. 133 ust. 5 WE wymagana jest jednomyślność Rady, przez co przyjęcie za podstawę prawną dodatkowo art. 133 WE nie mogło mieć w tym przypadku żadnego wpływu na mające zastosowanie zasady głosowania w Radzie, ponieważ ten ostatni artykuł, na tej samej zasadzie co art. 175 ust. 1 WE, przewiduje zasadniczo zastosowanie większości kwalifikowanej.
54 Po drugie, przyjęcie za podstawę prawną łącznie art. 133 WE i art. 175 ust. 1 WE nie jest tym bardziej w stanie zagrozić uprawnieniom Parlamentu, ponieważ, o ile w pierwszym z tych dwóch artykułów w związku z art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE nie przewidziano poprzedzającej zawarcie porozumienia w dziedzinie polityki handlowej konsultacji z tą instytucją, o tyle drugi prowadzi do takiego rezultatu. Odwrotnie niż to miało miejsce w sprawie zakończonej ww. wyrokiem w sprawie Dwutlenek tytanu, połączenie podstaw prawnych nie pociąga więc za sobą w tej sprawie żadnego zagrożenia dla uprawnień Parlamentu.
55 Wreszcie należy stwierdzić, że opierając decyzję dotyczącą zatwierdzenia konwencji na podwójnej podstawie prawnej w postaci art. 133 WE i art. 175 WE, Wspólnota dostarcza również innym stronom konwencji wskazówek zarówno co do zakresu kompetencji wspólnotowych dotyczących tej konwencji, która - jak wykazano powyżej - dotyczy zarówno wspólnej polityki handlowej, jak i wspólnotowej polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, jak również co do podziału kompetencji pomiędzy Wspólnotą i jej państwami członkowskimi, który to podział musi zostać również uwzględniony na etapie wykonania porozumienia na poziomie wspólnotowym.
56 W związku z całością powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim jej podstawę prawną stanowi wyłącznie art. 175 ust. 1 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze oraz art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE.
W przedmiocie kosztów
57 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże, na podstawie art. 69 § 3 akapit pierwszy tego regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron oraz w przypadkach szczególnych, Trybunał może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo, że każda ze stron pokryje własne koszty. Ponieważ żądania zarówno Komisji, jak i Rady zostały częściowo uwzględnione, należy orzec, że pokrywają one własne koszty. Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty..
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady 2003/106/WE z dnia 19 grudnia 2002 r. dotyczącej zatwierdzenia, w imieniu Wspólnoty Europejskiej, Konwencji rotterdamskiej w sprawie procedury zgody po uprzednim poinformowaniu w międzynarodowym handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami.
2) Komisja Wspólnot Europejskich i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.
3) Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Finlandii i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, jak również Parlament Europejski pokrywają własne koszty.
Podpisy
* Język postępowania: angielski.
Full & Egal Universal Law Academy