Rechtssache C-110/03
Königreich Belgien
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
„Nichtigkeitsklage – Verordnung (EG) Nr. 2204/2002 – Horizontale staatliche Beihilfen – Beschäftigungsbeihilfen – Rechtssicherheit – Subsidiarität – Verhältnismäßigkeit – Kohärenz der Gemeinschaftsmaßnahmen – Nichtdiskriminierung – Verordnung (EG) Nr. 994/98 – Einrede der Rechtswidrigkeit“
Schlussanträge des Generalanwalts D. Ruiz‑Jarabo Colomer vom 16. Dezember 2004
Urteil des Gerichtshofes (Dritte Kammer) vom 14. April 2005.
Leitsätze des Urteils
1. Gemeinschaftsrecht — Grundsätze — Rechtssicherheit — Gemeinschaftsregelung — Erfordernisse der Klarheit und der Deutlichkeit — Grenzen
2. Handlungen der Organe — Normenhierarchie — Vorrang einer Verordnung vor Leitlinien oder einem Rahmen, die ihre Rechtsgrundlage weder im Vertrag noch in einem aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakt haben
(Artikel 249 EG)
3. Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 70/2001 über Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — Voneinander unabhängige Verordnungen, die unterschiedliche Zwecke verfolgen
(Verordnung Nr. 70/2001 der Kommission, Artikel 3 Absatz 2, und Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission, Artikel 3 Absatz 1)
4. Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — In den Artikeln 4, 5 bzw. 6 dieser Verordnung vorgesehene Freistellungen — Unterschiedliche und voneinander unabhängige Vereinbarkeitskriterien
(Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission, Artikel 4, 5 und 6)
5. Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Ermächtigung der Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 — Umfang — Nicht auf eine bloße Kodifizierung der früheren Praxis beschränkte Ermächtigung
(Verordnung Nr. 994/98 des Rates, Artikel 1)
6. Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Ermächtigung der Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 — Nicht auf die Definition des Begriffes der staatlichen Beihilfe erstreckte Ermächtigung
(Verordnung Nr. 994/98 des Rates)
7. Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — Aufstellung einer abschließenden Liste der Gruppen von benachteiligten Arbeitnehmern, die nach dieser Verordnung gefördert werden können — Kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
(Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission, Artikel 2 Buchstabe f und 5)
8. Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Festlegung der Vereinbarkeitskriterien — Ermessen der Kommission — Gerichtliche Nachprüfung – Grenzen
(Verordnung Nr. 994/98 des Rates)
9. Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — Festlegung von gegenüber der bisherigen Praxis der Kommission strengeren Vereinbarkeitskriterien — Kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung
(Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission)
10. Handlungen der Organe — Wahl der Rechtsgrundlage — Kriterien — Gemeinschaftsrechtsakt mit zwei Zielsetzungen oder zwei Komponenten — Abstellen auf die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente — Erlass der Verordnung Nr. 2204/2002 aufgrund der Verordnung Nr. 994/98, die die Kommission zum Erlass von Verordnungen ermächtigt, mit denen bestimmte Beihilfegruppen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden — Rechtmäßigkeit auch nach Einfügung des Artikels 137 EG durch den Vertrag von Amsterdam
(EG-Vertrag, Artikel 94 [jetzt Artikel 89 EG]; Verordnung Nr. 994/98 des Rates)
1. Der Grundsatz der Rechtssicherheit stellt ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts dar, das insbesondere verlangt, dass eine Regelung klar und deutlich ist, damit der Abgabenpflichtige seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit seine Vorkehrungen treffen kann.
Gehört jedoch ein gewisser Grad an Unsicherheit in Bezug auf den Sinn und die Reichweite einer Rechtsnorm zu deren Wesen, so ist im Rahmen einer Klage, bei der ein Mitgliedstaat seine Rügen betreffend die Rechtmäßigkeit einer Verordnung im Wesentlichen auf hypothetische Sachverhalte stützt, die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob der betreffende Rechtsakt derart unklar ist, dass dieser Mitgliedstaat etwaige Zweifel in Bezug auf die Reichweite oder den Sinn des angefochtenen Rechtsakts nicht mit hinreichender Sicherheit ausräumen kann.
(vgl. Randnrn. 30-31)
2. Die Leitlinien und der multisektorale Rahmen, die die Kommission auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen erlassen hat, haben ihre Rechtsgrundlage weder im Vertrag noch in einem aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakt; im Fall einer Überschneidung mit den Bestimmungen einer auf diesem Gebiet erlassenen Verordnung gehen folglich die letzteren, die gemäß Artikel 249 EG verbindlich sind und allgemeine Geltung haben, vor.
(vgl. Randnr. 33)
3. Die Verordnung Nr. 70/2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen und die Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen sind voneinander unabhängig und verfolgen unterschiedliche Zwecke. Daher stimmen weder die in ihnen festgelegten Kriterien noch ihr jeweiliger Anwendungsbereich vollständig überein. In diesem Zusammenhang geht aus Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2204/2002 und Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 70/2001 klar hervor, dass eine Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und von der Anmeldungspflicht freigestellt ist, wenn sie entweder den Anwendungsbereich und alle Kriterien der Verordnung Nr. 2204/2002 oder den Anwendungsbereich und alle Kriterien der Verordnung Nr. 70/2001 beachtet.
(vgl. Randnr. 36)
4. Aus der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen geht hervor, dass die in Artikel 4 betreffend Beihilfen zur Schaffung von Arbeitsplätzen, Artikel 5 betreffend Einstellungsbeihilfen für benachteiligte oder behinderte Arbeitnehmer und Artikel 6 betreffend fortlaufende Beschäftigungsbeihilfen für behinderte Arbeitnehmer vorgesehenen Freistellungen nicht denselben Zweck verfolgen und die darin festgelegten Vereinbarkeitskriterien grundsätzlich voneinander unabhängig sind. Sobald also eine Beihilfe die Bedingungen eines dieser Artikel erfüllt, ist sie unabhängig davon, dass sie möglicherweise auch die Bedingungen eines anderen dieser Artikel erfüllt, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
(vgl. Randnr. 46)
5. Der Wortlaut des Artikels 1 der Verordnung Nr. 994/98 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Kommission die Kriterien für die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt so hätte festlegen müssen, dass sie völlig mit ihrer bisherigen Praxis übereinstimmten, ohne diese Kriterien ändern zu können. Diese Bestimmung beschränkt sich vielmehr darauf, allgemein festzulegen, dass die Freistellungsregelung für Beschäftigungsbeihilfen die Beihilfeschwellen und die Bedingungen für die Beihilfekumulierung festlegen muss, ohne sich im Übrigen zum konkreten Inhalt dieser Kriterien zu äußern. Die vom Rat erteilte Regelungsermächtigung kann nicht als Aufforderung an die Kommission ausgelegt werden, sich auf eine bloße Kodifizierung ihrer früheren Praxis zu beschränken und nicht auf ihre Erfahrung auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen zurückzugreifen, um neue, gegenüber den bisherigen auch strengere, Kriterien festzulegen.
(vgl. Randnrn. 52-53)
6. Der Rat hat die Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen ermächtigt, bestimmte Beihilfegruppen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären und von der Anmeldungspflicht auszunehmen. Im Hinblick auf Artikel 87 EG hat sich der Rat somit darauf beschränkt, die Kommission zu ermächtigen, dessen Absatz 3 dadurch umzusetzen, dass sie Ausnahmen vom Grundsatz der Unvereinbarkeit der in dessen Absatz 1 genannten Beihilfen nennt. Dagegen hat er ihr keine Kompetenz für die Auslegung von Artikel 87 Absatz 1 EG übertragen, der den Begriff der staatlichen Beihilfen definiert. Die Kommission war daher bei Erlass der Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen nicht befugt, den Begriff der staatlichen Beihilfe zwingend und allgemein zu definieren. Sie hat folglich innerhalb der Grenzen ihrer Befugnisse gehandelt und nicht gegen die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit verstoßen.
(vgl. Randnr. 58)
7. Die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch einen Rechtsakt der Gemeinschaft setzt voraus, dass dieser den Rechtssubjekten eine Verpflichtung auferlegt, die die Grenzen dessen überschreitet, was zur Erreichung des mit dem Rechtsakt verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist.
Mit der Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen werden hinsichtlich von Maßnahmen zugunsten von Arbeitnehmern, die nicht von der Definition der benachteiligten Arbeitnehmer erfasst werden, keine neuen Verpflichtungen eingeführt. Die Verordnung nimmt nicht Bezug auf diese Maßnahmen und behält somit für sie die Anmeldungspflicht bei, die bereits gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG besteht. Folglich hat die Kommission den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht dadurch verletzt, dass sie in Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung Nr. 2204/2002 eine abschließende Liste der Gruppen von benachteiligten Arbeitnehmern aufgestellt hat, die durch Beihilfen nach Artikel 5 der Verordnung gefördert werden können.
(vgl. Randnrn. 61-62)
8. Die Kommission verfügt auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind. Dies gilt insbesondere, wenn die Kommission das Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt mit anderen gemeinschaftlichen Zielen, wie etwa der Beschäftigungsförderung, in Einklang bringen möchte.
Wenn die Kommission über ein so weites Ermessen verfügt, darf der Gerichtshof bei der Kontrolle der Ausübung einer solchen Befugnis ihre Beurteilung nicht durch seine eigene ersetzen, sondern muss sich auf die Prüfung beschränken, ob diese Beurteilung mit einem offensichtlichen Fehler oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist oder ob die Behörde die Grenzen ihres Ermessens offensichtlich überschritten hat.
(vgl. Randnrn. 67-68)
9. Der Grundsatz der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist.
Die Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen schafft eine Ungleichbehandlung der Gewährung von Beihilfen im Rahmen von Regelungen, die von der Kommission vor dem Inkrafttreten der Verordnung für vereinbar erklärt wurden, und der Gewährung von Beihilfen nach Regelungen, die gemäß den in dieser Verordnung festgelegten neuen – gegenüber der bisherigen Praxis der Kommission in mancher Hinsicht strengeren – Vereinbarkeitskriterien eingeführt werden. Eine solche Behandlung ist jedoch objektiv gerechtfertigt. Zum einen kann der Kommission nicht die Möglichkeit genommen werden, strengere Vereinbarkeitskriterien festzulegen, wenn die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes und das Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs dies verlangen. Zum anderen kann sie die bestehenden Beihilferegelungen nicht einseitig unter Missachtung des Verfahrens des Artikels 88 Absätze 1 und 2 EG mit den neuen Vereinbarkeitskriterien der Verordnung Nr. 2204/2002 in Einklang bringen. Durch eine solche Vorgehensweise würde der Verordnung Rückwirkung verliehen. Sie verstieße damit gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes der betroffenen Personen.
(vgl. Randnrn. 71-73)
10. Im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts. Ergibt die Prüfung eines gemeinschaftlichen Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von diesen als die wesentliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur von untergeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt auf nur eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert.
Die Verordnung Nr. 994/98 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen und die Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen haben, selbst wenn sie sich auf die Beschäftigungsförderung auswirken, als Hauptziel, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbaren Beihilfen zu bestimmen und sie von der Anmeldungspflicht zu befreien. Damit setzen sie u. a. Artikel 87 Absatz 3 EG um, der vorsieht, dass bestimmte Beihilfen mit Zielen des Allgemeininteresses mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein können, soweit ihre Ziele die Wettbewerbsverzerrung rechtfertigen.
Der Rat hat daher die Verordnung Nr. 994/98 rechtmäßig auf Artikel 94 EG-Vertrag (jetzt Artikel 89 EG) gestützt, und diese Verordnung konnte, auch nachdem Artikel 137 Absatz 3 EG – der dem Rat den Erlass von Maßnahmen betreffend finanzielle Beiträge zur Förderung der Beschäftigung überträgt – durch den Vertrag von Amsterdam eingefügt worden war, die Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 2204/2002 bilden.
(vgl. Randnrn. 78-81)
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Dritte Kammer)
14. April 2005(*)
„Nichtigkeitsklage – Verordnung (EG) Nr. 2204/2002 – Horizontale staatliche Beihilfen – Beschäftigungsbeihilfen – Rechtssicherheit – Subsidiarität – Verhältnismäßigkeit – Kohärenz der Gemeinschaftsmaßnahmen – Nichtdiskriminierung – Verordnung (EG) Nr. 994/98 – Einrede der Rechtswidrigkeit“
In der Rechtssache C‑110/03
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG, beim Gerichtshof eingereicht am 10. März 2003,
Königreich Belgien, vertreten zunächst durch A. Snoecx als Bevollmächtigte, danach durch E. Dominkovits als Bevollmächtigte, im Beistand von D. Waelbroeck und D. Brinckman, avocats, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Kläger,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Rozet als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte
unterstützt durch
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch K. Manji als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas sowie der Richter A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, J. Malenovský (Berichterstatter) und U. Lõhmus,
Generalanwalt: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
Kanzler: M.-F. Contet, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 29. September 2004,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 16. Dezember 2004
folgendes
Urteil
1 Das Königreich Belgien hat Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 2204/2002 der Kommission vom 5. Dezember 2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen (ABl. L 337, S. 3, und Berichtigung ABl. L 349, S. 126, im Folgenden: angefochtene Verordnung).
2 Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 19. September 2003 ist das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zugelassen worden. Mit Schreiben vom 24. November 2003 hat dieser Mitgliedstaat mitgeteilt, dass er keinen Streithilfeschriftsatz einreichen werde.
Rechtlicher Rahmen
3 Artikel 89 EG lautet:
„Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu den Artikeln 87 und 88 erlassen und insbesondere die Bedingungen für die Anwendung des Artikels 88 Absatz 3 sowie diejenigen Arten von Beihilfen festlegen, die von diesem Verfahren ausgenommen sind.“
4 Artikel 136 EG bestimmt:
„Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten verfolgen … folgende Ziele: die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotentials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen.
…“
5 Artikel 137 Absatz 1 EG bestimmte in seiner Fassung vor dem Vertrag von Nizza:
„Zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 136 unterstützt und ergänzt die Gemeinschaft die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf folgenden Gebieten:
– Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer,
– Arbeitsbedingungen,
– Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer,
– berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen, unbeschadet des Artikels 150,
– Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz.“
6 Nach der Festlegung, dass der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, sah Artikel 137 Absatz 3 Folgendes vor:
„In folgenden Bereichen beschließt der Rat dagegen einstimmig …:
…
– finanzielle Beiträge zur Förderung der Beschäftigung und zur Schaffung von Arbeitsplätzen, und zwar unbeschadet der Bestimmungen über den Sozialfonds.“
7 Die vierte Begründungserwägung der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. Mai 1998 über die Anwendung der Artikel [87] und [88] des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (ABl. L 142, S. 1) lautet:
„Die Kommission hat die Artikel [87] und [88] des Vertrags mittels zahlreicher Entscheidungen durchgeführt und ihre Vorgehensweise in einer Anzahl von Bekanntmachungen dargelegt. In Anbetracht der erheblichen Erfahrungen der Kommission bei der Anwendung der Artikel [87] und [88] des Vertrags und der von ihr auf der Grundlage dieser Bestimmungen angenommenen allgemeinen Texte ist es im Hinblick auf eine wirksame Überwachung und aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung – ohne die Kontrolle der Kommission dadurch zu schwächen – angezeigt, die Kommission zu ermächtigen, in den Gebieten, auf denen sie über ausreichende Erfahrung verfügt, um allgemeine Vereinbarkeitskriterien festzulegen, mittels Verordnungen zu erklären, dass bestimmte Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt gemäß einer oder mehrerer der Bestimmungen des Artikels [87] Absätze 2 und 3 des Vertrags zu vereinbaren [sind] und von dem Verfahren nach Artikel [88] Absatz 3 freigestellt werden.“
8 In der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 994/98 heißt es:
„Gruppenfreistellungsverordnungen erhöhen die Transparenz und Rechtssicherheit …“
9 In Artikel 1 der Verordnung Nr. 994/98 heißt es:
„(1) Die Kommission kann mittels Verordnungen, die nach dem Verfahren des Artikels 8 dieser Verordnung und nach Artikel [87] des Vertrags erlassen wurden, erklären, dass folgende Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt zu vereinbaren sind und nicht der Anmeldungsverpflichtung nach Artikel [88] Absatz 3 des Vertrags unterliegen:
a) Beihilfen zugunsten von:
…
iv) Beschäftigung und Ausbildung,
…
(2) In den Verordnungen nach Absatz 1 ist für jede Gruppe von Beihilfen Folgendes festzulegen:
a) der Zweck der Beihilfe,
b) die Gruppen von Begünstigten,
c) die entweder als Beihilfeintensitäten in Bezug auf eine Reihe bestimmter förderbarer Kosten oder als Beihilfehöchstbeträge ausgedrückten Schwellenwerte,
d) die Bedingungen für die Kumulierung der Beihilfen,
e) die Bedingungen der Überwachung nach Artikel 3.
…“
10 Die angefochtene Verordnung ist auf die Verordnung Nr. 994/98 gestützt.
11 In Artikel 1 der angefochtenen Verordnung heißt es:
„(1) Die vorliegende Verordnung gilt für Beihilferegelungen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die der Schaffung neuer Arbeitsplätze, der Einstellung benachteiligter und behinderter Arbeitnehmer oder der Deckung der durch die Beschäftigung von Behinderten entstehenden Zusatzkosten dienen.
(2) Diese Verordnung gilt für alle Wirtschaftszweige …
Sie gilt nicht für die Gewährung von Beihilfen im Kohlebergbau und im Schiffbausektor und auch nicht für Beihilfen im Verkehrssektor, soweit sie der Schaffung neuer Arbeitsplätze im Sinne von Artikel 4 dienen. Beihilfen dieser Art müssen der Kommission weiterhin gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag gemeldet werden.
…“
12 Artikel 2 der angefochtenen Verordnung bestimmt:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
f) ‚benachteiligte Arbeitnehmer‘: alle Personengruppen, die ohne Unterstützung nur schwer auf dem Arbeitsmarkt Fuß fassen können, d. h. solche, die mindestens eines der nachstehenden Kriterien erfüllen:
i) Personen, die unter 25 Jahren sind oder deren Abschluss einer Vollzeit-Bildungsmaßnahme zwei Jahre zurückliegt und die bisher noch keine reguläre bezahlte Erstanstellung gefunden haben,
…
viii) Langzeitarbeitslose, d. h. Personen, die in den vorangegangenen 16 Monaten insgesamt 12 Monate bzw. im Fall von Jugendlichen unter 25 in den vorangegangenen acht Monaten insgesamt sechs Monate erwerbslos waren,
…“
13 Artikel 3 Absatz 1 der angefochtenen Verordnung lautet:
„Vorbehaltlich Artikel 9 sind Beihilferegelungen, die sämtliche Voraussetzungen dieser Verordnung erfüllen, im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und unterliegen nicht der Anmeldungspflicht nach Artikel 88 Absatz 3, sofern
a) die Beihilfen, die nach der jeweiligen Regelung gewährt werden könnten, ausnahmslos sämtliche Freistellungsvoraussetzungen dieser Verordnung erfüllen;
b) in der Regelung ausdrücklich auf diese Verordnung verwiesen wird, indem Titel und Fundstelle der Verordnung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften angegeben werden.“
14 Artikel 4 der angefochtenen Verordnung, „Schaffung von Arbeitsplätzen“, bestimmt in seinen Absätzen 1 bis 3 Folgendes:
„(1) Die Beihilferegelungen zur Schaffung von Arbeitsplätzen und die aufgrund dieser Regelungen gewährten Beihilfen müssen die Voraussetzungen der Absätze 2, 3 und 4 erfüllen.
(2) Bei der Schaffung von Arbeitsplätzen in Gebieten oder Wirtschaftszweigen, die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe nicht die Voraussetzungen für die Gewährung von Regionalbeihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) oder c) erfüllen, beträgt die maximal zulässige Bruttobeihilfeintensität:
a) 15 % bei kleinen Unternehmen,
b) 7,5 % bei mittleren Unternehmen.
(3) Bei der Schaffung von Arbeitsplätzen in Gebieten und Wirtschaftszweigen, die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe die Voraussetzungen für die Gewährung von Regionalbeihilfe[n] gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) oder c) erfüllen, darf die Nettobeihilfeintensität die entsprechende Beihilfeobergrenze für regionale Investitionsbeihilfen nicht überschreiten, die sich nach den jeweiligen zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe geltenden und von der Kommission genehmigten nationalen Fördergebietskarten bestimmt; in diesem Zusammenhang ist u. a. der multisektorale Regionalbeihilferahmen für große Investitionsvorhaben heranzuziehen.
…“
15 Die Mitteilung der Kommission – Multisektoraler Regionalbeihilferahmen für große Investitionsvorhaben vom 19. März 2002 (ABl. C 70, S. 8, im Folgenden: multisektoraler Rahmen) sieht in Randnummer 27 ein Beihilfeverbot für Investitionsvorhaben in der Stahlindustrie vor.
16 Artikel 4 Absätze 4 und 5 der angefochtenen Verordnung lautet:
„(4) Die in den Absätzen 2 und 3 festgelegten Beihilfeobergrenzen verstehen sich als Prozentsatz der über einen Zeitraum von zwei Jahren anfallenden Lohnkosten für einen neu geschaffenen Arbeitsplatz, bei dem folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
a) Sowohl in dem betroffenen Betrieb als auch in dem betroffenen Unternehmen muss durch den neu geschaffenen Arbeitsplatz ein Nettozuwachs an Beschäftigten im Verhältnis zur durchschnittlichen Beschäftigtenzahl in den vorangegangenen 12 Monaten geschaffen werden.
b) Der neu geschaffene Arbeitsplatz muss mindestens über einen Zeitraum von drei Jahren bzw. zwei Jahren im Fall von KMU erhalten bleiben.
c) Der neu geschaffene Arbeitsplatz darf nur mit Personen besetzt werden, die noch nie erwerbstätig waren, erwerbslos geworden sind oder vor der Entlassung stehen.
(5) Beihilfen, die aufgrund einer nach diesem Artikel freigestellten Beihilferegelung zum Zwecke der Schaffung von Arbeitsplätzen gewährt werden, dürfen mit Beihilfen zur Einstellung von benachteiligten oder behinderten Arbeitnehmern nach Maßgabe der Bestimmungen der Artikel 5 und 6 kumuliert werden.“
17 Artikel 5 der angefochtenen Verordnung, „Einstellung benachteiligter oder behinderter Arbeitnehmer“, bestimmt:
„(1) Beihilferegelungen, mit denen die Einstellung benachteiligter und behinderter Arbeitnehmer durch die Unternehmen gefördert werden soll, sowie alle auf der Grundlage solcher Regelungen gewährten Beihilfen müssen die Voraussetzungen der Absätze 2 und 3 erfüllen.
(2) Die Bruttobeihilfeintensität sämtlicher zur Beschäftigung benachteiligter oder behinderter Arbeitnehmer gewährter Beihilfen bemisst sich nach den Lohnkosten für die Beschäftigung des bzw. der betreffenden Arbeitnehmer während eines Jahres ab dem Zeitpunkt der Einstellung und darf 50 % für benachteiligte bzw. 60 % für behinderte Arbeitnehmer nicht übersteigen.
…“
18 Artikel 6 der angefochtenen Verordnung, „Mehrkosten bei Beschäftigung behinderter Arbeitnehmer“, bestimmt:
„(1) Beihilferegelungen, mit denen die Beschäftigung behinderter Arbeitnehmer gefördert werden soll, sowie alle auf der Grundlage dieser Regelungen gewährten Beihilfen müssen die Voraussetzungen der Absätze 2 und 3 erfüllen.
(2) Die Beihilfen dürfen zusammen mit den nach Artikel 5 gewährten Beihilfen nicht über das Maß hinausgehen, das erforderlich ist, um eine etwaige behinderungsbedingte Verminderung der Leistungsfähigkeit des oder der Arbeitnehmer und die folgenden Kosten auszugleichen:
a) zusätzliche Kosten für die Schaffung von behindertengerechten Räumlichkeiten,
b) zusätzliche Kosten für die Abstellung oder Beschäftigung von Personal ausschließlich zum Zwecke der Unterstützung des oder der behinderten Arbeitnehmer,
c) zusätzliche Kosten für die Anschaffung von behindertengerechtem Arbeitsmaterial oder dessen Umrüstung,
die dem Beihilfeempfänger bei Beschäftigung eines nicht behinderten Arbeitnehmers nicht entstehen würden für die gesamte Beschäftigungsdauer des oder der Behinderten.
…“
19 In Artikel 8 Absätze 2 und 3 der angefochtenen Verordnung wird grundsätzlich eine Kumulierung von Beihilfen, die auf der Grundlage von nach Artikel 4 freigestellten Regelungen gewährt werden, mit anderen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG ausgeschlossen. Artikel 8 Absatz 4 der angefochtenen Verordnung bestimmt:
„In Abweichung von den Absätzen 2 und 3 dürfen Beihilfen, die auf der Grundlage von nach Artikel 5 und 6 dieser Verordnung freigestellten Regelungen gewährt werden, in Bezug auf dieselben Kosten gegebenenfalls mit anderen staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag oder mit anderen Gemeinschaftsmitteln einschließlich Beihilfen, die aufgrund von nach Artikel 4 dieser Verordnung freigestellten Regelungen unter Beachtung der Absätze 2 und 3 gewährt werden, kumuliert werden, sofern dabei eine Bruttobeihilfeintensität von 100 % der während der Beschäftigung des oder der betreffenden Arbeitnehmer anfallenden Lohnkosten nicht überschritten wird.“
20 Artikel 9 Absatz 4 der angefochtenen Verordnung lautet:
„Beihilferegelungen zur Förderung der Einstellung von Arbeitnehmerkategorien, die nicht als benachteiligt im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f) gelten, müssen weiterhin gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag angemeldet werden, es sei denn, sie sind nach Artikel 4 dieser Verordnung freigestellt. Bei der Anmeldung hat der Mitgliedstaat gegenüber der Kommission zu begründen, warum die betreffenden Arbeitnehmer benachteiligt sind. Insoweit gilt Artikel 5.“
21 Die Verordnung (EG) Nr. 70/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen (ABl. L 10, S. 33) enthält in ihrem Artikel 3 Absatz 2 eine Vorschrift, die dem in Randnummer 13 des vorliegenden Urteils genannten Artikel 3 Absatz 1 der angefochtenen Verordnung entspricht.
22 In Bezug auf Investitionsbeihilfen für kleine und mittlere Unternehmen sieht Artikel 4 der Verordnung Nr. 70/2001 Folgendes vor:
„(1) Beihilfen für Investitionen in Sachanlagen und Investitionen in immaterielle Anlagewerte innerhalb oder außerhalb der Gemeinschaft sind im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und von der Anmeldungspflicht des Artikels 88 Absatz 3 EG-Vertrag freigestellt, wenn sie die in den Absätzen 2 bis 6 genannten Voraussetzungen erfüllen.
…
(6) Bilden neu geschaffene Arbeitsplätze die Bemessungsgrundlage, versteht sich der Beihilfebetrag als Prozentsatz der über einen Zeitraum von zwei Jahren kalkulierten Lohnkosten für die neu geschaffenen Arbeitsplätze, sofern folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
a) Die Schaffung von Arbeitsplätzen muss im Rahmen eines materiellen oder immateriellen Investitionsvorhabens erfolgen. Die Arbeitsplätze müssen innerhalb von drei Jahren nach Tätigung der Investition entstehen.
b) In dem betreffenden Unternehmen muss durch das Investitionsvorhaben ein Nettozuwachs an Beschäftigten im Verhältnis zur durchschnittlichen Beschäftigungszahl in den vergangenen zwölf Monaten zu verzeichnen sein.
c) Die neu geschaffenen Arbeitsplätze müssen über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren erhalten bleiben.“
Zur Klage
23 Das Königreich Belgien stützt seinen Antrag auf Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung auf drei Klagegründe.
24 Erstens seien die Grenzen der durch die Verordnung Nr. 994/98 erteilten Ermächtigung dadurch verletzt, dass die angefochtene Verordnung nicht das durch die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 994/98 vorgegebene Ziel der Transparenz und der Rechtssicherheit gewährleiste (erster Teil) und eine strengere Regelung für die Beschäftigungsbeihilfen treffe, obwohl die Kommission gemäß der Verordnung Nr. 994/98 nur zur Kodifizierung der bestehenden Praxis ermächtigt gewesen sei (zweiter Teil).
25 Zweitens liege eine Verletzung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, nämlich der Grundsätze der Subsidiarität, der Verhältnismäßigkeit, der Kohärenz von Gemeinschaftsmaßnahmen und der Nichtdiskriminierung vor.
26 Drittens sei der Vertrag verletzt, weil die angefochtene Verordnung nach dem Inkrafttreten von Artikel 137 Absatz 3 EG, der durch den Vertrag von Amsterdam eingefügt worden sei, nicht mehr auf die Verordnung Nr. 994/98 habe gestützt werden können.
Zum ersten Klagegrund
Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes
27 Mit dem ersten Teil des ersten Klagegrundes macht die belgische Regierung geltend, dass es der angefochtenen Verordnung an Klarheit mangele. Dazu ist darauf hinzuweisen, dass der Kläger diesen Teil zwar, wie auch aus seiner Bezeichnung hervorgeht, im Rahmen des Klagegrundes einer Verletzung der Verordnung Nr. 994/98 anführt, dass er damit aber in Wirklichkeit einen Verstoß gegen den allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit rügt. Aus der Klageschrift selbst geht nämlich hervor, dass die belgische Regierung ausdrücklich eine „Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit“ durch die angefochtene Verordnung geltend macht und diese Rüge außerdem unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu diesem allgemeinen Grundsatz erhebt. Schließlich macht die belgische Regierung mit dem folgenden Klagegrund die Verletzung einer Reihe „weiterer“ allgemeiner Rechtsgrundsätze geltend.
28 In diesem Zusammenhang erwähnt die belgische Regierung die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 994/98, wonach „Gruppenfreistellungen … die Transparenz und Rechtssicherheit [erhöhen]“, nur, um sich auf diesen allgemeinen Grundsatz zu berufen.
29 Diese Rüge ist daher im Hinblick auf den allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit zu prüfen.
30 Der Grundsatz der Rechtssicherheit stellt ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts dar, das insbesondere verlangt, dass eine Regelung klar und deutlich ist, damit der Abgabenpflichtige seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit seine Vorkehrungen treffen kann (vgl. Urteile vom 9. Juli 1981 in der Rechtssache 169/80, Gondrand Frères und Garancini, Slg. 1981, 1931, und vom 13. Februar 1996 in der Rechtssache C‑143/93, Van Es Douane Agenten, Slg. 1996, I‑431, Randnr. 27).
31 Gehört jedoch ein gewisser Grad an Unbestimmtheit in Bezug auf den Sinn und die Reichweite einer Rechtsnorm zu deren Wesen, so ist im Rahmen einer Klage wie der vorliegenden, bei der das Königreich Belgien seine Rügen im Wesentlichen auf hypothetische Sachverhalte stützt, die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob der betreffende Rechtsakt derart unklar ist, dass dieser Mitgliedstaat etwaige Zweifel in Bezug auf die Reichweite oder den Sinn der angefochtenen Verordnung nicht mit hinreichender Sicherheit ausräumen kann.
32 Erstens ergibt sich nach Ansicht der belgischen Regierung die fehlende Klarheit aus der teilweisen Überschneidung von Bestimmungen der angefochtenen Verordnung mit Bestimmungen verschiedener anderer Gemeinschaftsregelungen, etwa der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung vom 10. März 1998 (ABl. C 74, S. 9, im Folgenden: Leitlinien), des multisektoralen Rahmens sowie der Verordnung Nr. 70/2001.
33 Zunächst ist festzustellen, dass die angefochtene Verordnung auf die Verordnung Nr. 994/98 gestützt ist und dass sie gemäß Artikel 249 EG verbindlich ist und allgemeine Geltung hat. Die Leitlinien und der multisektorale Rahmen haben ihre Rechtsgrundlage dagegen weder im Vertrag noch in einem aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakt. Im Fall einer Überschneidung gehen folglich die Bestimmungen der angefochtenen Verordnung denen der Leitlinien oder des multisektoralen Rahmens vor (vgl. in Bezug auf die Reichweite der Leitlinien im Vergleich zu den Normen des Vertrages Urteile vom 5. Oktober 2000 in der Rechtssache C‑288/96, Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I‑8237, Randnr. 62, und vom 7. März 2002 in der Rechtssache C‑310/99, Italien/Kommission, Slg. 2002, I‑2289, Randnr. 52).
34 Die Klarheit der angefochtenen Verordnung wird auch nicht durch die teilweise Überschneidung ihres Anwendungsbereichs und der mit ihr festgelegten Kriterien für die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt mit dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 70/2001 und der dort genannten Vereinbarkeitskriterien beeinträchtigt.
35 Die belgische Regierung macht geltend, die Verwirrung rühre u. a. daher, dass eines der Vereinbarkeitskriterien in diesen beiden Verordnungen unterschiedlich geregelt sei, und zwar der Zeitraum, während dessen die neu geschaffenen Arbeitsplätze im Fall einer Beihilferegelung zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen erhalten bleiben müssten. Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b der angefochtenen Verordnung verlange hierfür einen Zeitraum von zwei Jahren, während Artikel 4 Absatz 6 Buchstabe c der Verordnung Nr. 70/2001 hierfür fünf Jahre festlege.
36 Hierzu genügt der Hinweis darauf, dass diese beiden Verordnungen voneinander unabhängig sind und unterschiedliche Zwecke verfolgen. Daher stimmen weder die übrigen in ihnen enthaltenen Vereinbarkeitskriterien, u. a. in Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe c der angefochtenen Verordnung und Artikel 4 Absatz 6 Buchstabe a der Verordnung Nr. 70/2001, noch ihr jeweiliger Anwendungsbereich vollständig überein. In diesem Zusammenhang geht aus Artikel 3 Absatz 1 der angefochtenen Verordnung und Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 70/2001 klar hervor, dass eine Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und von der Anmeldungspflicht freigestellt ist, wenn sie entweder den Anwendungsbereich und alle Kriterien der angefochtenen Verordnung einschließlich derjenigen ihres Artikels 4 Absatz 4 Buchstabe b oder den Anwendungsbereich und alle Kriterien der Verordnung Nr. 70/2001 einschließlich derjenigen ihres Artikels 4 Absatz 6 Buchstabe c beachtet.
37 Folglich ist festzustellen, dass die belgische Regierung nicht dargetan hat, dass das Nebeneinander der vorgenannten Gemeinschaftsregelungen, die sich im Übrigen gegenseitig ergänzen, der Klarheit der angefochtenen Verordnung abträglich ist.
38 Zweitens ist die belgische Regierung der Auffassung, dass der Anwendungsbereich der angefochtenen Verordnung nicht klar bestimmt sei, weil die Wirtschaftssektoren, die nicht durch Beihilfen zur Schaffung von Arbeitsplätzen im Sinne von Artikel 4 Absatz 3 der angefochtenen Verordnung gefördert werden könnten, sich von den Wirtschaftssektoren unterschieden, die in Artikel 1 dieser Verordnung, der ihren Anwendungsbereich bestimme und einige Wirtschaftssektoren davon ausnehme, genannt seien.
39 Hierzu ist festzustellen, dass Artikel 1 der angefochtenen Verordnung deren allgemeinen Anwendungsbereich begrenzt, während ihr Artikel 4 Absatz 3 nur die Beihilferegelung für die Schaffung von Arbeitsplätzen in Regionen und Sektoren betrifft, die durch Regionalbeihilfen gefördert werden können. Daraus folgt, dass Artikel 4 Absatz 3 als lex specialis zu Artikel 1 zu verstehen ist und diesem bei den Sachverhalten vorgeht, die speziell durch Artikel 4 geregelt werden. Der Anwendungsbereich der angefochtenen Verordnung ist folglich völlig eindeutig.
40 Drittens hält die belgische Regierung die Definition der benachteiligten Arbeitnehmer in Artikel 2 Buchstabe f Ziffer i der angefochtenen Verordnung für unklar, wonach zu dieser Gruppe von Arbeitnehmern „Personen, die unter 25 Jahren sind oder deren Abschluss einer Vollzeit-Bildungsmaßnahme zwei Jahre zurückliegt und die bisher noch keine reguläre bezahlte Erstanstellung gefunden haben“, gehören. Aus dieser Definition gehe nicht hervor, ob junge Menschen unter 25 Jahren als solche benachteiligt seien oder ob sie auch das weitere Kriterium des Fehlens einer regulären bezahlten Erstanstellung erfüllen müssten.
41 Diese Bestimmung ist dahin zu verstehen, dass die Personen in den Genuss staatlicher Beihilfen kommen sollen, die am Ende ihrer Vollzeit-Bildungsmaßnahme Schwierigkeiten beim Eintritt in den Arbeitsmarkt haben, weil sie von den Arbeitgebern aufgrund des vollständigen Fehlens von Berufserfahrung möglicherweise als weniger produktiv angesehen werden.
42 Aus der Zielsetzung dieser Vorschrift ergibt sich daher, dass eine Person nur dann zur Gruppe der benachteiligten Arbeitnehmer gehört, wenn sie beide Kriterien gleichzeitig erfüllt. Zum einen darf sie höchstens 25 Jahre alt sein, oder der Abschluss ihrer Vollzeit-Bildungsmaßnahme darf, wenn sie älter ist, höchstens zwei Jahre zurückliegen. Zum anderen darf sie noch keine reguläre bezahlte Erstanstellung gefunden haben.
43 Diese Auslegung wird durch die Prüfung der übrigen Bestimmungen von Artikel 2 der angefochtenen Verordnung bestätigt. Die Definition des benachteiligten Arbeitnehmers in Artikel 2 Buchstabe f Ziffer viii dieser Verordnung bezieht sich ebenfalls auf Personen unter 25 Jahren, setzt aber voraus, dass früher bereits eine Berufstätigkeit ausgeübt wurde, der eine lange Zeit der Erwerbslosigkeit folgte, die diese jungen Arbeitnehmer bei ihren Bemühungen benachteiligt, wieder auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Damit fallen nach dieser anderen Definition die Personen unter 25 Jahren, in die Gruppe der Langzeitarbeitslosen. Hätte die Kommission aber junge Menschen unter 25 Jahren, allein aufgrund ihres Alters als benachteiligt ansehen wollen, wären sie nicht in einer anderen Definition aufgeführt worden, nach der sie speziell in die Gruppe der Langzeitarbeitslosen fallen.
44 Artikel 2 Buchstabe f Ziffer i der angefochtenen Verordnung kann daher nicht als so unklar angesehen werden, dass er gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstößt.
45 Viertens hält die belgische Regierung die angefochtene Verordnung in Bezug auf das Verhältnis zwischen Artikel 4 betreffend Beihilfen zur Schaffung von Arbeitsplätzen, Artikel 5 betreffend Einstellungsbeihilfen für benachteiligte oder behinderte Arbeitnehmer und Artikel 6 betreffend fortlaufende Beschäftigungsbeihilfen für behinderte Arbeitnehmer für unklar. Aus dieser Verordnung gehe nicht klar hervor, welche Bedingungen in den Beihilfefällen gälten, die zugleich die Kriterien von zwei dieser drei Artikel erfüllten.
46 Aus der allgemeinen Systematik und dem Zweck der angefochtenen Verordnung geht hervor, dass die in den genannten Artikeln vorgesehenen Freistellungen nicht denselben Zweck verfolgen und die darin festgelegten Vereinbarkeitskriterien grundsätzlich voneinander unabhängig sind. Sobald also eine Beihilfe die Bedingungen einer dieser Artikel erfüllt, ist sie unabhängig davon, dass sie möglicherweise auch die Bedingungen eines anderen dieser Artikel erfüllt, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. Artikel 8 Absatz 4 der angefochtenen Verordnung lässt zwar unter bestimmten Voraussetzungen eine Kumulierung der Beihilfen zu, die die Kriterien verschiedener Bestimmungen erfüllen, ändert jedoch nicht die Bedingungen für die Gewährung der jeweiligen Beihilfen. Das Verhältnis zwischen den Artikeln 4, 5 und 6 der angefochtenen Verordnung ist daher völlig eindeutig.
47 Fünftens hält die belgische Regierung Artikel 8 Absatz 4 Unterabsatz 1 der angefochtenen Verordnung für unklar. Zum einen gebe diese Bestimmung nicht an, ob Regionalbeihilfen zur Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen „andere staatliche Beihilfen“ im Sinne von Artikel 8 Absatz 4 Unterabsatz 1 darstellten und daher mit Beihilfen, die gemäß den Artikeln 5 und 6 dieser Verordnung gewährt wurden, bis zu einer Bruttobeihilfeintensität von 100 % der Lohnkosten kumuliert werden könnten oder ob sie als Beschäftigungsbeihilfen im Sinne dieses Artikels 5 anzusehen seien und – wie in dieser Bestimmung vorgesehen – bis zu einer Bruttobeihilfeintensität von 50 % oder 60 % der Lohnkosten kumuliert werden könnten. Zum anderen lasse der Ausdruck „während der Beschäftigung“ nicht erkennen, ob er sich im Fall behinderter oder benachteiligter Arbeitnehmer auf die gesamte Zeit der Beschäftigung oder nur auf die Zeiträume beziehe, für die das Unternehmen den Arbeitsplatz erhalten müsse, also auf den Zeitraum von zwei oder drei Jahren nach Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe b der angefochtenen Verordnung oder auf den Zeitraum von zwölf Monaten nach Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b der angefochtenen Verordnung.
48 Was zunächst den Ausdruck „andere staatliche Beihilfen“ angeht, so enthält er keine Einschränkung, so dass es sich bei den betreffenden Beihilfen folglich um Regionalbeihilfen zur Schaffung von Arbeitsplätzen handeln kann. Zum Ausdruck „während der Beschäftigung“ ist festzustellen, dass die belgische Regierung nichts für ihre These vorgetragen hat, dass dieser Ausdruck auch den Zeitraum betreffen könnte, für den das Unternehmen den Arbeitsplatz erhalten muss. Außerdem ist eine solche Auslegung aufgrund des Vergleichs der verschiedenen Sprachfassungen der betreffenden Vorschrift, u. a. der englischen („period for which the worker or workers are employed“), der französischen („toute période d’emploi“), der deutschen („während der Beschäftigung des oder der betreffenden Arbeitnehmer“), der spanischen („período de contratación de los trabajadores“) sowie der italienischen („periodo di occupazione dei lavoratori considerati“) ausgeschlossen. Dieser Ausdruck zielt also eindeutig auf den Zeitraum ab, während dessen der behinderte oder benachteiligte Arbeitnehmer tatsächlich beschäftigt ist.
49 Sechstens ist die belgische Regierung der Ansicht, dass die angefochtene Verordnung verwirrend sei, soweit sie in ihrem Artikel 4 Absatz 3 auf den Begriff der Nettobeihilfeintensität Bezug nehme, obwohl sie grundsätzlich den Begriff Bruttobeihilfeintensität verwende. Es sei schwierig, Letztere als Nettobeihilfeintensität zum Ausdruck zu bringen.
50 Hierzu ist jedoch festzustellen, dass die belgische Regierung nichts Substanziiertes für eine solche Schwierigkeit vorgetragen hat. Folglich ist diese Rüge zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes
51 Die belgische Regierung trägt vor, dass die angefochtene Verordnung weder die Vorgaben des Artikels 1 der Verordnung Nr. 994/98 noch das Ziel dieser Verordnung beachtet habe, die von der Kommission hinsichtlich der Vereinbarkeitskriterien der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt eine bloße Kodifizierung ihrer bisherigen Praxis verlangten, was folglich den Erlass neuer, strengerer Kriterien ausschließe.
52 Zunächst ist festzustellen, dass der Wortlaut des Artikels 1 keinen Anhaltspunkt dafür enthält, dass die Kommission die Vereinbarkeitskriterien so hätte festlegen müssen, dass sie völlig mit ihrer bisherigen Praxis übereinstimmten, ohne diese Kriterien ändern zu können. Diese Bestimmung beschränkt sich vielmehr darauf, allgemein festzulegen, dass die Freistellungsregelung für Beschäftigungsbeihilfen die Beihilfeschwellen und die Bedingungen für die Beihilfekumulierung festlegen muss, ohne sich im Übrigen zum konkreten Inhalt dieser Kriterien zu äußern.
53 Außerdem geht aus der vierten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 994/98 hervor, dass schlicht die erhebliche Erfahrung der Kommission auf dem Gebiet der staatlichen Beschäftigungsbeihilfen den Rat bewogen hat, sie zur Festlegung der Vereinbarkeitskriterien zu ermächtigen. Zwar war die Kommission damit stillschweigend dazu aufgefordert, bei der Bestimmung des Inhalts der Kriterien auf diese Praxis zurückzugreifen. Die vom Rat erteilte Regelungsermächtigung kann jedoch nicht als Aufforderung an die Kommission ausgelegt werden, sich auf eine bloße Kodifizierung ihrer früheren Praxis zu beschränken und nicht auf ihre Erfahrung zurückzugreifen, um neue, gegenüber den bisherigen auch strengere, Kriterien festzulegen.
54 Außerdem kann die Tatsache, dass die Verordnung Nr. 994/98 nicht den Erlass von Übergangsmaßnahmen zur Anpassung vorsieht, damit die bestehenden Beihilferegelungen mit den neuen Kriterien in Einklang gebracht werden können, die sich aus der angefochtenen Verordnung ergeben, im Gegensatz zu dem, was die belgische Regierung behauptet, nicht zu einer Beschränkung der Befugnisse führen, die der Kommission übertragen wurden. Der Erlass neuer Regelungen, die auf neue Beihilfen anwendbar sind, wirkt sich nicht auf die bestehenden Beihilfesysteme aus, so dass Übergangsmaßnahmen nutzlos wären. Außerdem besteht kein besonderer Zusammenhang zwischen dem Umfang einer Zuständigkeit für die Durchführung und dem Vorliegen oder Fehlen von Übergangsbestimmungen zur Anpassung in einer Ermächtigungsregelung.
55 Daher ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund
Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes
56 Die belgische Regierung macht geltend, die angefochtene Verordnung verletze den Grundsatz der Rechtssicherheit, wonach ein Rechtsakt klar und vorhersehbar sein müsse, indem sie sich auf die Feststellung beschränke, sie sei auf die Regelungen anwendbar, die staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG darstellten, ohne den Begriff staatliche Beihilfe zu definieren. Da außerdem das Fehlen einer solchen Definition zur Folge habe, dass der Kommission Maßnahmen der Beschäftigungsförderung gemeldet werden müssten, und soweit dadurch die verfassungsrechtliche Besonderheit der Mitgliedstaaten, insbesondere die Gliederung einiger Mitgliedstaaten in Regionen, nicht berücksichtigt werde, verstoße die angefochtene Verordnung auch gegen den Subsidiaritäts- und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
57 Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 EG verlangt, dass jedes Organ nach Maßgabe der ihm in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse handelt.
58 Im vorliegenden Fall hat der Rat die Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 ermächtigt, bestimmte Beihilfegruppen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären und von der Anmeldungspflicht auszunehmen. Im Hinblick auf Artikel 87 EG hat sich der Rat somit darauf beschränkt, die Kommission zu ermächtigen, dessen Absatz 3 EG dadurch umzusetzen, dass sie Ausnahmen vom Grundsatz der Unvereinbarkeit der in dessen Absatz 1 EG genannten Beihilfen nennt. Dagegen hat er ihr keine Kompetenz für die Auslegung von Artikel 87 Absatz 1 EG übertragen, der den Begriff der staatlichen Beihilfen definiert. Die Kommission war daher nicht befugt, den Begriff der staatlichen Beihilfe zwingend und allgemein zu definieren. Sie hat folglich innerhalb der Grenzen ihrer Befugnisse gehandelt und nicht gegen die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit verstoßen.
Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes
59 Die belgische Regierung trägt vor, die angefochtene Verordnung verstoße dadurch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass sie in Artikel 2 Buchstabe f eine abschließende Liste der Gruppen von benachteiligten Arbeitnehmern enthalte, die durch Beihilfen nach Artikel 5 gefördert werden könnten. Die nationalen Behörden hätten dadurch nicht mehr die Möglichkeit, eine wirkliche Politik der Wiedereingliederung aller benachteiligten Arbeitnehmer zu betreiben, soweit einige von ihnen unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten zu diesen Gruppen gehörten, ohne der Definition in der angefochtenen Verordnung zu entsprechen.
60 Nach dieser Definition sind benachteiligte Arbeitnehmer „alle Personengruppen, die ohne Unterstützung nur schwer auf dem Arbeitsmarkt Fuß fassen können, d. h. solche, die mindestens eines der [elf] Kriterien erfüllen“, die abschließend aufgezählt sind und z. B. Jugendliche, Wanderarbeitnehmer oder Langzeitarbeitslose betreffen.
61 Die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes setzt voraus, dass der Rechtsakt der Gemeinschaft den Rechtssubjekten eine Verpflichtung auferlegt, die die Grenzen dessen überschreitet, was zur Erreichung des mit dem Rechtsakt verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist.
62 Mit der angefochtenen Verordnung werden jedoch hinsichtlich von Maßnahmen zugunsten von Arbeitnehmern, die nicht von der Definition der benachteiligten Arbeitnehmer erfasst werden, keine neuen Verpflichtungen eingeführt. Die Verordnung nimmt nicht Bezug auf diese Maßnahmen und behält somit für sie die Anmeldungspflicht bei, die bereits gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG besteht. Folglich hat die Kommission den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt.
63 Ferner ist die belgische Regierung der Ansicht, dass die Kommission dadurch, dass sie eine abschließende Liste der Gruppen benachteiligter Arbeitnehmer erstellt hat, den Grundsatz der Kohärenz der Gemeinschaftsaktionen verletzt habe, weil die angefochtene Verordnung die nationalen Arbeitsmarktpolitiken stark beeinträchtige, die die Gemeinschaft im Übrigen unterstützen wolle.
64 Es ist festzustellen, dass die Kommission verpflichtet ist, den Zusammenhang zwischen den Artikeln 87 EG und 88 EG und anderen Vorschriften des Vertrages zu beachten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juni 1993 in der Rechtssache C‑225/91, Matra/Kommission, Slg. 1993, I‑3203, Randnr. 42).
65 Zu diesen Vorschriften gehört Artikel 127 EG, wonach die Gemeinschaft zu einem hohen Beschäftigungsniveau beiträgt, indem sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und deren Maßnahmen in diesem Bereich unterstützt und erforderlichenfalls ergänzt. Ebenso wird nach dieser Vorschrift bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen das Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus berücksichtigt.
66 Folglich muss die Kommission die erforderliche Kohärenz zwischen ihrer Beihilfepolitik und dem Handeln der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Beschäftigung beachten.
67 Dennoch verfügt die Kommission auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind (vgl. Urteile vom 21. März 1991 in der Rechtssache C‑303/88, Italien/Kommission, Slg. 1991, I‑1433, Randnr. 34, und vom 19. September 2000 in der Rechtssache C‑156/98, Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I‑6857, Randnr. 67). Dies gilt insbesondere, wenn die Kommission das Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt mit anderen gemeinschaftlichen Zielen, wie etwa der Beschäftigungsförderung, in Einklang bringen möchte.
68 Wenn die Kommission über ein so weites Ermessen verfügt, darf der Gerichtshof bei der Kontrolle der Ausübung einer solchen Befugnis ihre Beurteilung nicht durch seine eigene ersetzen, sondern muss sich auf die Prüfung beschränken, ob diese Beurteilung mit einem offensichtlichen Fehler oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist oder ob die Behörde die Grenzen ihres Ermessens offensichtlich überschritten hat (vgl. Urteile vom 5. Oktober 2000 in der oben zitierten Rechtssache Deutschland/Kommission, Randnr. 26, und vom 12. März 2002 in den Rechtssachen C‑27/00 und C‑122/00, Omega Air u. a., Slg. 2002, I‑2569, Randnr. 64).
69 Im vorliegenden Fall hat die belgische Regierung nichts zum Beweis dafür vorgebracht, dass die Beurteilung durch die Kommission solche Mängel aufweist. Folglich ist diese Rüge zurückzuweisen.
Zum dritten Teil des zweiten Klagegrundes
70 Die belgische Regierung ist der Ansicht, dass die angefochtene Verordnung dadurch den Grundsatz der Nichtdiskriminierung verletze, dass mit ihr die früheren, von der Kommission genehmigten Beihilferegelungen aufrechterhalten würden, für die neuen Beihilferegelungen aber eine deutlich strengere Regelung eingeführt werde. Wenn die Kommission die Vereinbarkeitskriterien habe strenger gestalten wollen, hätte sie nach diesem Grundsatz die geeigneten Maßnahmen ergreifen müssen, um bestehende Beihilfen in Einklang mit der angefochtenen Verordnung zu bringen.
71 Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist (vgl. Urteile vom 9. September 2004 in der Rechtssache C‑304/01, Spanien/Kommission, Slg. 2004, I‑0000, Randnr. 31, und vom 14. Dezember 2004 in der Rechtssache C‑210/03, Swedish Match, Slg. 2004, I‑0000, Randnr. 70).
72 Die angefochtene Verordnung behandelt die Beihilfen gleich, die nach Regelungen gewährt werden, die nach dem Inkrafttreten der angefochtenen Verordnung eingeführt wurden. Dagegen schafft sie eine Ungleichbehandlung der Gewährung von Beihilfen im Rahmen von Regelungen, die von der Kommission vor dem Inkrafttreten der Verordnung für vereinbar erklärt wurden, und der Gewährung von Beihilfen nach Regelungen, die gemäß den in dieser Verordnung festgelegten neuen Vereinbarkeitskriterien eingeführt werden. Die Kommission bestreitet selbst nicht, dass die angefochtene Verordnung bestimmte Vereinbarkeitskriterien festlegt, die gegenüber der bisherigen Praxis strenger sind.
73 Eine solche Behandlung ist jedoch objektiv gerechtfertigt. Zum einen kann der Kommission nicht die Möglichkeit genommen werden, strengere Vereinbarkeitskriterien festzulegen, wenn die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes und das Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs dies verlangen. Zum anderen kann sie die bestehenden Beihilferegelungen nicht einseitig unter Missachtung des Verfahrens des Artikels 88 Absätze 1 und 2 EG mit den neuen Vereinbarkeitskriterien der angefochtenen Verordnung in Einklang bringen. Durch eine solche Vorgehensweise würde der Verordnung Rückwirkung verliehen. Sie verstieße damit gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes der betroffenen Personen.
74 Folglich hat die Kommission den Grundsatz der Nichtdiskriminierung nicht verletzt.
75 Der zweite Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund
76 Die belgische Regierung macht geltend, dass die angefochtene Verordnung den Vertrag verletze, weil sie auf eine Rechtsgrundlage gestützt sei, die nicht mehr gültig sei. Der Vertrag von Amsterdam habe nach Erlass der Verordnung Nr. 994/98 einen neuen Artikel 137 Absatz 3 EG eingeführt, der den Rat mit dem Erlass von Maßnahmen betreffend die finanziellen Beiträge zur Förderung der Beschäftigung betraue. Daraus folge, dass die Ermächtigung der Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 in Bezug auf die in Artikel 137 EG genannten Bereiche nicht mehr bestehe. Soweit erforderlich macht die belgische Regierung in Bezug auf diese Verordnung eine Einrede der Rechtswidrigkeit geltend, weil die angefochtene Verordnung entgegen den Bestimmungen des Vertrages von Amsterdam, der keine solche Übertragung durch eine Ratsverordnung zulasse, auf die Verordnung Nr. 994/98 gestützt sei. Aus denselben Gründen habe Artikel 137 Absatz 1 EG den Erlass von Maßnahmen betreffend die berufliche Eingliederung der vom Arbeitsmarkt ausgeschlossenen Personen ausgeschlossen.
77 Zunächst ist festzustellen, dass selbst dann, wenn das Ziel der Ermächtigung, die der Rat der Kommission erteilt hat, die Beschäftigungsförderung wäre, mit einer solchen Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung nicht bezweckt wäre, dem Rat seine Zuständigkeit nach Artikel 137 EG zu nehmen.
78 Die Änderung dieser Vorschrift durch den Vertrag von Amsterdam ist zudem für den vorliegenden Fall ohne Bedeutung. Nach ständiger Rechtsprechung muss sich im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts (vgl. z. B. Urteile vom 4. April 2000 in der Rechtssache C‑269/97, Kommission/Rat, Slg. 2000, I‑2257, Randnr. 43, und vom 30. Januar 2001 in der Rechtssache C‑36/98, Spanien/Rat, Slg. 2001, I‑779, Randnr. 58).
79 Ergibt die Prüfung eines gemeinschaftlichen Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von diesen als die wesentliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur von untergeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt auf nur eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert (vgl. u. a. Urteile vom 23. Februar 1999 in der Rechtssache C‑42/97, Parlament/Rat, Slg. 1999, I‑869, Randnrn. 39 und 40, und vom 30. Januar 2001 in der Rechtssache Spanien/Rat, Randnr. 59).
80 In der vorliegenden Rechtssache haben die Verordnung Nr. 994/98 und die angefochtene Verordnung, selbst wenn sie sich auf die Beschäftigungsförderung auswirken, als Hauptziel, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbaren Beihilfen zu bestimmen und sie von der Anmeldungspflicht zu befreien. Damit setzen sie u. a. Artikel 87 Absatz 3 EG um, der vorsieht, dass bestimmte Beihilfen mit Zielen des Allgemeininteresses mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein können, soweit ihre Ziele die Wettbewerbsverzerrung rechtfertigen.
81 Nach alledem hat der Rat die Verordnung Nr. 994/98 rechtmäßig auf Artikel 94 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 89 EG) gestützt, und diese Verordnung konnte, auch nachdem Artikel 137 EG durch den Vertrag von Amsterdam eingefügt worden war, die Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung bilden.
82 Daher ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
83 Da keiner der vom Königreich Belgien geltend gemachten Klagegründe durchgreift, ist die Klage abzuweisen.
Kosten
84 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, dem Königreich Belgien die Kosten aufzuerlegen, und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Das Königreich Belgien trägt die Kosten des Verfahrens.
Unterschriften.
* Verfahrenssprache: Französisch.
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