Asia C-320/03
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Itävallan tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EY 28–EY 30 artikla – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Asetuksen (ETY) N:o 881/92 1 ja 3 artikla – Asetuksen (ETY) N:o 3118/93 1 ja 6 artikla – Kuljetukset – Tiettyjä tavaroita kuljettavia yli 7,5 tonnia painavia kuorma-autoja koskeva alakohtainen liikennöintikielto – Ilmanlaatu – Kansanterveyden ja ympäristön suojelu – Suhteellisuusperiaate
Julkisasiamies L. A. Geelhoedin ratkaisuehdotus 14.7.2005
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 15.11.2005
Tuomion tiivistelmä
Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Määrälliset rajoitukset – Vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet – Tiettyjä tavaroita kuljettavia yli 7,5 tonnia painavia kuorma-autoja koskevaa alakohtaista liikennöintikieltoa ei voida hyväksyä – Perustelut – Ympäristönsuojelu
(EY 28 ja EY 29 artikla)
Jäsenvaltio ei noudata EY 28 ja EY 29 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se antaa ilmanlaadun takaamiseksi kyseessä olevalla alueella asetuksen, jossa määrätään yli 7,5 tonnia painaville tiettyjä tavaroita kuljettaville kuorma-autoille liikennöintikielto erittäin merkittävällä tieosuudella, joka on yksi tärkeimmistä maayhteyksistä tiettyjen jäsenvaltioiden välillä.
Tällaisella kiellolla rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja erityisesti tavaroiden vapaata kauttakulkua, ja sen on katsottava olevan määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide, joka on ristiriidassa EY 28 ja EY 29 artiklasta seuraavien yhteisön oikeuden velvoitteiden kanssa, jollei sitä voida pitää objektiivisesti perusteltuna.
Tällaista asetusta ei voida perustella pakottavilla ympäristönsuojeluvaatimuksilla, koska ei ole näytetty toteen, ettei tavoitetta voitu saavuttaa muilla, vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittavilla keinoilla.
(ks. 66, 69, 71, 87, 89 ja 95 kohta sekä tuomiolauselma)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
15 päivänä marraskuuta 2005 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – EY 28–EY 30 artikla – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Asetuksen (ETY) N:o 881/92 1 ja 3 artikla – Asetuksen (ETY) N:o 3118/93 1 ja 6 artikla – Kuljetukset – Tiettyjä tavaroita kuljettavia yli 7,5 tonnia painavia kuorma-autoja koskeva alakohtainen liikennöintikielto – Ilmanlaatu – Kansanterveyden ja ympäristön suojelu – Suhteellisuusperiaate
Asiassa C‑320/03,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 24.7.2003,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään C. Schmidt, W. Wils ja G. Braun, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
jota tukevat
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään W.‑D. Plessing ja A. Tiemann, avustajanaan Rechtsanwalt T. Lübbig,
Italian tasavalta, asiamiehenään I. M. Braguglia, avustajanaan avvocato dello Stato G. De Bellis, prosessiosoite Luxemburgissa, ja
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehenään H. G. Sevenster,
väliintulijoina,
vastaan
Itävallan tasavalta, asiamiehinään E. Riedl ja H. Dossi, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaostojen puheenjohtajat P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas ja K. Schiemann sekä tuomarit R. Schintgen (esittelevä tuomari), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis ja A. Borg Barthet,
julkisasiamies: L. A. Geelhoed,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Sztranc,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 24.5.2005 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 14.7.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistunta toteamaan, että Itävallan tasavalta ei ole noudattanut yhteisössä jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta tapahtuvan maanteiden tavaraliikenteen markkinoille pääsystä 26 päivänä maaliskuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 881/92 (EYVL L 95, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 1.3.2002 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 484/2002 (EYVL L 76, s. 1; jäljempänä asetus N:o 881/92), 1 ja 3 artiklan, edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa, 25 päivänä lokakuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3118/93 (EYVL L 279, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 484/2002 (jäljempänä asetus N:o 3118/93), 1 ja 6 artiklan sekä EY 28–EY 30 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on määrännyt yli 7,5 tonnia painaville tiettyjä tavaroita kuljettaville kuorma-autoille Inn-laaksossa (Itävalta) sijaitsevalla moottoritien A 12 tieosuudella liikennöintikiellon, josta on säädetty 27.5.2003 annetussa Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) ‑nimisessä asetuksessa (Tirolin pääministerin asetus liikennettä rajoittavista toimenpiteistä A 12 ‑moottoritiellä Inn-laaksossa (alakohtainen liikennöintikielto), BGBl. II, 279/2003; jäljempänä riidanalainen asetus).
Asiaa koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat
Maantiekuljetusten sisämarkkinoihin liittyvä yhteisön lainsäädäntö
2 Asetuksissa N:o 881/92 ja N:o 3118/93 säännellään maanteiden tavaraliikennettä yhteisön alueella.
3 Asetuksen N:o 881/92, jota sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan sovelletaan kansainvälisessä maanteiden tavaraliikenteessä toisen lukuun yhteisön alueella, 3 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on myönnettävä yhteisön liikennelupa alueelleen sijoittautuneille tavaraliikenteen harjoittajille, joilla on oikeus harjoittaa kansainvälistä maanteiden tavaraliikennettä.
4 Lisäksi asetuksen N:o 3118/93 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jokaisella toisen lukuun toimivalla maanteiden tavaraliikenteen harjoittajalla, jolla on asetuksessa (ETY) N:o 881/92 tarkoitettu yhteisön lupa ja jonka kuljettajalla, jos hän on kolmannen maan kansalainen, on mainitussa asetuksessa säädettyjen ehtojen mukainen kuljettajatodistus, on tässä asetuksessa säädetyin edellytyksin oikeus tilapäisesti harjoittaa toisessa jäsenvaltiossa, jäljempänä ’vastaanottava jäsenvaltio’, kansallista maanteiden tavaraliikennettä toisen lukuun, jäljempänä ’kabotaasiliikenne’, vaikka liikenteenharjoittajalla ei ole kotipaikkaa tai muuta toimipaikkaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa.”
5 Asetuksen N:o 3118/93 6 artiklan mukaan kabotaasiliikenteen harjoittamiseen sovelletaan, jollei muissa yhteisön säännöksissä toisin säädetä, vastaanottavan jäsenvaltion voimassa olevia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä mainitun artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla aloilla, ja näitä säännöksiä on sovellettava muualta oleviin liikenteenharjoittajiin samoin edellytyksin kuin jäsenvaltio soveltaa niitä omiin kansalaisiinsa siten, että estetään tehokkaasti kaikki kansalaisuuteen tai sijoittautumispaikkaan perustuva syrjintä riippumatta siitä, onko se avointa vai epäsuoraa.
Ilmanlaadun suojelemiseen liittyvät yhteisön direktiivit
6 Ilmanlaadun suojelemiseen liittyvää yhteisön lainsäädäntöä on annettu erityisesti ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27 päivänä syyskuuta 1996 annetussa neuvoston direktiivissä 96/62/EY (EYVL L 296, s. 55) ja ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22 päivänä huhtikuuta 1999 annetussa neuvoston direktiivissä 1999/30/EY (EYVL L 163, s. 41), sellaisena kuin se on muutettuna 17.10.2001 tehdyllä komission päätöksellä 2001/744/EY (EYVL L 278, s. 35; jäljempänä direktiivi 1999/30).
7 Direktiivin 96/62 1 artiklan mukaan kyseisen direktiivin yleisenä päämääränä on määritellä perusperiaatteet yhteiselle strategialle, jonka tarkoituksena on
– ilmanlaatua koskevien päämäärien määrittely ja vahvistaminen yhteisössä ihmisten terveydelle ja koko ympäristölle haitallisten vaikutusten välttämiseksi, ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi
– arvioida yhteisin menetelmin ja arviointiperustein ilmanlaatua jäsenvaltioiden alueella
– saada ilman laadusta riittävästi tietoa ja toimia siten, että väestölle tiedotetaan tästä muun muassa käyttäen varoituskynnyksiä
– ylläpitää ilman laatu sellaisenaan silloin kun se on hyvä ja muissa tapauksissa parantaa sitä.
8 Direktiivin 96/62 4 artiklassa säädetään, että Euroopan unionin neuvosto määrittää komission antamien ehdotusten perusteella tämän direktiivin liitteessä I lueteltuja epäpuhtauksia koskevat raja-arvot.
9 Direktiivin 96/62 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Ilmanlaadun parantaminen
Yleiset vaatimukset
1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen raja-arvojen noudattamisen.
– –
3. Jäsenvaltioiden on laadittava toimintasuunnitelmia, joista ilmenevät toimenpiteet, jotka on toteutettava lyhyellä aikavälillä raja-arvojen ja/tai varoituskynnysten ylittymisen uhatessa, kyseisen uhan vähentämiseksi ja sen keston lyhentämiseksi. Näissä suunnitelmissa voidaan määrätä tapauskohtaisesti valvontatoimista ja tarvittaessa sellaisten toimintojen keskeyttämisestä, moottoriajoneuvoliikenne mukaan lukien, jotka myötävaikuttavat raja-arvojen ylittymiseen.”
10 Direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa säädetään lisäksi seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen – – alueilla ja taajamissa [, joissa yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät ylitysmarginaalilla korotetun raja-arvon,] sellaisten suunnitelmien tai ohjelman laatimisen tai toteutuksen, jolla saavutetaan raja-arvo vahvistetussa määräajassa.
Tässä suunnitelmassa tai ohjelmassa, jonka on oltava yleisön saatavilla, on oltava vähintään liitteessä IV luetellut tiedot.”
11 Typpidioksidin (NO2) pitoisuuksien raja-arvot on vahvistettu direktiivissä 1999/30.
12 Direktiivin 1999/30 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Typpidioksidi ja typen oksidit
1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että ilman typpidioksidipitoisuudet ja tarvittaessa typen oksidien pitoisuudet eivät 7 artiklan mukaisesti arvioituina ylitä liitteessä II olevassa I jaksossa vahvistettuja raja-arvoja siinä määrätyistä määräajoista alkaen.
Liitteessä II olevan I jakson mukaisia ylitysmarginaaleja sovelletaan direktiivin 96/62/EY 8 artiklan mukaisesti.
2. Ilman typpidioksidipitoisuuden varoituskynnys vahvistetaan liitteessä II olevassa II jaksossa.”
13 Direktiivin 1999/30 liitteessä II olevasta I jaksosta käy ilmi, että typpidioksidin osalta vahvistetaan
– tuntiraja-arvoksi 200 μg/m3, joka ”saa ylittyä enintään 18 kertaa kalenterivuoden aikana”, korotettuna ylitysmarginaalilla, joka alenee nollaan 1.1.2010 mennessä
– vuosiraja-arvoksi 40 μg/m3, myös korotettuna samalla ylitysmarginaalilla, joka alenee nollaan 1.1.2010 mennessä, eli vuoden 2002 osalta 56 μg/m3.
14 Kyseisessä I jaksossa säädetään lisäksi, että ajankohta, johon mennessä edellä mainitut raja-arvot on saavutettava, on 1.1.2010.
15 Direktiivin 1999/30 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan kyseisessä direktiivissä vahvistetut raja-arvot ovat vähimmäisvaatimuksia, ja EY 176 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai toteuttaa tiukempia suojatoimenpiteitä ja erityisesti säätää tiukempia raja-arvoja.
Kansallinen lainsäädäntö ja asian tosiseikat
16 Direktiivit 96/62 ja 1999/30 on saatettu osaksi Itävallan oikeusjärjestystä Immissionsschutzgesetz-Luft-nimiseen lakiin (laki ilman suojelusta saasteilta, BGBl. I, 115/1997; jäljempänä IG‑L) tehdyillä muutoksilla.
17 IG‑L:n 10 §:ssä säädetään sellaisia toimenpiteitä koskevan luettelon julkaisemisesta, joihin voidaan ryhtyä, jos raja-arvo on ylitetty. Kyseisen lain 11 §:ssä vahvistetaan periaatteet, jotka on otettava tällaisessa tapauksessa huomioon, kuten saastuttaja maksaa ‑periaate ja suhteellisuusperiaate. Tämän saman lain 14 §:ään sisältyy säännöksiä, joita sovelletaan erityisesti kuljetusalaan.
18 Sen jälkeen kun Tirolin viranomaiset olivat todenneet, että typpidioksidin raja-arvo, sellaisena kuin se määritellään direktiivin 1999/30 liitteessä II olevassa I jaksossa, oli ylittynyt, kyseiset viranomaiset ottivat käyttöön 1.10.2002 väliaikaisen kiellon, joka koski raskaiden ajoneuvojen yöliikennettä moottoritien A 12 tieosuudella, joka sijaitsee Inn-laaksossa.
19 Vuoden 2002 aikana mainitussa liitteessä II vahvistettu vuosiraja-arvo 56 μg/m3 ylittyi toistamiseen tällä moottoritien tieosuudella sijaitsevalla mittauspaikalla Vomp/Raststätte, ja rekisteröity vuosittainen keskiarvo oli 61 μg/m3.
20 Tästä syystä väliaikaista yöliikennekieltoa aluksi laajennettiin ja myöhemmin se korvattiin 1.6.2003 alkaen pysyvällä yöliikennekiellolla, joka koski yli 7,5 tonnin painoisia raskaita ajoneuvoja ja jota sovellettiin koko vuoden ajan.
21 Landeshauptmann von Tirol antoi 27.5.2003 IG‑L:n nojalla riidanalaisen asetuksen, jolla asetettiin 1.8.2003 alkaen tiettyjä tavaroita kuljettaville tietyn tyyppisille raskaille ajoneuvoille toistaiseksi voimassa oleva liikennöintikielto moottoritien A 12 kyseessä olevalla tieosuudella.
22 Riidanalaisella asetuksella pyritään sen 1 §:n mukaan vähentämään ihmisen toiminnasta syntyviä päästöjä ja näin parantamaan ilmanlaatua ihmisten terveyden sekä eläinten ja kasvien kestävän suojelun varmistamiseksi.
23 Riidanalaisen asetuksen 2 §:ssä määritellään niin sanottu ”tervehdyttämisvyöhyke”, joka on moottoritien A 12 46 kilometrin pituinen tieosuus Kundlin ja Ampassin kuntien välillä.
24 Saman asetuksen 3 §:ssä kielletään kuorma-autoilta tai ajoneuvoyhdistelmiltä, joiden sallittu enimmäispaino ylittää 7,5 tonnia, ja kuorma-autojen ja perävaunujen yhdistelmiltä, joiden yhteenlaskettu sallittu enimmäispaino ylittää 7,5 tonnia, liikennöinti mainitulla osuudella seuraavia tavaroita kuljettaen: kaikki jätteet, jotka on mainittu Euroopan jäteluettelossa (joka on esitetty jätteistä annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdan mukaisen jäteluettelon laatimisesta tehdyn komission päätöksen 94/3/EY ja vaarallisista jätteistä annetun neuvoston direktiivin 91/689/ETY 1 artiklan 4 kohdan mukaisen vaarallisten jätteiden luettelon laatimisesta tehdyn neuvoston päätöksen 94/904/EY korvaamisesta 3 päivänä toukokuuta 2000 tehdyssä komission päätöksessä 2000/532/EY (EYVL L 226, s. 3), sellaisena kuin se on muutettuna jäteluetteloa koskevan komission päätöksen 2000/532/EY muuttamisesta 23 päivänä heinäkuuta 2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2001/573/EY (EYVL L 203, s. 18)), viljat, puutavara ja korkki, rautamalmi ja rautaa sisältämätön malmi, kivet, maa-aines ja kaivuujäte, moottoriajoneuvot ja perävaunut tai rakennusteräs. Kieltoa oli tarkoitus soveltaa välittömästi 1.8.2003 alkaen, ilman että minkään toimivaltaisen viranomaisen tarvitsi antaa määräystä kiellon voimaansaattamiseksi.
25 Riidanalaisen asetuksen 4 §:ssä rajataan mainitussa 3 §:ssä säädetyn kiellon ulkopuolelle kuorma-autot, joiden kuljetukset alkavat tai päättyvät Innsbruckin kaupungin alueella tai Kufsteinin, Schwazin tai Innsbruck-Landin alueilla. Lisäksi IG-L:ssä itsessään on tehty muita poikkeuksia: siinä jätetään liikennöintikiellon ulkopuolelle useita ajoneuvoluokkia, joihin kuuluvat muun muassa tieverkon kunnossapitoajoneuvot, jätehuoltoajoneuvot ja maa‑ ja metsätalousajoneuvot. Erityistä poikkeusta voidaan lisäksi hakea muille ajoneuvoluokille yleisen edun tai merkittävän yksityisen edun takia.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
26 Itävallan kanssa käydyn ensimmäisen kirjeenvaihdon jälkeen komissio esitti 25.6.2003 kyseiselle jäsenvaltiolle virallisen huomautuksen ja kehotti sitä vastaamaan viikon määräajassa. Itävallan hallitus vastasi 3.7.2003 päivätyllä kirjeellä.
27 Komissio osoitti 9.7.2003 Itävallan tasavallalle EY 226 artiklan nojalla perustellun lausunnon, jossa se asetti jälleen yhden viikon määräajan kyseisen lausunnon noudattamista varten. Kyseinen jäsenvaltio vastasi perusteltuun lausuntoon 18.7.2003 päivätyllä kirjeellä.
28 Komissio päätti nostaa esillä olevan kanteen, koska se katsoi, että selitykset, jotka Itävallan tasavalta antoi perustellun lausunnon johdosta, eivät olleet tyydyttäviä.
Alakohtaisen liikennöintikiellon täytäntöönpanon lykkääminen
29 Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti määräsi turvaamistoimena asiassa C‑320/03 R, komissio vastaan Itävalta, 30.7.2003 antamallaan määräyksellä (Kok. 2003, s. I‑7929), että Itävallan tasavalta lykkää välitoimimenettelyn päättävän määräyksen antamiseen asti sen liikennöintikiellon täytäntöönpanoa, josta on säädetty riidanalaisessa asetuksessa.
30 Asiassa C‑320/03 R, komissio vastaan Itävalta, 2.10.2003 annetulla määräyksellä (Kok. 2003, s. I‑11665) mainitun liikennöintikiellon täytäntöönpanon lykkäämistoimen soveltamista jatkettiin 30.4.2004 asti, ja asiassa C‑320/03 R, 27.4.2004 annetulla määräyksellä (Kok. 2004, s. I‑3593) sen soveltamista jatkettiin siihen asti, kun yhteisöjen tuomioistuin on antanut kannetta koskevan aineellisen ratkaisunsa.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
31 Itävallan tasavalta katsoo, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty siitä syystä, että oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä sille asetettiin erittäin lyhyet määräajat komission viralliseen huomautukseen ja perusteltuun lausuntoon annettavien vastausten laatimista varten. Itävallan tasavalta katsoo, että sen puolustautumisoikeuksia sekä oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on loukattu, ja se ilmaisee epäilyksensä siitä, ovatko komission yksiköt tutkineet perusteellisesti huomautukset, jotka Itävallan viranomaiset esittivät menettelyn tässä vaiheessa.
32 Itävallan tasavalta väittää lisäksi, että komission olisi pitänyt soveltaa sisämarkkinoiden toimivuudesta jäsenvaltioiden välisen tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta 7 päivänä joulukuuta 1998 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2679/98 (EYVL L 337, s. 8) säädettyä menettelyä.
33 Tältä osin on todettava, että komission Itävallan tasavallalle asettamat erittäin lyhyet määräajat viralliseen huomautukseen vastaamiseksi ja perustellun lausunnon noudattamiseksi johtuvat riidanalaisen asetuksen voimaantuloajankohdasta, josta Itävallan viranomaiset ovat itse määränneet. Lisäksi on selvää, että komission näkökanta oli kyseisten viranomaisten tiedossa ennen oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aloittamista ja jopa ennen riidanalaisen asetuksen antamista, koska kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, kyseinen toimielin oli saamansa kantelun perusteella pyytänyt 6.5.2003 mainittuja viranomaisia toimittamaan sille tietoja valmisteltavana olleesta säädöstekstistä.
34 Näin ollen komissiota, jonka tehtävänä on EY 211 artiklan nojalla huolehtia siitä, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, ei voida moittia siitä, että se asetti määräajat ottaen huomioon yksittäistapaukseen vaikuttavat seikat ja muun muassa asian kiireellisyyden (ks. vastaavasti asia 293/85, komissio v. Belgia, tuomio 2.2.1988, Kok. 1988, s. 305, 14 kohta; asia C‑328/96, komissio v. Itävalta, tuomio 28.10.1999, Kok. 1999, s. I‑7479, 34 ja 51 kohta ja asia C‑1/00, komissio v. Ranska, tuomio 13.12.2001, Kok. 2001, s. I‑9989, 64 ja 65 kohta).
35 Asetuksessa N:o 2679/98 säädetyn menettelyn osalta, jolla pyritään poistamaan mahdollisimman pian asetuksen 1 artiklassa määritellyt jäsenvaltioiden väliset tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteet, on todettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa, että komission ei ole suinkaan ensin vietävä läpi tällaista menettelyä, ennen kuin se panee vireille EY 226 artiklan nojalla oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn, ja että mainitulla asetuksella ei voida millään tavoin rajoittaa tällä toimielimellä kyseisen artiklan nojalla olevia valtuuksia (ks. vastaavasti asia C‑394/02, komissio v. Kreikka, tuomio 2.6.2005, 27 ja 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
36 Näin ollen on todettava, että esillä olevan kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyvät.
Pääasia
Komission ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden perustelut
37 Komission mukaan riidanalainen asetus on ristiriidassa kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta koskevien asetukseen N:o 881/92 ja N:o 3118/93 sisältyvien yhteisön oikeussääntöjen kanssa, ja sillä rajoitetaan EY 28–EY 30 artiklassa taattua tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
38 Riidanalaisessa asetuksessa säädetty kieltotoimenpide koskee komission mukaan tosiasiassa ensisijaisesti kansainvälistä tavaroiden kauttakuljetusta. Muut kuin itävaltalaiset kuljetusyritykset hoitavat nimittäin 80 prosenttia kauttakulkukuljetuksista, joihin tällainen toimenpide kohdistuu, kun puolestaan itävaltalaiset yritykset hoitavat 80 prosenttia kuljetuksista, joita kyseinen toimenpide ei koske. Komission mukaan mainittu asetus aiheuttaa siis ainakin välillistä syrjintää, mikä on ristiriidassa asetusten N:o 881/92 ja N:o 3118/93 sekä EY 28–EY 30 artiklan kanssa.
39 Koska tällaista toimenpidettä ei sovelleta erotuksetta kaikkiin, sitä ei voida perustella ympäristön suojelua koskevilla näkökohdilla. Vaikka Itävallan tasavalta pyrkii perustelemaan riidanalaista asetusta perusteilla, jotka liittyvät sekä kansanterveyteen että ympäristönsuojeluun, komission ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden mukaan on ilmeistä, että jälkimmäinen tavoite on ensisijainen. Lisäksi perusteleminen kansanterveyden suojelulla EY 30 artiklan nojalla on mahdollista ainoastaan siinä tapauksessa, että asianomaiset tavarat ovat välitön ja todennettavissa oleva uhka ihmisten terveydelle. Komission ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden mukaan tilanne ei tässä tapauksessa selvästikään ole sellainen.
40 Siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että riidanalainen asetus voi laillisesti perustua ympäristönsuojelua koskeviin näkökohtiin, vaikka sitä ei sovelleta erotuksetta kaikkiin, komissio arvioi toissijaisesti, että riidanalaista asetusta ei voida perustella direktiiveillä 96/62 ja 1999/30. Yhtäältä toistaiseksi voimassa oleva alakohtainen liikennöintikielto ei nimittäin voi perustua direktiivin 96/62 7 artiklan 3 kohtaan, joka koskee ainoastaan kiireellisiä ja väliaikaisia toimenpiteitä. Toisaalta vaikka direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohdassa säädetty typpidioksidin raja-arvo ylitysmarginaalilla korotettuna ylittyi selvästi vuonna 2002, IG‑L:n 10 §:ään sisältyvä toimenpideluettelo ei sisällä direktiivin 96/62 mainitussa 8 artiklan 3 kohdassa ja kyseisen direktiivin liitteessä IV edellytettyjä osatekijöitä.
41 Väliintulijoina olevat jäsenvaltiot kyseenalaistavat myös menetelmän, jota Itävallassa on käytetty mitattaessa saastetasoja ja jota käyttäen on päätelty, että typpidioksidipäästöt johtuisivat erityisesti tietyntyyppisistä kuorma-autoista. Erityisesti Saksan hallitus tuo esiin, että direktiivin 1999/30 liitteessä II olevassa I jaksossa säädetty vuosiraja-arvo ihmisten terveyden suojelemiseksi on sitova vasta 1.1.2010 alkaen. Ennen kyseistä päivämäärää eri vuosien osalta vahvistettujen raja-arvojen ylittymisellä ei voida Saksan hallituksen mukaan perustella sitä, että jäsenvaltiot ryhtyvät välittömästi toimenpiteisiin. Jäsenvaltiot voivat menetellä näin ainoastaan, jos mainitun direktiivin 2 artiklan 6 kohdassa ja liitteessä II olevassa II jaksossa säädetty varoituskynnys ylittyy, minkä Itävallan tasavalta ei ole väittänyt tapahtuneen ja mihin se ei ole edes vedonnut. Lisäksi Saksan ja Italian hallitusten mukaan typpidioksidin raja-arvon ylitystä, johon riidanalainen asetus perustuu, ei ole näytetty toteen niiden vaatimusten mukaisesti, jotka käyvät ilmi direktiivin 1999/30 liitteistä V ja VI. Saksan hallitus viittaa lisäksi useisiin Itävallan viranomaisten suorittamia näytteenottotoimenpiteitä koskeviin metodologisiin puutteisiin. Se toteaa lisäksi, että pidempien vaihtoehtoisten reittien käyttäminen johtaisi siihen, että ilma pilaantuisi enemmän ja ongelma vain siirrettäisiin muualle.
42 Missään tapauksessa riidanalainen asetus ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen.
43 Tältä osin komissio toteaa, että Tirolin viranomaisten laatimien tilastojen mukaan vuonna 2002 keskimäärin 5 200 raskasta ajoneuvoa käytti päivittäin moottoritietä A 12 Wörglin taajaman (joka on lähellä Saksan rajaa) ja Hallin taajaman (joka sijaitsee kymmenen kilometrin etäisyydellä Innsbruckista) välillä. Riidanalaisesta asetuksesta seuraa kuitenkin, että kyseisessä asetuksessa lueteltuja tavaroita kuljettavien kuorma-autojen maanteitse tapahtuva kansainvälinen kauttakulkuliikenne kielletään kokonaan, koska muut ajateltavissa olevat maantiereitit merkitsisivät kyseessä olevien taloudellisten toimijoiden kannalta merkittävää kiertotietä.
44 Lisäksi komission ja väliintulijoina olevien hallitusten mukaan kuljetukset rautateitse eivät ole lyhyellä aikavälillä realistinen vaihtoehto kyseessä oleville maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville yrityksille, kun otetaan huomioon Brennerin rautatiereitin rajallinen kapasiteetti sekä tämän kuljetustavan tekniset rajoitukset, viivästykset ja epäluotettavuus, ja näin on riippumatta siitä, millä rautateitse tapahtuvalla kuljetustavalla riidanalaisessa asetuksessa tarkoitettujen tavaroiden maantiekuljetukset on suunniteltu korvattavan.
45 Komissio viittaa myös riidanalaisessa asetuksessa säädetyn kieltotoimenpiteen täytäntöönpanon huomattaviin taloudellisiin seurauksiin, joita aiheutuu paitsi kuljetusalalle myös asianomaisten tavaroiden valmistajille, joiden kuljetuskustannukset kasvavat, ja tällaisen toimenpiteen vaikutukset kohdistuvat etenkin saksalaisiin ja italialaisiin yrityksiin. Komissio ja väliintulijoina olevat jäsenvaltiot toteavat, että varsinkin pienet ja keskisuuret kuljetusyritykset, joista monet ovat erikoistuneet kuljettamaan joitain tarkoitetuista tavaroista, ovat uhattuina.
46 Komissio mainitsee väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden tukemana eri toimenpiteitä, joilla näiden osapuolten mukaan rajoitetaan vähemmän tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta mutta joilla voidaan kuitenkin saavuttaa riidanalaisella asetuksella tavoiteltu päämäärä, ja näitä toimenpiteitä ovat seuraavat:
– mahdollisuus ottaa kuorma-autojen liikennöintikielto vähitellen käyttöön eri EURO‑päästöstandardien osalta
– Itävallan tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyssä asiakirjassa (EYVL 1994, C 241, s. 21 ja EYVL 1995, L 1, s. 1) olevan maantie‑ ja rautatieliikenteestä sekä yhdistetyistä kuljetuksista Itävallassa annetussa pöytäkirjassa N:o 9 (jäljempänä pöytäkirja N:o 9) määrätty ekopistejärjestelmä, jolla on jo merkittävästi mukautettu raskasta ajoneuvoliikennettä ympäristönsuojelun vaatimuksiin
– raskaan ajoneuvoliikenteen rajoittaminen ruuhka‑aikoina
– raskasta ajoneuvoliikennettä koskeva yöliikennöintikielto
– ajoneuvojen päästöarvoihin perustuvien tietullien käyttöönotto tai
– nopeusrajoitusten käyttöönotto.
47 Nämä eri toimenpiteet, jotka ovat enemmän ympäristövahinkojen korjaamista niiden lähteellä koskevan periaatteen ja saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukaisia, kattaisivat myös paikallisliikenteen ja vähentäisivät sellaisista ajoneuvoista aiheutuvaa saastumista, joita riidanalainen asetus ei koske. Joka tapauksessa mainitun asetuksen antaminen oli ennenaikaista, koska joitakin kuukausia ennen kyseisen asetuksen antamista määrätyn yöliikennöintikiellon vaikutuksia typpidioksidipitoisuuteen ei ollut arvioitu.
48 Saksan hallitus huomauttaa lisäksi, että kyseessä olevat tavarat on valittu mielivaltaisesti ja epäoikeudenmukaisesti. Alankomaiden hallituksen mukaan riidanalaista asetusta sovelletaan ainoastaan yhteen useista saastumisen lähteistä kyseisellä alueella ja sillä rajoitetaan jopa verrattain vähän saastuttavien luokkaan EURO‑3 kuuluvien kuorma-autojen käyttöä. Italian hallitus puolestaan väittää, että tällä asetuksella ei myöskään oteta huomioon kauttakulkuoikeutta, joka on yhteisön oikeuden mukaan sellaisilla ajoneuvoilla, joille on annettu ekopisteitä.
49 Lopuksi Saksan hallitus väittää, että Itävallan tasavallalla oli ajoissa ennen niin radikaalin toimenpiteen kuin alakohtaisen liikennöintikiellon käyttöönottoa EY 10 artiklan nojalla velvollisuus kuulla asianomaisia jäsenvaltioita ja komissiota. Komission mukaan tällainen toimenpide olisi vähintään pitänyt ottaa käyttöön vähitellen, jotta aloilla, joita asia koskee, olisi ollut tilaisuus valmistautua kyseisen toimenpiteen käyttöönotosta aiheutuvaan olosuhteiden muutokseen.
Itävallan tasavallan perustelut
50 Itävallan tasavalta katsoo, että riidanalainen asetus on sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa. Kyseinen asetus annettiin ilmanlaadun suojelemiseen liittyvien direktiivien säännösten ja erityisesti direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklan, sellaisina kuin ne ovat saatettuina osaksi Itävallan oikeusjärjestystä, mukaisesti.
51 Itävallan tasavallan mukaan direktiivissä 96/62, yhdessä direktiivin 1999/30 kanssa, säädetään jäsenvaltion velvollisuudesta ryhtyä toimenpiteisiin siinä tapauksessa, että typpidioksidin vuosiraja-arvo ylittyy. Komissio ei kiistä sitä, että vuonna 2002 ylitysmarginaalilla korotettu raja-arvo 56 μg/m3 ylitettiin Vomp/Raststätten mittauspaikalla ja että vuonna 2003 tämä arvo ylitettiin selvästi, koska ilman typpidioksidipitoisuus oli 68 μg/m3. Riidanalainen asetus annettiin tässä tilanteessa.
52 Itävallan tasavalta myöntää, että pöytäkirjassa N:o 9, jolla otetaan käyttöön ekopistejärjestelmä, määrätään nimenomaisesti yhteisön johdetusta oikeudesta tehtävistä poikkeuksista. Nämä poikkeukset on kuitenkin lueteltu tyhjentävästi, eivätkä niihin kuulu direktiivit 96/62 ja 1999/30.
53 Tieteelliset tutkimukset osoittavat selvästi, että raskaan ajoneuvoliikenteen typpidioksidipäästöt ovat merkittävä ilman epäpuhtauksien lähde riidanalaisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvalla alueella. Itävallan tasavallan mukaan oli olemassa ilmeinen tarve rajoittaa näillä ajoneuvoilla suoritettavien kuljetusten määrää. Tässä tarkoituksessa Itävallan viranomaiset valitsivat tavaroita, joiden kuljettaminen rautateitse oli tekniseltä ja taloudelliselta kannalta todellinen vaihtoehto. Itävallan tasavalta tukeutuu tältä osin eri rautatieyhtiöistä, jotka ovat julkisia ja yksityisiä ja jotka toimivat Itävallassa ja sen ulkopuolella, peräisin oleviin asiakirjoihin, joista ilmenee, että riidanalaisen asetuksen antamisesta johtuvan lisääntyneen kysynnän kattamiseksi on olemassa riittävää kapasiteettia. Lisäksi on olemassa vaihtoehtoisia maantiereittejä. Lähes puolet Brennerin solan läpi kulkevasta raskaiden ajoneuvojen kauttakulkuliikenteestä voisi nimittäin käyttää korvaavaa reittiä, joka on joko lyhyempi tai ainakin vastaa Brennerin solan läpi kulkevaa reittiä.
54 Kun otetaan huomioon nämä vaihtoehdot, komission syvä huolestuminen, joka perustuu olettamukseen siitä, että kaikki kyseessä olevat ulkomaiset raskaiden ajoneuvojen kauttakulkukuljetukset olisi ohjattava kulkemaan Sveitsin tai Itävallassa sijaitsevan Tauernin kautta, on Itävallan tasavallan mukaan perusteeton.
55 Itävallan tasavalta riitauttaa myös argumentit, jotka koskevat riidanalaisesta asetuksesta kuljetusalalle aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia. Tälle alalle ovat ominaisia rakenteellinen ylikapasiteetti ja erittäin alhaiset voittomarginaalit. Se, että nämä ongelmat saattavat pahentua mainitun asetuksen vuoksi, ei voi olla peruste todeta kyseistä asetusta lainvastaiseksi.
56 Itävallan tasavalta korostaa riidanalaisen asetuksen väitetyn syrjivyyden osalta, että liikennöintikiellolla on vaikutuksia myös sisäiseen liikenteeseen ja että kyseisessä asetuksessa tarkoitetut tavarat valittiin sillä perusteella, että niiden kuljetus voitaisiin helposti siirtää raiteille.
57 Itävallan tasavalta toteaa lisäksi, että se seikka, että kiellon soveltamisalaan eivät kuulu kuljetukset, joiden lähtöpaikka tai määränpää on kyseessä olevalla alueella, ei ole omiaan aiheuttamaan syrjintää, joka kohdistuu muihin kuin itävaltalaisiin liikenteenharjoittajiin. Paikallisliikenteen soveltamisalan ulkopuolelle jättäminen on nimittäin luontainen osa perustettua järjestelmää, koska tämäntyyppisen liikenteen siirtyminen raiteille – mikä tietenkin tapahtuisi tämän saman alueen sisällä – merkitsisi pidempiä matkoja rautatieasemille, mikä olisi riidanalaisella asetuksella tavoitellun päämäärän vastaista.
58 Vaikka yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että riidanalainen asetus merkitsee välillistä syrjintää, liikennöintikielto on Itävallan tasavallan mukaan joka tapauksessa perusteltu sekä kansanterveyden suojeluun liittyvien syiden että ympäristönsuojelun vuoksi. Itävallan tasavalta huomauttaa tältä osin, että direktiivien 96/62 ja 1999/30 raja-arvot on asetettu tieteellisin perustein tasolle, jonka oletetaan olevan välttämätön ihmisten terveyden sekä ekosysteemien ja kasvillisuuden kestävän suojelun kannalta. Näin ollen ei ole tarpeen osoittaa, että kokonaisuutena arvioiden kansanterveys vaarantuu tai ympäristöä vahingoitetaan joka kerta, kun mainitut arvot ylitetään.
59 Lisäksi riidanalaisessa asetuksessa säädetty kielto on Itävallan tasavallan mukaan tarkoitukseensa soveltuva, tarpeellinen ja sen tavoitteen saavuttamisen kannalta oikeasuhteinen. Komissio ei riitauttanut toimenpiteen tarkoituksenmukaisuutta, ainakaan ennen kuin se toimitti vastauskirjelmän, eikä kyseisen toimenpiteen tarpeellisuutta, kun otettiin huomioon, että vuosiraja-arvot ylittyivät. Itävallan tasavalta sen sijaan riitauttaa komission ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden esittämien vaihtoehtojen asianmukaisuuden. Kiellon asettaminen tietyille EURO-ajoneuvoluokille joko ei olisi riittävää (luokkien 0 ja 1 osalta) tai se olisi suhteetonta (luokkien 0, 1 ja 2 osalta). Tämä viimeksi mainittu kielto vaikuttaa 50 prosenttiin raskaasta tavaraliikenteestä, eikä siinä oteta lainkaan huomioon kyseisen liikenteen siirrettävyyttä raiteille. Lisäksi Itävallan tasavalta korostaa, että raja-arvot ylitettiin ekopistejärjestelmän toiminnasta huolimatta ja että mainittua asetusta valmisteltaessa otettiin huomioon raskaan tavaraliikenteen ajoneuvojen yöliikennöintikielto.
60 Lisäksi kuorma-autoja koskeva alakohtainen liikennöintikielto ei ole Itävallan tasavallan mukaan erillinen toimenpide, koska on toteutettu myös muita rakenteellisia toimia, kuten toimia, joissa on kyse rautatieinfrastruktuurin laajentamisesta sekä paikallisen ja alueellisen julkisen henkilöliikenteen parantamisesta.
61 Lopuksi Itävallan tasavalta arvioi, että perustelut, joihin komissio vetoaa asetusten N:o 881/92 ja N:o 3118/93 rikkomista koskevan väitteen tueksi, ovat epäselvät ja liian suppeat. Tarkkaan ottaen komissio ei Itävallan tasavallan mukaan selitä, mistä syystä näitä asetuksia oli rikottu, joten yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdassa asetetut edellytykset eivät täyty.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
62 Komission kanteessa pyritään yleisesti siihen, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisella asetuksella rajoitetaan EY:n perustamissopimuksessa taattua tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja rikotaan asetuksia N:o 881/92 ja N:o 3118/93, koska kyseisessä asetuksessa määrätään yli 7,5 tonnia painaville tiettyjä tavaroita kuljettaville kuorma-autoille Inn-laaksossa sijaitsevalla moottoritien A 12 tieosuudella liikennöintikielto. Näitä kahta väitettä on siten tarkasteltava peräkkäin.
Väitetty tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten rikkominen
– Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittaminen
63 Tältä osin on aluksi todettava, että tavaroiden vapaa liikkuvuus on eräs perustamissopimuksen perusperiaatteista (asia C‑265/95, komissio v. Ranska, tuomio 9.12.1997, Kok. 1997, s. I‑6959, 24 kohta).
64 EY 3 artiklan, joka kuuluu perustamissopimuksen ensimmäisen osan ”Periaatteet” alle, 1 kohdan c alakohdassa määrätään, että tämän saman perustamissopimuksen 2 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi yhteisön toimintaan sisältyy sisämarkkinat, joille on ominaista, että muun muassa tavaroiden vapaata liikkuvuutta rajoittavat esteet poistetaan jäsenvaltioiden väliltä. EY 14 artiklan 2 kohdassa määrätään vastaavasti, että ”sisämarkkinat käsittävät alueen, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden – – vapaa liikkuvuus taataan tämän sopimuksen määräysten mukaisesti”, ja näitä määräyksiä on muun muassa EY 28 ja EY 29 artiklassa.
65 Tällaisesta vapaasta liikkuvuudesta seuraa yleinen periaate, jonka mukaan tavaroilla on kauttakulkuvapaus yhteisön sisällä (asia 266/81, SIOT, tuomio 16.3.1983, Kok. 1983, s. 731, Kok. Ep. VII, s. 65, 16 kohta).
66 Koska riidanalaisessa asetuksessa määrätään yli 7,5 tonnia painaville tiettyjä tavaroita kuljettaville raskaille ajoneuvoille liikennöintikielto erittäin merkittävällä tieosuudella, joka on yksi tärkeimmistä maayhteyksistä Etelä-Saksan ja Pohjois-Italian välillä, on ilmiselvää, että kyseisellä asetuksella rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja erityisesti tavaroiden vapaata kauttakulkua.
67 Se seikka, että on olemassa, kuten Itävallan tasavalta väittää, korvaavia reittejä tai toisia kuljetusmuotoja, joiden avulla kyseessä olevien tavaroiden kuljetus voidaan järjestää, ei vaikuta siihen, että vapaata liikkuvuutta rajoitetaan. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 8/74, Dassonville, 11.7.1974 antamaan tuomioon (Kok. 1974, s. 837, Kok. Ep. II, s. 349, 5 kohta) pohjautuvan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on nimittäin niin, että EY 28 ja EY 29 artiklan, kun niitä tarkastellaan niiden asiayhteydessä, on tulkittava tarkoittavan, että kaikki esteet, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti, on poistettava (ks. mm. asia C‑112/00, Schmidberger, tuomio 12.6.2003, Kok. 2003, s. I‑5659, 56 kohta).
68 Ei voida kiistää, että riidanalaisessa asetuksessa säädetyllä liikennöintikiellolla voidaan rajoittaa kaupankäyntimahdollisuuksia Euroopan pohjoisen osan ja Pohjois-Italian välillä, koska tämän kiellon seurauksena kyseessä olevien yritysten on etsittävä, vieläpä erittäin lyhyessä määräajassa, kannattavia vaihtoehtoja kyseisessä asetuksessa tarkoitettujen tavaroiden kuljettamiseksi.
69 Tästä seuraa, että riidanalaisen asetuksen on katsottava olevan määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide, joka on lähtökohtaisesti ristiriidassa EY 28 ja EY 29 artiklasta seuraavien yhteisön oikeuden velvoitteiden kanssa, jollei tätä toimenpidettä voida pitää objektiivisesti perusteltuna.
– Rajoituksen mahdollinen oikeuttaminen
70 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaiset kansalliset toimenpiteet, jotka ovat omiaan rajoittamaan yhteisön sisäistä kauppaa, voidaan perustella pakottavilla ympäristönsuojeluvaatimuksilla, kunhan kyseiset toimenpiteet ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään (ks. mm. asia C‑463/01, komissio v. Saksa, tuomio 14.12.2004, Kok. 2004, s. I‑11705, 75 kohta ja asia C‑309/02, Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, tuomio 14.12.2004, Kok. 2004, s. I‑11763, 75 kohta).
71 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on selvää, että riidanalainen asetus annettiin ilmanlaadun takaamiseksi kyseessä olevalla alueella, ja sen perusteena ovat siten ympäristönsuojeluun liittyvät syyt.
72 Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että ympäristönsuojelu on yksi yhteisön päätavoitteista (ks. asia 240/83, ADBHU, tuomio 7.2.1985, Kok. 1985, s. 531, 13 kohta; asia 302/86, komissio v. Tanska, tuomio 20.9.1988, Kok. 1988, s. 4607, Kok. Ep. IX, s. 761, 8 kohta; asia C‑213/96, Outokumpu, tuomio 2.4.1998, Kok. 1998, s. I‑1777, 32 kohta ja asia C‑176/03, komissio v. neuvosto, tuomio 13.9.2005, 41 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Siten EY 2 artiklassa määrätään, että yhteisön päämääränä on edistää ”ympäristönsuojelun korkeaa tasoa ja ympäristön laadun parantamista”, ja tässä tarkoituksessa EY 3 artiklan 1 kohdan l alakohdassa määrätään ”ympäristöpolitiikan” käyttöön ottamisesta.
73 Lisäksi EY 6 artiklassa määrätään, että ”ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä – – yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen”, ja tässä määräyksessä korostetaan tämän tavoitteen monialaista ja perustavanlaatuista luonnetta (ks. em. asia komissio v. neuvosto, tuomion 42 kohta).
74 Toiseksi on syytä todeta erityisesti ilmanlaadun suojelemisen osalta, että direktiivin 1999/30 liitteessä II määritellään typpidioksidin ja typen oksidien pitoisuuksien raja-arvoja ilmanlaadun arvioimiseksi ja sen määrittämiseksi, milloin on toteutettava ehkäiseviä tai korjaavia toimenpiteitä.
75 Tältä osin direktiivissä 96/62 tehdään erottelu sen mukaan, onko kyse siitä, että on olemassa ”raja-arvojen ylittymisen uhka”, vai siitä, että nämä arvot ovat tosiasiassa ylittyneet.
76 Siten ensin mainitun tapauksen osalta tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden ”on laadittava toimintasuunnitelmia – – kyseisen uhan vähentämiseksi”. Saman säännöksen mukaan tällaisissa toimintasuunnitelmissa voidaan määrätä ”sellaisten toimintojen keskeyttämisestä, moottoriajoneuvoliikenne mukaan lukien, jotka myötävaikuttavat raja-arvojen ylittymiseen”.
77 Jälkimmäisenä mainitun tapauksen osalta eli silloin, kun on todettu, että yhden tai useamman epäpuhtauden tasot ylittävät ylitysmarginaalilla korotetut raja-arvot, direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden ”on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen – – sellaisten suunnitelmien tai ohjelman laatiminen tai toteutus, jolla saavutetaan raja-arvo vahvistetussa määräajassa”. Tällaiset suunnitelmat tai asiakirjat on julkaistava, ja niihin on sisällyttävä kyseisen direktiivin liitteessä IV mainitut tiedot.
78 Siltä osin kuin Itävallan tasavalta väittää, että riidanalaisella asetuksella, joka perustuu IG‑L:ään, jolla direktiivit 96/62 ja 1999/30 on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, pyritään nimenomaan panemaan täytäntöön direktiivin 96/62 7 ja 8 artiklan säännökset, on ensin tutkittava, onko mainitulla asetuksella tosiasiassa tällainen päämäärä.
79 Vaikka Saksan liittotasavalta ja Italian tasavalta ovat arvostelleet käytössä ollutta ilman typpidioksiditason mittausmenetelmää, komissio ei itse tältä osin kiistä sitä, että vuosina 2002 ja 2003 tämän epäpuhtauden osalta ylitysmarginaalilla korotettu vuosiraja-arvo ylitettiin Vomp/Raststätten mittauspaikalla.
80 Näin ollen Itävallan tasavallalla oli direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohdan perusteella velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin. Typpidioksidille säädettyjä raja-arvoja on tosin direktiivin 1999/30 liitteessä II olevan I jakson mukaisesti noudatettava vasta 1.1.2010 alkaen. On kuitenkin niin, että kun raja-arvot ylittyvät, jäsenvaltiota ei voida moittia siitä, että se on jo ennen tätä määräpäivää toiminut mainitun 8 artiklan 3 kohdan mukaisesti päästäkseen vähitellen direktiivissä 1999/30 säädetyn mukaiseen lopputulokseen ja saavuttaakseen siten kyseisessä direktiivissä vahvistetun tavoitteen säädetyssä määräajassa.
81 Erityisesti direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohdasta seuraa, että kun raja-arvot ylittyvät, kyseessä olevan jäsenvaltion on laadittava tai toteutettava suunnitelma tai ohjelma, johon on sisällyttävä tämän direktiivin liitteessä IV mainitut tiedot, kuten tiedot paikasta, jossa epäpuhtauksia on raja-arvoa enemmän sekä tiedot tärkeimmistä pilaantumisen aiheuttaneista päästölähteistä tai ilmansuojelutoimista ja ‑hankkeista. Tällaiseen suunnitelmaan tai ohjelmaan on lähtökohtaisesti sisällyttävä joukko tarkoituksenmukaisia ja johdonmukaisia toimenpiteitä, joilla on tarkoituksena alentaa saastetasoa asianomaisen alueen konkreettisissa olosuhteissa.
82 On kuitenkin todettava, ettei IG‑L:n 10 §:ssä mainittuja toimenpiteitä, IG‑L:n 11 §:ssä vahvistettuja periaatteita ja IG‑L:n 14 §:ään sisältyviä kuljetusalaa koskevia erityissäännöksiä voida pitää direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna suunnitelmana tai ohjelmana, koska ne eivät mitenkään liity konkreettiseen tilanteeseen, jossa on kyse raja-arvojen ylittymisestä. Itse IG‑L:n edellä mainittujen säännösten perusteella annettuun riidanalaiseen asetukseen – vaikka oletettaisiin, että sitä voidaan pitää suunnitelmana tai ohjelmana – ei puolestaan sisälly, kuten komissio on todennut, kaikkia direktiivin 96/62 liitteessä IV säädettyjä tietoja eikä erityisesti kyseisessä liitteessä olevissa 7–10 kohdassa tarkoitettuja tietoja.
83 Näin ollen vaikka oletettaisiin, että riidanalainen asetus perustuu direktiivin 96/62 8 artiklan 3 kohtaan, ei voida katsoa, että sillä on pantu täytäntöön kyseinen säännös asianmukaisesti ja kokonaisuudessaan.
84 Edellä esitetty toteamus ei kuitenkaan ole esteenä sille, että riidanalaisessa asetuksessa säädetystä liikennöintikiellosta seuraava tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitus voitaisiin perustella jollain yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustetuista yleistä etua koskevista pakottavista vaatimuksista.
85 Sen tutkimiseksi, onko tällainen rajoitus oikeassa suhteessa tässä tapauksessa tavoiteltuun lailliseen päämäärään eli ympäristönsuojeluun nähden, on syytä määrittää, onko se tarpeellinen ja soveltuuko se sallitun tavoitteen saavuttamiseen.
86 Komissio ja väliintulijoina olevat jäsenvaltiot korostavat tältä osin, että kyseessä oleville tavaroille ei ole todellisia korvaavia kuljetuskeinoja ja että on olemassa monia muita toimenpiteitä, kuten raskaiden ajoneuvojen eri luokkiin liittyvien nopeusrajoitusten tai tietullien käyttöönotto taikka ekopistejärjestelmä, joilla typpidioksidipäästöt olisi voitu saattaa hyväksyttäville tasoille.
87 Ilman että yhteisöjen tuomioistuimen olisi itse otettava kantaa siihen, onko riidanalaisessa asetuksessa tarkoitettujen tavaroiden osalta olemassa taloudellisesti hyväksyttävissä olevia korvaavia kuljetuskeinoja joko rautateitse tai maanteitse, ja ilman että yhteisöjen tuomioistuimen olisi tutkittava, olisiko voitu hyväksyä muita yhdessä tai erikseen toteutettavia toimenpiteitä päästöjen vähentämiseksi asianomaisella alueella, riittää, kun todetaan tältä osin, että ennen niin kauaskantoisen toimenpiteen kuin täydellisen liikennöintikiellon toteuttamista tiettyjen jäsenvaltioiden välisenä elintärkeänä yhteytenä olevalla moottoritien tieosuudella Itävallan viranomaisten tehtävänä oli tutkia huolellisesti, oliko mahdollista turvautua vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittaviin toimenpiteisiin, ja hylätä kyseiset toimenpiteet ainoastaan, jos oli selvästi osoitettu, että ne olivat riittämättömiä tavoitellun päämäärän kannalta.
88 Kun otetaan erityisesti huomioon riidanalaisella asetuksella ilmoituksen mukaan oleva tavoite eli asianomaisten tavaroiden kuljetusten siirtäminen maanteiltä raiteille, mainittujen viranomaisten olisi pitänyt varmistaa ennen päätöstä riidanalaisessa asetuksessa säädetyn kaltaisen toimenpiteen täytäntöönpanosta, että raidekapasiteetti oli riittävä ja tarkoitukseensa soveltuva tällaisen siirtämisen mahdollistamiseksi.
89 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 113 kohdassa, tässä tapauksessa ei ole näytetty toteen, että Itävallan viranomaiset olisivat riidanalaista asetusta valmistellessaan riittävästi tutkineet, voitiinko päästöjen vähentämisen tavoite saavuttaa muilla, vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittavilla keinoilla ja oliko tosiasiassa olemassa realistista vaihtoehtoa asianomaisten tavaroiden kuljettamiselle muilla kuljetusvälineillä tai muita maantiereittejä pitkin.
90 Lisäksi kahden kuukauden siirtymäkausi riidanalaisen asetuksen antamisajankohdasta Itävallan viranomaisten määräämän alakohtaisen liikennöintikiellon täytäntöönpanoajankohtaan oli selvästi riittämätön, jotta kyseessä olevat toimijat olisivat voineet kohtuullisesti mukautua uusiin olosuhteisiin (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Saksa, tuomio 14.12.2004, 79 ja 80 kohta ja em. asia Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, tuomion 80 ja 81 kohta).
91 Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että riidanalaista asetusta ei voida pätevästi perustella ilmanlaadun suojeluun liittyvillä syillä, koska se on ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa. Kyseinen asetus on näin ollen ristiriidassa EY 28 ja EY 29 artiklan kanssa.
Asetusten N:o 881/92 ja N:o 3118/93 rikkominen
92 Komission mukaan riidanalainen asetus on ristiriidassa myös asetuksen N:o 881/92 1 ja 3 artiklan sekä asetuksen N:o 3118/93 1 ja 6 artiklan kanssa.
93 Tältä osin riittää, kun todetaan, että komissio ei ole vedonnut kannekirjelmässään tai vastauskirjelmässään eikä istunnossa erityisiin perusteluihin tällaisen väitteen tueksi.
94 Tämä väite on näin ollen hylättävä.
95 Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Itävallan tasavalta ei ole noudattanut EY 28 ja EY 29 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on määrännyt yli 7,5 tonnia painaville tiettyjä tavaroita kuljettaville kuorma-autoille Inn-laaksossa sijaitsevalla moottoritien A 12 osuudella liikennöintikiellon, josta on säädetty riidanalaisessa asetuksessa.
Oikeudenkäyntikulut
96 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Itävallan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska Itävallan tasavalta on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Saman työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan komission vaatimuksia tukevat jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Itävallan tasavalta ei ole noudattanut EY 28 ja EY 29 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on määrännyt yli 7,5 tonnia painaville tiettyjä tavaroita kuljettaville kuorma-autoille Inn-laaksossa sijaitsevalla moottoritien A 12 tieosuudella liikennöintikiellon, josta on säädetty 27.5.2003 annetussa Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) ‑nimisessä asetuksessa (Tirolin pääministerin asetus liikennettä rajoittavista toimenpiteistä A 12 ‑moottoritiellä Inn-laaksossa (alakohtainen liikennöintikielto)).
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Itävallan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4) Saksan liittotasavalta, Italian tasavalta ja Alankomaiden kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: saksa.
Full & Egal Universal Law Academy