Verbundene Rechtssachen C‑346/03 und C‑529/03
Giuseppe Atzeni u. a.
gegen
Regione autonoma della Sardegna
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale Cagliari, Sezione civile)
„Staatliche Beihilfen – Entscheidung 97/612/EG – Zinsverbilligung von Darlehen zugunsten landwirtschaftlicher Betriebe – Artikel 92 Absätze 2 Buchstabe b und 3 Buchstaben a und c EG Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absätze 2 Buchstabe b und 3 Buchstaben a und c EG) – Zulässigkeit – Rechtsgrundlage – Vertrauensschutz“
Schlussanträge des Generalanwalts D. Ruiz-Jarabo Colomer vom 28. April 2005
Urteil des Gerichtshofes (Dritte Kammer) vom 23. Februar 2006
Leitsätze des Urteils
1. Staatliche Beihilfen – Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet wird
(Artikel 93 EG‑Vertrag [jetzt Artikel 88 EG] und Artikel 173 Absatz 5 [nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 5 EG])
2. Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission
(Artikel 38 und 92 EG‑Vertrag [nach Änderung jetzt Artikel 32 EG und 87 EG) sowie Artikel 42 und 93 EG-Vertrag [jetzt Artikel 36 EG und 88 EG]; Verordnungen Nrn. 26 und 797/85 des Rates)
3. Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen
4. Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission
(Verordnung Nr. 659/1999 des Rates)
5. Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe
(Artikel 93 Absatz 3 EG‑Vertrag [jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG])
6. Staatliche Beihilfen – Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer nicht angemeldeten Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird
(Artikel 93 Absatz 3 und 190 EG‑Vertrag [jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG und 253 EG])
7. Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Umfang – Enge Auslegung
(Artikel 92 Absatz 2 Buchstabe b EG‑Vertrag [nach Änderung jetzt Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b EG])
8. Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung bestimmter Gebiete oder Wirtschaftszweige
(Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c EG‑Vertrag [nach Änderung jetzt Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a und c EG])
1. Die Erfordernisse der Rechtssicherheit, insbesondere die sich aus dem Grundsatz der Bestandskraft ergebenden, schließen es aus, dass der Empfänger einer Beihilfe, der eine auf der Grundlage von Artikel 93 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) erlassene Entscheidung der Kommission, die diese Beihilfe zum Gegenstand hatte, hätte anfechten können und die hierfür in Artikel 173 Absatz 5 EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 5 EG) vorgesehene Ausschlussfrist hat verstreichen lassen, die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung vor den nationalen Gerichten anlässlich einer Klage gegen die von den nationalen Behörden getroffenen Maßnahmen zur Durchführung der Entscheidung erneut in Frage stellen kann. Ließe man in derartigen Fällen zu, dass sich der Betroffene vor dem nationalen Gericht unter Berufung auf die Rechtswidrigkeit der Entscheidung ihrer Durchführung widersetzen kann, würde ihm damit die Möglichkeit geboten, die Bestandskraft zu umgehen, die die Entscheidung ihm gegenüber nach Ablauf der Klagefrist besitzt.
Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die an den betroffenen Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung der Kommission ausdrücklich den Empfänger der fraglichen Einzelbeihilfe erwähnt und der Mitgliedstaat diesem die Entscheidung mitgeteilt und ihn darauf hingewiesen hat, dass er sie mit einer Klage anfechten könne.
Etwas anderes gilt hingegen, wenn die angefochtene Entscheidung, die an den Mitgliedstaat gerichtet ist, Regelungen über Beihilfen betrifft, die für allgemein umschriebene Personengruppen und nicht für genau bezeichnete Empfänger bestimmt sind, und der Mitgliedstaat diese Entscheidung keinem der Empfänger der fraglichen Beihilfen bekannt gegeben hat. In diesem Fall ist es nämlich nicht offensichtlich, dass eine von den Beihilfeempfängern gegen die angefochtene Entscheidung erhobene Nichtigkeitsklage zulässig gewesen wäre, so dass die von einem nationalen Gericht, vor dem die Beihilfeempfänger die Gültigkeit dieser Entscheidung bestreiten, gestellten Vorabentscheidungsersuchen, die sich auf diese Gültigkeit beziehen, als zulässig anzusehen sind.
(vgl. Randnrn. 31-34)
2. Nach Artikel 42 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 36 EG) finden die Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse, wie sie in Artikel 38 EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 32 EG) definiert sind, und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als der Rat dies bestimmt. Der Rat hat mehrere Verordnungen erlassen, vor allem die Verordnung Nr. 26 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen, Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation, die auf Beihilferegelungen eingehen, sowie verschiedene andere Verordnungen, insbesondere die Verordnung Nr. 797/85 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, die ebenfalls auf Beihilferegelungen eingeht. Demnach ist für die Beurteilung, ob die Kommission ihre Entscheidung dadurch, dass sie Beihilfemaßnahmen auf der Grundlage der Artikel 92 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 EG) und Artikel 93 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) geprüft hat, auf die korrekte Rechtsgrundlage gestützt hat und für den Erlass dieser Entscheidung zuständig war, zu prüfen, ob die von den Beihilfemaßnahmen betroffenen Erzeugnisse landwirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne des Artikels 38 EG‑Vertrag sind und, wenn ja, inwieweit sie in Anbetracht der gegebenenfalls anwendbaren Verordnungen den Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen unterworfen sind. Denn nur die keiner gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Erzeugnisse fallen unter die Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen, deren Anwendung durch die Verordnung Nr. 26 eingeschränkt ist.
(vgl. Randnrn. 37-42, 48)
3. Als neue Beihilfen sind Maßnahmen anzusehen, die nach dem Inkrafttreten des EG‑Vertrags erlassen worden und auf die Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen gerichtet sind, wobei sich die Umgestaltung auf bestehende Beihilfen oder auf der Kommission mitgeteilte ursprüngliche Vorhaben beziehen kann. Die bloße Erwähnung eines Gesetzes, das vor dem Inkrafttreten des Vertrages datiert, in einem Gesetz, das nach diesem Zeitpunkt datiert, genügt daher keineswegs für den Nachweis, dass die mit dem jüngeren Gesetz eingeführten Beihilfemaßnahmen auf das ältere Gesetz gestützt sind und bestehende Beihilfen darstellen, denn das Gesetz, auf das damit verwiesen wird, ist später geändert und ergänzt worden.
(vgl. Randnrn. 51-52)
4. Zwar hatte die Kommission bei der Prüfung von Beihilfemaßnahmen bis zum Erlass der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) keine besonderen Fristen einzuhalten, doch musste sie, um das grundlegende Erfordernis der Rechtssicherheit zu wahren, trotz fehlender entsprechender Vorschriften bestrebt sein, nicht unbegrenzt lange zu warten, ehe sie von ihren Befugnissen Gebrauch machte.
(vgl. Randnr. 61)
5. Da die Überwachung der staatlichen Beihilfen durch die Kommission in Artikel 93 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) zwingend vorgeschrieben ist, darf ein beihilfebegünstigtes Unternehmen auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe grundsätzlich nur dann vertrauen, wenn diese unter Einhaltung des in diesem Artikel vorgesehenen Verfahrens gewährt wurde. Einem sorgfältigen Gewerbetreibenden ist es regelmäßig möglich, sich zu vergewissern, dass dieses Verfahren eingehalten wurde. Wird eine Beihilfe ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission gewährt, so dass sie gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG‑Vertrag rechtswidrig ist, kann der Empfänger dieser Beihilfe zu diesem Zeitpunkt kein berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit ihrer Gewährung haben.
(vgl. Randnrn. 64-65)
6. Bei Beihilfen, die nicht in der Planungsphase angemeldet wurden, muss die Kommission in der Begründung ihrer Entscheidung daher zumindest die Umstände aufführen, unter denen diese Beihilfen gewährt worden sind, wenn sie den Nachweis ermöglichen, dass die Beihilfen geeignet sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, sie ist jedoch nicht verpflichtet, die tatsächlichen Auswirkungen bereits gewährter Beihilfen darzutun. Wäre dies nämlich der Fall, so würde dieses Erfordernis diejenigen Mitgliedstaaten, die Beihilfen unter Verstoß gegen die Mitteilungspflicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG) zahlen, zu Lasten derjenigen begünstigen, die die Beihilfen in der Planungsphase anmelden.
(vgl. Randnr. 74)
7. Nach Artikel 92 Absatz 2 Buchstabe b EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b EG) sind Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. Da es sich um eine Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt handelt, ist diese Vorschrift eng auszulegen. Nur die unmittelbar durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse verursachten Nachteile im Sinne dieser Vorschrift dürfen ausgeglichen werden. Daraus folgt, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den durch das außergewöhnliche Ereignis verursachten Schäden und der staatlichen Beihilfe bestehen muss und die den betroffenen Erzeugern entstandenen Schäden möglichst genau zu bewerten sind.
(vgl. Randnr. 79)
8. Die Kommission verfügt bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Beihilfen im Hinblick auf Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a und c EG), wo es um Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung bestimmter Gebiete oder Wirtschaftszweige geht, über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die in einem Gemeinschaftskontext vorzunehmen sind. Der Gemeinschaftsrichter darf bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausübung dieser Entscheidungsfreiheit die Beurteilung durch die zuständige Behörde nicht durch seine eigene Beurteilung ersetzen, sondern muss sich darauf beschränken, zu prüfen, ob diese Beurteilung offensichtlich irrig oder ermessensmissbräuchlich ist.
(vgl. Randnr. 84)
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Dritte Kammer)
23. Februar 2006(*)
„Staatliche Beihilfen – Entscheidung 97/612/EG – Zinsverbilligung von Darlehen zugunsten landwirtschaftlicher Betriebe – Artikel 92 Absätze 2 Buchstabe b und 3 Buchstaben a und c EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absätze 2 Buchstabe b und 3 Buchstaben a und c EG) – Zulässigkeit – Rechtsgrundlage – Vertrauensschutz“
In den verbundenen Rechtssachen C‑346/03 und C‑529/03
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 234 EG, eingereicht vom Tribunale Cagliari, Sezione civile (Italien), mit Entscheidungen vom 29. April und 20. Oktober 2003, beim Gerichtshof eingegangen am 6. August und 19. Dezember 2003, in den Verfahren
Giuseppe Atzeni u. a. (C‑346/03),
Marco Scalas,
Renato Lilliu (C‑529/03)
gegen
Regione autonoma della Sardegna
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas sowie der Richter A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr (Berichterstatter) und A. Ó Caoimh,
Generalanwalt: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 16. Februar 2005,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von Herrn Atzeni u. a., vertreten durch G. Dore und F. Ciulli, avvocati,
– von Herrn Scalas und Herrn Lilliu, vertreten durch G. Dore, F. Ciulli und A. Miglior, avvocati,
– der Regione autonoma della Sardegna, vertreten durch A. Camba und S. Trincas, avvocatesse,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch V. Di Bucci als Bevollmächtigten,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 28. April 2005
folgendes
Urteil
1 Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Rechtmäßigkeit der Entscheidung 97/612/EG der Kommission vom 16. April 1997 über die von der Region Sardinien (Italien) im Sektor Landwirtschaft gewährten Beihilfen (ABl. L 248, S. 27, im Folgenden: angefochtene Entscheidung).
2 Diese Ersuchen ergehen im Rahmen von zwei Rechtsstreitigkeiten zwischen Herrn Atzeni u. a. (im Folgenden: Atzeni u. a.) bzw. Herrn Scalas und Herrn Lilliu (im Folgenden: Scalas und Lilliu) einerseits und der Regione autonoma della Sardegna (im Folgenden: Region) andererseits über die von dieser geforderte Rückzahlung von bereits an die Betroffenen ausgezahlten Beihilfen und die Unterbrechung der Auszahlung weiterer Beihilfen.
Das nationale Recht und die gewährten Beihilfen
3 Mit Artikel 5 des Regionalgesetzes Nr. 44 vom 13. Dezember 1988 (im Folgenden: Gesetz Nr. 44/88) wurde zugunsten landwirtschaftlicher Betriebe, deren Finanzlage durch widrige Ereignisse beeinträchtigt worden war, eine Beihilferegelung in Form von zinsverbilligten Darlehen eingeführt, um es den Betrieben zu ermöglichen, ihre Liquidität wiederherzustellen. Diese Darlehen sollten zur Konsolidierung kurzfristiger Verbindlichkeiten der betroffenen Betriebe verwendet werden und hatten eine Laufzeit von bis zu 15 Jahren.
4 Die Regionalverwaltung (Giunta regionale) legte die konkreten Modalitäten für die Gewährung dieser Beihilfen fest, insbesondere, welche widrigen Ereignisse das Eingreifen der Region rechtfertigen sollten, die betroffenen Sektoren, den Darlehensbetrag im Verhältnis zur Verschuldung des Betriebes und die Laufzeit des Darlehens.
5 Seit 1988 hat die Regionalverwaltung in vier Fällen beschlossen, Beihilfen in Form zinsverbilligter Darlehen nach Artikel 5 des Gesetzes Nr. 44/88 zu gewähren (im Folgenden: vier Beihilfemaßnahmen).
6 Am 30. Dezember 1988 wurde eine erste Beihilfemaßnahme zugunsten von Erzeugnissen des Unterglasanbaus erlassen. Das widrige Ereignis, das das Eingreifen der Region rechtfertigte, war der Preisverfall für diese Erzeugnisse. Die einzige Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfe war eine kurzfristige Verschuldung des Betriebes. Diese musste sich auf mindestens 75 % des Wertes der Bruttoerzeugung des Betriebes im Bezugsjahr belaufen.
7 Eine zweite Beihilfemaßnahme vom 27. Juni 1990 betraf forstwirtschaftliche Betriebe, die für einen rentablen Einschlag noch nicht reife Bestände besaßen. Die Beihilfe diente der Tilgung bzw. Konsolidierung der vor dem 30. Juni 1990 im Zusammenhang mit der Realisierung von Investitionen, der Bewirtschaftung der Bestände, Kontenüberziehungen, Lohnzahlungen, Pachtzahlungen und Zahlungen an Lieferanten fällig gewordenen Verbindlichkeiten. Die kurzfristige Verschuldung musste sich auf mindestens 75 % der Bruttoerzeugung des betroffenen Betriebes im Bezugsjahr belaufen. Die Laufzeit des Darlehens war auf 13 Jahre festgesetzt und umfasste einen tilgungsfreien Zeitraum von drei Jahren.
8 Eine dritte Beihilfemaßnahme vom 20. November 1990 betraf Kaninchenzüchter, die aufgrund einer im Frühjahr 1990 in der Region grassierenden Seuche mindestens 20 % ihres Tierbestands verloren hatten. Die zinsverbilligten Darlehen mit einer Laufzeit von 15 Jahren nach einem tilgungsfreien Zeitraum von drei Jahren konnten sich auf zwei Jahresraten oder vier Halbjahresraten von bereits eingegangenen langfristigen Verbindlichkeiten und einen Betrag in Höhe des Finanzbedarfs der betroffenen Betriebe während eines Jahres belaufen.
9 Die am 26. Juni 1992 beschlossene vierte Beihilfemaßnahme betraf alle landwirtschaftlichen Betriebe, die aufgrund einer sich fortlaufend verschlechternden Marktlage und witterungsbedingter Schwierigkeiten verschuldet waren. Die kurzfristige Verschuldung dieser Betriebe musste sich auf mindestens 51 % ihrer Bruttoerzeugung im Bezugsjahr 1991 belaufen. Die Laufzeit des Darlehens betrug 15 Jahre bei drei tilgungsfreien Jahren. Bei der Verschuldung wurden die 1991 laufenden Darlehen mit einer Laufzeit von weniger als zwölf Monaten berücksichtigt, auch wenn sie inzwischen bereits getilgt worden waren, sowie die Jahresraten mehrjähriger Darlehen, die 1991 fällig geworden oder gezahlt bzw. in den Vorjahren fällig geworden und noch nicht gezahlt worden waren.
10 Mit der im Rahmen dieser vierten Maßnahme gewährten Beihilfe konnten zinsverbilligte Betriebskredite, Schulden aufgrund mittelfristiger Darlehen, ausgenommen für den Kauf von Landmaschinen, und Jahresraten für mehrjährige zinsverbilligte Darlehen, die von der Region nach Naturkatastrophen gewährt wurden, gedeckt werden.
Das Verfahren vor der Kommission der Europäischen Gemeinschaften
11 Mit Schreiben vom 1. September 1992 meldete die Italienische Republik nach Artikel 93 Absatz 3 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG) das Regionalgesetz Nr. 17 vom 27. August 1992 (im Folgenden: Gesetz Nr. 17/92) bei der Kommission an.
12 Mit Artikel 12 des Gesetzes Nr. 17/92 wurde Artikel 5 des Gesetzes Nr. 44/88 geändert, das nicht bei der Kommission angemeldet worden war.
13 Mit Schreiben vom 1. August 1994 teilte die Kommission der Italienischen Republik mit, dass sie beschlossen habe, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG‑Vertrag im Hinblick auf Artikel 5 des Gesetzes Nr. 44/88 und die vier Beihilfemaßnahmen einzuleiten.
14 Die italienische Regierung gab ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 30. Januar, 25. August und 1. Dezember 1995 ab.
15 Die Kommission erließ die angefochtene Entscheidung am 16. April 1997.
Die angefochtene Entscheidung
16 In Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung stellte die Kommission fest, dass die von der Region nach Artikel 5 des Gesetzes Nr. 44/88 und den vier Beihilfemaßnahmen gewährten Beihilfen rechtswidrig seien, da sie nicht in der Planungsphase bei ihr angemeldet worden seien, und dass sie nach Artikel 92 Absätze 1 bis 3 EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 Absätze 1 bis 3 EG) mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar seien.
17 In Artikel 2 der angefochtenen Entscheidung verpflichtete die Kommission die Italienische Republik, die betreffenden Beihilfen innerhalb von zwei Monaten vom Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Entscheidung aufzuheben und die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um innerhalb von sechs Monaten ab Bekanntgabe die bereits ausgezahlten Beträge wieder einzuziehen.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
18 Nachdem die angefochtene Entscheidung ergangen war, hob der Regionalrat Artikel 5 des Gesetzes Nr. 44/88 auf und erließ am 18. Dezember 1997 die Dekrete zur Rückforderung bereits gewährter Beihilfen (im Folgenden: Dekrete vom Dezember 1997).
Rechtssache C‑346/03
19 Mit Klageschrift vom 23. Januar 2002 erhoben die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe Atzeni u. a. Klage beim Tribunale Cagliari auf Feststellung, dass die Dekrete vom Dezember 1997 nicht anwendbar gewesen seien, und auf Verurteilung der Region zur Zahlung der nach den vier Beihilfemaßnahmen noch ausstehenden Beihilfebeträge.
20 Hilfsweise beantragten Atzeni u. a., festzustellen, dass die Region die beihilferechtlichen Gemeinschaftsvorschriften und verschiedene Grundsätze, insbesondere die der Transparenz und der ordnungsgemäßen Verwaltung, verletzt habe. Sie beantragten außerdem die Verurteilung der Region zum Ersatz des Schadens, den diese ihnen dadurch verursacht habe, dass sie es unterlassen habe, die Kläger über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG‑Vertrag und den Erlass der angefochtenen Entscheidung zu informieren sowie ihnen die Dekrete vom Dezember 1997 und vom 16. November 2001 mitzuteilen.
21 Das vorlegende Gericht hat es für erforderlich gehalten, den Gerichtshof nach der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung zu fragen, die die Grundlage für die Dekrete vom Dezember 1997 darstellt. Das Tribunale Cagliari hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist die angefochtene Entscheidung in Anbetracht folgender Mängel ungültig:
a) fehlende Zuständigkeit der Kommission für den Erlass der angefochtenen Entscheidung wegen Verstoßes gegen die Artikel 38, 40 und 43 EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 32 EG, 34 EG und 37 EG), 39, 41, 42 und 46 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 33 EG, 35 EG, 36 EG und 38 EG);
b) Verstoß gegen die Vorschriften, die das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 1 EG‑Vertrag regeln;
c) Verstoß gegen die Vorschriften, die das Verfahren nach Artikel 93 Absätze 2 und 3 EG‑Vertrag regeln;
d) mangelhafte Begründung der Entscheidung nach Artikel 190 EG‑Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) in Verbindung mit den Artikeln 93 Absatz 3 und 92 Absatz 1 EG‑Vertrag;
e) Verletzung und falsche Anwendung der Verordnung Nr. 797/85 des Rates zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur;
f) Verletzung und Nichtbeachtung der „Vorschriften für Beihilfen zugunsten in Schwierigkeiten geratener landwirtschaftlicher Betriebe“ und der „Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten“?
Rechtssache C‑529/03
22 Mit Klageschrift vom 31. Juli 2002 erhoben Scalas und Lilliu als Bevollmächtigte von 389 Personen beim Tribunale Cagliari Klage auf Feststellung, dass keine Pflicht zur Rückzahlung der von der Region in Anwendung der vier Beihilfemaßnahmen gewährten Beihilfen bestehe, oder hilfsweise auf Verurteilung der Region zum Ersatz des den betroffenen Landwirten entstandenen Schadens.
23 Das Tribunale Cagliari hat das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof ersucht, die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung im Hinblick auf die sechs in der Rechtssache C‑346/03 angeführten und in Randnummer 21 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Gesichtspunkte sowie auf drei Vorlagefragen zu prüfen, die wie folgt formuliert werden können:
1. Verstößt die angefochtene Entscheidung in Anbetracht der zwischen den vier folgenden Schritten, nämlich der Veröffentlichung des Gesetzes Nr. 44/88 im Jahr 1988, der Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens im Jahr 1994, dem Erlass der angefochtenen Entscheidung im Jahr 1997 und der Bekanntgabe der Rückzahlungsaufforderung gegenüber den Landwirten im November 2001, verstrichenen Zeit gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes?
2. Ist die angefochtene Entscheidung insoweit hinreichend begründet, als sie feststellt, dass die fraglichen Beihilfen „den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen“, ohne die konkrete Form der jeweils gewährten Beihilfe zu untersuchen, ohne zu berücksichtigen, dass die wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen auf Sardinien verhindern, dass die lokale Erzeugung den Wettbewerb in den Mitgliedstaaten stören könnte oder eine solche Gefahr bestünde, ohne der Besorgnis erregenden lokalen Lage in Bezug auf die Arbeitslosigkeit Rechnung zu tragen und ohne einen stichhaltigen Grund für den Ausschluss der Beihilfen anzugeben, die dazu bestimmt waren, den Folgen von Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Ereignissen abzuhelfen?
3. Weist die angefochtene Entscheidung auch insoweit einen Begründungsmangel auf, als die gewährten Beihilfen als „Betriebsbeihilfen“ für kurzfristige Verbindlichkeiten eingestuft werden, ohne zu berücksichtigen, dass sie auf eine langfristige Umschuldung von Verbindlichkeiten abzielten, die bereits bestanden, aber wegen auf betriebsfremde Faktoren, wie z. B. außergewöhnliche Witterungsbedingungen, zurückzuführender Schwierigkeiten nicht bedient worden waren?
24 Mit Beschluss vom 6. Mai 2004 sind die Rechtssachen C‑346/03 und C‑529/03 zu gemeinsamem mündlichem Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Zum Antrag auf Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens
25 Mit Schreiben vom 19. September 2005 haben Atzeni u. a. sowie Scalas und Lilliu beim Gerichtshof die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens nach Artikel 61 der Verfahrensordnung beantragt. Zur Begründung ihres Antrags haben sie geltend gemacht, dass das Ausgangsverfahren komplex sei und dass sie nicht mit den Schlussanträgen des Generalanwalts übereinstimmten.
26 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof von Amts wegen, auf Vorschlag des Generalanwalts oder auf Antrag der Parteien die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung anordnen kann, wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält oder ein zwischen den Parteien nicht erörtertes Vorbringen als entscheidungserheblich ansieht (vgl. Urteile vom 19. Februar 2002 in der Rechtssache C‑309/99, Wouters u. a., Slg. 2002, I‑1577, Randnr. 42, und vom 14. Dezember 2004 in der Rechtssache C‑210/03, Swedish Match, Slg. 2004, I‑11893, Randnr. 25).
27 Im vorliegenden Fall haben Atzeni u. a. sowie Scalas und Lilliu nichts vorgetragen, was eine Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens rechtfertigen könnte, und der Gerichtshof ist nach Anhörung des Generalanwalts der Ansicht, dass er über sämtliche Angaben verfügt, die er für die Beantwortung der gestellten Fragen benötigt. Der Antrag auf Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens ist daher zurückzuweisen.
Zu den Vorabentscheidungsfragen
Vorbemerkungen
28 Mit seinen in den Randnummern 21 und 23 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Fragen fragt das Tribunale Cagliari den Gerichtshof nach der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung im Hinblick auf folgende Aspekte, die den in diesen Fragen aufgeworfenen Gesichtspunkten entsprechen:
– die Rechtsgrundlage der angefochtenen Entscheidung und ihre Bedeutung für die Zuständigkeit der Kommission für den Erlass der Entscheidung (C‑346/03, Buchstabe a);
– Nichtanwendung des Artikels 93 Absatz 1 EG‑Vertrag über bestehende Beihilfen (C‑346/03, Buchstabe b);
– überlange Dauer des Verfahrens, die dessen Ordnungsmäßigkeit und das berechtigte Vertrauen der Beihilfeempfänger beeinträchtigt (C‑346/03, Buchstabe c, und C‑529/03, Frage 1);
– unzureichende Begründung und Beurteilungsfehler hinsichtlich der Vereinbarkeit der vier Beihilfemaßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt (C‑346/03, Buchstaben d, e und f, sowie C‑529/03, Fragen 2 und 3).
29 Darüber hinaus wirft das Tribunale Cagliari die Frage der Zulässigkeit der Vorlagefragen auf. In Anbetracht der Bemerkungen des vorlegenden Gerichts und der Erklärungen von Scalas und Lilliu sowie der Kommission zu diesem Punkt ist diese Frage zuerst zu prüfen.
Zur Zulässigkeit der Vorlagefragen
30 Die Frage der Zulässigkeit der Vorlagefragen stellt sich insoweit, als Atzeni u. a. am 25. Januar 2002 bereits eine Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung beim Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften erhoben haben. Mit Beschluss vom 29. Mai 2002 in der Rechtssache T‑21/02 (Atzeni u. a./Kommission, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht) hat das Gericht die Klage wegen Verspätung als unzulässig abgewiesen, ohne sich jedoch zu einem von der Kommission geltend gemachten zweiten Unzulässigkeitsgrund – fehlendes Rechtsschutzinteresse der Kläger vor dem Gericht – zu äußern. Hätten die Kläger ein Rechtsschutzinteresse gehabt, ihre Klage aber lediglich nicht fristgemäß erhoben, wären die vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen bezüglich der Gültigkeit der angefochtenen Entscheidung vor dem Gerichtshof unzulässig.
31 Die Erfordernisse der Rechtssicherheit, insbesondere die sich aus dem Grundsatz der Bestandskraft ergebenden, schließen es nämlich aus, dass der Empfänger einer Beihilfe, der eine auf der Grundlage von Artikel 93 EG‑Vertrag erlassene Entscheidung der Kommission, die diese Beihilfe zum Gegenstand hatte, hätte anfechten können und die hierfür in Artikel 173 Absatz 5 EG‑Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 5 EG) vorgesehene Ausschlussfrist hat verstreichen lassen, die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung vor den nationalen Gerichten anlässlich einer Klage gegen die von den nationalen Behörden getroffenen Maßnahmen zur Durchführung der Entscheidung erneut in Frage stellen kann. Ließe man in derartigen Fällen zu, dass sich der Betroffene vor dem nationalen Gericht unter Berufung auf die Rechtswidrigkeit der Entscheidung ihrer Durchführung widersetzen kann, würde ihm damit die Möglichkeit geboten, die Bestandskraft zu umgehen, die die Entscheidung ihm gegenüber nach Ablauf der Klagefrist besitzt (vgl. Urteil vom 9. März 1994 in der Rechtssache C‑188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Slg. 1994, I‑833, Randnrn. 17 und 18).
32 In der dem Urteil TWD Textilwerke Deggendorf zugrunde liegenden Rechtssache erwähnte die an den betroffenen Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung der Kommission ausdrücklich den Empfänger der fraglichen Einzelbeihilfe, und der Mitgliedstaat hatte diesem die Entscheidung mitgeteilt und ihn darauf hingewiesen, dass er sie mit einer Klage anfechten könne.
33 In den Ausgangsverfahren betrifft die angefochtene Entscheidung, die an die Italienische Republik gerichtet ist, hingegen Regelungen über Beihilfen, die für allgemein umschriebene Personengruppen und nicht für genau bezeichnete Empfänger bestimmt sind. Der Mitgliedstaat hat diese Entscheidung darüber hinaus weder Atzeni u. a. noch einem anderen Empfänger der fraglichen Beihilfen bekannt gegeben.
34 Somit war es anders als im dem Urteil TWD Textilwerke Deggendorf zugrunde liegenden Fall nicht offensichtlich, dass eine von den Empfängern der vier Beihilfemaßnahmen gegen die angefochtene Entscheidung erhobene Nichtigkeitsklage zulässig gewesen wäre. Die Vorabentscheidungsersuchen sind daher als zulässig anzusehen.
Zur Rechtsgrundlage der angefochtenen Entscheidung und ihrer Bedeutung für die Zuständigkeit der Kommission für den Erlass dieser Entscheidung
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
35 Scalas und Lilliu tragen vor, dass die Wettbewerbsregeln, insbesondere die der Artikel 92 und 93 EG‑Vertrag, nicht auf den Agrarsektor anwendbar seien. Unter Hinweis auf Artikel 42 EG‑Vertrag machen sie geltend, dass diese Regeln nur anwendbar seien, soweit der Rat der Europäischen Union dies bestimme. Die auf der Grundlage des Artikels 42 EWG‑Vertrag (jetzt Artikel 42 EG) erlassene Verordnung Nr. 26 des Rates zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen (ABl. 1962, Nr. 30, S. 993) sehe nur eine sehr begrenzte Anwendung der beihilferechtlichen Bestimmungen des Vertrages im Agrarsektor vor. Die Kommission habe daher weder das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG‑Vertrag einleiten noch die angefochtene Entscheidung über die Aufhebung der gewährten Beihilfen erlassen können.
36 Die Kommission ist der Ansicht, dass alle Regelungen des EG‑Vertrags über staatliche Beihilfen in den Artikeln 92 und 93 EG‑Vertrag auf die vier Beihilfemaßnahmen anwendbar seien:
– Die Beihilfen für die Kaninchenzüchter unterlägen diesen Vorschriften nach der Verordnung (EWG) Nr. 827/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für bestimmte in Anhang II des Vertrages aufgeführte Erzeugnisse (ABl. L 151, S. 16);
– die Beihilfen für die forstwirtschaftlichen Betriebe fielen unmittelbar in den Anwendungsbereich dieser Vorschriften;
– die Beihilfen für den Unterglasanbau und die Beihilfen für die verschuldeten landwirtschaftlichen Betriebe müssten diesen Vorschriften entweder entsprechen, weil sie sich auf Erzeugnisse bezögen, die von einer gemeinsamen Marktorganisation erfasst würden, und somit nach der Verordnung zur Errichtung dieser Marktorganisation unter diese Vorschriften fielen oder deshalb, weil sie in den Anwendungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (ABl. L 93, S. 1) oder ihrer Nachfolgerin, der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates vom 15. Juli 1991 (ABl. L 218, S. 1), fielen.
Antwort des Gerichtshofes
37 Nach Artikel 42 EG‑Vertrag finden die Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse, wie sie in Artikel 38 EG‑Vertrag definiert sind, und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als der Rat dies bestimmt.
38 Dieser hat verschiedene Verordnungen erlassen.
39 Zunächst sieht die Verordnung Nr. 26 eine auf Artikel 93 Absätze 1 und 3 Satz 1 EG‑Vertrag beschränkte Anwendung der Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen im Agrarsektor vor. Bei unter diese Verordnung fallenden Erzeugnissen ist die Kommission daher nicht befugt, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG‑Vertrag zu eröffnen. Sie kann Stellung nehmen, nicht aber der Gewährung der fraglichen Beihilfen widersprechen.
40 Sodann sehen die für die meisten landwirtschaftlichen Erzeugnisse im Sinne des Artikels 38 EG‑Vertrag erlassenen Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation vor, dass alle Regelungen des EG‑Vertrags über staatliche Beihilfen in den Artikeln 92, 93 und 94 EG‑Vertrag (Letzterer jetzt Artikel 89 EG) – gegebenenfalls vorbehaltlich bestimmter Grenzen – anwendbar sind. Folglich fallen nur die keiner gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Erzeugnisse unter die Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen, deren Anwendung durch die Verordnung Nr. 26 eingeschränkt ist.
41 Schließlich wurden verschiedene andere Verordnungen erlassen, insbesondere die Verordnung Nr. 797/85 mit Vorschriften über die Gewährung von staatlichen Beihilfen, aus denen sich ergibt, dass Beihilfemaßnahmen, die von den in der jeweiligen Verordnung enthaltenen Regeln abweichen, zugelassen werden können, wenn sie im Einklang mit den Artikeln 92 bis 94 EG‑Vertrag erlassen werden.
42 Es ist folglich zu prüfen, ob die von den vier Beihilfemaßnahmen betroffenen Erzeugnisse landwirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne des Artikels 38 EG‑Vertrag sind und, wenn ja, inwieweit sie den Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen unterworfen sind.
43 Die Beihilfemaßnahme zugunsten der forstwirtschaftlichen Betriebe bezieht sich auf einen nicht in der Liste der landwirtschaftlichen Erzeugnisse in Anhang II des EG‑Vertrags aufgeführten Sektor, nämlich den Forstsektor, und betrifft daher kein landwirtschaftliches Erzeugnis im Sinne des Artikels 38 EG‑Vertrag. Die Beihilfen für die forstwirtschaftlichen Betriebe sind daher nicht Gegenstand einer Sonderregelung, sondern fallen voll und ganz unter die Artikel 92 und 93 EG‑Vertrag.
44 Die Beihilfemaßnahme zugunsten der Kaninchenzüchter betrifft ein landwirtschaftliches Erzeugnis, das Gegenstand einer mit der Verordnung Nr. 827/68 errichteten gemeinsamen Marktorganisation ist. Nach Artikel 5 dieser Verordnung sind die Artikel 92 und 93 EG‑Vertrag auf die Erzeugung und den Handel mit diesen Erzeugnissen uneingeschränkt anwendbar.
45 Die beiden anderen Beihilfemaßnahmen schließlich beziehen sich auf den Unterglasanbau und auf verschuldete landwirtschaftliche Betriebe und können daher eine Vielzahl landwirtschaftlicher Erzeugnisse betreffen.
46 Es ist nicht vorgetragen worden, dass diese Maßnahmen Erzeugnisse betreffen, die keiner gemeinsamen Marktorganisation unterliegen und daher unter die Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen fallen, deren Anwendung durch die Verordnung Nr. 26 eingeschränkt ist.
47 Die Beihilfen für die verschuldeten landwirtschaftlichen Betriebe beziehen sich nicht auf spezifische Erzeugnisse, sondern stellen vielmehr allgemeine Hilfen für diese Betriebe dar. Sie könnten daher insbesondere in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 797/85 fallen, deren Artikel 31 jedenfalls auf die Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen verweist.
48 Demnach hat die Kommission die angefochtene Entscheidung dadurch, dass sie die vier Beihilfemaßnahmen auf der Grundlage der Artikel 92 und 93 EG‑Vertrag geprüft hat, nicht auf eine falsche Rechtsgrundlage gestützt, so dass sie für den Erlass dieser Entscheidung zuständig war.
Zur Nichtanwendung des Artikels 93 Absatz 1 EG‑Vertrag über bestehende Beihilfen
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
49 Scalas und Lilliu machen geltend, dass die vier Beihilfemaßnahmen nicht nur auf das Gesetz Nr. 44/88, sondern auch auf ein früheres Gesetz aus dem Jahr 1928 gestützt seien, das im Gesetz Nr. 44/88 zitiert werde. Die Kommission hätte diese Maßnahmen daher nicht unter Zugrundelegung des Artikels 93 Absatz 3 EG‑Vertrag über neue Beihilfen, sondern des Artikels 93 Absatz 1 EG‑Vertrag prüfen müssen, der auf bestehende Beihilfen anwendbar sei. Nach der letztgenannten Bestimmung hätten die auf den vier im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen beruhenden Beihilfen bis zum Erlass der angefochtenen Entscheidung durch die Kommission rechtmäßig weiter ausgezahlt werden können und brauchten daher nicht zurückgezahlt zu werden.
50 Nach Ansicht der Kommission geht dieses Vorbringen fehl.
Antwort des Gerichtshofes
51 Als neue Beihilfen sind Maßnahmen anzusehen, die nach dem Inkrafttreten des EG‑Vertrags erlassen worden und auf die Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen gerichtet sind, wobei sich die Umgestaltung auf bestehende Beihilfen oder auf der Kommission mitgeteilte ursprüngliche Vorhaben beziehen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C‑295/97, Piaggio, Slg. 1999, I‑3735, Randnr. 48).
52 Die bloße Erwähnung eines Gesetzes von 1928 im Gesetz Nr. 44/88 genügt daher keineswegs für den Nachweis, dass die vier Beihilfemaßnahmen auf das Gesetz von 1928 gestützt sind und bestehende Beihilfen darstellen, denn dieses Gesetz ist später geändert und ergänzt worden.
53 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen, dass die vier Beihilfemaßnahmen unmittelbar auf Artikel 5 des Gesetzes Nr. 44/88 gestützt sind, der die Gewährung von zinsverbilligten Darlehen erlaubt, um die Liquidität landwirtschaftlicher Betriebe wiederherzustellen, deren wirtschaftliche Lage sich infolge widriger Ereignisse verschlechtert hat.
54 Daraus folgt, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beihilfen neue Beihilfen und keine bestehenden Beihilfen sind und dass die Kommission keinen Rechtsfehler begangen hat, als sie sich nicht auf Artikel 93 Absatz 1 EG‑Vertrag gestützt hat.
Zu der als überlang gerügten Dauer des Verfahrens, die dessen Ordnungsmäßigkeit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes beeinträchtigen soll
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
55 Scalas und Lilliu tragen vor, dass die Kommission bei der Prüfung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beihilfen nicht mit der gebotenen Eile gehandelt habe. Die Kommission hätte diese Prüfung unverzüglich vornehmen müssen, nachdem das Gesetz Nr. 44/88 mit Schreiben vom 1. September 1992 bei ihr angemeldet worden sei. Sie hätte innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt des Schreibens zu den vier Beihilfemaßnahmen Stellung nehmen und der Italienischen Republik aufgeben müssen, die Auszahlung der Beihilfe unverzüglich auszusetzen.
56 Stattdessen habe die Kommission zunächst zwei Jahre verstreichen lassen, bevor sie 1994 ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet habe, und dann weitere drei Jahre, bevor sie 1997 die angefochtene Entscheidung erlassen habe. So seien zwischen der Einführung der Beihilferegelung 1988 und dem Erlass dieser Entscheidung über neun Jahre und zwischen dieser Einführung und der Bekanntgabe der Dekrete vom Dezember 1997 gegenüber den Beteiligten im November 2001 über dreizehn Jahre vergangen. In Anbetracht dieser Zeitspannen sei der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt.
57 Die Kommission hält die gegen sie erhobenen Vorwürfe für unbegründet und macht geltend, dass die italienische Regierung für die einzelnen Verzögerungen verantwortlich sei. Diese habe auf zwei Anfragen der Kommission erst nach fünf bzw. sechs Monaten reagiert.
Antwort des Gerichtshofes
58 Was den Vorwurf eines Verfahrensfehlers angeht, der in unangemessenen Verzögerungen bei der Prüfung der vier Beihilfemaßnahmen durch die Kommission liegen soll, so ist erstens festzustellen, dass bestimmte Verzögerungen der italienischen Regierung zur Last zu legen sind.
59 So hat die italienische Regierung es versäumt, das Gesetz Nr. 44/88 vor seinem Erlass bei der Kommission anzumelden und diese erst vier Jahre später davon in Kenntnis gesetzt.
60 Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ergibt sich ferner, dass sich die Kommission allein anhand einer Prüfung des Wortlauts des Gesetzes nicht zur Rechtmäßigkeit der darin enthaltenen Beihilferegelung äußern konnte. Sie benötigte weitere Informationen, die sie von der italienischen Regierung anforderte. Diese hat die Anfragen der Kommission aber wiederholt – bisweilen um mehrere Monate – verspätet beantwortet.
61 Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Dauer des Verfahrens zur Prüfung des Gesetzes Nr. 44/88 und der vier Beihilfemaßnahmen durch die Kommission zwar relativ lang erscheint, dass diese aber bis zum Erlass der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG‑Vertrag (ABl. L 83, S. 1) keine besonderen Fristen einzuhalten hatte. Um das grundlegende Erfordernis der Rechtssicherheit zu wahren, musste sie jedoch trotz fehlender entsprechender Vorschriften bestrebt sein, nicht unbegrenzt lange zu warten, ehe sie von ihren Befugnissen Gebrauch machte (vgl. Urteil vom 24. September 2002 in den Rechtssachen C‑74/00 P und C‑75/00 P, Falck und Acciaierie di Bolzano/Kommission, Slg. 2002, I‑7869, Randnr. 140).
62 Wie der Generalanwalt bei seiner Analyse der Zeitabläufe in den Nummern 160 bis 167 seiner Schlussanträge festgestellt hat, hat die Prüfung des Verfahrensablaufs keine Verzögerung erkennen lassen, die dieses grundlegende Erfordernis verletzt hätte. So hat sich eine erste Phase von 1992 bis 1994 als erforderlich erwiesen, um die relevanten Tatsachen zu ermitteln, da die italienische Regierung das Gesetz Nr. 44/88 und die vier Beihilfemaßnahmen nicht von sich aus angemeldet hatte. Eine zweite Phase erstreckte sich von 1994 bis zum Erlass der angefochtenen Entscheidung 1997. In dieser zweiten Phase hielt die Kommission es für zweckmäßig, die Regierung wiederholt um Auskünfte zu ersuchen, insbesondere weil die italienische Regelung im letzten Quartal 1995 geändert worden war.
63 Was den Vorwurf einer Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes betrifft, so ist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes im Bereich der Beihilfen hinzuweisen.
64 Da die Überwachung der staatlichen Beihilfen durch die Kommission in Artikel 93 EG‑Vertrag zwingend vorgeschrieben ist, darf ein beihilfebegünstigtes Unternehmen auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe grundsätzlich nur dann vertrauen, wenn diese unter Einhaltung des in diesem Artikel vorgesehenen Verfahrens gewährt wurde. Einem sorgfältigen Gewerbetreibenden ist es regelmäßig möglich, sich zu vergewissern, dass dieses Verfahren eingehalten wurde (vgl. Urteil vom 20. März 1997 in der Rechtssache C‑24/95, Alcan Deutschland, Slg. 1997, I‑1591, Randnr. 25).
65 Wird eine Beihilfe ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission gewährt, so dass sie gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG‑Vertrag rechtswidrig ist, kann der Empfänger dieser Beihilfe zu diesem Zeitpunkt kein berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit ihrer Gewährung haben (vgl. Urteile Alcan Deutschland, Randnrn. 30 und 31, und vom 11. November 2004 in den Rechtssachen C‑183/02 P und C‑187/02 P, Demesa und Territorio Histórico de Álava/Kommission, Slg. 2004, I‑10609, Randnr. 45).
66 Da das Gesetz Nr. 44/88 nicht ordnungsgemäß bei der Kommission angemeldet worden war, konnten die betroffenen sardischen Landwirte somit kein Vertrauen in die Rechtmäßigkeit der ihnen gewährten Beihilfen haben, und die behauptete Langsamkeit des Verfahrens konnte ein solches Vertrauen nicht entstehen lassen.
67 Daraus folgt, dass der Nachweis einer unangemessenen Verzögerung, die einen Verfahrensfehler oder eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes darstellen kann, nicht erbracht worden ist.
Zum Vorwurf einer unzulänglichen Begründung und zur Rüge eines Beurteilungsfehlers in Bezug auf die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt
Vorbemerkungen
68 Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof um Prüfung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung im Hinblick auf, erstens, die Begründungspflicht, und, zweitens, die Beurteilung der Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt. Was den zweiten Punkt angeht, so möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Kommission bei dieser Beurteilung insbesondere Artikel 92 Absätze 2 Buchstabe b und 3 Buchstabe a EG‑Vertrag beachtet hat, und zwar in Anbetracht der zum Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens bestehenden Praxis der Kommission in diesem Bereich (im Folgenden wie in der angefochtenen Entscheidung: besondere Vorschriften der Kommission für Beihilfen zugunsten in Schwierigkeiten geratener landwirtschaftlicher Betriebe) und der Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (ABl. 1994, C 368, S. 12, im Folgenden: Leitlinien). Das vorlegende Gericht stellt ferner die Frage, ob die angefochtene Entscheidung gegen die Verordnung Nr. 797/85 verstößt.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
69 Scalas und Lilliu tragen vor, dass die angefochtene Entscheidung unzureichend begründet sei, da nicht ausgeführt werde, wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beihilfen den Wettbewerb bedroht hätten oder hätten bedrohen können. Insbesondere sei die Prüfung der Wirkungen der Entscheidung auf den Wettbewerb unvollständig, da sie keine Marktbeschreibung umfasse.
70 Die angefochtene Entscheidung sei auch im Hinblick auf die Auswirkung auf den Handel unzureichend begründet. In Anbetracht der wirtschaftlichen und sozialen Situation Sardiniens sei es ausgeschlossen, dass der Handel durch die Beihilfen beeinträchtigt werden könne.
71 Jedenfalls seien die Beihilfen mit Artikel 92 Absätze 2 Buchstabe b und 3 Buchstaben a und c EG‑Vertrag vereinbar. Die Kommission habe auch die Kriterien falsch angewandt, die in den besonderen Vorschriften der Kommission für Beihilfen zugunsten in Schwierigkeiten geratener landwirtschaftlicher Betriebe sowie in den Leitlinien, die zudem nicht bindend seien, herausgearbeitet worden seien. Darüber hinaus habe die Kommission die Richtlinien 72/159/EWG des Rates vom 17. April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe (ABl. L 96, S. 1) und 75/268/EWG des Rates vom 28. April 1975 über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (ABl. L 128, S. 1) sowie die Verordnung Nr. 797/85 falsch angewandt.
72 Die Kommission macht geltend, dass die angefochtene Entscheidung alle Begründungserfordernisse erfülle. Was die Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt angehe, so seien die Kriterien, nach denen die streitigen Beihilfen durch Artikel 92 Absätze 2 Buchstabe b und 3 EG‑Vertrag gedeckt sein könnten, nicht erfüllt.
Antwort des Gerichtshofes
73 Was die Begründungspflicht nach Artikel 190 EG‑Vertrag betrifft, so muss die Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Je nach den Umständen des Einzelfalls brauchen in der Begründung nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 190 EG‑Vertrag genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. u. a. Urteil des Gerichtshofes vom 19. September 2002 in der Rechtssache C‑113/00, Königreich Spanien/Kommission, Slg. 2002, I‑7601, Randnrn. 47 und 48).
74 Bei Beihilfen, die nicht in der Planungsphase angemeldet wurden, muss die Kommission in der Begründung ihrer Entscheidung daher zumindest die Umstände aufführen, unter denen diese Beihilfen gewährt worden sind, wenn sie den Nachweis ermöglichen, dass die Beihilfen geeignet sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, sie ist jedoch nicht verpflichtet, die tatsächlichen Auswirkungen bereits gewährter Beihilfen darzutun. Wäre dies nämlich der Fall, so würde dieses Erfordernis diejenigen Mitgliedstaaten, die Beihilfen unter Verstoß gegen die Mitteilungspflicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG‑Vertrag zahlen, zu Lasten derjenigen begünstigen, die die Beihilfen in der Planungsphase anmelden (Urteil Königreich Spanien/Kommission, Randnr. 54).
75 Im vorliegenden Fall hat die Kommission in der angefochtenen Entscheidung ausgeführt, inwiefern die gewährten Beihilfen ihren Empfängern einen Vorteil verschafft haben. Die Kommission weist ebenfalls darauf hin, dass bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen jede Beihilfe für die nationale Erzeugung den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann. Sie hat daher erläutert, warum sie der Ansicht war, dass die gewährten Beihilfen den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnten. Da das Gesetz Nr. 44/88 und die vier Beihilfemaßnahmen nicht angemeldet worden waren, war sie nicht verpflichtet, den Markt zu beschreiben oder den Handel mit den betroffenen Erzeugnissen zwischen Mitgliedstaaten im Einzelnen darzustellen.
76 Darüber hinaus hat die Kommission in den Abschnitten IV und V der angefochtenen Entscheidung im Einzelnen ausgeführt, warum die Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmen nach Artikel 92 Absätze 2 und 3 EG‑Vertrag in Anbetracht der von den italienischen Behörden erteilten Auskünfte nicht erfüllt seien.
77 Der Vorwurf einer unzureichenden Begründung ist folglich zurückzuweisen.
78 Sodann ist die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt im Hinblick auf Artikel 92 Absätze 2 Buchstabe b und 3 Buchstabe a und c EG‑Vertrag zu prüfen.
79 Nach Artikel 92 Absatz 2 Buchstabe b EG‑Vertrag sind Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. Da es sich um eine Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt handelt, ist diese Vorschrift eng auszulegen. So hat der Gerichtshof entschieden, dass nur die unmittelbar durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse verursachten Nachteile im Sinne dieser Vorschrift ausgeglichen werden dürfen. Daraus folgt, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den durch das außergewöhnliche Ereignis verursachten Schäden und der staatlichen Beihilfe bestehen muss und die den betroffenen Erzeugern entstandenen Schäden möglichst genau zu bewerten sind (Urteil vom 11. November 2004 in der Rechtssache C‑73/03, Königreich Spanien/Kommission, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 37).
80 Im vorliegenden Fall ist kein Zusammenhang zwischen den vier Beihilfemaßnahmen und einer Naturkatastrophe oder einem außergewöhnlichen Ereignis dargetan worden. Die italienische Regierung hat vorgetragen, dass bestimmte Beihilfen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit einer Krise des betreffenden Marktes und hohen Zinsraten abhelfen sollten, doch sind diese Erscheinungen, wie die Kommission in der angefochtenen Entscheidung ausgeführt hat, Ausdruck der Marktkräfte, denen sich jeder Unternehmer stellen muss.
81 Was die von der italienischen Regierung angeführten witterungsbedingten Schwierigkeiten wie Dürre angeht, so werden diese nur ganz allgemein erwähnt. Es ist weder dargelegt worden, dass diese im Vergleich zu den gewöhnlichen Wetterverhältnissen besonders erheblich waren, noch ist eine Schätzung der den Landwirten durch solche Schwierigkeiten entstandenen Verluste vorgelegt worden.
82 Was die den Kaninchenzüchtern gewährte Beihilfe betrifft, so ergibt sich aus deren Merkmalen, dass sie nicht den Züchtern vorbehalten war, die ihren gesamten Bestand verloren hatten, sondern ab einem Verlust von 20 % des Bestands gewährt wurde. Die italienische Regierung hat außerdem nicht nachgewiesen, dass die gewährte Beihilfe den erlittenen Schäden entspricht.
83 Daraus folgt, dass im Hinblick auf die Anwendung des Artikels 92 Absatz 2 Buchstabe b EG‑Vertrag durch die Kommission kein Beurteilungsfehler nachgewiesen worden ist.
84 Was die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Beihilfen im Hinblick auf Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a und c EG‑Vertrag betrifft, wo es um Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung bestimmter Gebiete oder Wirtschaftszweige geht, so ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission bei der Anwendung dieser Bestimmung über ein weites Ermessen verfügt, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die in einem Gemeinschaftskontext vorzunehmen sind, und dass der Gerichtshof bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausübung dieser Entscheidungsfreiheit die Beurteilung durch die zuständige Behörde nicht durch seine eigene Beurteilung ersetzen darf, sondern sich darauf beschränken muss, zu prüfen, ob diese Beurteilung offensichtlich irrig oder ermessensmissbräuchlich ist (vgl. Urteil vom 12. Dezember 2002 in der Rechtssache C‑456/00, Frankreich/Kommission, Slg. 2002, I‑11949, Randnr. 41).
85 Insoweit ergibt sich aus der angefochtenen Entscheidung, dass die vier Beihilfemaßnahmen anhand der in den besonderen Vorschriften der Kommission für Beihilfen zugunsten in Schwierigkeiten geratener landwirtschaftlicher Betriebe genannten Kriterien geprüft wurden. Die Kommission hat in der angefochtenen Entscheidung auch ausgeführt, dass die Leitlinien noch nicht in Kraft getreten und nicht anwendbar seien. Sie stellt jedoch fest, dass die in diesen Leitlinien aufgestellten Voraussetzungen jedenfalls nicht erfüllt seien.
86 Die Kommission hat dadurch, dass sie sich auf die Kriterien in den besonderen Vorschriften der Kommission für Beihilfen zugunsten in Schwierigkeiten geratener landwirtschaftlicher Betriebe, die von der italienischen Regierung nicht beanstandet worden sind, gestützt hat, keinen Rechtsfehler begangen. Es handelt sich um Kriterien, die sie zum Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 92 Absatz 2 EG‑Vertrag allgemein angewandt hat.
87 Nach diesen Kriterien mussten die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beihilfen drei Voraussetzungen erfüllen: Sie mussten zur Finanzierung bereits realisierter Investitionen beitragen, sie durften die von der Kommission normalerweise genehmigten Sätze nicht überschreiten, und sie mussten entweder nach einer Anpassung der Zinssätze aufgrund der Veränderung der Geldmarktsätze gewährt werden oder landwirtschaftliche Betriebe betreffen, die die Gewähr für wirtschaftliche Lebensfähigkeit boten.
88 Wie sich aus der angefochtenen Entscheidung und den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen ergibt, erfüllen die vier Beihilfemaßnahmen diese Voraussetzungen nicht. Zum einen setzte die Gewährung der Beihilfen nicht voraus, dass Investitionen getätigt worden waren. Zum anderen ist nicht nachgewiesen worden, dass die beiden anderen Voraussetzungen erfüllt waren, selbst wenn die begünstigten Landwirte in bestimmten Fällen Investitionen getätigt hatten. Die Kommission hat demnach keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler oder Ermessensfehler begangen, als sie aufgrund ihrer Untersuchung zu dem Ergebnis gelangte, dass die vier Beihilfemaßnahmen Betriebsbeihilfen darstellten, die die Bedingungen des betreffenden Wirtschaftszweigs und des betreffenden Gebietes nicht dauerhaft verbessern konnten.
89 Was die Leitlinien angeht, so machen Scalas und Lilliu geltend, dass diese vorschrieben, dass bei der Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt bei Fördergebieten wie Sardinien eine gewisse Flexibilität geboten sei, und dass die Kommission die Vereinbarkeit der vier Beihilfemaßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt hätte feststellen müssen.
90 Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ergibt sich jedoch, dass, selbst wenn diese Leitlinien hätten angewandt werden können, Scalas und Lilliu mit ihren allgemeinen Bemerkungen nicht dartun, dass die dort aufgestellten Voraussetzungen erfüllt waren.
91 Was schließlich den Vorwurf fehlerhafter Anwendung der Verordnung Nr. 797/85 sowie der Richtlinien 72/159 und 75/159 angeht, so genügt die Feststellung, dass die Prüfung der Vereinbarkeit der vier Beihilfemaßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt keineswegs auf diese Rechtsakte gestützt ist. Die angefochtene Entscheidung verweist lediglich auf die Richtlinie 75/268 und die Verordnung Nr. 797/85, um den Begriff „benachteiligtes Gebiet“ zu erläutern. Die Richtlinie 72/159 wird in der Entscheidung überhaupt nicht erwähnt.
92 Daraus folgt, dass im Hinblick auf die Anwendung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a und b EG‑Vertrag kein Beurteilungsfehler nachgewiesen worden ist.
93 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass die Prüfung der angefochtenen Entscheidung nichts ergeben hat, was deren Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
Kosten
94 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Die Prüfung der Entscheidung 97/612/EG der Kommission vom 16. April 1997 über die von der Region Sardinien (Italien) im Sektor Landwirtschaft gewährten Beihilfen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit dieser Entscheidung beeinträchtigen könnte.
Unterschriften.
* Verfahrenssprache: Italienisch.
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