EUR-Lex -  62004CC0026 - DE

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

FRANCIS G. JACOBS

vom 7. Juli 20051(1)

Rechtssache C‑26/04

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Königreich Spanien

1.     Mit der vorliegenden Klage nach Artikel 226 EG beantragt die Kommission die Feststellung durch den Gerichtshof, dass Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 76/160/EWG des Rates (Badegewässerrichtlinie)(2) und Artikel 5 der Richtlinie 79/923/EWG des Rates (Muschelgewässerrichtlinie)(3) verstoßen hat, dass es die Strände „A Videira“, „Niño do Corvo“ und „Canabal“ in Moaña, Ría de Vigo, an der Küste Galiciens nicht als Badegewässer „amtlich ausgewiesen“ und für die Ría de Vigo kein Programm zur Verringerung der Verschmutzung aufgestellt hat.

 Verstoß gegen die Badegewässerrichtlinie

 Die Badegewässerrichtlinie

2.     Gemäß der ersten Begründungserwägung der Badegewässerrichtlinie besteht deren Ziel im Schutz von Umwelt und Gesundheit der Bevölkerung durch Herabsetzung der Verunreinigung der Badegewässer und ihrer Bewahrung vor weiterer Qualitätsverminderung.

3.     In Artikel 1 wird der Geltungsbereich der Richtlinie wie folgt festgelegt:

„1.   Diese Richtlinie betrifft die Qualitätsanforderungen an Badegewässer mit Ausnahme von Wasser für therapeutische Zwecke und Wasser für Schwimmbecken.

2.     Im Sinne dieser Richtlinie versteht man unter:

(a)      ‚Badegewässer‘ die fließenden oder stehenden Binnengewässer oder Teile dieser Gewässer sowie Meerwasser, in denen das Baden

–      von den zuständigen Behörden eines jeden Mitgliedstaats ausdrücklich gestattet ist oder

–      nicht untersagt ist und in denen üblicherweise eine große Anzahl von Personen badet;

(b)      ‚Badegebiet‘ die Stelle, an der sich Badegewässer befinden;

(c)      ‚Badesaison‘ den Zeitraum, in dem unter Berücksichtigung der örtlichen Gepflogenheiten einschließlich der etwaigen örtlichen Badevorschriften sowie der meteorologischen Verhältnisse mit einem starken Zustrom von Badenden gerechnet werden kann.“

4.     Ein Anhang der Richtlinie, der nach deren Artikel 2 Bestandteil der Richtlinie ist, enthält eine Aufstellung der auf Badegewässer anwendbaren chemisch-physikalischen und mikrobiologischen Parameter. In Spalte G dieser Aufstellung sind Richtwerte und in Spalte I sind zwingend vorgeschriebene Werte aufgeführt, die in den Badegewässern der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 der Richtlinie einzuhalten sind.

5.     Nach Artikel 3 Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten für alle Badegebiete oder für jedes einzelne Badegebiet die auf Badegewässer anwendbaren Werte für die im Anhang aufgeführten Parameter festlegen. Gemäß Artikel 3 Absatz 2 dürfen die von den Mitgliedstaaten für ihre Badegewässer festgelegten Werte „nicht weniger streng sein als die in Spalte I des Anhangs angegebenen Werte“. Nach Artikel 3 Absatz 3 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich um die Einhaltung der in Spalte G des Anhangs aufgeführten Werte, die als Leitwerte gedacht sind, zu bemühen.

6.     Artikel 4 Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Durchführung der „notwendigen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Qualität der Badegewässer binnen zehn Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie den gemäß Artikel 3 festgelegten Grenzwerten entspricht“.

7.     Die Einhaltung der zwingend vorgeschriebenen Werte wird von den Mitgliedstaaten anhand von Probenahmen überprüft, die ausdrücklich in den Artikeln 5 und 6 vorgeschrieben werden. Der Anhang der Richtlinie bestimmt, wie häufig Probenahmen zu erfolgen haben und welche Parameter von den Mitgliedstaaten berücksichtigt werden müssen.

8.     Artikel 8 der Richtlinie enthält eine abschließende Aufzählung von Fällen, in denen Abweichungen von den Parametern zulässig sind.

9.     Artikel 13 in der durch die Richtlinie 91/692/EWG des Rates vom 23. Dezember 1991 zur Vereinheitlichung und zweckmäßigen Gestaltung der Berichte über die Durchführung bestimmter Umweltschutzrichtlinien(4) geänderten Fassung sieht vor, dass der Kommission am Ende jeder Badesaison die Ergebnisse der Probenahmen zu übermitteln sind, woraufhin die Kommission einen zusammenfassenden Bericht veröffentlicht.

10.   Artikel 395 der Akte über den Beitritt Spaniens und Portugals(5) enthält keine abweichende Regelung für die Umsetzung und Anwendung der Badegewässerrichtlinie durch Spanien. Folglich hätte die Qualität der Badegewässer in Spanien seit dem 1. Januar 1986 die zwingenden Grenzwerte der Richtlinie einhalten müssen.

 Würdigung

11.   Die Kommission beantragt die Feststellung, dass Spanien es unterlassen hat, die drei betreffenden Strände als Badegebiete im Sinne der Badegewässerrichtlinie „amtlich auszuweisen“. Die Kommission macht geltend, dass Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie eine entsprechende Verpflichtung enthalte, was von Spanien nicht bestritten wird.

12.   Weder Artikel 4 Absatz 1 noch sonstige Bestimmungen der Badegewässerrichtlinie enthalten eine ausdrückliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten, offiziell oder in sonstiger Art und Weise zuvor „auszuweisen“ oder „zu erfassen“, welche nationalen Gewässer als Badegewässer im Sinne der Richtlinie gelten. Die Kommission stützt sich jedoch zur Begründung ihrer Auslegung auf die Schlussanträge des Generalanwalts Léger zum Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juli 2004 in der Rechtssache C‑272/01 (Kommission/Portugal). Diesen Schlussanträgen zufolge ergibt sich eine solche Verpflichtung aus der teleologischen Auslegung der Badegewässerrichtlinie(6). Der Gerichtshof hat sich in seinem Urteil nicht mit dieser Frage befasst, da er seine Entscheidung auf andere Gründe gestützt hat.

13.   Ich bin nicht davon überzeugt, dass sich aus den Bestimmungen der Badegewässerrichtlinie eine Verpflichtung zur „amtlichen Ausweisung“ von Badegewässern ergibt oder diese aus den Zielen der Richtlinie abgeleitet werden kann.

14.   Wie der Gerichtshof festgestellt hat, verlangt die Badegewässerrichtlinie, dass „die Mitgliedstaaten nach einer bestimmten Frist sehr genaue und konkrete Ziele erreicht haben“(7). Im Hinblick auf die Erreichung dieser Ziele werden den Mitgliedstaaten durch die Richtlinie eine Reihe konkreter und detaillierter Verpflichtungen auferlegt. Die Verpflichtung zur „amtlichen Ausweisung“ oder gar „Erfassung“ der betreffenden Gewässer ist nicht ausdrücklich aufgeführt. Das Fehlen einer solchen Verpflichtung in der Badegewässerrichtlinie wird durch die Tatsache bekräftigt, dass andere Richtlinien zum Schutz von Umwelt und Gesundheit der Bevölkerung sehr wohl ausdrückliche Bestimmungen enthalten, die die Mitgliedstaaten zur „Ausweisung“ oder „Erfassung“ bestimmter Gebiete oder Gewässer bis zu einem bestimmten Datum verpflichten(8).

15.   Wie von Generalanwalt Léger hervorgehoben, setzt die Verwirklichung der Ziele der Badegewässerrichtlinie zweifellos die vorherige Erfassung der unter die Richtlinie fallenden Badegewässer durch die Mitgliedstaaten voraus. Dies gilt insbesondere für Badegewässer im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich, in denen Baden nicht untersagt ist und in denen üblicherweise eine große Anzahl von Personen badet.

16.   Doch auch wenn sich aus den Bestimmungen der Richtlinie möglicherweise eine Verpflichtung zur Erfassung der maßgeblichen, unter die Richtlinie fallenden Badegewässer ableiten lässt(9), so ist dies nicht mit einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur „amtlichen Ausweisung“ dieser Gewässer gleichzusetzen. Die letztgenannte Verpflichtung würde meiner Meinung nach nicht nur die Erfassung der unter den Anwendungsbereich der Richtlinie fallenden Gewässer durch die Mitgliedstaaten, sondern auch die Vornahme eines entsprechenden ausdrücklichen formellen Rechtsakts beinhalten.

17.   Da die Badegewässerrichtlinie keine solche konkrete Verpflichtung zur Ausweisung oder zur Durchführung eines entsprechenden Verfahrens enthält, liegt die Art und Weise der Erfassung der Gebiete im Ermessen der Mitgliedstaaten, selbstverständlich unter der Voraussetzung, dass von allen Gewässern, die der Richtlinie unterliegen, Proben entnommen und die Ziele der Richtlinie erreicht werden. Es sind Situationen denkbar, in denen Mitgliedstaaten keine offizielle Liste der betreffenden Gewässer erstellt und dennoch die konkreten Verpflichtungen der Badegewässerrichtlinie eingehalten und den dort festgelegten Qualitätsstandard erreicht haben. Unter diesen Umständen kann ich in der fehlenden amtlichen Ausweisung keinen Verstoß gegen die Richtlinie erkennen.

18.   Aus der Akte geht hervor, und es wird von Spanien nicht bestritten, dass die Probenahmen aus den Gewässern der drei betreffenden Strände nicht in der vorgeschriebenen Häufigkeit stattfanden. Wenn diese Strände seinerzeit unter den Anwendungsbereich der Badegewässerrichtlinie fielen, wie dies von der Kommission behauptet wird, würde der Verstoß nicht in der unterbliebenen „amtlichen Ausweisung“ der drei betreffenden Strände als Badegewässer im Sinne der Richtlinie, sondern in der mangelnden Durchführung der zwingend vorgeschriebenen Probenahmen bestehen(10).

19.   Die Kommission hat jedoch keine entsprechende Feststellung des Gerichtshofes beantragt. In Anbetracht der Tatsache, dass der Gerichtshof bei einer Klage nach Artikel 226 EG darüber zu entscheiden hat, ob der von der Kommission behauptete Verstoß des betreffenden Mitgliedstaats gegen dessen Verpflichtungen vorliegt, bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die Klage der Kommission in Bezug auf den behaupteten Verstoß gegen die Badegewässerrichtlinie abweisen sollte.

20.   Für den Fall, dass der Gerichtshof der vorstehenden Begründung nicht folgen und gemäß dem Antrag der Kommission entscheiden sollte, dass sich aus der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Badegewässerrichtlinie eine implizite Verpflichtung zur „amtlichen Ausweisung“ der entsprechenden Gewässer ergibt, möchte ich dennoch die von Spanien vorgetragenen Argumente untersuchen.

21.   Spanien macht erstens geltend, angesichts seiner wesentlichen Bemühungen um die Verbesserung der Gewässerqualität und die Verringerung der Verschmutzung in dem Küstenbereich, in dem sich die drei Strände befänden(11), habe es das Hauptziel der Badegewässerrichtlinie eingehalten, nämlich Maßnahmen erlassen, die die Verbesserung und Wiederherstellung der Badegewässerqualität bezweckten.

22.   Die Relevanz dieses Arguments für die vorliegende Klage will mir nicht einleuchten, da es sich nicht auf die von der Kommission zur Stützung ihrer Verletzungsklage geltend gemachten Gründe bezieht, nämlich auf die unterbliebene „amtliche Ausweisung“ der betreffenden Gewässer. Wie der Gerichtshof zu Recht entschieden hat, verpflichtet die Badegewässerrichtlinie die Mitgliedstaaten jedenfalls, „für die Erreichung bestimmter Ziele Sorge zu tragen; diese können sich – von den in der Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen abgesehen – nicht auf besondere Umstände berufen, um die Nichterfüllung dieser Verpflichtung zu rechtfertigen“(12). Wenn Spanien die von ihm behaupteten wesentlichen Bemühungen um Erreichung der durch die Richtlinie vorgeschriebenen Ziele unternommen hat, ist dies lobenswert, jedoch für die Einhaltung der Richtlinie nicht ausreichend(13). Daher sollte dieses Argument zurückgewiesen werden.

23.   Zweitens wird von Spanien bestritten, dass die Kommission hinreichend und überzeugend nachgewiesen hat, dass Spanien im Oktober 2001 gegen seine Verpflichtungen aus der Badegewässerrichtlinie verstoßen und dieser Verstoß bis September 2002 angedauert hat.

24.   Die Kommission stützt sich auf die Informationen, die in dem vom spanischen Umweltministerium herausgegebenen „Strandführer“ (im Folgenden: Führer) zu den Stränden enthalten sind, und folgert daraus, dass die drei betreffenden Strände von der Definition des Artikels 1 Absatz 2 Buchstabe a für Gewässer, in denen „Baden nicht untersagt ist und in denen üblicherweise eine große Anzahl von Personen badet“, erfasst sind und daher hätten „amtlich ausgewiesen“ werden müssen. Der Führer enthält allgemeine Informationen zu spanischen Stränden, z. B. Fotos, Anfahrtsbeschreibungen, Angaben über Hauptmerkmale und Einrichtungen der Umgebung wie Krankenhäuser, Hotels, Campingplätze etc. Ferner gibt er die Intensität der Nutzung eines jeden Strandes an. Aus den Seiten, die die Kommission ihrer Klage beigefügt hat, ergibt sich, dass die betreffenden drei Strände intensiv genutzt werden.

25.   Spanien trägt im Wesentlichen vor, dass es sich bei dem Führer um ein reines Informationsdokument handle, das keine Angaben zum Zeitpunkt der Erhebung der Informationen enthalte. Die Seiten, die die Kommission ihrem Klageantrag beigefügt habe, ließen nicht erkennen, dass Spanien zu den von der Kommission behaupteten Zeitpunkten gegen seine Verpflichtungen verstoßen habe.

26.   Meiner Meinung nach liefert ein Führer, der offiziell vom spanischen Umweltministerium herausgegeben wird und eine intensive Nutzung der betreffenden Strände angibt, einen hinreichenden Nachweis, auf den sich die Kommission zur Begründung ihres Vorbringens, in den betreffenden Stränden bade üblicherweise eine große Anzahl von Personen, stützen kann. Wie die Kommission darüber hinaus hervorhebt, hat der Gerichtshof in anderen Fällen Werbebroschüren für Campingplätze, die auf bestimmte Gebiete als Badeplätze hinweisen, als Anzeichen dafür zugelassen, dass diese Gebiete durch eine große Zahl von Badenden genutzt werden(14).

27.   Angesichts dieses Beweismaterials obliegt Spanien die Widerlegung des Nachweises. Stattdessen hat Spanien lediglich den Beweiswert des von der Kommission vorgelegten Materials in Frage gestellt, ohne Gründe dafür anzugeben, weshalb die Schlussfolgerungen, die die Kommission aus dem von Spanien selbst herausgegebenen Führer gezogen hat, falsch sein sollen. Tatsächlich bin ich der Ansicht, dass Spanien als Verfasser des Führers in der einzigartigen Lage war, Zeitpunkt und Umstände der Erhebung der im Führer enthaltenen Informationen zu offenbaren, wenn hierdurch das Vorbringen der Kommission widerlegt werden könnte. Spanien hat jedoch nichts dergleichen unternommen.

28.   Falls der Gerichtshof somit der Auffassung ist, dass die Badegewässerrichtlinie eine implizite Verpflichtung zur „amtlichen Ausweisung“ der maßgeblichen Badegewässer enthält, müsste er somit zu der Schlussfolgerung gelangen, dass Spanien in Bezug auf die Strände „A Videira“, „Niño do Corvo“ und „Canabal“ in Moaña, Ría de Vigo, an der Küste Galiciens gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen hat.

 Verstoß gegen die Muschelgewässerrichtlinie

 Die Muschelgewässerrichtlinie

29.   Gemäß der ersten und der zweiten Begründungserwägung der Muschelgewässerrichtlinie hat diese den Zweck, Gewässer, einschließlich der Muschelgewässer, vor Verunreinigung zu schützen und bestimmte Muschelpopulationen vor den unheilvollen Folgen des Einleitens von Schadstoffen in die Meeresgewässer zu bewahren.

30.   Artikel 1 bestimmt: „Diese Richtlinie betrifft die Qualität von Muschelgewässern und ist auf Küstengewässer und Gewässer mit Brackwasser anzuwenden, die von den Mitgliedstaaten als schutz- oder verbesserungsbedürftig bezeichnet werden, um Muscheln und Schnecken … Lebens- und Wachstumsmöglichkeiten zu bieten und auf diese Weise zur Qualität der vom Menschen unmittelbar verzehrbaren Muschelerzeugnisse beizutragen.“

31.   Artikel 3 Absatz 1 lautet: „Die Mitgliedstaaten legen für die bezeichneten Gewässer Werte für die im Anhang aufgeführten Parameter fest, soweit in Spalte G oder in Spalte I Werte angegeben sind. Sie richten sich nach den in diesen beiden Spalten enthaltenen Bemerkungen.“ Nach Artikel 3 Absatz 2 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, keine Werte festzulegen, die weniger streng sind als die in Spalte I des Anhangs angegebenen Werte, und sie haben sich um die Einhaltung der in Spalte G aufgeführten Werte, die eher Leitwerte denn zwingende Werte darstellen, zu bemühen.

32.   Artikel 5 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten stellen Programme auf, um die Verschmutzung zu verringern und sicherzustellen, dass die bezeichneten Gewässer binnen sechs Jahren nach der entsprechend Artikel 4 vorgenommenen Bezeichnung den von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 festgelegten Werten sowie den Bemerkungen in den Spalten G und I des Anhangs entsprechen.“

33.   Artikel 6 bestimmt: „Bei der Anwendung des Artikels 5 gelten die bezeichneten Gewässer als dieser Richtlinie entsprechend, wenn die mit der im Anhang vorgesehenen Mindesthäufigkeit an ein und derselben Schöpfstelle in einem Zeitraum von 12 Monaten entnommenen Wasserproben ergeben, dass sie den von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 festgelegten Werten sowie den Bemerkungen in den Spalten G und I des Anhangs entsprechen“, und zwar in Bezug auf konkrete Prozentsätze von Proben für jeden der im Anhang aufgeführten Parameter.

34.   Für Parameter 10 des Anhangs, „Fäkalcoliforme 100 ml“, ist ein Leitwert von „

35.   Artikel 395 der Akte über den Beitritt Spaniens und Portugals(15) enthält keine abweichende Regelung für die Umsetzung und Anwendung der Muschelgewässerrichtlinie durch Spanien. Folglich hätten die in Artikel 5 der Muschelgewässerrichtlinie aufgeführten Programme bis spätestens 30. Oktober 1987 umgesetzt sein müssen.

 Andere einschlägige Gemeinschaftsvorschriften

36.   Die Richtlinie über den Schutz der Verbraucher von Muschelerzeugnissen, auf die in Nummer 34 verwiesen wird (Muschelverbraucherschutzrichtlinie), wurde am 15. Juli 1991 vom Rat erlassen(16). Kapitel I ihres Anhangs verpflichtet die zuständigen Behörden zur Ausweisung der verschiedenen Erzeugungsgebiete, einschließlich der Gebiete, in denen Muscheln geerntet und für den unmittelbaren Verzehr verwendet werden können. Die Muscheln unterliegen den Vorschriften von Kapitel V des Anhangs, das die Anforderungen festlegt, denen lebende Muscheln (die ich allgemein als „Muscheln“ bezeichnen werde) genügen müssen, wenn sie dem „unmittelbaren“ Verzehr zugeführt werden könnten. Die Anforderungen beziehen sich hauptsächlich auf die physikalischen Merkmale sowie die chemische und bakterielle Zusammensetzung der Muscheln.

 Würdigung

37.   Die Kommission ist der Auffassung, dass Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 5 der Muschelgewässerrichtlinie verstoßen hat, dass es für die Ría de Vigo kein Programm zur Verringerung der Verschmutzung aufgestellt hat.

38.   Die Kommission trägt vor, dass die Ría de Vigo von Spanien als Muschelgewässer ausgewiesen worden sei, was von Spanien nicht bestritten wird. Folglich fällt die Ría de Vigo unter Artikel 5 der Muschelgewässerrichtlinie, und daher muss ein Programm aufgestellt werden, um die Verschmutzung zu verringern und sicherzustellen, dass die Gewässer die von der Richtlinie vorgeschriebenen Standards einhalten. Da ein derartiges Programm der Kommission trotz deren förmlicher Aufforderungen zu keinem Zeitpunkt angezeigt worden ist, hat die Kommission den Schluss gezogen, dass kein Programm aufgestellt worden ist.

39.   Spanien trägt zu seiner Verteidigung zwei Argumente vor. Erstens falle die Ría de Vigo nicht unter die Muschelgewässerrichtlinie; und zweitens, so macht Spanien für den Fall, das dem so wäre, hilfsweise geltend, habe es jedenfalls seine Verpflichtungen aus Artikel 5 eingehalten.

40.   Mit Bezug auf das erste Hauptargument trägt Spanien vor, gemäß Artikel 1 der Muschelgewässerrichtlinie gelte diese nur für Gewässer, die zur Erzeugung von Muscheln zum „direkten“ Verzehr bestimmt seien. Aus der letzten Klassifikation im Jahr 1998 ergebe sich, dass die in den Muschelgewässern in der Ría de Vigo geernteten Muscheln weiterverarbeitet würden, bevor man sie für den menschlichen Verzehr vermarkte, so dass die Gewässer nicht unter diese Kategorie fielen. Weiter trägt Spanien vor, die Erzeugung und Vermarktung von Muschelerzeugnissen werde durch mehrere Gemeinschaftsmaßnahmen geregelt, die unterschieden zwischen Erzeugungsgebieten, in denen die geernteten Muschelerzeugnisse für den direkten menschlichen Verzehr bestimmt seien, und solchen, in denen eine Weiterverarbeitung vor dem Verzehr vorgesehen sei. Im Interesse einer einheitlichen Auslegung und zur Vermeidung von Unstimmigkeiten zwischen thematisch verwandten Rechtsakten der Gemeinschaft sei die Muschelgewässerrichtlinie im Licht dieser verwandten Gemeinschaftsmaßnahmen auszulegen. Spanien verweist auf die Verordnung (EG) Nr. 854/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs(17) und insbesondere auf deren Anhang II, der die amtlichen Überwachungen beschreibt, denen die zum menschlichen Verzehr bestimmten Muscheln unterworfen sind.

41.   Dieses Vorbringen ist meiner Ansicht nach zurückzuweisen.

42.   Was den Geltungsbereich der Muschelgewässerrichtlinie betrifft, so wirft der in Artikel 1 der Muschelgewässerrichtlinie enthaltene Verweis auf das Ziel, zur Qualität der „vom Menschen unmittelbar verzehrbaren Muschelerzeugnisse“ beizutragen, in der Tat Zweifel hinsichtlich des genauen Geltungsbereichs der Richtlinie auf. Ich stimme jedoch mit der Kommission darin überein, dass aus der systematischen Auslegung gefolgert werden muss, dass der Geltungsbereich der Richtlinie sämtliche Muschelgewässer erfasst und nicht lediglich solche, die vom Menschen unmittelbar verzehrbare Muschelerzeugnisse produzieren(18).

43.   Erstens ist der Geltungsbereich der Muschelgewässerrichtlinie in Artikel 1 so weit gefasst, dass diese auf alle „Küstengewässer und Gewässer mit Brackwasser anzuwenden [ist], die von den Mitgliedstaaten als schutz- oder verbesserungsbedürftig bezeichnet werden, um Muscheln und Schnecken … Lebens- und Wachstumsmöglichkeiten zu bieten“. Der Verweis auf „Lebens und Wachstumsmöglichkeiten“ von „Muscheln und Schnecken“ wird nicht näher qualifiziert. Mit der Wendung „und auf diese Weise zur Qualität der vom Menschen unmittelbar verzehrbaren Muschelerzeugnisse beizutragen“ wird der Geltungsbereich der Richtlinie meiner Meinung nach nicht auf dieses Ziel beschränkt, vielmehr wird auf ein weiteres Ziel hingewiesen, das mit denselben Mitteln erreicht werden kann. Die Formulierung „auf diese Weise“ ist in diesem Zusammenhang entscheidend.

44.   Zweitens deutet in der Präambel der Muschelgewässerrichtlinie nichts darauf hin, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber den Geltungsbereich der Richtlinie in dem von Spanien dargelegten Sinn einschränken wollte. Denn die Präambel bezieht sich stets auf Muschelgewässer im Allgemeinen(19), und an keiner Stelle lässt sich ein Hinweis auf Gewässer finden, in denen „vom Menschen unmittelbar verzehrbare Muschelerzeugnisse“ geerntet werden. Dasselbe gilt für die Überschrift der Richtlinie, die sich allgemein auf die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer bezieht.

45.   Drittens sind die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 5 zur Einhaltung der Bemerkungen in den Spalten G und I des Anhangs verpflichtet. Für Parameter 10 des Anhangs, „Fäkalcoliforme 100 ml“, ist ein Leitwert von „≤ 300 im Muschelfleisch und in der Flüssigkeit zwischen den Schalen“ festgelegt. Obgleich dieser Wert in Spalte G aufgeführt ist, bestimmt eine Fußnote: „Bis zur Verabschiedung einer Richtlinie über den Schutz der Verbraucher von Muschelerzeugnissen müsste dieser Wert jedoch in den Gewässern zwingend eingehalten werden, in denen vom Menschen unmittelbar verzehrbare Muscheln leben.“

46.   Wie die Kommission zu Recht vorträgt, impliziert der in der Fußnote enthaltene Zusatz, dass der im Anhang aufgeführte Wert ein Leitwert für alle Muschelgewässer bleibt, in denen keine „vom Menschen unmittelbar verzehrbare Muscheln leben“, und somit ist der Geltungsbereich der Richtlinie weiter, als Spanien geltend macht.

47.   Im Hinblick auf Spaniens Vorbringen zur Auslegung der Muschelgewässerrichtlinie im Lichte nachfolgender Gemeinschaftsmaßnahmen zur Regelung der Erzeugung und Vermarktung von Muschelerzeugnissen bin ich der Ansicht, dass aus der Präambel der Muschelgewässerrichtlinie(20) hervorgeht, dass deren Hauptziel der Umweltschutz und nicht der Verbraucherschutz ist. Die Tatsache, dass einige Aspekte des Schutzes von Verbrauchern von Muschelerzeugnissen durch die Richtlinie geregelt werden, hat neben dem Hauptziel nur nebensächliche Bedeutung. Diese Bestimmungen sollten nur übergangsweise gelten, bis eine besondere Richtlinie zum Schutz von Verbrauchern in diesem Bereich erlassen wurde, nämlich die Muschelverbraucherschutzrichtlinie(21).

48.   Die letztgenannte Richtlinie enthält nähere Bestimmungen zu den Hygienevorschriften für die Erzeugung und Vermarktung von Muscheln, die für den „direkten“ menschlichen Verzehr oder für die Weiterverarbeitung vor dem menschlichen Verzehr bestimmt sind. Auch wenn die beiden Richtlinien in einem engen Zusammenhang stehen, so bleiben sie doch verschiedene Gesetzgebungsakte, die unterschiedliche, wenngleich einander ergänzende, Ziele verfolgen. So besteht das Ziel der Muschelgewässerrichtlinie hauptsächlich in der Sicherstellung der Qualität der Gewässer, in denen Muscheln leben und wachsen, wohingegen das Ziel der Muschelverbraucherschutzrichtlinie speziell in der Sicherung der Qualität der Muscheln selbst besteht, um deren Geeignetheit für den – unmittelbaren oder nach Weiterverarbeitung erfolgenden – menschlichen Verzehr zu gewährleisten. Dies geht eindeutig daraus hervor, dass die in den entsprechenden Bestimmungen und Anhängen enthaltenen Parameter, Werte und Testverfahren sich weitgehend voneinander unterscheiden, auch wenn einige von ihnen sich überschneiden mögen.

49.   Dasselbe gilt für sonstige Gemeinschaftsmaßnahmen, die in ähnlichen Bereichen erlassen worden sind, einschließlich der Verordnung Nr. 854/2004, die von Spanien zur Stützung seines Vorbringens angeführt wird(22). Das Hauptziel dieser Verordnung besteht in der amtlichen Überwachung von Erzeugnissen tierischen Ursprungs, darunter Muscheln, und nicht in der Sicherung der Qualität der Muschelgewässer selbst.

50.   Schließlich kann ich weder der Muschelverbraucherschutzrichtlinie noch der Verordnung Nr. 854/2004 Bestimmungen entnehmen, die das Argument stützen, der Gesetzgeber habe den Geltungsbereich der Muschelgewässerrichtlinie in dem von Spanien dargelegten Sinn ändern oder abwandeln wollen.

51.   Spanien scheint Ziele, Umfang und Verpflichtungen der verschiedenen Gemeinschaftsmaßnahmen durcheinander zu bringen. Die Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden, zwischen Muschelerzeugungsgebieten, die Muscheln für den unmittelbaren menschlichen Verzehr erzeugen, und sonstigen Muschelerzeugungsgebieten zu unterscheiden, ergibt sich aus Kapitel I des Anhangs der Muschelverbraucherschutzrichtlinie und Anhang II der Verordnung Nr. 854/2004. Daher ist diese Klassifikation von Gebieten nur für die Umsetzung jener Gemeinschaftsmaßnahmen von Belang.

52.   Angesichts des Vorstehenden bin ich der Ansicht, dass der Geltungsbereich der Muschelgewässerrichtlinie nicht auf Muschelgewässer beschränkt ist, in denen für den unmittelbaren menschlichen Verzehr bestimmte Muschelerzeugnisse geerntet werden, sondern dass sämtliche Gewässer erfasst sind, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 1 der Richtlinie als Muschelgewässer bezeichnet werden. Da Spanien nicht bestreitet, dass die Gewässer der Ría de Vigo als Muschelgewässer zu klassifizieren sind, ist die Muschelgewässerrichtlinie auf sie anwendbar.

53.   Spanien macht hilfsweise geltend, es habe jedenfalls Maßnahmen zur Einhaltung der Anforderungen von Artikel 5 der Muschelgewässerrichtlinie erlassen, nämlich den „Plan General de Saneamiento de Galicia“ 2000–2015 und das Gesetz 8/2001 der Comunidad Autónoma de Galicia zum Schutz der Gewässerqualität der Rías Galiciens und zur Regelung des öffentlichen Dienstes der kommunalen Abwasseraufbereitung.

54.   Es ist zunächst anzumerken, dass aus der Akte hervorgeht, dass Spanien der Kommission diese angeblich zur Durchführung von Artikel 5 der Muschelgewässerrichtlinie erlassenen Maßnahmen trotz wiederholter Aufforderungen durch die Kommission nicht angezeigt hat; auch hat Spanien nicht auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission erwidert. Diese Versäumnisse könnten bereits die Klage der Kommission begründet sein lassen(23).

55.   In der Rechtssache C-298/95 (Kommission/Deutschland)(24) hat die Kommission u. a. geltend gemacht, Deutschland sei seinen Verpflichtungen aus der Süßwasser- und der Muschelgewässerrichtlinie nicht nachgekommen, weil es die in Artikel 5 der Süßwasserrichtlinie(25) und Artikel 5 der Muschelgewässerrichtlinie vorgeschriebenen Programme nicht dargelegt habe. Der Gerichtshof hat ausgeführt: „Aus dem Wortlaut des Artikels 5 der [Richtlinie] 79/923 … sowie aus dem in [dieser Richtlinie] vorgesehenen detaillierten System zur Überwachung der Gewässerqualität ergibt sich eindeutig, dass die Mitgliedstaaten zur Aufstellung besonderer Programme verpflichtet sind, die darauf abzielen, die Verschmutzung von … Muschelgewässern innerhalb von … sechs Jahren zu verringern.“(26)

56.   Der Gerichtshof hat das Argument Deutschlands zurückgewiesen, allgemeine Programme zur Gewässersanierung könnten als ausreichende Umsetzung des Artikels 5 der Süßwasserrichtlinie angesehen werden. Ferner hat der Gerichtshof entschieden, dass das mit solchen allgemeinen Programmen verfolgte Ziel, die Gewässerverschmutzung durch Abwassereinleitungen zu verringern, nicht notwendig dem spezifischeren Ziel der Süßwasserrichtlinie entspricht, das darin besteht, die Qualität von Süßwasser zu verbessern, um das Leben von Fischen zu ermöglichen(27).

57.   Auch wenn diese Feststellungen im Zusammenhang mit Artikel 5 der Süßwasserrichtlinie getroffen wurden, könnten die Schlussfolgerungen des Gerichtshofes angesichts des praktisch identischen Wortlauts der Bestimmungen für den vorliegenden Kontext als gleichermaßen anwendbar angesehen werden. Meiner Ansicht nach genügen die von Spanien vorgetragenen Durchführungsmaßnahmen nicht den Anforderungen der Muschelgewässerrichtlinie. Sowohl der „Plan General de Saneamiento de Galicia“ als auch das Gesetz 8/2001 sind meiner Meinung nach zu unbestimmt, um den Anforderungen von Artikel 5 der Muschelgewässerrichtlinie in der Auslegung des Gerichtshofes zu genügen. Wie die Kommission zu Recht festgestellt hat, wurde keine der Maßnahmen speziell zur Umsetzung der Verpflichtungen aus der Muschelgewässerrichtlinie erlassen, vielmehr war die Durchführung anderer EG-Richtlinien im Bereich der Wasseraufbereitung und der Wasserqualität bezweckt(28).

58.   Wie die Kommission mit größerem Recht hervorhebt, ohne dass ihr Spanien darin widerspricht, enthält keine dieser Maßnahmen genaue Bestimmungen, mit denen gewährleistet wird, dass die Verschmutzung der Gewässer Galiciens, insbesondere der Ría de Vigo, auf ein Niveau verringert wird, das die detaillierten und genauen physikalischen und chemischen Parameter im Anhang der Richtlinie einhält, was überdies seit Oktober 1987 hätte erreicht sein sollen. Auch wenn diese allgemeinen Maßnahmen mittelbar zur Verbesserung der Gewässerreinheit beitragen können, so ist es, wie ich oben bereits ausgeführt habe, zumindest ohne weitere Untermauerung nicht offenkundig, dass die Maßnahmen notwendigerweise die von der Muschelgewässerrichtlinie bezweckte Wirkung haben werden, Muscheln Lebens- und Wachstumsmöglichkeiten zu bieten(29).

 Ergebnis

59.   Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

1.      festzustellen, dass Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 79/923/EWG des Rates vom 30. Oktober 1979 über die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer verstoßen hat, dass es für die Ría de Vigo bis zum vorgeschriebenen Zeitpunkt kein Programm zur Verringerung der Verschmutzung aufgestellt hat;

2.      die Klage der Kommission im Übrigen abzuweisen;

3.      jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

1 – Originalsprache: Englisch.

2 – Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer (ABl. 1976, L 31, S. 1).

3 – Richtlinie 79/923/EWG des Rates vom 30. Oktober 1979 über die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer (ABl. L 281, S. 47).

4 – ABl. 1991, L 377, S. 48.

5 – ABl. 1985, L 302, S. 32.

6 – „[Die Ziele der Badegewässerrichtlinie] würden nicht erreicht, wenn Flussufer, an denen das Baden zwar nicht ausdrücklich erlaubt, aber von den … Behörden auch nicht ausdrücklich verboten wird und an denen tatsächlich gebadet wird, nicht als Badegebiete im Sinne der Richtlinie angegeben würden und eben dadurch der Kontrolle durch die Kommission entzogen würden“, Schlussanträge zum Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juli 2004 in der Rechtssache C‑272/01 (Kommission/Portugal, Slg. 2004, I‑0000, Nr. 34).

7 – Urteil des Gerichtshofes vom 18. Juni 2002 in der Rechtssache C‑60/01 (Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I‑5679, Randnr. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

8 – Siehe z. B. Artikel 4 Absatz 1 der Muschelgewässerrichtlinie, angeführt in Fußnote 3; Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 78/659/EWG des Rates vom 18. Juli 1978 über die Qualität von Süßwasser, das schutz- oder verbesserungsbedürftig ist, um das Leben von Fischen zu erhalten (ABl. L 222, S. 1); Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375, S. 1). Siehe auch Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser (ABl. L 135, S. 40).

9 – Es sei bemerkt, dass die Kommission im Urteil Kommission/Portugal, angeführt in Fußnote 6, bemängelt hatte, dass Portugal nicht sämtliche maßgeblichen Binnengewässer erfasst hatte; es war keine „amtliche Ausweisung“ der Binnengewässer wie im vorliegenden Fall verlangt worden.

10 – Wird die in der Richtlinie vorgeschriebene Mindesthäufigkeit der Probenahmen nicht beachtet, stellt dies einen Verstoß gegen die Verpflichtungen aus der Richtlinie dar, selbst wenn dieser Verstoß von geringem Umfang ist und unerhebliche praktische Auswirkungen hat: Urteil des Gerichtshofes vom 30. Januar 2003 in der Rechtssache C‑226/01 (Kommission/Dänemark, Slg. 2003, I‑1219, Randnrn. 32 und 33); siehe auch Urteil des Gerichtshofes vom 8. Juni 1999 in der Rechtssache C‑198/97 (Kommission/Deutschland, Slg. 1999, I‑3257, Randnr. 46).

11 – In diesem Zusammenhang bezieht sich Spanien auf den von der Xunta de Galicia im November 2000 erlassenen „Plan General de Saneamiento de Galicia“ 2000–2015, zu dessen Zielen die Durchführung der notwendigen Investitionen zur Gewährleistung der Badesicherheit an den Stränden Galiciens zählt, sowie auf die neue, zum Zeitpunkt der Klageerhebung in der Umsetzung befindliche und im Juli 2003 fertig gestellte Kanalisationsanlage der Gemeinde Moaña, in der sich die drei Strände befinden.

12 – Urteil Kommission/Deutschland, angeführt in Fußnote 10, Randnr. 35.

13 – Siehe ebenda und die dort angeführte Rechtsprechung. Siehe aus neuerer Zeit Urteil Kommission/Portugal, angeführt in Fußnote 6, Randnr. 34.

14 – Urteil des Gerichtshofes vom 25. Mai 2000 in der Rechtssache C‑307/98 (Kommission/Belgien, Slg. 2000, I‑3933, Randnr. 32).

15 – Angeführt in Fußnote 5.

16 – Richtlinie 91/492/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und Vermarktung lebender Muscheln (ABl. L 268, S. 1).

17 – ABl. L 139, S. 206.

18 – Es ist anzumerken, dass Artikel 1 des ursprünglichen Rechtsakts zur Durchführung der Muschelgewässerrichtlinie in Spanien, Real Decreto Nr. 38/1989, nur vom Menschen verzehrbare Muscheln aufführte, ohne sich genauer auf „unmittelbar“ verzehrbare Muscheln zu beziehen. Erst bei der Umsetzung der Muschelverbraucherschutzrichtlinie wurde im Real Decreto Nr. 345/1993 (Normas de calidad de las aguas y de la producción de moluscos y otros invertebrados marinos vivos, BOE Nr. 74/1993, S. 9301) eine solche Unterscheidung in Übereinstimmung mit den Anforderungen der letztgenannten Richtlinie eingeführt. Mit diesem Real Decreto wurde das Real Decreto Nr. 38/1989 aufgehoben, dessen Bestimmungen in den Rechtsakt integriert wurden, was eine Zusammenführung beider Rechtsakte zur Folge hatte. Der konsolidierte Rechtsakt wurde aufrechterhalten, als die Richtlinie 97/61/EG des Rates vom 20. Oktober 1997 zur Änderung des Anhangs der Richtlinie 91/492/EWG des Rates zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und Vermarktung lebender Muscheln (ABl. 1997, L 295, S. 35) umgesetzt wurde. Diese Richtlinie wurde durch das Real Decreto Nr. 571/1999 vom 9. April 1999 umgesetzt (BOE Nr. 86 vom 10. April 1999).

19 – Siehe z. B. die erste, die dritte, die siebte und die zehnte Begründungserwägung.

20 – Siehe die erste, die zweite und die zehnte Begründungserwägung.

21 – Angeführt in Fußnote 16.

22 – Angeführt in Fußnote 17.

23 – Siehe Urteil vom 16. Juni 2005 in der Rechtssache C-456/03 (Kommission/Italien, Slg. 2005, I–0000, Randnr. 27 und die darin angeführte Rechtsprechung).

24 – Urteil des Gerichtshofes vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C‑298/95 (Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I‑6747).

25 – Richtlinie 78/659/EWG des Rates vom 18. Juli 1978 über die Qualität von Süßwasser, das schutz- oder verbesserungsbedürftig ist, um das Leben von Fischen zu erhalten (ABl. L 222, S. 1).

26 – Urteil Kommission/Deutschland, angeführt in Fußnote 24, Randnr. 24.

27 – Ebenda, Randnrn. 25 und 26. Siehe auch meine Schlussanträge zu diesem Urteil, Nrn. 17 und 18.

28 – Schon aus dem Wortlaut des „Plan General de Saneamiento de Galicia“ geht hervor, dass dieser vorrangig zur Umsetzung der Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/271/EWG, angeführt in Fußnote 8, erlassen wurde. Auch wenn das Gesetz 8/2001 Qualitätsziele für die Gewässer der Rías Galiciens festlegt, so befasst es sich doch hauptsächlich mit der Regelung und Kontrolle des Einleitens kommunaler und industrieller Abwässer in die Rías Galiciens.

29 – Siehe meine Schlussanträge zum Urteil Kommission/Deutschland, angeführt in Fußnote 24, Nrn. 17 und 18. Siehe auch Randnr. 26 des Urteils in derselben Rechtssache.

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