KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANTONIO TIZZANO
esitatud 30. märtsil 20061(1)
Kohtuasi C‑170/04
Klas Rosengren jt
versus
Riksåklagaren
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Högsta domstolen (Rootsi))
Alkohoolsed joogid – Rootsi jaemüügimonopol – Eraõiguslikele isikutele kehtestatud impordikeeld – Monopoli toimimisest eraldi käsitlemise võimalikkus – EÜ artikkel 31 – EÜ artikkel 28 – Eristamine – Kooskõla
1. Högsta domstolen (Rootsi ülemkohus) esitas 30. märtsi 2004. aasta määrusega Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel neli eelotsuse küsimust, milles ta soovib teada, kas liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt on eraõiguslikel isikutel keelatud importida tooteid, mille jaemüügi suhtes kehtib selles riigis monopolikord, on asutamislepinguga kooskõlas.
2. Eelkõige soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas seda laadi keeldu tuleb hinnata, lähtudes EÜ artiklist 31, mis käsitleb kaubanduslikke riigimonopole, või EÜ artiklist 28, mille kohaselt on keelatud kõik koguselised piirangud ja samaväärse toimega meetmed, ning kas see keeld on kooskõlas selle artikliga, millest lähtudes seda hinnata tuleb.
I. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
3. EÜ artikkel 31 sätestab:
„1. Liikmesriigid kohandavad kaubanduslikke riigimonopole nii, et kaupade hankimis- ja turustamistingimuste suhtes ei oleks diskrimineerimist liikmesriikide kodanike vahel.
[..]”
B. Siseriiklik õigus
Rootsi alkoholiseadus
4. Et piirata alkohoolsete jookide tarbimist ja vähendada selle tarbimise kahjulikke tagajärgi inimeste tervisele, võttis Rootsi vastu 16. detsembri 1994. aasta alkohollagi nr 1738 (Rootsi alkoholiseadus, edaspidi „alkoholiseadus”).
5. Selle seadusega reguleeritakse nende jookide tootmise ja turustamise kõiki aspekte, eelkõige nende valmistamist, importimist, jaemüüki, letimüüki ja reklaamimist.
Alkohoolsete jookide jaemüük
6. Alkohoolsete jookide jaemüügi õigus on ainult ühel äriühingul (Systembolaget Aktiebolag, edaspidi „Systembolaget”), mis on täielikult riigi omanduses.
7. Systembolageti müügivõrk koosneb 411 „kauplusest”, mis paiknevad kõikjal Rootsi territooriumil. Lisaks on tal umbes 550 „müügikohta” (toiduainetekauplust, ajalehe‑ ja tubakaäri, teenindusjaama jne) maapiirkondades, 56 autobussiliini ja 45 posti kättetoimetamise marsruuti, kus on võimalik tellida alkohoolseid jooke ja need kätte saada.
8. Isikud, kes on vähemalt 20 aastat vanad, saavad alkohoolseid jooke, mida pakutakse mitmesuguses valikus („põhisortiment”, „ajutised” ja „katsetooted”), osta ainult selle müügivõrgu kaudu. Seda, mida tootevalikus ei ole, võib saada eritellimusel. Kui tegemist on teiste liikmesriikide toodetega, peab Systembolaget importima neid tarbija tellimisel ja kulul. Systembolaget võib tarbija eritellimuse ja imporditaotluse jätta rahuldamata „mõjuvatel põhjustel” (5. peatüki § 5).
9. Kohtutoimikust ilmneb, et 1. jaanuaril 2005 jõustus seadus, millega tühistati Systembolageti õigus keelduda „mõjuvatel põhjustel” tarbija nõutud alkohoolsete jookide importimisest.
Alkohoolsete jookide import
10. Peale tarbijatele nende nõudmisel imporditeenuse osutamise ei ole Systembolagetil õigust alkohoolseid jooke Rootsisse importida. See õigus on Rootsi õiguse kohaselt ainult isikutel, kellel on spetsiaalsed load.
11. Ka eraõiguslikel isikutel ei ole üldiselt õigust importida alkohoolseid jooke. 4. peatüki § 2 kohaselt võivad isikud, kes on vähemalt 20 aastat vanad, Rootsisse sisse tuua üksnes alkohoolseid jooke, mis on ostetud reisilt, on mõeldud nende oma või nende pere tarbeks või kinkimiseks mõnele sugulasele.
II. Faktilised asjaolud ja menetlus
12. Põhikohtuasi algatati kaebuse alusel, mille esitasid Klas Rosengren ja teised eraõiguslikud isikud (edaspidi koos „K. Rosengren”) korralduse peale konfiskeerida mõned kastid Hispaaniast pärit veini.
13. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et K. Rosengren tellis osaliselt kirja teel ja osaliselt otse tootjalt Hispaanias toodetavat veini, millele tehakse reklaami ühel Taani Interneti‑leheküljel.
14. Veini, mille eest tasuti kahelt Rootsi postikontolt, tõi Rootsi üks eravedaja, kellega K. Rosengren oli lepingu sõlminud, ilma et seda oleks tollis deklareeritud. Seepärast konfiskeeriti see Göteborgis.
15. K. Rosengren esitas selle konfiskeerimiskorralduse peale kaebuse Göteborgs Tingsrärttile (Göteborgi esimese astme kohus), kes jättis selle konfiskeerimiskorralduse siiski muutmata, sest tema arvates oli vein Rootsisse sisse toodud, eirates eraõiguslikele isikutele alkoholiseadusega kehtestatud impordikeeldu.
16. Et ka Hovrätten för Välstra Sverigele (Lääne-Rootsi apellatsioonikohus) esitatud apellatsioonkaebus jäeti rahuldamata, pöördus K. Rosengren Högsta domstoleni poole. Kaheldes, kas alkoholiseaduse 4. peatüki § 2 on kooskõlas EÜ artiklitega 28 ja 31, otsustas viimane menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas eespool kirjeldatud impordikeeldu võib pidada osaks monopoli toimimisest ja jaemüügist ning seetõttu leida, et see ei ole EÜ artikli 28 kohaselt keelatud ja seda tuleb hinnata üksnes EÜ artiklist 31 lähtudes?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas nimetatud impordikeeld on sel juhul kooskõlas EÜ artiklis 31 sätestatud kaubandusliku riigimonopoli tingimustega?
3. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas EÜ artiklit 28 tuleb tõlgendada nii, et vaadeldav impordikeeld on sellega põhimõtteliselt vastuolus vaatamata sellele, et Systembolaget on tellimisel kohustatud hankima alkohoolseid jooke, mida laos ei ole?
4. Kui vastus kolmandale küsimusele on jaatav, siis kas selline impordikeeld on õigustatud ja proportsionaalne inimeste elu ja tervise kaitseks?”
17. Nõnda algatatud menetluses esitasid kirjalikke märkusi K. Rosengren, Rootsi, Soome ja Norra valitsus, EFTA Järelevalveamet ja komisjon.
18. 30. novembril 2005 toimus Euroopa Kohtus istung, mille käigus kuulati ära K. Rosengren, Rootsi ja Norra valitsus, EFTA Järelevalveamet ja komisjon.
III. Õiguslik analüüs
Sissejuhatus: kohtuotsus Franzén
19. Nagu nägime, esitab siseriiklik kohus Euroopa Kohtule neli küsimust. Ta tahab sisuliselt teada, kas niisugust eraisikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeldu, nagu on sätestatud Rootsi alkoholiseaduses, tuleb hinnata, lähtudes EÜ artiklist 31, mis käsitleb kaubanduslikke riigimonopole, või EÜ artiklist 28, millega on kehtestatud kogusepiirangute ja samaväärse toimega meetmete keeld (esimene küsimus), ning kas see keeld on esimese artikli (teine küsimus) või teise võimalusena teise artikliga (kolmas ja neljas küsimus) kooskõlas.
20. Esitades oma kirjalikud märkused nende küsimuste kohta, viitasid kõik menetlusse astunud isikud laialdaselt kohtuotsusele Franzén(2), milles Euroopa Kohus analüüsis mitmest aspektist seda Rootsi alkoholiseadust, mis on täna uuesti arutusel.
21. Rootsi ja Norra valitsuse arvates annab see kohtuotsus otseselt konkreetse vastuse kahtlusele, mille Rootsi kohus tõstatas. Nende sõnul selgitas Euroopa Kohus viidatud kohtuotsuses juba, et kõnesolevat keeldu tuleb analüüsida, lähtudes EÜ artiklist 31, ning et see on nimetatud õigusnormiga kooskõlas. Käesolevas kohtuasjas tuleb seega vaid korrata seda lahendust.
22. Enne igasugust edasist analüüsi näib mulle seega vajalik kontrollida, kas Euroopa Kohus on tõesti juba esitatud küsimustele vastanud.
23. Kohtuotsuses Franzén avaldas Euroopa Kohus oma arvamust ennekõike selle kohta, milline on EÜ artikli 31 kohaldamisala võrreldes EÜ artikliga 28.
24. Ta sedastas selles osas eristava kriteeriumi: Rootsi „monopoli olemasolu ja toimimist käsitlevaid õigusnorme” tuleb analüüsida, lähtudes EÜ artiklist 31, samal ajal kui „siseriikliku seaduse teiste, monopoli toimimisest eraldi käsitletavate sätete mõju ühenduse kaubandusele” tuleb hinnata, lähtudes EÜ artiklist 28 (punktid 35 ja 36).
25. Juhatades sisse esimese õigusnormide rühma analüüsi, meenutas Euroopa Kohus kõigepealt EÜ artikli 31 eesmärki ja sisu:
– selle õigusnormi eesmärk on „ühildada liikmesriikide võimalus säilitada teatud kaubanduslikud monopolid, mis on vahendid avaliku huvi eesmärkide teenimiseks, ühisturu rajamise ja toimimise nõuetega. Nimetatud artikli eesmärk on kõrvaldada takistused kaupade vabale liikumisele, jättes siiski kehtima sellised kauplemist piiravad mõjutusvahendid, mis on lahutamatult seotud kõnealuste monopolide olemusega” (eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 39);
– see ei nõua „kaubanduslike riigimonopolide täielikku keelustamist”, vaid näeb nende tegevuse korralduse ette „nii, et nende kaupade ostmise ja müügi tingimustega oleks välistatud igasugune liikmesriikide kodanike vaheline diskrimineerimine”, nii et kauplemine teistest liikmesriikidest pärit toodetega ei oleks juriidiliselt või faktiliselt pandud ebasoodsamatesse tingimustesse” (punktid 38 ja 40).
26. Seejärel tõdes Euroopa Kohus, et „taotledes rahvatervise kaitset alkoholi kahjuliku mõju eest, teenib Systembolagetile antu taoline alkohoolsete jookide jaemüügi riigimonopol avaliku huvi kaitse eesmärki” (punkt 41).
27. Kohus analüüsis niisiis monopoli olemasolu ja toimimisega lahutamatult seotud Rootsi alkoholiseaduse sätteid, mis käsitlevad Systembolageti „toodete väljavalimise süsteemi” (sealhulgas kohustust importida „tarbija tellimisel ja kulul” ükskõik missugust alkohoolset jooki, mida ei ole pakutavas tootevalikus; 5. peatüki § 5), äriühingu „müügivõrku” ja tema pakutavate „alkohoolsete jookide reklaamimist”. Euroopa Kohtu arvates ei ole need õigusnormid diskrimineerivad ega aseta imporditavaid tooteid ebasoodsamasse olukorda, ning on seega EÜ artikliga 31 kooskõlas (punktid 43–66).
28. Mis puudutab „siseriikliku seaduse teisi sätteid, mis mõjutavad monopoli toimimist”, analüüsis Euroopa Kohus seevastu (EÜ artiklist 28 lähtudes) Rootsi õigusnorme, mille kohaselt on alkohoolseid jooke lubatud importida üksnes isikutel, kellel on tootmis‑ või hulgimüügiluba. Euroopa Kohus sedastas selles küsimuses, et kuna need õigusnormid tekitavad teistest liikmesriikidest pärit jookide puhul lisakulusid („näiteks vahenduskulud ja kulud, mis on seotud lõivude amortisatsiooni ja litsentsi andmise eest nõutavate maksude või kohustusega omada Rootsi territooriumil ladustamisvõimsust), kujutavad need endast imporditõket, mis on õigustatud EÜ artiklis 30 tunnustatud nõudega kaitsta inimeste tervist alkoholi kahjuliku mõju eest, kuid mis on selle nõude seisukohast ebaproportsionaalne (punktid 67–77).
29. Mulle tundub aga, et õigus on EFTA Järelevalveametil, kui ta märgib, et eespool viidatud kohtuotsuses Franzén sõnastati küll kriteeriumid EÜ artikli 31 õigeks kohaldamiseks müügimonopolide suhtes ja analüüsiti Rootsi alkoholiseadust mitme kandi pealt, kuid ei vastatud konkreetselt kahtlustele, mis on tõstatatud käesolevas kohtuasjas. Kõnesoleva kohtuasja ese on nimelt nimetatud seaduse säte (eraõiguslikele isikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeld), mis on küll tookord käsitletud õigusnormidega seotud, kuid erineb neist siiski.
30. Seega arvan, et seda keeldu ning selle vastavust EÜ artiklitele 28 ja 31 on tarvis kohtuotsusega Franzén sedastatud põhimõtetest lähtudes uuesti ja eraldi analüüsida, mida ma järgnevalt teengi.
Esimene küsimus
31. Nagu nägime, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige teada, kas kõnesolevat keeldu tuleb hinnata, lähtudes EÜ artiklist 28 või EÜ artiklist 31.
32. Ma arvan nagu kõik menetlusse astunud pooled, et selle kahtluse hajutamiseks tuleb lähtuda kriteeriumist, mis on esitatud kohtuotsuses Franzén. Nagu eespool nägime, selgitas Euroopa Kohus selles kohtuotsuses, „võttes arvesse [varasemat] kohtupraktikat(3)”, et „monopoli olemasolu ja toimimist käsitlevaid õigusnorme tuleb analüüsida, lähtudes [EÜ artiklist 31], mis on kaubandusliku riigimonopoli poolt ainuõiguse teostamist käsitlev erisäte”; seevastu „mõju, mida võivad ühendusesisesele kauplemisele avaldada siseriiklike õigusaktide muud sätted, mida on võimalik käsitleda monopoli toimimisest eraldi, kuigi need võivad seda mõjutada, tuleb analüüsida lähtudes [EÜ artiklist 28]”.(4)
33. Nende juhiste ülekandmine vaidlusalustele õigusnormidele, et teha kindlaks, kas need kuuluvad EÜ artikli 28 või EÜ artikli 31 kohaldamisalasse, on siiski kõike muud kui kerge, nagu näitavad ka vastukäivad järeldused, mis pooled on koos põhjendatud argumentidega nendest teinud.
34. K. Rosengren, EFTA Järelevalveamet ja komisjon leiavad ühelt poolt, et eraõiguslikele isikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeldu tuleb hinnata, lähtudes EÜ artiklist 28. Rootsi, Soome ja Norra valitsus on teisalt vastupidisel arvamusel.
35. Esimesed lähtuvad sarnaselt komisjoniga eeldusest, et EÜ artikkel 31 on „kaubanduslikke riigimonopole käsitlev erisäte”(5), mis toimib piiranguna EÜ artiklis 28 toodud üldkeelust. Seepärast ei saa seda õigusnormi tõlgendada laiendavalt.
36. EFTA Järelevalveamet mainib ikka samas kontekstis seejärel mõnesid müügimonopolide valdkonnas tehtud kohtuotsuseid (millele on viidatud ka kohtuotsuses Franzén), milles Euroopa Kohus on sedastanud, et EÜ artikkel 31 „ei oma seega tähtsust siseriiklike õigusnormide suhtes, mis ei käsitle riigimonopoli eriülesannet, nimelt ainuõiguse teostamist”.(6) Selle kohtupraktika põhjal võib järeldada – nagu K. Rosengren, EFTA Järelevalveamet ja komisjon just tegidki – et Systembolageti ainuõigus hõlmab alkohoolsete jookide jaemüüki, aga mitte nende importimist. Kui see on nii, tuleb asuda seisukohale, et analüüsides niisugust alkohoolsete jookide importi käsitlevat õigusnormi, millega on kehtestatud käesolevas kohtuasjas vaidlustatud keeld, ei tule lähtuda EÜ artiklist 31, vaid ainult EÜ artiklis 28 toodud üldnormist.
37. Vastupidine teooria ei ole siiski mitte vähem veenev. Minu meelest on see isegi veenvam ja seda põhjustel, mille püüan järgnevalt esitada.
38. Lähtun tõdemusest, et kohtuotsusele Franzén eelneva kohtupraktika hulgas on lahendeid, mis vaidlusaluse vahetegemise osas näikse keskenduvat mitte niivõrd monopoli ainuõiguse laiendamisele, vaid pigem eriülesandele, mida see peab täitma. Nendest kohtuotsustest ilmneb nimelt, et EÜ artikli 31 kohaldamisalasse ei kuulu mitte niivõrd monopoli ainuõigusega seotud siseriiklikud õigusnormid, vaid pigem need, mis on „olemuslikult seotud [sellele antud] eriülesande täitmisega”.(7)
39. Teiste sõnadega tundub, et nendes kohtuotsustes lähtutakse õigest eeldusest, et monopol eksisteerib ja toimib selleks, et täita teatavat otstarvet. Selle olemasolu ja tegevust käsitlevad õigusnormid tuleb seega kindlaks teha, lähtudes sellest otstarbest.
40. Kui aga vaadata lähemalt, siis võib ka kohtuotsust Franzén tõlgendada selles teises võtmes. Viimati nimetatud kohtuotsuses arvati EÜ artikli 31 kohaldamisalasse kuuluvate sätete hulka kõik õigusnormid, mis käsitlevad Rootsi monopoli olemasolu ja toimimist, ka need, mis ei ole seotud sellele monopolile antud ainuõigusega.
41. Lisaks Systembolageti müügivõrku ja tema reklaami käsitlevatele õigusnormidele analüüsiti EÜ artiklist 31 lähtudes eelkõige kõiki norme, mis käsitlevad toodete valikut, sealhulgas sätet, millega ülesanne importida tarbija tellimisel ja kulul alkohoolseid jooke, mida pakutavas tootevalikus ei ole, anti ainuõigusena monopolile (5. peatüki § 5).(8) Kuigi tegemist on seega alkohoolsete jookide importi, mitte nende jaemüüki käsitleva õigusnormiga, arvas Euroopa Kohus selle normi monopoli toimimisega seotud sätete hulka.
42. Seda minu arvates seepärast, et Euroopa Kohtu meelest on nõutud alkohoolsete jookide importimise ülesanne olemuslikult seotud Systembolagetile siseriikliku seadusega antud ülesande täitmisega. Ülesanne, milleks – nagu märkisid Rootsi ja Norra valitsus – ei ole lihtsalt Rootsi turul olemasolevate alkohoolsete jookide müümine, vaid ka nende jookide ostmise üheainsa ja kontrollitud võimaluse loomine.
43. Kui aga selline nägemus on õige, tuleb ka käesolevas kohtuasjas vaadeldavat normi, millega on eraõiguslikele isikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeld, pidada Rootsi monopoli toimimist käsitlevaks õigusnormiks ja seega hinnata, lähtudes EÜ artiklist 31.
44. Ka selle keelu eesmärk on tagada, et eraõiguslikud isikud, kes soovivad osta Rootsis alkohoolseid jooke, saavad seda teha ainult Systembolageti kaupluste ja müügipunktide kaudu. Kui nad soovivad osta ja importida teistest liikmesriikidest pärit alkohoolseid jooke, ei saa nad kõnealuse keelu tõttu teha seda otse, vaid peavad pöörduma nende kaupluste ja müügipunktide poole, valides tootevalikus olevad tooted või paludes importida neid, mida valikus ei ole.
45. Nagu märkis Norra valitsus, siis kõnesolevast vaatevinklist täiendavad õigusnorm, mis käsitleb Systembolageti‑poolset alkohoolsete jookide importimist (mille Euroopa Kohus leidis juba olevat lahutamatult seotud monopoli toimimisega), ja säte, millega on eraõiguslikele isikutele kehtestatud impordikeeld (mida me praegu vaatleme), teineteist ja on teineteisest eristamatud: mõlema eesmärk on tagada, et Rootsi tarbijate nõudlus alkohoolsete jookide järele piirduks Systembolageti kontrolli all oleva jaemüügisüsteemiga.
46. Siinkohal on vähe tähtsust EFTA Järelevalveameti ja komisjoni esitatud vastuväitel, et teises liikmesriigis (Soome) eksisteerib ja toimib alkohoolsete jookide jaemüügimonopol ka ilma kõnesoleva keeluta.
47. Minu välja toodud vaatevinkli puhul ei ole vaja kontrollida, kas teoreetiliselt võib monopol toimida ka ilma kõnesoleva keeluta. Ei ole ka tarvis kindlaks teha, kas ülesannet, mille monopoli kehtestanud liikmesriik sellele monopolile annab, saab täita vähem piiravate süsteemidega kui need, mida kasutatakse teises liikmesriigis. Selles mõttes tuleb hoopis hinnata, kas ettenähtud keeld on olemuslikult seotud selle eriülesande täitmisega, mille siseriiklik seadusandja on otsustanud oma monopolile anda. Nagu ma aga juba märkisin, tundub mulle, et käesoleval juhul on see olemuslik seos olemas ning see õigustab niisiis EÜ artikli 31 kohaldamist.
48. Arvan seepärast, et niisugust eraõiguslikele isikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeldu, nagu on nähtud ette Rootsi alkoholiseaduses, tuleb selle seadusega kindlaks määratud konkreetses süsteemis pidada nende toodete jaemüügimonopoli toimimisega seotud õigusnormiks ning niisugusena tuleb seda analüüsida, lähtudes EÜ artiklist 31.
Teine küsimus
49. Teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas eraõiguslikele isikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeld, mida me siin käsitleme, on EÜ artikliga 31 kooskõlas.
50. Selles küsimuses meenutan eelkõige, et nõudmata „kaubanduslike riigimonopolide täielikku keelustamist”, kohustatakse EÜ artikli 31 lõikega 1 neid korraldama „selliselt, et [...] oleks välistatud igasugune diskrimineerimine liikmesriikide kodanike vahel”.(9) Eelkõige „müügimonopolide osas” on Euroopa Kohus sedastanud, et „lubatud ei ole monopolid, mille tegevus on korraldatud selliselt, et kauplemine teistest liikmesriikidest pärit toodetega on juriidiliselt või faktiliselt pandud ebasoodsamatesse tingimustesse võrreldes kauplemisega kodumaiste toodetega”.(10) Euroopa Kohus on lisaks täpsustanud, et müügimonopol on vastuolus asutamislepinguga mitte ainult siis, kui see asetab välismaised tooted „tegelikult [...] ebasoodsamatesse tingimustesse”, vaid ka siis, kui „või[b] panna [need potentsiaalselt] ebasoodsamatesse tingimustesse”.(11)
51. Käesoleval juhul, mis puudutab nimelt müügimonopoli, tuleb seega kontrollida, kas niisugune eraõiguslikele isikutele kehtestatud impordikeeld, nagu on ette nähtud Rootsi seaduses, asetab või ka ainult võib asetada teistest liikmesriikidest pärit alkohoolsed joogid juriidiliselt või faktiliselt ebasoodsamasse olukorda.(12)
52. Komisjoni meelest on ebasoodsam olukord olemas, sest see keeld takistab Rootsi tarbijatel pöördumast otse teiste liikmesriikide tootjate poole, et osta soovitud tooteid nendes riikides.
53. Minu meelest võib selle seisukohaga nõustuda üksnes osaliselt.
54. Nagu eespool meenutasin (vt punkt 44), tähendab impordikeeld, et vähemalt 20‑aastased isikud Rootsis, kes soovivad otsa alkohoolseid jooke teistest liikmesriikidest, saavad seda teha ainult Systembolageti kaupluste ja müügipunktide kaudu. Pakutavas tootevalikus puuduvaid tooteid impordib Systembolaget „tarbija tellimisel ja kulul”, „kui mõjuvatel põhjustel ei tule teha vastupidist otsust” (5. peatüki § 5).
55. Mulle näib aga, et selle süsteemi raames ei pane eraõiguslikele isikutele kehtestatud impordikeeld teistest liikmesriikidest pärit kaupa iseenesest ebasoodsamasse olukorda. Vastupidi, see keeld asetab need tooted kodumaistega täpselt samadesse tingimustesse. Nii üht kui teist saavad eraõiguslikud isikud osta ainult Systembolageti kauplustes ja müügipunktides. Nii üht kui teist tuleb juhul, kui seda pakutavas tootevalikus ei ole, tellida Systembolageti kaudu.
56. Kui vaadelda siiski süsteemi tervikuna, märkame, et tegelikult võib kõnesolev keeld asetada teistest liikmesriikidest pärit alkohoolsed joogid vähemalt potentsiaalselt ebasoodsamasse olukorda.
57. Selgitan seda lähemalt. Kui eraõiguslik isik tellib (kodumaise või teise liikmesriigi) toote, mida tootevalikus ei ole, on Systembolagetil kohustus tarbija nõudmine rahuldada ja hankida talle see toode muul viisil, „kui mõjuvatel põhjustel ei tule teha vastupidist otsust” (alkoholiseaduse 5. peatüki § 5). Nagu rõhutas EFTA Järelevalveamet, on Rootsi seadusega Systembolagetile siiski antud täielik kaalutlusõigus, kui ta valib, kas jätta esitatud taotlus „mõjuvatel põhjustel” rahuldamata või mitte. Miski ei välista seega selle õiguse diskrimineerivat kasutamist selleks, et jätta täitmata eelkõige nende alkohoolsete jookide tellimused, mis on pärit teistest liikmesriikidest ja mida monopolil on seepärast raskem hankida.
58. Kui seda õigust kasutatakse aga nii, ei saa eraõiguslikud isikud kuidagi soovitud alkohoolseid jooke, sest alkoholiseaduses ette nähtud impordikeelu tõttu ei saa nad neid ka otse importida. Impordikeeld ei ole siis enam viis piirata nõudlust alkohoolsete jookide järele Systembolageti süsteemiga, vaid see muutub teistest liikmesriikidest alkohoolsete jookide ostmisel ületamatuks takistuseks, mille tulemuseks on see, et need välismaised joogid asetatakse võrreldes kodumaistega ebasoodsamasse olukorda.
59. Teisalt ei ole Rootsi valitsus viidanud mingile objektiivsele vajadusele, mis õigustaks seda ebasoodsamat olukorda, millesse teiste liikmesriikide kaup võib – nagu äsja nägime – sattuda seetõttu, et korraga nähakse ette nii Systembolageti kaalutlusõigus, mis võimaldab tal keelduda, kui ka impordikeeld eraõiguslike isikutele. Rootsi valitsus pidas ainult vajalikuks rõhutada, et 1. jaanuaril 2005 jõustus seadus, millega see kaalutlusõigus tühistati, nii et praegu on monopol kohustatud hankima kõik alkohoolsed joogid, mida tarbija nõuab ja mida tootevalikus veel ei ole, isegi kui ta peab need importima.
60. Eespool kirjeldatud potentsiaalne ebasoodus olukord on seega alates sellest kuupäevast kaotatud; see aga ei oma tähtsust käesolevas kohtuasjas, sest põhikohtuasja faktilised asjaolud leidsid aset enne uue seaduse jõustumist.
61. Mulle tundub seega, et ma võin järeldada, et niisuguse alkohoolsete jookide jaemüügimonopoli korral, mis on ette nähtud 16. detsembri 1994. aasta alkohollagiga nr 1738 (Rootsi alkoholiseadus) ja millel on kaalutlusõigus, mis võimaldab keelduda eraõiguslike isikute tellimuste täitmisest, kui need tellimused eeldavad, et vastavad tooted tuleb importida teistest liikmesriikidest, on see, kui sama seadusega kehtestatakse eraõiguslikele isikutele keeld importida ise need tooted, EÜ artikliga 31 vastuolus.
Kolmas ja neljas küsimus
62. Kolmandas ja neljandas küsimuses soovib siseriiklik kohus teada, kas alkohoolsete jookide jaemüügimonopoli korral, millele seadusega antakse ülesanne importida eraõiguslike isikute tellimisel teistest liikmesriikidest alkohoolseid jooke, mida ei ole pakutavas tootevalikus, on see, kui sama seadusega kehtestatakse eraõiguslikele isikutele keeld importida ise need tooted, EÜ artiklitega 28 ja 30 vastuolus.
63. Kuna jõudsin järeldusele, et seda keeldu ei saa käsitleda eraldi monopoli toimimisest ja seda tuleb niisiis analüüsida, lähtudes EÜ artiklist 31, ei ole nendele kahele küsimusele tarvis vastata.
64. Et Euroopa Kohus saaks kohtuasjast ikkagi täieliku ülevaate, analüüsin aga ka neid küsimusi. Hoiatan siiski, et selle puhul on lähenemine täiesti erinev sellest, mida järgisin seoses EÜ artikliga 31.
65. Nüüd ei ole enam vaja teha kindlaks, kas eraõiguslikele isikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeld asetab teistest liikmesriikidest pärit kauba ebasoodamasse olukorda. Tuleb hoopis hinnata: i) kas võttes arvesse ka tellimisel importimise süsteemi, mida Systembolaget kasutab, toob see keeld kaasa koguselise impordipiirangu või samaväärse toimega meetme EÜ artikli 28 tähenduses; ii) kas juhul, kui see on nii, on see keeld õigustatud, sest võimaldab kaitsta inimeste tervist, mida liikmesriigid võivad EÜ artikli 30 kohaselt teha ka vaba liikumise põhimõttest kõrvale kaldudes(13), iii) ja lõpuks kas kõnesoleva keelu puhul järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet, st kas see on „sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik”.(14)
66. Esimese punkti osas meenutan eelkõige, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt mõeldakse EÜ artiklis 28 koguselise piirangu all ükskõik missugust meedet, mis „oma loomult keelab täielikult või osaliselt sõltuvalt juhtumist kas importida, eksportida või vedada tarnsiidi korras teatavat kaupa”,(15) samaväärse toimega meetmete all mõistetakse „kõiki liikmesriikide õigusnorme, mis võivad otse või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt takistada ühendusesisest kaubandust”.(16)
67. Eeltoodu alusel arvan, et K. Rosengren, EFTA Järelevalveamet ja komisjon väidavad õigustatult – ilma et Rootsi valitsus seda vaidlustaks –, et eraõiguslikele isikutele kehtestatud keeld importida alkohoolseid jooke kujutab endast osaliselt koguselist piirangut ja osaliselt samaväärse toimega meedet.
68. See on koguseline piirang osas, milles sellega keelatakse eraõiguslikel isikutel täielikult tuua teistest liikmesriikidest Rootsisse alkohoolseid jooke, mida monopol juba pakub, aga ka neid, mida monopol küll ise ei paku, ent keeldub ka importimast. Kummalgi juhul ei saa eraõiguslikud isikud, ei otse ega Systembolageti vahendusel Rootsisse neid tooteid importida. Nende toodete puhul kehtib seega tõeline ja puhtakujuline „impordikeeld”.
69. Sama keeld kujutab endast seevastu samaväärse toimega meedet osas, milles eraõiguslikke isikuid kohustatakse paluma monopolil importida alkohoolseid jooke, mida pakutavas tootevalikus ei ole (ja monopolil sellega nõustuma). Nagu tunnistas muu hulgas ka Rootsi valitsus, nõuab Systembolaget selle oma teenuse eest – mõistagi peale tasu, mida küsib tellitud alkohoolsete jookide tootja, ja kantud transpordikulud hüvitamise – täiendavat tasu, mis hüvitaks õiglaselt osutatud teenuse. Sel juhul toob teistest liikmesriikidest pärit alkohoolsete jookide importimine – olles küll võimalik – seega kaasa lisakulutused (nn õiglase hüvitise) võrreldes nendega, mida eraõiguslikud isikud peavad tegema otsese impordi korral.
70. Tulles nüüd eraõiguslikele isikutele kehtestatud impordikeelu võimalike põhjenduste ja selle proportsionaalsuse juurde, märgin, et Rootsi valitsus – keda selles osas toetab Norra valitsus – väidab, et selle keelu eesmärk on kaitsta inimeste, eelkõige alla 20‑aastaste tervist alkoholi kahjuliku mõju eest; neil ei peaks Rootsi seadusandja meelest olema mingit juurdepääsu alkohoolsetele jookidele.
71. Rootsi valitsus jätkab, et seepärast on kord niisugune, et alkohoolsete jookide ostmine käib monopoli müügisüsteemi kaudu ning monopol kontrollib oma kauplustes ja müügipunktides süstemaatiliselt ostjate vanust, jättes rahuldamata alaealiste nõuded. Ja mitte ainult, sest nendes kauplustes ja müügipunktides selgitatakse ka korrapäraselt välja – ilmselgelt alaealiste isikute alkoholi ostmise katsete simulatsiooni abil – kas müügi eest vastutavad isikud viivad tegelikult ettenähtud kontrolli läbi.
72. Täiesti teistsugusel seisukohal on seevastu EFTA Järelevalveamet ja komisjon. Mõlemad arvavad nimelt, et kõnesolevat keeldu ei saa õigustada rahvatervise kaitse eesmärgiga ning kui saaks, oleks see ikkagi selle eesmärgi seisukohast ebaproportsionaalne.
73. Komisjoni meelest näitavad seda eriti hästi mitmesugused mittevastavused, mida võib Rootsi rahvatervise kaitse poliitikast leida. Eelkõige:
– erinevalt alkoholist ei kehti tubakatoodete impordi ja turustamise suhtes Rootsis mingisugust keeldu;
– reisilt tulles võivad vähemalt 20‑aastased isikud tuua Rootsisse suuri alkoholikoguseid;
– samad isikud võivad juhul, kui nad ei ole ilmselges joobeseisundis, osta monopolilt piiramatus koguses alkohoolseid jooke;
– monopol on oma kaupluste lahtiolekuaegade pikendamisega ise soodustanud nende jookide tarbimist.
74. Komisjon tahab teiste sõnadega väita, et liikmesriik, kes alandab oma kodanike tervise kaitse taset sellega, et võimaldab neil vabalt tarbida mõnesid inimeste tervisele kahjulikke tooteid (tubakatooted) ning muudab teiste (alkohoolsed joogid) tarbimise kergesti kättesaadavaks ja koguseliselt piiramatuks, ei saa seejärel tugineda just tervise kaitsele, et õigustada niisuguseid üksikuid õigusnorme nagu kõnesolev keeld, mis väljendavad vastupidist suundumust.
75. Komisjon jätkab, et see keeld on igal juhul ka ainult eraldi vaadelduna samavõrd õigusvastane, sest on ebaproportsionaalne eesmärgi seisukohast, mis sellel Rootsi valitsuse sõnul on. EFTA Järelevalveameti ja komisjoni väitel ei ole selleks, et vältida alla 20‑aastaste isikute poolset alkoholi ostmist, vaja keelata igasugust importi, vaid piisab sellest, kui teha tolliasutustele, postiteenistustele ja vedajatele, kes on füüsilisest isikust ettevõtjad, ülesandeks kontrollida väljastpoolt Rootsit tellitud toodete saajate vanust.
76. Minul omalt poolt ei ole raske nõustuda, et mõned Rootsi seadusandja valikud võivad tõesti näida vaieldavad. Eelkõige ei ole kahtlust, et see, kui vähemalt 20 aasta vanustel isikutel lubatakse osta kas või ainult Systembolageti kauplustest ja müügipunktidest piiramatus koguses alkoholi, võib muuta riigi tegevuse rahvatervise kaitse osas vähem tõhusaks.
77. Mulle näib siiski, et nende valikute suhtes kehtib mingis mõttes liikmesriigi vabadus „otsustada, millisel tasemel ta kavatseb rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse”(17), ning sellest vaatevinklist kuuluvad need seega liikmesriikidele taoliste eemärkide poole püüdlemisel antud valikuvõimaluste hulka. Seevastu leian, et küsimus, milles liikmesriikidel ei ole valikuvabadust ja mis allub seega Euroopa Kohtu kontrollile, on nende valikute sobivus ja vajalikkus taotletavate eesmärkide saavutamise seisukohast, sest ainult niisuguste eeldustega saab õigustada piiranguid, milleni need valikud viivad.(18)
78. Kontrollida tuleb niisiis mitte seda, missugused meetmed oleksid teoreetiliselt võimalikud ja tõhusamad, vaid seda, kas Rootsi võetud konkreetsed meetmed on sobivad, et saavutada rahvatervise kaitse tase, mida see riik taotleb, ega ületa selle saavutamiseks vajalikku.
79. Mulle tundub aga, et kui järgida seda mõttekäiku, tuleb impordikeeldu ja sellega seotud Systembolageti müügisüsteemi pidada proportsionaalseks alla 20 aasta vanuste isikute tervise kaitse eesmärgi seisukohast, mis Rootsi alkoholiseadusel on.
80. Nagu ka eespool (vt punktid 44 ja 45) nägime, tähendab see keeld, et isik, kes soovib osta alkohoolseid jooke teistest liikmesriikidest, peab seda tegema selles riigis ette nähtud ainsa jaemüügikanali kaudu, st Systembolageti kauplustes ja müügipunktides. Niisiis on vaja kasutada müügivõrku, milles kontrollitakse süstemaatiliselt ostjate vanust ja eelkõige selgitatakse korrapäraselt välja, kas see kontroll viiakse läbi alati. See võimaldab just saavutada tõhusalt Rootsi seadusandja õiguspärase eesmärgi välistada see, et alkoholi ostavad alla 20‑aastased isikud.
81. Vastupidi EFTA Järelevalveameti ja komisjoni väitele ei usu ma seega, et vaidlusaluse keelu puudumisel saaks sama eesmärki saavutada sama tõhusalt, tehes tolliasutustele, postiteenistustele ja vedajatele, kes on füüsilisest isikust ettevõtjad, ülesandeks kontrollida väljastpoolt Rootsit tellitud toodete saajate vanust.
82. Kui üheainsa ja piiratud müügivõrgu raames on võimalik välja selgitada, kas selle liikmed viivad ostjate vanuse kontrollimise läbi alati, siis sama ei ole võimalik mõistagi teha, kui ettevõtjaid, kes tarnivad teistest liikmesriikidest pärit alkohoolseid jooke, on erinevaid ja üsna palju. Teiste sõnadega ei saaks selle keelu puudumisel hoolitseda selle eest – nagu seda tehakse praegu Rootsis –, et ükski vedaja või ettevõtja, kes jooke eraõiguslike isikute ülesandel impordib, ei anna neid alla 20 aastaste isikute käsutusse.
83. Eelnevale tuleb siiski lisada, et loogika, millel põhinevad äsja esitatud hinnangud, ei kehti toodete teistest liikmesriikidest importimise piirangu puhul, mis tuleneb sellest, et Rootsi seaduses kehtestatakse korraga eraõiguslikele isikutele keeld alkohoolseid jooke importida ja nähakse ette Systembolageti kaalutlusõigus, mis võimaldab tal jätta esitatud taotlused „mõjuvatel põhjustel” rahuldamata.
84. Nagu ka eespool (vt punktid 57 ja 58) nägime, ei kujuta impordikeeld juhul, kui eraõiguslike isikute taotlust ei rahuldata, enam alkohoolsete jookide nõudluse piiramist Systembolageti kontrolli all oleva süsteemiga, vaid muutub kõigile (alaealistele ja mittealaealistele) teistest liikmesriikidest alkohoolsete jookide ostmisel ületamatuks takistuseks. Selle piirangu puhul ei kehti seega – nagu nõustus ka Rootsi valitsus (vt eespool punkt 59) – eespool käsitletud põhjendus, milleks on välistada see, et alla 20‑aastased saavad osta alkoholi.
85. Sellest järeldub minu meelest, et näidatud osas tuleb kõnesolevat impordipiirangut pidada EÜ artiklitega 28 ja 30 vastuolus olevaks.
IV. Ettepanek
86. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Högsta domstoleni eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Niisugust eraõiguslikele isikutele kehtestatud alkohoolsete jookide importimise keeldu, nagu on nähtud ette 16. detsembri 1994. aasta alkohollagiga nr 1738 (Rootsi alkoholiseadus), tuleb selle seadusega kindlaks määratud konkreetses süsteemis pidada nende toodete jaemüügimonopoli toimimisega seotud õigusnormiks ning niisugusena tuleb seda analüüsida, lähtudes EÜ artiklist 31.
2. Niisuguse alkohoolsete jookide jaemüügimonopoli korral, mis on ette nähtud nimetatud seadusega ja mis võimaldab keelduda eraõiguslike isikute tellimuste täitmisest, kui need tellimused eeldavad, et vastavad tooted tuleb importida teistest liikmesriikidest, on see, kui sama seadusega kehtestatakse eraõiguslikele isikutele keeld importida ise need tooted, EÜ artikliga 31 vastuolus.
1 – Algkeel: itaalia.
2 – 23. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑189/95: Franzén (EKL 1997, lk I‑5909).
3 – Selles osas viidatakse kohtuotsuses Franzén 17. veebruari 1976. aasta otsusele kohtuasjas 91/75: Miritz (EKL 1976, lk 217, punkt 5); 20. veebruari 1979. aasta otsusele kohtuasjas 120/78: Rewe-Zentral, nn Cassis de Dijon’i kohtuotsus (EKL 1979, lk 649, punkt 7), ja 13. märtsi 1979. aasta otsusele kohtuasjas 91/78: Hansen (EKL 1979, lk 935, punktid 9 ja 10).
4 – Eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punktid 35 ja 36.
5 – Vt eespool viidatud Cassis de Dijon’i kohtuotsus, punkt 7.
6 – Vt eespool viidatud Cassis de Dijon’i kohtuotsus, punkt 7, ja eespool viidatud kohtuotsus Hansen, punkt 8.
7 – Vt 13. märtsi 1979. aasta otsus kohtuasjas 86/78: Peureux (EKL 1979, lk 897, punkt 35). Samamoodi võib tõlgendada ka eespool viidatud kohtuotsust Miritz ja ka Cassis de Dijon’i kohtuotsust ennast, millele EFTA Järelevalveamet viitab, arvesse ei lähe mitte ainuõigus iseenesest, vaid monopoli ülesanne, mille tõttu talle ainuõigus anti.
8 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 49.
9 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 38. Vt ka 3. veebruari 1976. aasta otsus kohtuasjas 59/75: Manghera jt (EKL 1976, lk 91, punktid 4 ja 5); eespool viidatud kohtuotsus Hansen, punkt 8; 7. juuni 1983. aasta otsus kohtuasjas 78/82: komisjon vs. Itaalia (EKL 1983, lk 1955, punkt 11); 14. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑387/93: Banchero (EKL 1995, lk I‑4663, punkt 27) ja 31. mai 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑438/02: Hanner (EKL 2005, lk I‑4551, punkt 34).
10 – Eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 40, ja eespool viidatud kohtuotsus Hanner, punkt 36.
11 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Hanner, punkt 38.
12 – Meenutan, et Euroopa Kohus lahendab küsimuse teisiti ja rangemalt, kui kõne all on impordimonopolid. Euroopa Kohtu arvates tuleb sel juhul kontrollida, kas siseriiklikud õigusnormid „võivad kahjustada otseselt ainult teiste liikmesriikide ettevõtjate või müüjate turustamistingimusi” (vt eespool viidatud kohtuotsus Manghera jt, punkt 12; 13. detsembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑347/88: komisjon vs. Kreeka, EKL 1990, lk I‑4747, punkt 44, ja 23. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑158/94: komisjon vs. Itaalia, EKL 1997, lk I‑5789, punkt 23).
13 – Vt 7. märtsi 1989. aasta otsus kohtuasjas 215/87: Schumacher (EKL 1989, lk 617, punkt 18); 25. juuli 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑1/90 ja C‑176/90: Aragonesa de Publicidad Exterior ja Publivía (EKL 1991, lk I‑4151, punkt 13); eespool viidatud kohtuotsus Franzén, punkt 76, ja 8. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑405/98: Gourmet International Products (EKL 2001, lk I‑1795, punkt 26).
14 – Vt 25. juuli 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑76/90: Säger (EKL 1991, lk I‑4221, punkt 15); 23. novembri 1999. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑369/96 ja C‑376/96: Arblade jt (EKL 1999, lk I‑8453, punkt 35); 3. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑58/98: Corsten (EKL 2000, lk I‑7919, punkt 39) ja 22. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑390/99: Canal Satélite Digital (EKL 2002, lk I‑607, punkt 33).
15 – 12. juuli 1973. aasta otsus kohtuasjas 2/73: Geddo (EKL 1973, lk 865, punkt 7) ja 14. detsembri 1979. aasta otsus kohtuasjas 34/79: Henn ja Darby (EKL 1979, lk 3795).
16 – 11. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 8/74: Dassonville (EKL 1974, lk 837, punkt 5).
17 – Eespool viidatud kohtuotsus Aragonesa, punkt 16, ja 13. juuli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑262/02: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2004, lk I‑6569, punkt 24).
18 – Vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, punkt 24 jj, 13. juuli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑429/02: Bacardi France (EKL 2004, lk I‑6613, punktid 33 jj) ja minu 11. märtsi 2004. aasta ettepanek (ettepaneku punktid 78–80).
Full & Egal Universal Law Academy