CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. F. G. JACOBS
présentées le 30 juin 2005 (1)
Affaire C-201/04
Belgische Staat
contre
Molenbergnatie NV
[demande de décision préjudicielle formée par le Hof van Beroep te Antwerpen (Belgique)]
1. Dans la présente demande de décision préjudicielle, le hof van beroep te Antwerpen (cour d'appel d'Anvers) (Belgique) défère un certain nombre de questions relatives à l'interprétation de l'article 221 du règlement (CEE) nº 2913/92 (2).
2. La procédure au principal concerne une demande en recouvrement d'une série de dettes douanières ayant pris naissance entre 1992 et 1994, mais dont ni le commissionnaire en douane responsable ni les autorités douanières ne connaissaient l'existence jusqu'en 1995, date à laquelle il est apparu que les marchandises en cause ne satisfaisaient en réalité pas aux conditions pour être importées en étant soumises à un droit nul. Selon ledit commissionnaire, dans le cas d'au moins certaines des dettes, le montant de la dette douanière a été communiqué hors délai et/ou certaines exigences procédurales n'ont pas été respectées, ce qui exclurait le recouvrement.
3. Eu égard à ces arguments, la juridiction de renvoi demande donc en substance:
– La communication doit-elle suivre, ou peut-elle précéder, la prise en compte du montant?
– Si le montant est communiqué au débiteur après l'expiration du délai prescrit de trois ans, la dette est-elle éteinte ou simplement irrécouvrable?
– Un État membre doit-il préciser la manière dont la communication doit être effectuée? À défaut d'une telle précision, quels critères remplir?
4. Une question préalable toutefois, également soulevée par la juridiction de renvoi, porte sur l'applicabilité ratione temporis du code des douanes; certaines des dettes douanières sont nées avant le 1er janvier 1994, date d'entrée en application de ce code, bien que la procédure de recouvrement n'ait été entamée qu'après cette date.
La réglementation douanière communautaire
5. Tant l'actuelle réglementation que celle qu'elle a remplacée comportent des dispositions régissant le recouvrement a posteriori d'une dette douanière, c'est‑à‑dire la perception d'un droit après dédouanement initial de l'importation ou de l'exportation qui y a donné lieu.
Le code des douanes
6. Le code des douanes a été adopté en 1992 afin de remplacer par un ensemble unique, plus simple, plus complet et plus cohérent de règles les dispositions qui figuraient antérieurement dans un grand nombre de règlements et de directives. Conformément à son article 253, il s'applique à compter du 1er janvier 1994.
7. Le chapitre 3 (articles 217 à 232) du titre VII dudit code s'intitule «Recouvrement du montant de la dette douanière». La section 1 de ce chapitre (articles 217 à 221) porte sur la «prise en compte et [la] communication au débiteur du montant des droits».
8. L'article 217, paragraphe 1, du code des douanes dispose:
«Tout montant de droits à l'importation ou de droits à l'exportation qui résulte d'une dette douanière, ci-après dénommé ‘montant de droits’, doit être calculé par les autorités douanières dès qu'elles disposent des éléments nécessaires et faire l'objet d'une inscription par lesdites autorités dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu (prise en compte).»
9. Les articles 218 et 219 dudit code traitent des délais de prise en compte.
10. L'article 220 du même code s'applique aux situations dans lesquelles une prise en compte (correcte) est différée. Aux termes du paragraphe 1 de cet article:
«Lorsque le montant des droits résultant d'une dette douanière n'a pas été pris en compte conformément aux articles 218 et 219 ou a été pris en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû, la prise en compte du montant des droits à recouvrer ou restant à recouvrer doit avoir lieu dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières se sont aperçues de cette situation et sont en mesure de calculer le montant légalement dû et de déterminer le débiteur (prise en compte a posteriori). […]»
11. L'article 221, paragraphes 1 et 3, tel que libellé à l'époque des faits au principal (3), dispose:
«1. Le montant des droits doit être communiqué au débiteur selon des modalités appropriées dès qu'il a été pris en compte.
[…]
3. La communication au débiteur ne peut plus être effectuée après l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière. Toutefois, lorsque c'est par suite d'un acte passible de poursuites judiciaires répressives, que les autorités douanières n'ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits légalement dus, ladite communication est, dans la mesure prévue par les dispositions en vigueur, effectuée après l'expiration dudit délai de trois ans.»
La réglementation antérieure
12. Avant l'entrée en application du code des douanes, des règles analogues figuraient dans les règlements (CEE) nos 1697/79 (4) et 1854/89 (5) du Conseil, lesquels ont tous deux été abrogés à compter du 1er janvier 1994 par l'article 251, paragraphe 1, de ce code.
Le règlement nº 1697/79
13. Ainsi qu'il était énoncé à son article 1er, paragraphe 1, le règlement nº 1697/79 déterminait les conditions dans lesquelles les autorités compétentes devaient procéder au recouvrement a posteriori des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui, pour quelque raison que ce fût, n'avaient pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits.
14. Selon l'article 1er, paragraphe 2, sous c), dudit règlement, on entendait par «prise en compte» au sens de celui-ci «l'acte administratif par lequel est dûment établi le montant des droits à l'importation ou des droits à l'exportation à percevoir par les autorités compétentes».
15. Aux termes de l'article 2 du même règlement:
«1. Lorsque les autorités compétentes constatent que tout ou partie du montant des droits à l'importation ou des droits à l'exportation légalement dus pour une marchandise déclarée pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits n'a pas été exigé du redevable, elles engagent une action en recouvrement des droits non perçus.
Toutefois, cette action ne peut plus être engagée après l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la date de la prise en compte du montant primitivement exigé du redevable, ou, s'il n'y a pas eu de prise en compte, à compter de la date de la naissance de la dette douanière relative à la marchandise en cause.
2. Au sens du paragraphe 1, l'action en recouvrement est engagée par la notification à l'intéressé du montant des droits à l'importation ou des droits à l'exportation dont il est redevable.»
Le règlement nº 1854/89
16. L'article 1er, paragraphe 1, du règlement nº 1854/89 énonçait que celui-ci concernait «la prise en compte et les conditions de paiement des montants de droits à l'importation ou de droits à l'exportation résultant d'une dette douanière».
17. L'article 1er, paragraphe 2, sous c), dudit règlement définissait la «prise en compte» comme «l'inscription par l'autorité douanière, dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu, du montant des droits à l'importation ou des droits à l'exportation correspondant à une dette douanière».
18. Aux termes de l'article 2, paragraphe 1, du même règlement:
«Tout montant de droits à l'importation ou de droits à l'exportation qui résulte d'une dette douanière, ci-après dénommé ‘montant de droits’, doit être calculé par l'autorité douanière dès qu'elle dispose des éléments nécessaires et faire l'objet d'une prise en compte par ladite autorité.»
19. Les dispositions des articles 3 et 4 du règlement nº 1854/89 étaient en grande partie identiques à celles des articles 218 et 219 du code des douanes.
20. Aux termes de l'article 5 dudit règlement:
«Lorsque le montant de droits résultant d'une dette douanière n'a pas été pris en compte conformément aux articles 3 et 4 ou a été pris en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû, la prise en compte du montant de droits à recouvrer ou restant à recouvrer doit avoir lieu dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle l'autorité douanière s'est aperçue de cette situation et est en mesure de calculer le montant légalement dû et de déterminer la personne tenue au paiement de ce montant. […]»
21. L'article 6, paragraphe 1, du même règlement disposait:
«Le montant de droits doit être communiqué, dès qu'il a été pris en compte, à la personne tenue à son paiement, selon des modalités appropriées.»
Les faits et la procédure
22. À plusieurs reprises, entre le 9 avril 1992 et le 23 juin 1994, la société Molenbergnatie NV (ci-après «Molenbergnatie»), agissant à titre de commissionnaire en douane pour le compte d'une autre société, a déclaré des importations en Belgique de cassettes vidéo en provenance de Macao (Chine).
23. Chaque importation a fait l'objet d'un «certificat d'origine formule A» délivré par les autorités compétentes de Macao et a, par conséquent, été exonérée de droits de douane en vertu du régime généralisé de préférences tarifaires applicable aux marchandises originaires de pays en voie de développement.
24. Or, en mars 1992, une enquête menée par une mission communautaire à Macao avait indiqué que les cassettes litigieuses ne remplissaient pas les critères d'origine exigés pour bénéficier de ce traitement.
25. En conséquence, le comité de l'origine (6) a notifié aux États membres, mais pas avant le 10 août 1994, que le tarif préférentiel ne s'appliquait pas à ces marchandises qui, étant originaires de Chine, devaient être soumises tant aux droits à l'importation qu'aux droits antidumping.
26. Par lettre recommandée du 27 février 1995, les autorités douanières belges ont informé Molenbergnatie de cette situation sans se référer au code des douanes, mais en indiquant les montants des droits à l'importation et des droits antidumping dus, lesquels s'élevaient respectivement à 712 228 BEF et à 7 451 403 BEF.
27. Dans ses observations, le Belgische Staat affirme que les montants ont été pris en compte le 7 mars 1995. Molenbergnatie, quant à elle, déclare dans ses observations que la date de prise en compte ne peut pas être vérifiée parce que les autorités belges refusent de produire une pièce comptable.
28. Le 29 septembre 1995, les autorités douanières ont adressé à Molenbergnatie un avis de recouvrement de ces montants (7), dans lequel elles déclaraient expressément que cette demande était formulée conformément à l'article 220, paragraphe 1, du code des douanes.
29. Molenbergnatie a contesté cette demande et l'affaire est maintenant pendante devant le hof van beroep te Antwerpen, qui invite la Cour à statuer sur les questions préjudicielles suivantes :
«1) Les articles 217 à 232 du code des douanes communautaire […] s'appliquent-il au recouvrement d'une dette douanière qui est née avant le 1er janvier 1994, mais dont le recouvrement n'a pas été entrepris ou entamé avant cette date?
2) Dans l'affirmative, la communication imposée par l'article 221 du code des douanes communautaire doit-elle toujours se faire après la prise en compte du montant des droits ou, en d'autres termes, la communication imposée par l'article 221 du code des douanes communautaire doit-elle toujours être précédée de la prise en compte du montant des droits?
3) Une communication tardive du montant des droits au débiteur, à savoir après l'expiration du délai de trois ans prévu par l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes communautaire [...], alors que les autorités douanières étaient bel et bien en mesure de déterminer au cours de ce même délai le montant exact des droits légalement dus, débouche-t-elle sur l'impossibilité de procéder au recouvrement de la dette douanière y afférente ou alors sur la disparition de cette dette ou sur une autre conséquence juridique?
4) Les États membres doivent-ils définir les modalités dans lesquelles doit se faire la communication du montant des droits au débiteur, requise par l'article 221 du code des douanes communautaire? Dans l'affirmative, un État membre qui a omis de définir les modalités dans lesquelles doit se faire la communication du montant des droits au débiteur requise par l'article 221 du code des douanes communautaire peut-il soutenir que tout document indiquant le montant des droits qui est notifié au débiteur (après la prise en compte) vaut communication du montant des droits au débiteur au sens de l'article 221 du code des douanes communautaire, même si ce document ne se réfère en aucune façon à l'article 221 du code des douanes communautaire ni ne précise qu'il s'agit d'une communication du montant des droits au débiteur?»
30. Molenbergnatie, le Belgische Staat et la Commission des Communautés européennes ont présenté des observations écrites. Nul n'a demandé à être entendu et aucune audience ne s'est tenue.
Première question: applicabilité des articles 217 à 232 du code des douanes
31. Il est certain que seules les dispositions du code des douanes peuvent s'appliquer au recouvrement des dettes douanières ayant pris naissance après le 1er janvier 1994.
32. Pour les six premières dettes toutefois, dont la naissance est antérieure au 1er janvier 1994, la question se pose de savoir si leur recouvrement, entamé après cette date uniquement, doit être régi par la réglementation antérieure ou par le code des douanes.
33. Le point de départ de l'analyse doit être le principe que la Cour suit constamment, selon lequel les règles de procédure s'appliquent généralement à tous les litiges pendants au moment où elles entrent en vigueur au contraire des règles de fond, qui ne visent habituellement pas des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur (8).
34. Le Belgische Staat allègue que les articles 217 à 232 du code des douanes ne comportent que des règles de fond qui ne visent donc pas les dettes douanières ayant pris naissance pour des importations antérieures au 1er janvier 1994.
35. Molenbergnatie et la Commission, en revanche, renvoient à l'arrêt Salumi e.a. (9) et estiment que les articles en cause comportent «des règles tant de procédure que de fond qui forment un tout indissociable et dont les dispositions particulières ne peuvent être considérées isolément, quant à leur effet dans le temps» (10). Selon cette jurisprudence, ces articles doivent être considérés comme ne visant pas des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur à moins qu'il n'existe des indications suffisamment claires qu'ils étaient destinés à avoir un effet rétroactif (11), et aucune indication de ce genre ne figure dans les dispositions en cause ou dans d'autres articles du code des douanes.
36. Ces deux approches amènent ainsi à conclure que les articles 217 à 232 du code des douanes ne s'appliquent pas aux situations acquises avant le 1er janvier 1994.
37. Mais les avis des parties divergent quant à la date à laquelle la situation en cause au principal a été acquise.
38. Selon le Belgische Staat et la Commission, la situation a été acquise lorsque la dette douanière à l'importation a pris naissance (dans six cas, avant le 1er janvier 1994). Molenbergnatie soutient que la situation correspond à la procédure de recouvrement qui a commencé lorsque le montant des droits a été pris en compte (dans tous les cas après le 1er janvier 1994).
39. Toutefois, nous ne saurions, quant à nous, abonder dans le sens du Belgische Staat lorsqu'il soutient que les règles en cause sont toutes des règles de fond, et nous nous écartons de l'analyse de Molenbergnatie et de la Commission quant à l'applicabilité à la présente affaire de l'approche retenue dans l'arrêt Salumi e.a., précité.
40. En premier lieu, et c'est l'élément le plus important, les règles figurant aux articles 217 à 232 du code des douanes nous semblent être surtout et très clairement de nature procédurale. Seules quelques unes d'entre elles portent sur des droits ou obligations substantiels et — sur ce point nous ne partageons pas non plus l'opinion de la Commission — aucune d'elles n'est énoncée à l'article 221 sur lequel portent les autres questions de la juridiction nationale. (Il est vrai que, si la réponse à la troisième question était que la dette est éteinte, ce serait une règle de fond, mais nous n'estimons pas que tel soit le cas — voir points 73 et suivants des présentes conclusions).
41. On pourrait considérer ce facteur seul comme motif suffisant pour suivre le principe normal et pour ne pas appliquer à la présente affaire les règles de procédure de la réglementation antérieure.
42. Mais, nous estimons de surcroît inopportune dans la présente affaire l'approche retenue dans l'arrêt Salumi e.a., précité, selon laquelle on devrait considérer un ensemble combiné de règles de fond et de règles de procédure comme si elles étaient toutes des règles de fond.
43. Tout d'abord, nous estimons que cette approche doit, de manière générale, être employée avec prudence. Si elle était retenue de manière trop extensive, elle risquerait de compromettre la distinction fondamentale entre l'application de règles de procédure nouvelles à des affaires pendantes et l'inapplication de règles de fond nouvelles à des situations préexistantes. Nombre de mesures comportent à la fois des règles de fond et de procédure, mais ce n'est que lorsque les deux ensembles de règles sont indissolublement liés que l'approche retenue dans l'arrêt Salumi e.a., précité, est à propos.
44. En vue de déterminer si tel est le cas, il ne saurait être suffisant d'examiner isolément les règles combinées; il faut également les comparer au régime antérieur avant de pouvoir décider si les aspects procéduraux peuvent s'appliquer de façon autonome aux procédures engagées sous ce régime.
45. À cet égard, on peut, selon nous, établir une distinction entre, d'une part, la transition de la réglementation communautaire antérieure au code des douanes et, d'autre part, la transition antérieure d'un ensemble disparate de règles nationales à une réglementation communautaire unifiée, qui était le cas de figure dans l'affaire Salumi e.a., précitée.
46. Les procédures pendantes à la date d'entrée en vigueur du règlement nº 1697/79 avaient été régies par des règles nationales diverses sur le recouvrement a posteriori, en particulier quant à l'obligation de procéder au recouvrement et aux délais dans lesquels le recouvrement devait être effectué; même les règles sur la naissance d'une dette douanière n'avaient pas encore été harmonisées (12). Ainsi que la Cour l'a relevé au point 14 de l'arrêt Salumi e.a., précité, appliquer les nouvelles règles communautaires à de telles procédures aurait pu aboutir – en fonction des différences existant dans les pratiques nationales d'engagement de procédures — à des différences de traitement non justifiées à l'égard d'opérations effectuées dans des situations comparables, ce qui aurait violé les principes d'égalité et de justice.
47. Il en va tout autrement dans la présente affaire où la réglementation et les procédures antérieures à 1994 étaient uniformes dans toute la Communauté européenne et sont maintenant, dans une large mesure, simplement consolidées dans le code des douanes. Dans ces circonstances, nous ne voyons pas la nécessité de déroger au principe plus fondamental en considérant les articles 217 à 232 du code des douanes comme formant un tout indissociable dont les éléments procéduraux ne peuvent pas être appliqués aux procédures pendantes lors de leur entrée en vigueur. Même dans la mesure où ces éléments diffèrent des règles de procédure antérieurement en vigueur, leur application ex nunc ne provoque pas de conflit puisqu'ils fonctionnent dans un cadre harmonisé et largement identique. Et, insistons de nouveau là-dessus, les dispositions en cause ici sont celles de l'article 221 de ce code, qui sont strictement procédurales.
48. Si l'on devait adopter ici l'approche retenue dans l'arrêt Salumi e.a., précité, cela aurait en outre quelques répercussions problématiques ou surprenantes.
49. Cela impliquerait par exemple de distinguer 16 des 253 articles du code des douanes comme formant un tout indissociable distinct bien qu'ils constituent 2 des 5 chapitres du titre relatif à la dette douanière, qui est lui-même clairement une unité cohérente, dans un code qui a été précisément rédigé comme un ensemble normatif. Une telle partition ne nous semble ni facile ni désirable.
50. Cela signifierait également – dans la présente affaire, mais, selon toute probabilité, dans toute autre affaire qui risque encore de se présenter en ce qui concerne la réglementation en cause – la remise en vigueur des dispositions procédurales d'une mesure abrogée afin de les appliquer à des procédures qui n'étaient pas encore pendantes à la date de l'abrogation et à une situation dont on ignorait même à l'époque qu'elle existait. Un tel résultat n'est certainement pas imposé par les exigences de sécurité juridique et de confiance légitime, et il se peut même qu'il aille à leur encontre. S'il est généralement vrai que de nouvelles règles de procédure s'appliquent aux procédures pendantes, il doit en être ainsi à plus forte raison pour les procédures qui doivent encore être engagées.
51. Enfin, nous souhaiterions relever que, dans l'arrêt Pays‑Bas/Commission (13), la Cour a examiné un certain nombre de dispositions du code des douanes — dont l'article 221 en cause dans la l'affaire au principal – conjointement avec leurs équivalents figurant dans la réglementation antérieure. Tout en exprimant clairement que les règles de procédure devaient être appliquées aux procédures pendantes au 1er janvier 1994, mais que les règles de fond ne devaient pas être appliquées rétroactivement, la Cour n'a pas cherché à suivre l'approche retenue dans l'arrêt Salumi e.a., précité, mais a envisagé chaque règle séparément. Bien que la Cour n'ait, dans l'arrêt Pays-Bas/Commission, pas motivé cette façon de faire, on pourrait supposer que des considérations du genre de celles que nous exposons ci-dessus ont été pertinentes.
52. Nous estimons par conséquent que la réponse à la première question de la juridiction nationale doit être que les règles de procédure figurant aux articles 217 à 232 du code des douanes s'appliquent au recouvrement d'une dette douanière ayant pris naissance avant le 1er janvier 1994; les règles de fond ne s'appliquent pas aux situations acquises avant leur entrée en vigueur.
53. Puisque les règles en cause dans les autres questions préjudicielles semblent toutes être, au moins en les analysant, de nature procédurale, c'est donc l'article 221 du code des douanes qui devrait s'appliquer; nous prendrons néanmoins en considération tant cette disposition que la réglementation antérieure lors de l'examen de ces questions.
Deuxième question: chronologie des prises en compte et communication au débiteur
54. La deuxième question de la juridiction nationale porte sur la chronologie.
55. En tout état de cause, en vertu de l'ancienne et de l'actuelle réglementation, lorsqu'il apparaît qu'une dette douanière a pris naissance, mais qu'elle n'a pas été prise en compte, la prise en compte doit intervenir dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle le montant et le débiteur peuvent être déterminés par les autorités douanières (14), et la dette douanière doit être communiquée sur‑le‑champ au débiteur (15). Mais cette communication ne peut maintenant être valablement effectuée plus de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière (16); auparavant le délai de prescription était de trois ans à compter de la date de «la prise en compte» au sens du règlement nº 1697/79 (17).
56. La première importation a eu lieu le 9 avril 1992. Dans un délai de trois ans à compter de cette date, soit le 27 février 1995, les autorités douanières ont informé Molenbergnatie du fait que des droits étaient dus. D'après le gouvernement belge, celles-ci ont pris le montant en compte le 7 mars 1995, donc encore dans le délai de trois ans. Elles ont ensuite expédié un avis de recouvrement le 29 septembre 1995, après l'expiration du délai de trois ans à partir de la première importation, mais dans le délai de trois ans à compter de la date des autres importations.
Le règlement nº 1697/79
57. La Commission, selon laquelle il faut répondre à la question dans le cadre du règlement nº 1697/79, cite l'ordonnance dans l'affaire Antero (18): «L'expression ‘prise en compte’, figurant aux articles 1er, paragraphe 2, sous c), et 2, paragraphe 1, second alinéa, du [règlement nº 1697/79], désigne l'acte administratif par lequel est dûment établi le montant des droits à l'importation ou à l'exportation à percevoir par les autorités compétentes et non l'inscription par l'autorité douanière, dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu, de ce montant. Une telle inscription n'est pas une condition préalable nécessaire à l'engagement d'une action en recouvrement a posteriori».
58. Il convient d'ajouter que, dans l'ordonnance William Hinton & Sons (19), citée dans l'ordonnance Antero, précitée, la Cour a estimé que, pour les fins considérées, la prise en compte est un acte administratif qui ne consiste pas nécessairement dans une inscription effective dans les registres comptables, mais qui précède la notification et le recouvrement dans la mesure où il doit être considéré comme adopté au plus tard à la date à laquelle le montant est communiqué au redevable.
59. Ainsi, que la communication ait été effectuée par le courrier du 27 février 1995 ou par celui du 29 septembre 1995, la prise en compte aux fins du règlement nº 1697/79 doit être considérée comme ayant précédé cette communication.
60. Il se peut toutefois qu'il existe une approche plus simple de la question que la juridiction nationale doit trancher si le règlement nº 1697/79 s'applique effectivement et si, comme le gouvernement belge l'affirme dans ses observations, le montant de la dette a, en réalité, été inscrit le 7 mars 1995 dans les registres comptables.
61. Selon le règlement nº 1697/79, le délai imparti pour engager une action en recouvrement de droits est de «trois ans à compter de la date de la prise en compte du montant primitivement exigé du redevable, ou, s'il n'y a pas eu de prise en compte, à compter de la date de la naissance de la dette douanière relative à la marchandise en cause».
62. Sur ce fondement, il est manifeste que l'avis de recouvrement du 29 septembre 1995, dont Molenbergnatie ne semble pas contester la validité à un autre titre, a été adressé après, et dans les trois ans qui ont suivi, la prise en compte effective le 7 mars 1995 – si cette date peut être établie – date elle-même comprise dans les trois ans à compter des dates de toutes les importations.
Le code des douanes
63. Toutefois, la juridiction nationale vise expressément à obtenir, par sa deuxième question, une interprétation de l'article 221 du code des douanes, que nous estimons applicable, à la différence du règlement nº 1697/79.
64. Dans cette hypothèse, le délai n'est pas de trois ans à compter de la date de prise en compte, mais de trois ans à compter de la date de la naissance de la dette douanière, c'est-à-dire de la date d'importation (20). Ainsi, la question se pose de savoir si le courrier du 27 février 1995 peut constituer une communication valide dans la mesure où elle a apparemment précédé la prise en compte, alors que les dispositions du code des douanes semblent partir du principe que la prise en compte précède la communication.
65. Les ordonnances précitées Antero et William Hinton & Sons reposaient sur une notion de «prise en compte» propre au règlement nº 1697/79: celle d'un acte administratif qui détermine dûment le montant à percevoir, qui doit être logiquement considéré comme ayant été adopté préalablement à la communication de ce montant.
66. L'article 217, paragraphe 1, du code des douanes définit toutefois la même expression comme l'acte par lequel le montant de droits fait «l'objet d'une inscription par les […] autorités [douanières] dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu», définition qui découle clairement non pas du règlement nº 1697/79, mais du règlement nº 1854/89 — «inscription par l'autorité douanière, dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu».
67. Il ne semble donc pas possible de considérer la prise en compte aux fins du code des douanes comme ayant lieu à n'importe quel moment autre que celui de l'enregistrement même sur le support approprié.
68. Selon l'article 221, paragraphe 1, du code des douanes, le montant des droits doit être communiqué au débiteur «dès qu'il a été pris en compte». Cette formulation, qui est étayée par d'autres versions linguistiques, ne saurait renvoyer à un ordre de déroulement autre que celui de l'inscription suivie de la communication.
69. Selon nous, cette interprétation n'est pas affectée par l'arrêt De Haan (21), cité dans l'ordonnance Antero, précitée, ou par l'arrêt Covita (22), lui-même cité dans l'arrêt De Haan, selon lesquels l'inobservation des délais prévus aux articles 3 et 5 du règlement nº 1854/89 n'exclut pas une action en recouvrement a posteriori, puisque ces délais ne sont pertinents qu'en ce qui concerne les rapports entre les États membres et la Communauté, en vue d'assurer une application rapide et uniforme des règles par les autorités douanières.
70. En premier lieu, les délais mentionnés dans ces affaires portent sur la prise en compte dans un délai déterminé après que les autorités ont appris l'existence de la dette, non sur la communication au débiteur dans un délai déterminé après la prise en compte. En second lieu, l'article 221 du code des douanes est une nouvelle disposition dotée d'une nouvelle structure; il place la définition de la prise en compte tirée du règlement nº 1854/89 en rapport direct avec le délai de communication au débiteur tiré du règlement nº 1697/79, et ne saurait être lu comme ne traitant que des rapports entre les États membres et la Communauté.
71. Nous estimons par conséquent que la réponse à la deuxième question de la juridiction nationale devrait être que l'article 221 du code des douanes exige que le montant des droits soit pris en compte avant d'être communiqué au débiteur.
72. Dans la présente affaire, le courrier du 27 février 1995 a donc été expédié dans le délai de trois ans dans tous les cas, mais n'a pas été valablement précédé par la prise en compte; le courrier du 29 septembre 1995 a été expédié dans le délai de trois ans au regard de toutes les importations à l'exception de la première et a été valablement précédé par la prise en compte si les autorités peuvent établir que la date de cette prise en compte était effectivement le 7 mars 1995.
Troisième question: conséquences juridiques d'une communication effectuée plus de trois ans après la date de la naissance de la dette douanière
73. L'article 221, paragraphe 3, du code des douanes dispose que la communication au débiteur ne peut normalement (23) pas être effectuée plus de trois ans après la date de la naissance de la dette douanière, dans ce cas à l'importation. La juridiction nationale s'interroge sur les conséquences juridiques de la communication en dehors de ce délai et, plus précisément, sur le fait de savoir si la dette est éteinte ou simplement irrécouvrable.
74. La première importation a eu lieu le 9 avril 1992. Sur la base des réponses que nous proposons aux deux premières questions, on ne saurait estimer qu'une communication valide a eu lieu dans les trois ans qui ont suivi cette date, bien que le problème ne semble pas se poser dans les autres cas si les autorités peuvent établir que la prise en compte a été effectuée le 7 mars 1995. Si le règlement nº 1697/79 était toutefois jugé applicable, le délai prévu par ce dernier aurait, en tout état de cause, été respecté (voir points 57 à 62 des présentes conclusions).
75. Molenbergnatie, le Belgische Staat et la Commission s'accordent tous à penser que l'expiration du délai de trois ans n'a pas pour effet d'éteindre la dette, mais de la rendre irrécouvrable. Cela nous semble être la bonne analyse.
76. Ainsi que le Belgische Staat le relève, cela est inhérent à l'arrêt SPKR (24). Dans son arrêt Conserchimica (25), la Cour a en outre décrit la règle correspondante du règlement nº 1697/79 comme étant une «règle de prescription». Et, ainsi qu'il a été relevé dans les trois jeux d'observations, les articles 233 et 234 du code des douanes énumèrent limitativement les situations dans lesquelles une dette douanière peut être éteinte; ils n'incluent pas l'expiration du délai, prévue à l'article 221, paragraphe 3, de ce code.
77. Il convient en outre de rappeler que, en vertu également de l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes, la communication peut, sous certaines conditions, être effectuée après l'expiration du délai de trois ans lorsque c'est par suite d'un acte criminel que les autorités n'ont pas été en mesure de déterminer le montant dû. Et, selon la version actuelle de cette disposition (26), ce délai est suspendu pendant la durée de la procédure dans tout recours introduit contre une décision des autorités douanières. L'expiration du délai de trois ans n'est donc pas en toutes circonstances un obstacle au recouvrement, facteur qui confirme que la dette n'est pas éteinte de ce fait.
78. La réponse à la troisième question de la juridiction nationale devrait donc être que, si le montant de droits payables n'est pas communiqué au débiteur dans le délai de trois ans prescrit à l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes, la dette douanière n'est pas éteinte, mais on ne peut plus engager d'action en recouvrement de cette dette autrement que dans les cas expressément prévus à cet article.
Quatrième question: forme de la communication
79. La quatrième question de la juridiction nationale a principalement pour objet de savoir si les États membres doivent définir les «modalités appropriées» selon lesquelles le débiteur doit se voir communiquer le montant de droits et si, en l'absence d'une telle obligation, tout document adressé au débiteur et indiquant le montant des droits vaut communication même s'il ne se réfère pas à l'article 221 du code des douanes ni ne précise qu'il porte communication du montant des droits dus.
80. Cette question n'est pertinente pour la procédure au principal que si la communication a été effectuée dans le délai prévu de trois ans et qu'elle a par ailleurs été valide.
81. Nous donnons à penser (27) que si, comme nous le croyons, le code des douanes s'applique, le courrier du 27 février 1995 a été expédié dans le délai de trois ans dans tous les cas, mais qu'il n'a pas été valablement précédé par la prise en compte; et que le courrier du 29 septembre 1995 a été expédié dans le délai de trois ans au regard de toutes les importations à l'exception de la première et qu'il a été valablement précédé par la prise en compte si les autorités peuvent établir que la date de cette prise en compte était effectivement le 7 mars 1995. Si toutefois la réglementation antérieure devait s'appliquer, les deux courriers seraient valablement précédés par la «prise en compte» au sens du règlement nº 1697/79.
82. L'article 221, paragraphe 1, du code des douanes énonce que le montant des droits doit être communiqué au débiteur «selon des modalités appropriés»; le libellé de l'article 6, paragraphe 1, du règlement nº 1854/89 diffère légèrement, mais les différences, qui varient selon les versions linguistiques, n'apparaissent nullement substantielles. L'article 2, paragraphe 2, du règlement nº 1697/79 disposait que l'action en recouvrement devait être engagée «par la notification à l'intéressé du montant des droits à l'importation ou des droits à l'exportation dont il est redevable».
83. Il n'apparaît pas possible d'interpréter ces libellés comme imposant une obligation aux États membres de définir une quelconque forme ou procédure particulière de communication. La réglementation communautaire ne définit pas non plus de forme ou de procédure particulière.
84. Toutefois, selon le code des douanes et le règlement nº 1854/89, la procédure doit être «appropriée».
85. Molenbergnatie et la Commission exposent de façon convaincante que, en tout état de cause, pour assurer la sécurité juridique et la protection de la confiance légitime, un débiteur doit être en mesure de vérifier clairement la nature, les motifs et les effets de la communication ainsi que la date à laquelle celle-ci produit ces effets. Toutefois, ainsi que la Commission le relève, en l'absence de toutes règles spéciales à cet égard, le respect de ces critères est une question de fait qui doit être appréciée par la juridiction nationale concernée.
86. La réponse à la quatrième question de la juridiction nationale devrait donc être que les États membres ne sont pas tenus de préciser la forme dans laquelle le montant des droits doit être communiqué au débiteur aux fins de l'article 221 du code des douanes, mais que cette communication doit être effectuée de manière à permettre au débiteur de vérifier clairement sa nature, ses motifs et ses effets, en ce qui concerne en particulier le montant des droits, le fait générateur de la dette et la date à laquelle la communication produit ses effets.
Conclusion
87. Nous estimons par conséquent que la Cour devrait répondre comme suit au hof van beroep te Antwerpen:
«1) Les règles de procédure figurant aux articles 217 à 232 du règlement (CEE) nº 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, s'appliquent au recouvrement d'une dette douanière ayant pris naissance avant le 1er janvier 1994; les règles de fond ne s'appliquent pas aux situations acquises avant leur entrée en vigueur.
2) L'article 221 du règlement nº 2913/92 exige que le montant des droits soit pris en compte avant d'être communiqué au débiteur.
3) Si le montant des droits payables n'est pas communiqué au débiteur dans le délai de trois ans prescrit à l'article 221, paragraphe 3, du règlement nº 2913/92, la dette douanière n'est pas éteinte, mais on ne peut plus engager d'action en recouvrement de cette dette autrement que dans les cas expressément prévus à cet article.
4) Les États membres ne sont pas tenus de préciser la forme dans laquelle le montant des droits doit être communiqué au débiteur aux fins de l'article 221 du règlement nº 2913/92. Toutefois, cette communication doit être effectuée de manière à permettre au débiteur de vérifier clairement sa nature, ses motifs et ses effets, en ce qui concerne en particulier le montant des droits, le fait générateur de la dette et la date à laquelle la communication produit ses effets.»
1 – Langue originale: l'anglais.
2 – Règlement du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1, ci-après le «code des douanes»).
3 – Le paragraphe 3 a été remplacé, après les faits survenus dans la procédure au principal, par les paragraphes 3 et 4 du règlement (CE) nº 2700/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 16 novembre 2000, modifiant le règlement nº 2913/92 (JO L 311, p. 17).
4 – Règlement du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1).
5 – Règlement du 14 juin 1989, relatif à la prise en compte et aux conditions de paiement des montants de droits à l'importation ou de droits à l'exportation résultant d'une dette douanière (JO L 186, p. 1).
6 – Institué par l'article 12 du règlement (CEE) nº 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d'origine des marchandises (JO L 148, p. 1).
7 – Avec un léger ajustement à la hausse dans le cas des droits à l'importation, portant leur montant à 712 243 BEF.
8 – Voir, pour un exemple récent, arrêt du 1er juillet 2004, Tsapalos et Diamantakis (C‑361/02 et C‑362/02, Rec. P. I-6405, point 19 et jurisprudence citée).
9 – Arrêt du 12 novembre 1981 (212/80 à 217/80, Rec. p. 2735, points 6 à 12); voir également arrêt du 6 novembre 1997, Conserchimica (C‑261/96, Rec. p. I‑6177, points 14 à 22). Les deux arrêts portaient sur le règlement nº 1697/79.
10 – Arrêt Salumi e.a., cité note 9, point 11.
11 – Ibidem, point 12.
12 – Cette harmonisation a été effectuée par la directive 79/623/CEE du Conseil, du 25 juin 1979, relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives en matière de dette douanière (JO L 179, p. 31), qui devait être transposée avant le 1er janvier 1982.
13 – Arrêt du 13 mars 2003 (C‑156/00, Rec. p. I-2527, en particulier points 35, 36 et 62 à 67).
14 – Article 220, paragraphe 1, du code des douanes; article 5 du règlement nº 1854/89.
15 – Article 221, paragraphe 1, du code des douanes; article 6, paragraphe 1, du règlement nº 1854/89.
16 – Article 221, paragraphe 3, du code des douanes.
17 – Article 2, paragraphe 1, second alinéa, du règlement nº 1697/79.
18 – Ordonnance du 8 juillet 2002 (C-203/01, non publiée au Recueil); voir JO 2002, C 274, p. 16.
19 – Ordonnance du 11 octobre 2001 (C‑30/00, Rec. p. I-7511, points 45 et 46).
20 – Plus précisément, la date d'acceptation de la déclaration en douane (voir article 201, paragraphe 2, du code des douanes).
21 – Arrêt du 7 septembre 1999 (C‑61/98, Rec. p. I-5003, point 34).
22 – Arrêt du 26 novembre 1998 (C‑370/96, Rec. p. I-7711, points 36 et 37).
23 – Voir point 77 des présentes conclusions.
24 – Arrêt du 14 novembre 2002 (C‑112/01, Rec. p. I-10655, en particulier points 30 à 32).
25 – Cité à la note 9, point 20.
26 – Voir note 3.
27 – Voir point 72 des présentes conclusions.
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