EUR-Lex -  62004CC0258 - PT

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER

apresentadas em 9 de Junho de 2005 1(1)

Processo C‑258/04

Office national de l’emploi (ONEM)

contra

Ioannis Ioannidis

(pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour du travail de Liège)

«Direitos de livre circulação e de livre residência – Pessoas à procura de emprego – Subsídio de inserção – Cidadania da União – Discriminação em razão da nacionalidade»

I –    Introdução

1.     A Bélgica concede ajudas, denominadas «subsídios de inserção», a jovens menores de 30 anos que procuram o seu primeiro emprego ou que tenham exercido uma actividade por conta de outrem durante um período de tempo demasiado curto para terem direito ao subsídio de desemprego. I. Ioannidis viu‑lhe ser recusado esse subsídio, porque não tinha concluído os seus estudos secundários num estabelecimento de ensino criado, subvencionado ou reconhecido por uma das comunidades daquele país, não dispunha de um diploma ou certificado dos referidos estudos e não se encontrava a cargo, como filho, de trabalhadores migrantes, embora possuísse um diploma grego homologado.

2.     A compatibilidade desta exclusão com o direito comunitário constitui o objecto da questão prejudicial colocada pela Cour du travail de Liège. Em anteriores ocasiões, o Tribunal de Justiça analisou os referidos subsídios relativamente aos descendentes de assalariados deslocados e aos cidadãos belgas que tenham feito os seus estudos noutro Estado‑Membro.

3.     A situação em causa neste processo representa um elo mais na cadeia. Como escreveu Sartre, «Donc recommençons. Cela n’amuse personne [...] Mais il faut enfoncer le clou» (2). Esta circunstância leva a que, depois de expor a legislação relevante, os factos do litígio e a restante tramitação, analise a jurisprudência existente, a fim de a aplicar ao presente caso.

II – Quadro normativo

A –    Direito comunitário

4.     O artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE proíbe «toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade» no âmbito da aplicação do Tratado, sem prejuízo de algumas excepções.

5.     Por outro lado, nos termos do artigo 17.°, n.° 1, CE:

«1.      É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. A cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui.

2.      Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos no presente Tratado.»

6.     Seguidamente, o artigo 18.° CE reconhece vários direitos que emanam dessa qualidade, referindo o direito de «circular e residir livremente no território dos Estados‑Membros», sem prejuízo das limitações e condições previstas no Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.

7.     Por conseguinte, o direito à igualdade proclamado no artigo 12.° CE diz respeito a todos os cidadãos dos Estados que integram a União, os quais gozam, deste modo, dos direitos previstos no artigo 18.° CE.

8.     No entanto, há algumas disposições que impedem discriminações em razão da nacionalidade no que diz respeito à mobilidade de natureza laboral, como o artigo 39.° CE, quando prescreve que:

«1.      A livre circulação dos trabalhadores fica assegurada na Comunidade.

2.      A livre circulação dos trabalhadores implica a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, entre os trabalhadores dos Estados‑Membros, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho.

3.      A livre circulação dos trabalhadores compreende, sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, o direito de:

a)      Responder a ofertas de emprego efectivamente feitas;

b)      Deslocar‑se livremente, para o efeito, no território dos Estados‑Membros;

c)      Residir num dos Estados‑Membros a fim de nele exercer uma actividade laboral, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais;

d)      Permanecer no território de um Estado‑Membro depois de nele ter exercido uma actividade laboral, nas condições que serão objecto de regulamentos de execução a estabelecer pela Comissão.

[…]»

9.     A mobilidade da mão‑de‑obra sempre preocupou a Comunidade desde o início e deu origem a que, atempadamente, se adoptasse modelos destinados a abolir as discriminações no emprego, no salário e nas restantes condições laborais, facilitando as deslocações para exercer actividades por conta de outrem. Estas preocupações reflectem‑se no Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (3). Nos termos do artigo 7.°:

«1.      O trabalhador nacional de um Estado‑Membro não pode, no território de outros Estados‑Membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.

2.      Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais.

[…]»

B –    Legislação belga

10.   O Decreto real de 25 de Novembro de 1991, que regula o desemprego (4), concede incentivos não apenas a favor dos jovens menores de 30 anos à procura do primeiro emprego mas também a quem, tendo exercido uma actividade por conta de outrem, não o fez durante um número de dias suficiente para receber o subsídio de desemprego.

11.   O artigo 36.°, n.° 1, enumera, de forma alternativa, as condições para a concessão do referido incentivo (5):

«[…]

2.°      a) ter concluído estudos completos do ciclo secundário superior ou do ciclo secundário inferior de formação técnica ou profissional num estabelecimento de ensino criado, subvencionado ou reconhecido por uma comunidade [(6)];

b)      ter obtido, junto do organismo competente de uma comunidade, um diploma ou um certificado dos estudos referidos na alínea a);

[…]

h)      ter concluído estudos ou uma formação noutro Estado‑Membro da União Europeia, se estiverem preenchidas simultaneamente as seguintes condições:

–      o jovem apresentar documentos que demonstrem que os estudos ou a formação são do mesmo nível e equivalentes aos referidos nas alíneas precedentes;

–      no momento da apresentação do pedido de subsídio, o jovem ter a qualidade de filho a cargo de trabalhadores migrantes, na acepção do artigo 48.° do Tratado CE, residentes na Bélgica [(7)],

[…]»

III – Factos, litígio no processo principal e questão prejudicial

12.   I. Ioannidis, nascido em 23 de Abril de 1976 e de nacionalidade grega, fixou em 1994 a sua residência num município de Liège. Por decisão de 17 de Outubro de 1994, o Ministro da Educação, Investigação e Formação da Comunidade Francesa da Bélgica considerou que o certificado de estudos secundários obtido pelo interessado na Grécia («apolytirion») equivalia ao certificado homologado do ensino secundário superior, que dá acesso ao ensino superior de curta duração.

13.   Depois de completar um ciclo de três anos de formação, I. Ioannidis obteve, em 29 de Junho de 2000, o diploma de licenciado em cinesioterapia, emitido pela Haute Ecole de la Province de Liège André Vésale.

14.   Em 7 de Julho seguinte, inscreveu‑se no Office communautaire et régional de la formation professionnelle et d’emploi, à procura de um emprego a tempo inteiro.

15.   De 10 de Outubro de 2000 a 29 de Junho de 2001 recebeu, em França, uma formação remunerada em reeducação auditiva, ao abrigo de um contrato de trabalho celebrado com uma sociedade civil profissional de médicos especializados em otorrinolaringologia.

16.   Regressado à Bélgica, em 7 de Agosto de 2001, apresentou ao Office national de l’emploi um pedido de subsídio de inserção, que lhe foi recusado por decisão de 5 de Outubro de 2001.

17.   Por sentença de 7 de Outubro de 2002, o Tribunal du travail de Liège, julgou procedente o recurso interposto, pelo interessado, daquela decisão de recusa.

18.   Tendo sido interposto recurso desta sentença pela entidade administrativa, a Cour du travail de Liège (Nona Secção) suspendeu a instância, argumentando que, à luz das disposições nacionais, I. Ioannidis não preenche os requisitos para a atribuição do subsídio (8), o qual só poderia obter ao abrigo das normas comunitárias, e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O direito comunitário (em especial os artigos 12.° CE, 17.° CE e 18.° CE) opõe‑se a que a regulamentação de um Estado‑Membro (como, na Bélgica, o decreto real de 25 de Novembro de 1991, que regula o desemprego), que concede às pessoas que procuram emprego, em princípio, com menos de 30 anos de idade, subsídios designados de inserção, em função dos estudos secundários que tenham concluído, os faça depender, relativamente aos nacionais de outro Estado‑Membro, nos mesmos termos que aos seus cidadãos nacionais, da condição de estes estudos terem sido concluídos num estabelecimento de ensino instituído, subvencionado ou reconhecido por uma das três comunidades nacionais [como previsto, no referido decreto real, pelo artigo 36.°, n.° 1, primeiro parágrafo, 2°, alínea a)], de tal forma que os subsídios de inserção são recusados a um jovem à procura de emprego que, não sendo membro da família de um trabalhador migrante, possui nacionalidade de outro Estado Membro, onde, antes de se deslocar no seio da União, terminou os estudos secundários, reconhecidos como equivalentes aos estudos exigidos pelas autoridades do Estado onde a concessão do subsídio de inserção é requerida?»

IV – Tramitação no Tribunal de Justiça

19.   O Office national de l’emploi, o Governo italiano, o Governo grego e a Comissão apresentaram observações escritas, dentro do prazo fixado pelo artigo 20.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça.

20.   Terminada a fase escrita do processo, foi decidido na reunião geral de 26 de Abril de 2005 não realizar a fase oral, se nenhuma das partes no processo principal apresentasse pedido nesse sentido, dentro do prazo para o efeito, que expirava em 28 de Abril seguinte. Perante a falta de interesse pela discussão oral, o processo ficou pronto para a elaboração das presentes conclusões.

V –    Análise da questão prejudicial

21.   Para fundamentar a solução, importa que nos detenhamos na jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a qual esclarece suficientemente as dúvidas colocadas pelo juiz de reenvio.

A –    Jurisprudência aplicável

22.   Como já referi, existem vários acórdãos relativos aos subsídios de inserção belgas. Merecem especial relevância os acórdãos Deak, Comissão/Bélgica e D’Hoop (9). Recentemente, a respeito de um subsídio britânico concedido às pessoas que procuram emprego, foi proferido o acórdão Collins, que apresenta argumentos de grande significado para o caso em apreço. É, pois, necessária uma exposição detalhada destas decisões, já que contêm a solução para responder ao órgão jurisdicional nacional; aliás, nas observações das partes discute‑se sobre o alcance da sua fundamentação.

1.      O acórdão de 20 de Junho de 1985, Deak (10)

23.   Resolve uma questão prejudicial suscitada também pela Cour du travail de Liège, num litígio entre J. Deak, um jovem húngaro de mãe italiana, por sua vez trabalhadora migrante e residente na Bélgica, e o Office national de l’emploi, que lhe recusou o subsídio por não ter nacionalidade comunitária.

24.   O Tribunal de Justiça forneceu algumas precisões: em primeiro lugar, a recusa não violava o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (11), então em causa, pois o benefício controvertido constituía uma vantagem social prevista pelo n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1612/68, o qual abrange todas as vantagens que, independentemente do seu vínculo a um contrato de trabalho, são atribuídas aos trabalhadores nacionais enquanto tais ou pelo simples facto de os beneficiários residirem no país; em segundo lugar, no gozo dessas vantagens, o princípio da igualdade de tratamento proíbe as discriminações em detrimento de quem esteja a cargo de um trabalhador assalariado; e, por último, a nacionalidade não pode afectar a concessão ou a recusa de um subsídio a jovens à procura do seu primeiro emprego, que sejam filhos de trabalhadores comunitários migrantes.

2.      O acórdão de 12 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica (12)

25.   Neste caso, a Comissão acusava a Bélgica de violação do artigo 39.° CE e dos artigos 3.° e 7.° do Regulamento n.° 1612/68, por um lado, ao manter em vigor o artigo 36.° do Decreto real de 25 de Novembro de 1991, que sujeitava a obtenção do subsídio de inserção à condição de os jovens à procura do primeiro emprego terem concluído os seus estudos do ensino secundário num estabelecimento de ensino criado, subvencionado ou reconhecido pelo Estado belga ou por alguma das suas comunidades; e, por outro lado, ao incentivar, simultaneamente, os empregadores a contratar os beneficiários, assumindo o Estado as retribuições e as quotizações sociais correspondentes no âmbito dos programas especiais de reabsorção do desemprego.

26.   Nas minhas conclusões nesse processo analisei ambos os aspectos, mas no caso de I. Ioannidis só interessa o primeiro: recordei que o acórdão Deak tinha incluído o subsídio no âmbito do n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1612/68 (n.os 22 a 30); sublinhei que a possível discriminação em razão da nacionalidade não era patente, pois os beneficiários eram designados por referência a um factor alheio à respectiva nacionalidade (n.° 31), mas que, indirectamente, os trabalhadores migrantes e seus descendentes se sentiam prejudicados relativamente aos nacionais (n.° 32), já que a obrigação de ter concluído os estudos na Bélgica implicava uma obrigação prévia de residência, favorecendo os jovens do país, que reuniam as condições mais facilmente (n.os 33 a 43); afirmei que «[o] efeito dissuasor relativamente aos filhos repercute‑se, como é lógico, nos seus pais […], privados de uma das vantagens sociais normalmente concedidas às famílias belgas em favor dos seus filhos. Os trabalhadores cujos filhos tenham acabado os estudos secundários nos países de origem e se encontrem à procura de emprego terão mais dificuldades em deslocar‑se para um Estado‑Membro que recuse aos seus descendentes o que reconhece aos filhos dos trabalhadores nacionais: um subsídio de inserção que, além disso, é acompanhado de uma preferência qualificada no acesso a determinados empregos» (n.° 44). Por conseguinte, sugeri que fosse declarado que o direito comunitário tinha sido violado.

27.   O Tribunal de Justiça concordou com esta posição, ratificando a qualificação dos subsídios de inserção como uma vantagem social na acepção do Regulamento n.° 1612/68, também no caso de os jovens «a cargo dos trabalhadores migrantes que residam na Bélgica não terem terminado os seus estudos neste país, mas no país de origem, mesmo noutro Estado‑Membro» (n.os 25 e 26); depois de lembrar a sua jurisprudência sobre a proibição da discriminação, sublinhando, em especial, que «[s]ão, assim nomeadamente, proibidas as condições indistintamente aplicáveis que possam ser mais facilmente preenchidas pelos trabalhadores nacionais que pelos trabalhadores migrantes» (n.os 27 e 28), considerou que a disposição controvertida, idêntica «a uma condição de residência prévia», favorecia os belgas, apesar de também abranger quem concluísse os seus estudos secundários fora do país (n.os 29 e 30) – questão de que se ocuparia o acórdão D’Hoop. Assim, no que respeita a este aspecto, a infracção denunciada pela Comissão foi dada como provada.

28.   Não obstante, o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso na parte respeitante ao acesso aos programas especiais de início ou de reinício de actividade profissional, uma vez que, pelas suas especificidades, ao manterem uma ligação com o ramo do desemprego e ultrapassando assim o domínio do acesso ao emprego (n.° 39), as normas comunitárias sobre a livre circulação dos trabalhadores se dirigem às pessoas já incorporadas no mercado de trabalho através do exercício de uma actividade profissional real e efectiva que lhes haja conferido a qualidade de trabalhadores, não sendo esse o caso de jovens à procura do primeiro emprego (n.° 40).

29.   Para tornar as disposições nacionais consentâneas com os termos da decisão judicial, a Bélgica promulgou o Decreto real de 13 de Dezembro de 1996, que alterou o de 25 de Novembro de 1991, acrescentando ao artigo 36.° uma alínea h), anteriormente transcrita, para conceder aos filhos de trabalhadores migrantes acesso aos referidos subsídios.

3.      O acórdão de 11 de Julho de 2002, D’Hoop (13)

30.   Diferentemente da situação anterior, neste processo, a interessada tinha concluído em França os seus estudos secundários, comprovados por um diploma, que a Bélgica, de onde era natural, reconheceu como equivalente ao certificado do ensino secundário superior, que permite passar ao grau formativo seguinte. Depois de frequentar uma carreira universitária neste último país, pediu o subsídio de inserção, que lhe foi recusado por não preencher os requisitos do artigo 36.° do Decreto real de 25 de Novembro de 1991.

31.   O Tribunal du travail de Liège submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial sobre as repercussões da aplicação do artigo 39.° CE e do artigo 7.° do Regulamento n.° 1612/68 no caso descrito.

32.   Ao confirmar as conclusões do advogado‑geral (14), o acórdão do Tribunal de Justiça apoiou‑se em dois quadros normativos: por um lado, as disposições citadas; por outro, o conceito de cidadania da União.

33.   Dentro do primeiro quadro, foi recusada a M.‑N. D’Hoop a possibilidade de invocar os direitos conferidos pelo Tratado ou pelo direito derivado aos trabalhadores deslocados ou aos membros da sua família (n.° 20), exigindo‑se, para que as normas comunitárias sobre a livre circulação se apliquem ao subsídio de desemprego, que quem as invoca «tenha já acedido ao mercado de trabalho», circunstância esta que não se verifica em relação a quem procura o seu primeiro emprego (n.° 18); aliás, enquanto a requerente fazia os seus estudos em França, os pais continuavam a residir Bélgica (n.°19).

34.   No segundo quadro, partiu‑se da ideia de que, na medida em que se deve conferir a um cidadão da União, em todos os Estados‑Membros, o mesmo tratamento jurídico que é concedido aos nacionais desses Estados‑Membros que se encontrem na mesma situação, seria incompatível com o direito à livre circulação que lhe fosse aplicado no Estado‑Membro de que é nacional um tratamento menos favorável do que aquele de que beneficiaria se não tivesse feito uso dos direitos conferidos pelo Tratado em matéria de livre circulação (n.° 30), consideração esta «especialmente importante no domínio da educação» (n.° 32). Depois de lembrar que a regulamentação belga trata de forma distinta quem tenha feito todos os seus estudos secundários na Bélgica e quem, tendo feito uso do seu direito à livre circulação, tenha obtido o seu diploma de fim de estudos noutro Estado‑Membro (n.° 33), o Tribunal de Justiça declarou tal desigualdade «contrária aos princípios subjacentes ao estatuto de cidadão da União» (n.° 35). Todavia, admitiu uma justificação, quando a mesma desigualdade se baseie em considerações objectivas, independentes da nacionalidade das pessoas envolvidas e proporcionadas ao objectivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional (n.° 36); neste sentido, depois de reconhecer que os subsídios têm por objectivo facilitar aos jovens a passagem do ensino para o mercado de trabalho, o Tribunal de Justiça admitiu «que o legislador nacional tenha procurado assegurar‑se da existência de uma ligação real entre o requerente dos referidos subsídios e o mercado geográfico do trabalho em causa» (n.° 38). Todavia, considerou que uma única condição referente ao local de obtenção do diploma de fim de estudos secundários se reveste de um carácter demasiado genérico e exclusivo, privilegia indevidamente um elemento que não é necessariamente representativo do grau real e efectivo da ligação e vai além do que é necessário para atingir o objectivo prosseguido (n.° 39).

35.   O Estado a que este acórdão disse directamente respeito alterou de novo o artigo 36.° do Decreto real de 25 de Novembro de 1991, acrescentando, através do Decreto real de 11 de Fevereiro de 2003, uma nova possibilidade de concessão dos subsídios – alínea j) – irrelevante para o presente debate, pois não se aplica a este caso por razões temporais (15).

4.      O acórdão de 23 de Março de 2004, Collins (16)

36.   Num litígio entre B. F. Collins e o Secretary of State for Work and Pensions, originado pela recusa em conceder o subsídio para pessoas à procura de emprego, previsto pela legislação do Reino Unido, o Social Security Commissioner colocou várias questões prejudiciais sobre a interpretação do Regulamento n.° 1612/68 e da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968 (17).

37.   Deixando de lado os argumentos relacionados com a directiva, o interesse deste acórdão radica em duas ideias: o conceito de trabalhador para efeitos dos artigos 7.° e seguintes do Regulamento n.°1612/68 e a protecção da cidadania da União no processo.

38.   Examinei ambas as ideias nas conclusões apresentadas em 10 de Julho de 2003.

39.   Ao analisar a primeira ideia, sublinhei a diferença entre o título I (artigos 1.° a 6.°) do regulamento, cujas disposições abrangem qualquer cidadão de um Estado‑Membro, e o título II (artigos 7.° a 9.°), que se refere unicamente aos «trabalhadores», quer dizer, às pessoas que realizam, durante um certo tempo, a favor de outrem e sob a sua direcção, determinadas prestações em troca de uma remuneração (18). Portanto, a igualdade de tratamento no que toca às vantagens sociais prevista no n.° 2 do artigo 7.° não se aplica, segundo o acórdão Lebon (19), a quem se desloca para procurar um emprego (n.os 22 a 35).

40.   Ao analisar a segunda ideia, referi que, de acordo com a jurisprudência, o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade consagrado no artigo 12.° CE está vocacionado para se aplicar de modo autónomo às situações regidas pelo direito comunitário para as quais o Tratado não contemple normas específicas. Do mesmo modo, o artigo 18.° CE, que enuncia de modo genérico o direito de todo o cidadão da União circular e permanecer livremente no território dos Estados que a integram, tem expressão no artigo 39.° CE, relativo à livre circulação de trabalhadores, pelo que, aquela disposição só é aplicada quando uma hipótese não se encontre compreendida no âmbito deste último artigo. Admiti que uma condição de residência destinada a comprovar a ligação com o país e as relações com o mercado nacional de trabalho se pode justificar tanto para evitar aquilo a que se tem chamado «turismo social» de quem se desloca de uma nação para outra com o fim de desfrutar de prestações não contributivas, como para prevenir abusos (n.os 55 a 76).

41.   Também nesta situação, o Tribunal de Justiça concordou com o advogado‑geral. Em primeiro lugar, sublinhou a distinção entre os nacionais dos Estados‑Membros que todavia não tenham iniciado uma relação laboral no Estado‑Membro de acolhimento onde procuram emprego e os que aí já trabalham ou que, tendo aí trabalhado, mas que já não têm qualquer relação de trabalho, continuam, não obstante, a ser considerados trabalhadores; os primeiros só beneficiam do princípio de igualdade de tratamento no acesso ao emprego (20), enquanto aos segundos lhes é permitido «invocar, com base no artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68, as mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais» (n.os 30 e 31).

42.   Depois de apreciar a incidência do artigo 39.° CE nas disposições nacionais (n.os 55 a 59), o Tribunal de Justiça considerou que, a fim de determinar o alcance do direito à igualdade de tratamento para as pessoas que procuram um emprego, há que interpretar este princípio à luz de outras disposições do direito comunitário, nomeadamente do artigo 12.° CE (n.° 60).

43.   A partir destas premissas, constatou‑se que, ao introduzir uma diferença de tratamento em razão da residência no Reino Unido, a legislação britânica favorecia os seus cidadãos, pois esta condição é por eles «mais facilmente preenchida» (n.° 65). Seguidamente, para verificar se existia alguma causa que justificasse essa desigualdade, o Tribunal de Justiça evocou o acórdão D’Hoop, confirmando que a condição de residência garante uma ligação real da pessoa que procura emprego com o mercado de trabalho desse Estado, quando não vá além do necessário para alcançar esse objectivo (n.os 67 a 72) (21).

B –    Análise do presente caso

44.   Para responder à pergunta formulada pela Cour du travail de Liège, há que percorrer três etapas: verificar qual é a legislação de base, constatar uma desigualdade de tratamento e averiguar se esta se justifica.

1.      Legislação comunitária aplicável

a)      Exposição

45.   Desde logo, deve‑se identificar as disposições de direito primário aplicáveis, bem como as disposições dedicadas à cidadania da União e as disposições vigentes no plano laboral.

46.   Com a intenção de definir um status civitatis dos europeus, o artigo 17.° CE instituiu a «cidadania da União», que corresponde às pessoas com a nacionalidade de um Estado‑Membro (n.° 1), a quem se atribui a titularidade dos direitos e dos deveres previstos no Tratado (n.° 2).

47.   Tendo em conta que o artigo 12.° CE proíbe toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, deve‑se admitir que esta manifestação do princípio da igualdade figura entre os direitos dos europeus, tendo conhecido uma notável expansão, pois o seu único limite reside na exigência de que se verifique uma conexão comunitária entre aquela qualidade subjectiva e a situação apreciada (22).

48.   Assim, como expliquei nas conclusões no processo Collins, jurisprudência assente confirma que a igualdade proclamada no artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE produz os seus efeitos no âmbito de aplicação do Tratado, sem prejuízo das suas disposições especiais que remetem para situações específicas (23), o que prova que a disposição está vocacionada para se aplicar de modo autónomo às situações regidas pelo direito comunitário para as quais o Tratado não preveja normas específicas de não discriminação (24).

49.   O princípio da livre circulação de trabalhadores, com a consequente abolição de qualquer diferença em razão da nacionalidade, foi instituído e concretizado pelo Regulamento n.° 1612/68 e pelo Regulamento n.° 1408/71 (25), importando determinar se as suas disposições se aplicam à situação de I. Ioannidis.

b)      A não aplicabilidade da igualdade no trabalho

50.   De acordo com o acórdão Comissão/Bélgica, já referido, para que as regras sobre a livre circulação possam ser invocadas por quem pretende obter o subsídio de desemprego instaurado por uma legislação nacional, exige‑se que o interessado tenha tido previamente acesso ao mercado de trabalho. Nos termos do acórdão Collins, já citado várias vezes, o conceito de «trabalhador», na acepção do artigo 39.° CE e do Regulamento n.° 1612/68, tem alcance comunitário e não deve ser interpretado de forma restritiva.

51.   Importa acrescentar que o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que a natureza jurídica sui generis da relação laboral, a produtividade do interessado, a origem da remuneração ou o nível limitado desta última «não podem ter quaisquer consequências quanto ao reconhecimento da qualidade de trabalhador» (26), sendo também considerado como tal por uma pessoa cujas actividades são, real e efectivamente, realizadas no âmbito de uma formação profissional, por conta de outrem, em contrapartida de uma remuneração (27), como acontece em relação ao contrato celebrado pelo interessado em França (28), em cujo país tem, por conseguinte, aquela qualidade.

52.   Pelo contrário, já não possui essa qualidade na Bélgica, onde está fora do mercado de trabalho, pelo que não pode solicitar, com base no artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68, os mesmos benefícios – entre os que figura o subsídio de inserção, desde o acórdão Deak – concedidos aos assalariados nacionais (29), apesar de ter previamente exercido uma ocupação noutro país (30).

53.   Fica assim dissipada uma das dúvidas manifestadas pelo tribunal de reenvio, pois há que rejeitar a aplicabilidade das disposições específicas sobre a igualdade no âmbito laboral em relação às pessoas que procuram emprego, tendo inteira aplicação a proibição de discriminação do artigo 12.° CE em conjugação com o artigo 17.° CE.

2.      A existência de uma discriminação em razão de nacionalidade

54.   O estatuto de cidadão da União está vocacionado para se converter no regime fundamental dos cidadãos dos Estados‑Membros, permitindo a quem se encontra na mesma situação obter, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das excepções expressamente previstas, idêntico tratamento jurídico (31).

55.   No caso em apreço, as condições exigidas para ter acesso ao subsídio de inserção estão formuladas, aparentemente, de modo objectivo, por referência a factores que, em termos abstractos, são alheios à ligação com um país.

56.   Todavia, a exigência que o interessado tenha concluído os seus estudos num estabelecimento de ensino criado, subvencionado ou reconhecido por uma das comunidades da Bélgica [artigo 36.°, n.° 1, primeiro parágrafo, ponto 2, alínea a), do Decreto real de 25 de Novembro de 1991] ou que tenha obtido um diploma ou certificado dos referidos estudos [alínea b) do mesmo n.° 2] implica uma obrigação de residência prévia que é cumprida mais facilmente pelos nacionais desse Estado que pelos nacionais de outros Estados (32).

57.   Importa fazer uma referência à situação prevista na alínea h) do referido n.° 2, consequência do acórdão Comissão/Bélgica, a qual, embora reconheça a escolarização noutros Estados‑Membros, exige uma formação homologável e, cumulativamente, que o requerente possua a qualidade de filho a cargo de trabalhadores migrantes.

58.   Em nenhuma das alternativas expostas está contemplada a possibilidade de o pedido ser feito por quem, não sendo assalariado nem tendo os pais a trabalhar no país, obtenha, depois de ter estudado noutro Estado‑Membro, um certificado de equivalência com o ensino belga que dê direito ao subsídio.

59.   Verifica‑se, pois, uma disparidade em prejuízo das pessoas que, como I. Ioannidis, se encontram na situação descrita, porquanto, em virtude de terem frequentado o ensino secundário noutro país comunitário, ficam privadas dos subsídios destinados a facilitar a sua entrada no mercado de trabalho.

60.   A apreciação desta discriminação leva‑nos a averiguar se esta se pode justificar.

3.      A justificação da desigualdade

61.   Como já referi anteriormente, os subsídios de inserção belgas têm o objectivo de facilitar aos jovens a passagem do ensino ao trabalho, sendo legítimo o desejo de assegurar a existência de uma ligação com o mercado de trabalho nacional, algo difícil de conseguir mediante um requisito único relativo ao local de conclusão ou de emissão do diploma relevante, tal como se conclui das alíneas a) e b) do artigo 36.°, n.° 1, primeiro parágrafo, ponto 2, do Decreto real de 25 de Novembro de 1991; além de apresentar um carácter demasiado geral e exaustivo, o referido requisito não reflecte o grau real e efectivo da relação, conforme foi referido no acórdão D’Hoop, cuja doutrina é plenamente aplicável aos presentes autos embora no caso vertente não tenha sido afectado um belga, tendo em conta a irrelevância da nacionalidade do requerente, já que o contrário equivaleria a uma discriminação directa.

62.   Por outro lado, a hipótese da alínea h) da mesma disposição também não impede a desigualdade. Embora o reconhecimento do ensino frequentado em qualquer Estado‑Membro evite a censura que é feita às alíneas a) e b), a condição cumulativa de ser filho a cargo de trabalhadores migrantes residentes na Bélgica pressupõe uma exigência subjectiva e de residência muito limitada, já que não abrange o caso dos cidadãos da União que procuram por sua conta um primeiro emprego. Este limite vai além do necessário para se comprovar a ligação do requerente do subsídio com o mercado de trabalho ao qual quer aceder.

63.   Por conseguinte, o desconhecimento, por parte das disposições belgas, de situações como as de I. Ioannidis conduz a um tratamento desigual condenado pelo ordenamento jurídico da União.

VI – Conclusão

64.   Tendo em conta as reflexões anteriores, sugiro que o Tribunal de Justiça responda à questão prejudicial submetida pela Cour du travail de Liège (Bélgica) do seguinte modo:

«O direito comunitário, em especial o artigo 12.°, primeiro parágrafo, CE, opõe‑se a que uma regulamentação de um Estado‑Membro recuse subsídios de inserção a um cidadão de outro Estado‑Membro que procura o seu primeiro emprego por este ter concluído os seus estudos no país de que é nacional e não possuir a qualidade de filho a cargo de um trabalhador migrante.»

1 – Língua original: espanhol.

2 – Citação de Luby, M., Journal du droit international, 1997, n.° 2, p. 542, ao comentar o acórdão Comissão/Bélgica, a que a seguir faço referência.

3 – JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77.

4 – Moniteur belge de 31 de Dezembro de 1991, p. 29888.

5 – Só refiro os que interessam para o presente caso.

6 –      O conteúdo desta alínea a) foi alterado pelo Decreto real de 11 de Fevereiro de 2003 (Moniteur belge de 19 de Fevereiro de 2003, p. 8026), no que respeita à alusão aos estudos técnicos e profissionais.

7 –      O texto desta alínea h) é o que consta do Decreto real de 13 de Dezembro de 1996 (Moniteur belge de 31 de Dezembro de 1996, p. 32265), que teve origem no acórdão Comissão/Bélgica, a seguir exposto em pormenor. O Decreto real de 11 de Fevereiro de 2003, referido na nota anterior, substituiu as palavras «membro da União Europeia» por «membro do Espaço Económico Europeu» e acrescentou duas novas alíneas com o seguinte teor: «i) ter obtido, num estabelecimento de ensino criado, subvencionado ou reconhecido por uma comunidade, um certificado de ensino secundário superior ou de ensino secundário técnico, artístico ou profissional de segundo grau»; «j) possuir um título emitido por uma comunidade, equiparado ao certificado referido na alínea b) ou um título de acesso ao ensino superior; esta alínea só se aplica quando o interessado tenha frequentado previamente, pelo menos, seis anos de estudos num estabelecimento de ensino criado, reconhecido ou subvencionado por uma comunidade»; estas últimas alterações não afectam o presente debate, pois o pedido de subsídio foi apresentado antes da entrada em vigor do novo texto.

8 – Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, I. Ioannidis não terminou os estudos do ciclo secundário superior num estabelecimento de ensino criado, subvencionado ou reconhecido por uma das comunidades belgas [artigo 36.°, n.° 1, primeiro parágrafo, n.° 2, alínea a), do Decreto real de 25 de Novembro de 1991]; nem obteve junto do organismo competente o diploma ou o certificado correspondente a esses estudos [alínea b)]; e, por último, apesar de lhe ter sido reconhecida a equivalência da formação recebida na Grécia [primeiro travessão da alínea h)], não está provado que os seus pais foram trabalhadores migrantes [segundo travessão da alínea h)].

9 – Anteriormente, o acórdão de 1 de Dezembro de 1977, Kuyken (66/77, Recueil, p. 2311, Colect., p. 849), analisou a regulamentação das referidas prestações pelo artigo 124.° do Decreto real de 20 de Dezembro de 1963, que precedeu o artigo 36.° do Decreto real de 25 de Novembro de 1991 – sobre as repercussões e os efeitos do acórdão Deak na sua doutrina, v. n.os 46 a 59 das minhas conclusões no processo Comissão/Bélgica –, e o acórdão de 31 de Janeiro de 1991, Kziber (C‑18/90, Colect., p. I‑199), analisou a recusa de assistência a uma mulher marroquina que vivia com o seu pai, da mesma nacionalidade, aposentado na Bélgica depois de ter trabalhado por conta de outrem neste país.

10 – Processo 94/84, Recueil, p. 1873.

11 – Regulamento do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98).

12 – Processo C‑278/94, Colect., p. I‑4307.

13 – Processo C‑224/98, Colect., p. I‑6191. Iliopoulo, A., e Toner, H., «A new approach to discrimination against free movers? D’Hoop v. Office national de l’emploi», European Law Review, 2003, pp. 389 e segs.

14 – Apresentadas pelo advogado‑geral L. A. Geelhoed, em 21 de Fevereiro de 2002.

15 – V. nota 7 das presentes conclusões.

16 – Processo C‑138/02, Colect., p. I‑0000.

17 – Directiva relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados‑Membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88).

18 – Encontra‑se o mesmo conceito de relação laboral nos acórdãos de 3 de Julho de 1986, Lawrie‑Blum (66/85, Colect., p. 2121, n.os 16 e 17); de 12 de Maio de 1998, Martínez Sala (C‑85/96, Colect., p. I‑2691, n.° 32); e de 6 de Novembro de 2003, Ninni‑Orasche (C‑413/01, Colect., p. I‑13187, n.° 34).

19 – Acórdão de 18 de Junho de 1987 (316/85, Colect., p. 2811).

20 – O artigo 5.° do Regulamento n.° 1612/68 expressa uma manifestação concreta deste postulado ao reconhecer o direito a receber o mesmo apoio por parte dos serviços de emprego.

21 – Neste último sentido, v. acórdãos de 15 de Janeiro de 1998, Schöning‑Kougebetopoulou (C‑15/96, Colect., p. I‑47, n.° 21), e de 24 de Novembro de 1998, Bickel e Franz (C‑274/96, Colect., p. I‑7637, n.° 27). O acórdão de 17 de Setembro de 2002, Baumbast e R (C‑413/99, Colect., p. I‑7091), declara, em relação ao direito de residência dos cidadãos da União previsto no artigo 18.° CE, que o seu exercício «pode ser subordinado aos interesses legítimos dos Estados‑Membros» (n.° 90), acrescentando que, «[t]odavia, a aplicação das referidas limitações e condições deve ser feita respeitando os limites impostos pelo direito comunitário e em conformidade com os princípios gerais deste direito, designadamente o princípio da proporcionalidade. Isto significa que as medidas nacionais adoptadas nesta matéria devem ser adequadas e necessárias para atingir o fim visado» (n.° 91).

22 – Requejo Isidro, M., «Estrategias para la ‘comunitarización’: descubriendo el potencial de la ciudadanía europea», La Ley, 2003, n.° 5903, pp. 1 e segs. Como referem os acórdãos de 12 de Maio de 1998, Martínez Sala (já referido, n.° 63); de 20 de Setembro de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Colect., p. I‑6193, n.° 32); e de 15 de Março de 2005, Bidar (C‑209/03, Colect., p. I‑0000, n.° 32), pode‑se invocar o artigo 12.° CE no país de acolhimento onde legalmente se resida «em todas as situações que se incluam no domínio de aplicação ratione materiae do direito comunitário».

23 – Acórdão de 15 de Janeiro de 2002, Gottardo (C‑55/00, Colect., p. I‑413, n.° 21).

24 – Acórdãos de 29 de Fevereiro de 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Colect., p. I‑929, n.° 20); de 25 de Junho de 1997, Mora Romero (C‑131/96, Colect., p. I‑3659, n.° 10); e de 26 de Novembro de 2002, Oteiza Olazábal (C‑100/01, Colect., p. I‑10981, n.° 25).

25 – Acórdãos de 28 de Junho de 1978, Kenny (1/78, Colect., p. 505, n.° 9), e de 12 de Maio de 1998, Gilly (C‑336/96, Colect., p. I‑2793, n.° 38).

26 – Acórdãos de 21 de Junho de 1988, Brown (197/86, Colect., p. 3205, n.° 21); de 31 de Maio de 1989, Bettray (344/87, Colect., p. 1621, n.os 15 e 16); de 26 de Fevereiro de 1992, Raulin (C‑357/89, Colect., p. I‑1027, n.° 10), e Bernini (C‑3/90, Colect., p. I‑1071, n.os 14 a 17); e de 19 de Novembro de 2002, Kurz (C‑188/00, Colect., p. I‑10691, n.° 32).

27 – Acórdãos Lawrie‑Blum, n.os 19 a 21; Bernini, n.os 15 e 16; e Kurz, n.os 33 e 34, já referidos.

28 – Os poucos dados apresentados a este respeito impedem, como referiu a Comissão nas suas observações escritas, ampliar a apreciação da questão prejudicial a temas como, por exemplo, a aplicação do Regulamento n.° 1408/71.

29 – Acórdãos de 18 de Junho de 1987, Lebon, n.° 26; de 12 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica, n.os 39 e 40; e de 23 de Março de 2004, Collins, n.os 31 e 58; todos já referidos.

30 – Como refere a Cour du travail, há que recordar que os subsídios são concedidos aos jovens que solicitam o primeiro emprego, assim como aos que, depois de concluírem os seus estudos, tenham exercido uma actividade por conta de outrem, com uma duração demasiado curta para terem direito ao subsídio de desemprego.

31 – Acórdão de 2 de Outubro de 2003, Garcia Avello (C‑148/02, Colect., p. I‑11613, n.os 22 e 23); e acórdãos, já referidos, Grzelczyk, n.° 31; D’Hoop, n.° 28; Collins, n.° 61; e Bidar, n.° 31.

32 – V., entre outros, acórdãos de 23 de Maio de 1996, O’Flynn (C‑237/94, Colect., p. I‑2617, n.° 18); de 16 de Janeiro de 2003, Comissão/Itália (C‑388/01, Colect., p. I‑721, n.os 13 e 14); e Collins, já referido, n.° 65.

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