EUR-Lex -  62004CC0334 - FR

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 14 septembre 2006 (1)

Affaire C-334/04

Commission des Communautés européennes

contre

République hellénique

«Conservation des oiseaux sauvages – Zones de protection spéciale – IBA 2000»

I –    Introduction

1.        Le présent recours de la Commission des Communautés européennes est de nouveau dirigé contre un État membre pour désignation insuffisante des zones de protection spéciale (ci-après les «ZPS») des oiseaux conformément à la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (2) (ci-après la «directive oiseaux»). Pour des infractions similaires, la Commission a déjà obtenu la condamnation du Royaume des Pays-Bas (3), de la République française (4), de la République de Finlande (5) et de la République italienne (6). Des procédures sont également en cours à l’encontre du Royaume d’Espagne (7) et de l’Irlande (8). La Commission prépare un autre recours concernant la République portugaise (9).

2.        Le point crucial dans ces affaires est à chaque fois celui de la preuve qu’un État membre n’a pas encore classé en ZPS toutes les zones qui auraient dû être désignées. La Commission se fonde en l’espèce sur les données relatives à la Grèce figurant dans un inventaire des zones ornithologiques importantes en Europe, qui a été publié en 2000 par BirdLife International, une organisation non gouvernementale qui regroupe les organisations nationales de protection des oiseaux (10) [ci-après l’«IBA 2000», IBA étant l’abréviation d’«Important Bird Area» (zone importante pour la conservation des oiseaux) ou d’«Important Bird Areas» (zones importantes pour la conservation des oiseaux)]. La République hellénique objecte en substance que cet inventaire doit être réexaminé, ce qui requiert des délais plus longs.

II – Le cadre juridique

3.        L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux régit les superficies que les États membres doivent classer en ZPS, et le paragraphe 3 de ce même article l’information de la Commission sur la désignation:

«1.   Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.

À cet égard, il est tenu compte:

a)      des espèces menacées de disparition;

b)      des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;

c)      des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;

d)      d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.

Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.

Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.

2.     Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.

3.     Les États membres adressent à la Commission toutes les informations utiles de manière à ce qu’elle puisse prendre les initiatives appropriées en vue de la coordination nécessaire pour que les zones visées au paragraphe 1 d’une part, et au paragraphe 2, d’autre part, constituent un réseau cohérent répondant aux besoins de protection des espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.»

4.        Le neuvième considérant explique cette réglementation:

«considérant que la préservation, le maintien ou le rétablissement d’une diversité et d’une superficie suffisantes d’habitats sont indispensables à la conservation de toutes les espèces d’oiseaux; que certaines espèces d’oiseaux doivent faire l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution; que ces mesures doivent également tenir compte des espèces migratrices et être coordonnées en vue de la constitution d’un réseau cohérent».

5.        Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (11) (ci-après la «directive habitats»), le réseau Natura 2000 constitué par cette directive comprend également les ZPS classées par les États membres en vertu des dispositions de la directive oiseaux.

III – La procédure précontentieuse et les conclusions des parties

6.        Le 21 décembre 2001, la Commission a invité le gouvernement grec à présenter ses observations conformément à l’article 226 CE (lettre de mise en demeure). La Commission reprochait à la République hellénique d’avoir désigné un nombre insuffisant de ZPS au sens de l’article 4 de la directive oiseaux. Pour démontrer ce classement insuffisant de ZPS, la Commission s’est fondée sur l’inventaire IBA 2000. Dans cet inventaire figurent, en ce qui concerne la Grèce, 186 sites qui devraient être classés en ZPS, d’une superficie d’environ 33 200 km2, représentant à peu près 25,2 % du territoire national grec.

7.        Par la suite, la République hellénique a transmis à la Commission d’autres informations sur les ZPS qui avaient déjà été désignées. La Commission disposait ainsi de données sur 110 ZPS désignées en Grèce. Le classement d’environ 40 ZPS supplémentaires était par ailleurs annoncé par les autorités grecques.

8.        Le 19 décembre 2002, la Commission a adressé au gouvernement grec un avis motivé dans lequel elle maintenait ses griefs.

9.        Le 20 février 2003, la représentation permanente de la Grèce a transmis à la Commission des informations concernant 40 ZPS supplémentaires ainsi qu’une modification des limites de 10 ZPS existantes. Les désormais 151 ZPS couvrent une superficie de 13 703 km2, dont 13 136 km2 terrestres, soit 10 % du territoire national grec, et 567 km2 maritimes (12).

10.      Estimant toutefois ces progrès insuffisants, la Commission a formé un recours le 2 août 2004.

11.      La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

1)     constater que:

–        en classant en ZPS des territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS au sens de l’article 4, paragraphe 1, de la directive oiseaux,

–        en désignant des ZPS d’une superficie manifestement inférieure à la superficie des territoires correspondants IBA 2000 qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS,

–        en ne désignant pas de ZPS pour de nombreuses espèces d’oiseaux visées à l’annexe I de la directive oiseaux ou en classant en ZPS des zones dans lesquelles ces espèces sont insuffisamment représentées,

–        en ne désignant pas de ZPS pour de nombreuses espèces migratrices ou en classant en ZPS des zones dans lesquelles ces espèces sont insuffisamment représentées,

la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux;

2)     condamner la République hellénique aux dépens.

12.      La République hellénique conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

–        rejeter le recours de la Commission;

–        condamner la Commission aux dépens.

13.      Le Royaume d’Espagne, la République portugaise, la République française et la République de Finlande sont intervenus dans la présente procédure au soutien des conclusions de la République hellénique.

IV – Appréciation

14.      La Commission reproche à la République hellénique d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux.

A –    Sur l’étendue du contrôle

15.      Le recours s’articule en quatre moyens: la République hellénique aurait désigné un nombre manifestement insuffisant de ZPS, les ZPS désignées couvriraient une superficie manifestement inférieure à la superficie ayant vocation à être classée, pour de nombreuses espèces d’oiseaux visées à l’annexe I des ZPS n’ont pas été désignées ou l’ont été en nombre insuffisant et il en irait de même pour de nombreuses espèces migratrices dont la venue est régulière. Toutefois, il n’y a pas lieu d’examiner ces moyens entièrement dans le détail.

16.      Les conclusions de la Commission doivent en tout état de cause être rejetées en ce qu’elles visent à faire constater que la République hellénique n’a désigné aucun territoire pour de nombreuses espèces de l’annexe I et pour de nombreuses espèces migratrices non reprises dans cette annexe. En effet, la Commission ne mentionne qu’un seul oiseau de l’annexe I, la sittelle de Krüper (Sitta krueperi), et pas d’oiseaux migrateurs, pour lesquels aucun territoire n’est classé (13). En ce qui concerne cette seule espèce, la République hellénique a cependant expressément accepté le grief de la Commission.

17.      À la différence d’une série de cas similaires (14), une reconnaissance plus large ne peut pas se déduire de la désignation de nouvelles zones. Un tel classement pourrait tout au plus s’analyser comme une reconnaissance s’il était intervenu après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, puisque le manquement doit exister à ce moment pour que le recours soit justifié (15). À supposer que la date figurant sur la lettre jointe à l’avis motivé corresponde au jour de la remise du pli à la représentation permanente, le délai fixé dans l’avis motivé est venu à expiration deux mois après le 19 décembre 2002, c’est-à-dire le 19 février 2003. Selon les indications non contredites de la République hellénique, les dernières ZPS ont été désignées par un document n° 125310/578 du ministère de l’Environnement, du 11 février 2003, soit dans le délai déterminé par la Commission.

18.      Au cours de la procédure contentieuse, la République hellénique a cependant expressément reconnu que, pour d’autres espèces visées à l’annexe I, à savoir la buse féroce (Buteo rufinus), le faucon crécerellette (Falco naumanni) et le bruant cendré (Emberiza cineracea), des ZPS n’avaient pas été suffisamment désignées. Le classement de dix nouveaux sites pour ces espèces serait en cours d’élaboration. La République hellénique a ainsi partiellement admis le premier grief, tiré d’une désignation insuffisante de ZPS, et le troisième grief, tiré d’une désignation insuffisante de ZPS pour certaines espèces de l’annexe I.

19.      Toutefois, la Commission attend manifestement le classement de territoires supplémentaires et mentionne encore huit autres espèces visées à l’annexe I pour lesquelles des ZPS n’auraient pas été suffisamment désignées. Il convient dès lors d’examiner aussi ces griefs. Cela vaut a fortiori pour le deuxième grief, tiré de la délimitation imparfaite de ZPS à l’intérieur de sites IBA, et pour le quatrième grief, tiré de la couverture insuffisante de certains oiseaux migrateurs dans les ZPS.

20.      À cet égard, il y a lieu d’examiner l’ensemble des quatre griefs, ce qui pourra être fait conjointement. En effet, si ces griefs sont fondés sur deux dispositions différentes de la directive oiseaux, à savoir l’article 4, paragraphes 1 et 2, ces dispositions portent sur une obligation similaire, à savoir le classement de ZPS. Du point de vue de leur contenu, la Commission fonde les quatre griefs sur la partie grecque de l’inventaire IBA 2000 et illustre en définitive seulement à quel point les classements grecs de sites restent en deçà de cet inventaire.

B –    Sur les fondements juridiques de l’obligation de classement

21.      Les fondements juridiques de l’obligation de classement ne font pas l’objet d’une contestation entre les parties.

22.      Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, de la directive oiseaux, les États membres classent en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces de l’annexe I dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de cette directive. Il n’est pas possible de se soustraire à cette obligation par l’adoption d’autres mesures de conservation spéciale (16).

23.      Les États membres prennent, conformément à l’article 4, paragraphe 2, des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.

24.      Il résulte de l’article 4, paragraphe 3, et du neuvième considérant de la directive oiseaux entre autres que les ZPS doivent constituer un réseau cohérent répondant aux besoins de protection des espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la directive.

25.      Selon une jurisprudence constante, si les États membres jouissent d’une certaine marge d’appréciation en ce qui concerne le choix des ZPS, il n’en demeure pas moins que le classement et la détermination de ces zones doivent obéir exclusivement aux critères ornithologiques déterminés par la directive. D’autres considérations, notamment d’ordre économique ou social, ne sauraient jouer un rôle lors du classement (17).

26.      Étant donné que, lors de l’adhésion, la République hellénique n’est convenue d’aucune période transitoire particulière pour la transposition de la directive oiseaux, celle-ci était applicable à la République hellénique dès la date d’adhésion, à savoir le 1er janvier 1981, de même que pour tous les anciens États membres. Puisque, à cette date, le délai de transposition de deux ans courait encore, la République hellénique était tenue de se conformer à l’obligation de classement à l’expiration du délai de transposition, soit le 6 avril 1981 (18).

C –    Sur la preuve d’un classement insuffisant en ZPS

27.      La Commission fonde ses griefs d’ordre territorial sur le fait que l’inventaire IBA 2000 répertorie 186 sites en Grèce. Seuls 141 de ces sites seraient totalement ou partiellement classés en ZPS. Au total, 40 % seulement des superficies figurant dans l’inventaire IBA 2000 seraient classées. Pour 67 sites IBA plus de 75 % de leur superficie serait classée, et pour 90 sites IBA le pourcentage de couverture serait supérieur à 50 %. 45 sites IBA ne seraient pas du tout couverts par des classements en ZPS. La Commission estime par conséquent que la République hellénique n’a pas satisfait à l’obligation de classement qui lui incombe.

28.      Il est en partie difficile de vérifier ce chiffrage des différences entre l’inventaire IBA 2000 et le classement grec. Si l’on additionne les chiffres de la Commission correspondant à une couverture de respectivement 75 et 50 % des sites IBA au nombre des sites pour lesquels aucune ZPS n’est désignée, on obtient un total de 202 sites, alors que l’inventaire IBA 2000 ne répertorie que 186 sites en Grèce. Il semble dès lors que certaines zones aient fait l’objet d’une double comptabilisation.

29.      En dépit de ces ambiguïtés, l’argumentation de fond de la Commission est claire: le classement de zones par la République hellénique ne couvre que partiellement la liste de sites figurant dans l’inventaire IBA 2000. 45 sites IBA ne sont pas du tout couverts par des ZPS; au total, les ZPS grecques représentent 40 % de la superficie des sites IBA. Le taux de couverture de la plupart des sites IBA semble être inférieur à 75 %. C’est uniquement pour les 67 sites restants, qui sont couverts à plus de 75 %, que la Commission semble considérer que la couverture est suffisante.

30.      La Commission énumère en outre douze espèces d’oiseaux visées à l’annexe I, pour lesquelles des sites importants figurant dans l’inventaire IBA 2000 n’auraient pas été classés en ZPS ou l’auraient été avec des lacunes. La Commission relève également que de nombreux sites IBA sont également très importants pour des espèces migratrices non visées à l’annexe I, mais pour lesquelles il y aurait lieu de désigner des ZPS conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive oiseaux.

31.      Sur ce point également, l’argumentation de la Commission n’est pas exempte de contradictions et d’imprécisions. Ainsi que la République hellénique le souligne à juste titre, la Commission cite pour l’aigle de Bonelli (Hieraaetus fasciatus) deux des sites IBA les plus importants, mais insuffisamment couverts par les ZPS, qui selon l’inventaire IBA 2000 n’ont pas été répertoriés pour cette espèce suivant les critères d’éligibilité des sites. S’il ne peut pas être exclu que, entre‑temps, des éléments plus récents démontrent que ces sites sont particulièrement importants pour cette espèce et doivent par conséquent être classés (19), la Commission ne fournit cependant aucune indication à cet égard.

32.      Toutefois, de ce point de vue également, ces défauts n’ébranlent pas le fondement du recours. En substance, l’argumentation de la Commission repose également pour ces espèces sur les divergences entre l’inventaire IBA 2000 et les classements grecs.

33.      L’issue de ce recours dépend dès lors du point de savoir si la différence entre l’inventaire IBA 2000 et les classements grecs prouve que la République hellénique ne s’est pas suffisamment conformée à l’obligation de classement en ZPS qui lui incombe.

34.      Un répertoire de sites tel que l’IBA 2000 peut considérablement contribuer à établir qu’un État membre n’a pas suffisamment satisfait à son obligation de classer des ZPS. La Cour a constaté que, compte tenu du caractère scientifique de l’IBA 89 et en l’absence de production d’un élément de preuve scientifique tendant notamment à démontrer qu’il pouvait être satisfait aux obligations découlant de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux en classant en ZPS des sites autres que ceux résultant dudit inventaire et couvrant une superficie totale inférieure à celle de ces derniers, celui-ci, bien que n’étant pas juridiquement contraignant pour l’État membre concerné, peut être utilisé par la Cour comme élément de référence permettant d’apprécier si cet État a classé un nombre et une superficie suffisants de territoires en ZPS au sens des dispositions susmentionnées de la directive (20).

35.      L’IBA 89 est un inventaire, présenté en 1989, des zones de grand intérêt pour la conservation des oiseaux sauvages dans la Communauté qui a été préparé à l’intention de la direction générale compétente de la Commission par le Groupe européen pour la conservation des oiseaux et des habitats, en liaison avec le Conseil international de la préservation des oiseaux et en coopération avec des experts de la Commission (21).

36.      L’IBA 2000 est un inventaire plus récent. S’agissant de la Grèce, il répertorie en nombre et en superficie nettement plus de sites IBA que l’IBA 89. La question de savoir si le nouvel inventaire est susceptible de constituer un élément de preuve dans le sens évoqué plus haut dépend du point de savoir s’il présente une valeur scientifique comparable à celle de l’inventaire qui l’a précédé.

37.      Les sites énumérés dans les deux inventaires résultent de l’application de certains critères aux informations sur la présence d’oiseaux. Les critères de l’IBA 2000 correspondent pour la plupart à ceux de l’IBA 89. L’augmentation en nombre et en superficie des sites est due en substance à l’acquisition de meilleures connaissances sur la présence des populations d’oiseaux.

38.      La contribution de la Commission à l’IBA 89 a consisté presque exclusivement à accompagner les travaux des ornithologues sur les critères. Étant donné que la plupart de ces critères continuent à être appliqués, la Commission assume également, à tout le moins indirectement, la responsabilité de l’IBA 2000. Par contre, déjà en ce qui concerne l’IBA 89, la Commission ne pouvait guère surveiller la collecte des données, puisqu’elle ne pouvait pas vérifier l’existence et l’étendue de chacune des présences d’oiseaux signalées. La Commission est manifestement convaincue de la valeur scientifique de l’inventaire, étant donné qu’elle a engagé sur le fondement de celui-ci plusieurs recours pour désignation insuffisante de ZPS. Par conséquent, sur ce point également, il n’existe aucune différence significative entre l’IBA 89 et l’IBA 2000.

39.      Le Royaume d’Espagne, intervenant au soutien de la République hellénique, reproche à l’IBA 2000 le fait que cet inventaire a été établi par des organisations non gouvernementales. Cela est exact, mais ne remet pas en cause la valeur scientifique (22). L’éditeur de l’IBA 2000 est BirdLife International, un organisme regroupant des organisations nationales de protection des oiseaux qui avait déjà participé à l’élaboration de l’IBA 89 sous la dénomination «Conseil international de la préservation des oiseaux». Le Groupe européen pour la conservation des oiseaux et des habitats, qui y participait également à l’époque, était un groupe d’experts ad hoc de ce Conseil. S’agissant de la partie grecque de l’IBA 2000, le relevé des données est fondé sur les contributions de nombreux ornithologues. Parmi ceux-ci, bon nombre sont membres de la société ornithologique hellénique (EOE), qui bénéficie du soutien du gouvernement grec pour l’identification et la délimitation de ZPS éventuelles. La reconnaissance dont jouissent les auteurs de la partie grecque ressort en particulier du fait que, notamment, l’État grec a encouragé, par l’intermédiaire du ministère de l’Environnement, l’établissement de l’inventaire (23). Les travaux ont en outre bénéficié de l’assistance du Royaume des Pays-Bas, par l’intermédiaire de son ambassade en Grèce, ainsi que d’une organisation britannique de protection des oiseaux, la Royal Society for the Protection of Birds.

40.      Par conséquent, du point de vue de leur valeur scientifique, les deux inventaires IBA 89 et IBA 2000 sont comparables. Dans la mesure où l’IBA 2000 repose sur des données plus actuelles, il constitue la meilleure source scientifique et mérite dès lors d’être préféré.

41.      Ainsi que le relèvent en particulier la Commission, la République de Finlande, la République française et la République portugaise, l’inventaire n’est pas contraignant en tant que tel, mais peut être infirmé par des connaissances scientifiques plus approfondies. Le gouvernement grec ne remet cependant pas en cause la validité scientifique de l’IBA 2000 dans son ensemble et ne produit du reste aucun élément de preuve scientifique tendant à démontrer que les obligations résultant de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux pourraient être satisfaites en désignant des territoires moins nombreux et/ou plus petits.

42.      Au soutien de la République hellénique, la République de Finlande fait valoir que, pour réfuter le grief tiré d’un classement insuffisant, les États membres ne sont pas tenus de démontrer pour chacun des sites IBA non classés qu’il ne faisait pas partie des territoires les plus appropriés. Une telle exigence constituerait une charge disproportionnée. La République de Finlande estime au contraire suffisante la preuve scientifique générale que suffisamment de territoires ont été classés. En l’occurrence, cet argument est cependant dénué de pertinence, puisque la République hellénique n’a apporté ni sur un plan général ni par rapport à chaque site la preuve d’un classement suffisant.

43.      Dans ces conditions, la Commission a, en principe, prouvé le grief en question.

44.      Le gouvernement grec fait cependant valoir que les sites figurant dans l’IBA 2000 doivent encore faire l’objet d’un réexamen scientifique avant de pouvoir être classés en ZPS. Selon ce gouvernement, l’IBA 2000 constitue certes une référence utile, mais n’est pas exempt de lacunes, notamment en ce qui concerne la délimitation territoriale. Pour dix sites cette réévaluation serait achevée. Dans le mémoire en duplique, la République hellénique a indiqué que l’on était parvenu à la conclusion qu’il y a lieu de classer 62,96 % des sites IBA correspondants d’une superficie totale de 305 146 hectares (selon le site, le pourcentage varie entre 37 et 111,49 %). La réévaluation serait encore en cours pour 69 sites IBA. Dans ce contexte, la République hellénique a également commencé à modifier les critères d’identification et de délimitation des ZPS éventuelles.

45.      Il n’est pas improbable que ces efforts aboutissent à une liste de ZPS classées qui aurait, du point de vue scientifique, une valeur égale à celle de l’inventaire IBA 2000 ou présenterait même une qualité ornithologique supérieure. En pareille hypothèse, l’inventaire IBA 2000 serait infirmé en tant qu’élément de preuve pour un classement insuffisant de territoires. Toutefois, à l’heure actuelle et compte tenu de ce qui a été exposé par le gouvernement grec, on ne peut pas encore constater une telle situation, puisque les études scientifiques ne sont ni achevées ni soumises à la Cour.

46.      En avançant ces chiffres, la République hellénique ne saurait non plus remettre en cause la qualité de fond de l’IBA 2000, notamment en ce qui concerne la délimitation territoriale. À cet effet aussi, l’argument ne serait pas suffisamment étayé pour permettre à la Cour d’exercer un contrôle.

47.      La République hellénique entend principalement démontrer par ces arguments que, en cas de publication de nouvelles données scientifiques sur les sites à classer, la Commission doit accorder aux États membres un délai suffisant pour évaluer d’abord ces données avant de tirer ensuite les conséquences qui s’imposent. Sur ce point, la République hellénique est soutenue par la République française, la République portugaise et le Royaume d’Espagne.

48.      Cette argumentation procède d’une considération pertinente: les États membres sont seuls responsables du classement en ZPS. Ils ne sauraient s’affranchir de leur responsabilité en reprenant et en transposant purement et simplement les données émanant d’autres organismes, même lorsque la source de ces données est une organisation de protection des oiseaux. Tout classement suppose au contraire que, selon la conviction des autorités compétentes se fondant sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles (24), le territoire concerné fasse partie des territoires les plus appropriés à la protection des oiseaux.

49.      Cela ne signifie cependant pas que l’obligation de classement reste en général inopérante tant que les autorités compétentes n’ont pas complètement évalué et vérifié les nouvelles connaissances scientifiques. Il convient au contraire de rappeler que l’obligation de classement existe déjà depuis l’expiration du délai de transposition de la directive oiseaux, soit depuis le 6 avril 1981 en ce qui concerne la République hellénique (25). L’obligation de classement n’est pas non plus limitée par l’état des connaissances scientifiques à une date donnée (26).

50.      Cette obligation s’accompagnait également d’une autre charge, à savoir celle consistant à identifier les territoires les plus appropriés. L’article 10 de la directive oiseaux, en combinaison avec l’annexe V, incite par conséquent les États membres à encourager les recherches et les travaux nécessaires. Il s’ensuit que, jusqu’en 1981, la République hellénique aurait dû elle-même procéder à un inventaire scientifique général de la présence de populations d’oiseaux sur son territoire national et classer les ZPS qui en découlent. Si elle avait pleinement satisfait à cette obligation, soit l’IBA 2000 ne contiendrait que des ZPS, soit la République hellénique pourrait aisément réfuter toutes prétentions ultérieures en matière de classement de ZPS. D’autres obligations de classement ne pourraient naître qu’en cas de changements intervenus dans la présence des populations d’oiseaux, ce qui n’est du reste allégué par aucune des parties en l’espèce.

51.      Le fait d’accorder à présent un délai supplémentaire à la République hellénique, aux fins d’une réévaluation de la meilleure source scientifique disponible, reviendrait à assortir l’obligation de classement de ZPS d’une condition qui n’est pas énoncée à l’article 4 de la directive oiseaux, à savoir la preuve par des tiers qu’il existe encore des zones non protégées qui devraient être classées. Une telle exigence serait cependant incompatible non seulement avec le texte même des dispositions, mais également avec les objectifs poursuivis par la directive oiseaux et la responsabilité des États membres – et non pas de tiers – qui y est établie en ce qui concerne le patrimoine (naturel) commun sur leur territoire (27). La nécessité d’une réévaluation de l’IBA 2000 ne saurait dès lors justifier l’absence de classement de ZPS.

52.      La République hellénique fait en outre valoir que le programme de réexamen des sites a été poursuivi en accord avec la Commission. Or, si la République hellénique entend par là même soulever une exception faisant obstacle au recours, elle devrait à tout le moins exposer en détail quels arrangements ont été trouvés avec la Commission et dans quelle mesure ces accords s’opposent au recours. La simple circonstance que la Commission et un État membre discutent de mesures en vue de mettre un terme au grief tiré de la violation du droit communautaire ne saurait, en tout état de cause, empêcher la Commission de former un recours. Au contraire, le respect du principe de coopération loyale implique que la Commission s’emploie à tout moment, c’est-à-dire avant, pendant et après la procédure contentieuse, à aider les États membres à se conformer aux exigences du droit communautaire.

53.      À titre d’illustration ultérieure du classement insuffisant, la Commission mentionne plusieurs zones humides non classées qui entreraient en ligne de compte comme zones humides d’importance internationale en vertu de la convention de Ramsar et sont en même temps répertoriées dans l’IBA 2000 (28). En partie, la République hellénique annonce une réévaluation de ces sites et ne réfute donc pas le grief de la Commission. Toutefois, en ce qui concerne cinq sites particuliers, la République hellénique émet des objections.

54.      Ainsi, s’agissant du site IBA n° 45 «Lake Vergoritis and Lake Petron», seule la partie classée revêt de l’importance pour le cormoran pygmée (Phalacrocorax pygmaeus), raison pour laquelle un classement de la zone s’impose. Cela vaut également pour le site IBA n° 91 «Lakes Trichonida and Lysimachia», où il s’agit de la protection de la fuligule nyroca (Aythya nyroca). La Commission rétorque que les zones humides importantes ne sont pas protégées seulement pour quelques espèces isolées, mais dans leur ensemble. Cependant, la Commission méconnaît ainsi que ces deux zones ont été sélectionnées suivant le critère Ramsar n° 2 (29), donc précisément en raison de leur importance pour les deux espèces susmentionnées (30). Puisque la Commission ne conteste pas la justification ornithologique – le défaut d’intérêt des surfaces non couvertes pour les deux espèces –, cet argument est réputé reconnu et doit par conséquent être accueilli.

55.      Selon la République hellénique, à l’intérieur du site IBA n° 166 «Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi, and Alyki», les deux lacs ont été classés. Pour le surplus, il s’agirait non pas de zones humides, mais d’un massif montagneux. Cette objection est pertinente. L’IBA 2000 décrit le site comme une zone de montagne boisée avec deux lacs (31). La désignation du site est donc due non seulement à l’existence de la zone humide, mais spécialement à l’importance de ce site en tant que lieu de couvaison et de passage pour les rapaces. En conséquence, et contrairement à ce que soutient la Commission, BirdLife ne mentionne d’ailleurs pas ce territoire comme un éventuel site Ramsar (32). Cela ne signifie cependant pas que ce site ne doive pas être classé en ZPS.

56.      En ce qui concerne deux autres sites, la République hellénique soutient que les superficies exclues ne présentent pas d’intérêt ornithologique. La Commission conteste cette allégation, puisque aucune justification scientifique ne lui a été présentée sur ce point. La République hellénique n’ayant pas non plus avancé lors de la procédure contentieuse des arguments appropriés à cet égard, cette objection qu’elle soulève doit être rejetée comme étant trop vague et imprécise.

57.      Étant donné que les objections de la République hellénique ne sont fondées qu’en ce qui concerne trois sites sur onze et que l’un de ces sites entre en ligne de compte comme ZPS normale conformément à l’IBA 2000, elles ne remettent pas en cause cet argument que la Commission a avancé à titre d’illustration.

58.      La Commission énumère en outre plusieurs espèces d’oiseaux dont elle estime qu’elles ne sont pas suffisamment couvertes. Or, si la République hellénique conteste cette argumentation dans le détail, elle indique cependant pour toutes ces espèces qu’un classement de nouveaux sites est prévu ou pris en considération dans le cadre du réexamen de l’IBA 2000. Cette ligne de raisonnement de la Commission est ainsi également reconnue.

59.      Enfin, la République hellénique, soutenue sur ce point par la République française, conteste le grief selon lequel le classement reste manifestement en deçà de l’IBA 2000. Elle relève que, dans l’affaire Commission/Pays-Bas, précitée, la Cour s’est prononcée en ce sens en se fondant sur la circonstance que, en l’espèce, moins de la moitié des sites IBA avaient été classés (33). La République hellénique aurait au contraire classé, totalement ou partiellement, 141 des 186 sites IBA.

60.      La République hellénique se méprend cependant sur la signification que la Cour attribue, dans ce contexte, au terme «manifestement». Cette signification devient plus explicite dans l’affaire concernant la République italienne, dans laquelle la Cour a constaté qu’«un grand nombre et une superficie importante des sites énumérés dans l’inventaire IBA 89» n’avaient pas été classés (34).

61.      Une telle qualification des défauts de classement s’impose du fait que la Commission ne se borne pas à critiquer des situations spécifiques, mais fait grief de l’ensemble de la pratique administrative suivie par la République hellénique. Or, s’agissant de constater une pratique administrative contraire au droit communautaire, la Cour a précisé qu’il faut que cette pratique administrative présente un certain degré de constance et de généralité (35). De même, la constatation qu’un État membre a manqué dans l’ensemble, et pas seulement en ce qui concerne certains sites, à son obligation de procéder à un classement en ZPS, ne saurait être fondée sur des cas particuliers isolés.

62.      La Commission soutient en l’espèce que la République hellénique n’a classé en ZPS que 40 % des superficies à protéger. La République hellénique n’a pas réfuté ce grief. Certes, sur 186 sites IBA 151 ZPS ont été classées, mais le gouvernement grec estime en même temps qu’une réévaluation de 69 sites ainsi qu’un classement de 10 ZPS s’imposent. Par conséquent, les défauts de classement ne se limitent pas à des cas particuliers isolés, mais concernent un nombre suffisamment grand de sites et des superficies suffisantes pour justifier la constatation qui est sollicitée.

63.      Par conséquent, en l’espèce, il y a lieu de faire droit au recours.

V –    Sur les dépens

64.      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et celle‑ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

65.      En vertu du paragraphe 4 du même article, le Royaume d’Espagne, la République portugaise, la République française et la République de Finlande, qui sont intervenus au litige, supportent leurs propres dépens.

VI – Conclusion

66.      Nous proposons dès lors à la Cour de statuer comme suit:

«1) – En classant en zones de protection spéciale (ZPS) des territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS au sens de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages,

–        en désignant des ZPS d’une superficie manifestement inférieure à la superficie des territoires correspondants IBA 2000 qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS,

–        en ne désignant pas de ZPS pour l’espèce sittelle de Krüper (Sitta krueperi), et

–        en classant en ZPS pour les espèces cormoran huppé (Phalacrocorax aristotelis), gypaète barbu (Gypaetus barbatus), vautour moine (Aegypius monachus), aigle pomarin (Aquila pomarina), aigle impérial (Aquila heliaca), buse féroce (Buteo rufinus), aigle de Bonelli (Hieraaetus fasciatus), faucon crécerellette (Falco naumanni), faucon d’Éléonore (Falco eleonora), faucon lanier (Falco biarmicus) et bruant cendré (Emberiza cineracea) des zones dans lesquelles ces espèces sont insuffisamment représentées,

la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409.

2)      Le recours est rejeté pour le surplus.

3)      La République hellénique est condamnée aux dépens.

4)      Le Royaume d’Espagne, la République portugaise, la République française et la République de Finlande supportent leurs propres dépens.»

1 – Langue originale: l’allemand.

2 – JO L 103, p. 1.

3 – Arrêt du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas (C-3/96, Rec. p. I-3031).

4 – Arrêt du 26 novembre 2002, Commission/France (C-202/01, Rec. p. I-11019).

5 – Arrêt du 6 mars 2003, Commission/Finlande (C-240/00, Rec. p. I-2187).

6 – Arrêt du 20 mars 2003, Commission/Italie (C-378/01, Rec. p. I-2857).

7 – Voir nos conclusions de ce jour dans l’affaire Commission/Espagne (C-235/04, pendante devant la Cour).

8 – Voir nos conclusions de ce jour dans l’affaire Commission/Irlande (C-418/04, pendante devant la Cour).

9 – Communiqué de presse IP/05/45 de la Commission, du 14 janvier 2005.

10 – Heath, M. F., et Evans, M. I., Important Bird Areas in Europe – Priority sites for conservation –Volume 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series n° 8, volume 2, Cambridge (2000), p. 261 et suiv.

11 – JO L 206, p. 7.

12 – Selon le baromètre Natura de la Commission, version de juin 2006, /comm/environnement/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm.

13 – À l’audience, la Commission a certes indiqué qu’un territoire n’avait pas non plus été désigné pour le faucon crécerellette (Falco naumanni), mais cette espèce est «souvent» présente, par exemple, dans la ZPS «Dionisiades islands» qui correspond à 100 % au site similaire IBA n° 192; voir IBA 2000, volume 2, p. 329.

14 – Voir arrêts Commission/France (précité à la note 4, points 19 et suiv.), Commission/Finlande (précité à la note 5, points 28 et suiv.) et Commission/Italie (précité à la note 6, point 16), ainsi que nos conclusions de ce jour dans l’affaire Commission/Espagne (précitée à la note 7), points 26 et suiv.

15 – Arrêts du 4 juillet 2002, Commission/Grèce (C-173/01, Rec. p. I-6129, point 7); du 10 avril 2003, Commission/France (C-114/02, Rec. p. I-3783, point 9), et du 18 mai 2006, Commission/Espagne (C-221/04, Rec. p. I-4515, point 23).

16 – Arrêt Commission/Pays-Bas (précité à la note 3, points 55 et suiv.).

17 – Arrêts du 2 août 1993, Commission/Espagne (C‑355/90, Rec. p. I-4221, point 26, ci‑après l’«arrêt des marais de Santoña»); du 11 juillet 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C-44/95, Rec. p. I-3805, point 26), concernant le Lappel Bank, et Commission/Pays-Bas (précité à la note 3, points 59 et suiv.).

18 – Voir arrêt des marais de Santoña (précité à la note 17, point 11).

19 – Voir arrêt du 23 mars 2006, Commission/Autriche (C‑209/04, Rec. p. I‑2755, point 44, ci‑après l’«arrêt du Lauteracher Ried»).

20 – Arrêts Commission/Pays-Bas (précité à la note 3, points 68 à 70) et Commission/Italie (précité à la note 6, point 18).

21 – Arrêt Commission/Pays-Bas (précité à la note 3, point 68).

22 – Pour de plus amples développements sur ce point, et plus particulièrement à propos de la partie espagnole de l’IBA 2000, voir nos conclusions de ce jour présentées dans l’affaire Commission/Espagne (C-235/04, précitée à la note 7), points 46 et suiv.

23 – IBA 2000, volume 2, p. 274.

24 – Voir arrêts du 17 janvier 1991, Commission/Italie (C-157/89, Rec. p. I-57, point 15), concernant les périodes de chasse, et du 8 juin 2006, WWF Italia e.a. (C‑60/05, Rec. p. I-5083, point 27).

25 – Voir point 26 ci-dessus.

26 – Arrêt du Lauteracher Ried (précité à la note 19, point 44).

27 – Arrêts du 8 juillet 1987, Commission/Italie (262/85, Rec. p. 3073, point 9), et du 7 décembre 2000, Commission/France (C-38/99, Rec. p. I-10941, point 53).

28 – Voir, sur ce point, BirdLife International (2001) Important Bird Areas and potential Ramsar Sites in Europe – BirdLife International, Wageningen, The Netherlands.

29 – Ibidem, p. 50.

30 – Une zone humide est d’importance internationale si elle abrite des espèces vulnérables, menacées d’extinction ou gravement menacées d’extinction ou des communautés écologiques menacées, voir BirdLife International (2001) (précité à la note 28, p. 2).

31 – IBA 2000, volume 2, p. 323.

32 – BirdLife International (2001) (précité à la note 28, p. 50).

33 – Arrêt précité à la note 3, points 63 et 72 en combinaison avec les points 40 et suiv.

34 – Arrêt du 20 mars 2003, Commission/Italie (précité à la note 6, point 18).

35 – Arrêts du 29 avril 2004, Commission/Allemagne (C-387/99, Rec. p. I-3751, point 42); du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C-494/01, Rec. p. I-3331, point 28); du 12 mai 2005, Commission/Belgique (C-287/03, Rec. p. I-3761, point 29), et du 27 avril 2006, Commission/Allemagne (C-441/02, Rec. p. I-3449, point 50).

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