SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 22. junija 20061(1)
Zadeva C-496/04
J. Slob
proti
Productschap Zuivel
1. V tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki sledi prejšnji predhodni odločbi, izdani v zvezi z istim nacionalnim postopkom,(2) se od Sodišča zahtevajo nadaljnja navodila glede razlage Uredbe št. 536/93, ki se nanaša na uporabo dodatne dajatve za mleko in mlečne proizvode.(3)
2. V tem primeru College van Beroep voor het bedrijfsleven (upravno sodišče za trgovino in industrijo), Nizozemska, sprašuje, ali lahko država članica v nacionalnem pravu proizvajalcem takih proizvodov naloži računovodske zahteve, ki presegajo obveznosti iz prava Skupnosti, da bi zagotovila ustrezno plačevanje dodatne dajatve, ki jo je treba plačati, če proizvodnja preseže določeno količino.
Upoštevno pravo Skupnosti
3. Ureditev, ki nalaga dodatno dajatev(4) za mleko in mlečne proizvode, je bila uvedena leta 1984.(5) Navedeno je bilo, da je njen cilj zajeziti povečevanje proizvodnje mleka, hkrati pa omogočati potrebni strukturni razvoj in prilagoditve, ob upoštevanju različnih razmer v posameznih državah članicah, regijah in na zbirnih območjih v Skupnosti.(6) Pogoji za naložitev dajatve so določeni v osnovni uredbi. Dajatev plača proizvajalec mleka, ki dostavi odkupovalcu ali proda za neposredno porabo mleko ali mlečne proizvode, ki presegajo določeno referenčno količino.(7) Vsota referenčnih količin ne sme presegati zajamčene skupne količine, ki jo Skupnost določi za posamezno državo članico.(8)
4. V času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari se je dodatna dajatev plačevala na podlagi Uredbe št. 3950/92,(9) ki je dajatev (ki naj bi potekla 31. marca 1993) podaljšala za nadaljnjih sedem let.
5. V členu 1 Uredbe št. 3950/92 je bilo določeno, da morajo proizvajalci mleka za vrsto dvanajstmesečnih obdobij, ki se začnejo s 1. aprilom v posameznem letu, plačati dodatno dajatev „za količine mleka in ekvivalente mleka, dostavljene odkupovalcu ali prodane neposredno za porabo“, ki presegajo zajamčeno skupno količino. V členu 2(1) je bilo določeno, da se dajatev porazdeli med proizvajalce, ki so prispevali k prekoračitvi.
6. Člen 4 je vseboval pravila glede dodelitve posameznih referenčnih količin proizvajalcem.
7. Člen 5 se je nanašal na polnjenje nacionalne rezerve(10) za dodelitev dodatnih ali posebnih referenčnih količin proizvajalcem. V ta namen je bilo v drugem odstavku člena 5 določeno, da se referenčna količina, ki je na voljo proizvajalcem, ki v dvanajstmesečnem obdobju niso tržili mleka ali mlečnih proizvodov, dodeli v nacionalno rezervo, da bi bila ponovno dodeljena.
8. Podrobna pravila za izvajanje Uredbe št. 3950/92 so bila določena v Uredbi št. 536/93.(11)
9. V skladu z drugo uvodno izjavo se je Uredba št. 536/93 med drugim nanašala na pravila o nadzoru, ki omogočajo preverjanje pravilnosti odmere dajatve.
10. V osmi uvodni izjavi je bilo navedeno, da:
„morajo države članice imeti na razpolago a posteriori sredstva nadzora, ki omogočajo, da se preveri, ali in v kakšnem obsegu je bila dajatev odmerjena v skladu z veljavnimi določbami; […] te preveritve morajo zajemati vsaj določeno število operacij, ki jih je treba natančneje opredeliti“.
11. V prvem pododstavku člena 4(1) Uredbe št. 536/93 je bilo določeno:
„V primeru neposredne prodaje ob koncu vsakega obdobja iz člena 1 Uredbe (EGS) št. 3950/92 proizvajalci pripravijo izjavo, ki po proizvodih povzema količino mleka in/ali drugih mlečnih proizvodov, prodanih neposredno za porabo in/ali trgovcem na debelo, zorilnicam sirov ali trgovcem na drobno.“
12. Člen 4(2) določa:
„Pred 15. majem vsako leto proizvajalci posredujejo svoje izjave pristojnemu organu države članice.
Če proizvajalec tega roka ne spoštuje, je dolžan plačati dajatev za vse neposredno prodane količine mleka in ekvivalentov mleka, ki presegajo njegovo referenčno količino, ali, če ni prekoračitve, kazen v znesku dajatve, dolgovane za 0,1‑odstotno prekoračitev njegove referenčne količine. [...]
Če izjave ne predloži pred 1. julijem, se 30 dni po obvestilu države članice uporabi drugi odstavek člena 5 Uredbe (EGS) št. 3950/92.“
13. V členu 7 Uredbe št. 536/93 je bilo v delu, ki je upošteven v tem primeru, določeno:
„1. Države članice sprejmejo vse potrebne nadzorne ukrepe, da zagotovijo, da se odmeri dajatev za količine trženega mleka in ekvivalenta mleka, ki presegajo katero koli količino iz [...] Uredbe (EGS) št. 3950/92. V ta namen:
[...]
(f) proizvajalci, ki imajo referenčno količino za neposredno prodajo, dajejo na razpolago pristojnim organom države članice vsaj tri leta evidence blaga za dvanajstmesečno obdobje, ki označuje obseg, glede na mesec in vrsto proizvoda, mleka in/ali mlečnih proizvodov, prodanih neposredno za porabo in/ali trgovcem na debelo, zorilnicam sirov ali trgovcem na drobno, in na drugi strani registre živine, ki je na gospodarstvih in se uporablja za proizvodnjo mleka [...], ter dodatno dokumentacijo, ki omogoča preverjanje takih evidenc blaga.
[...]
3. Države članice fizično preverijo točnost računovodstva glede količin trženega mleka in ekvivalentov mleka ter zato preverjajo prevoz mleka med zbiranjem po kmetijah in zlasti preverijo:
[...]
(b) pri proizvajalcih, ki imajo referenčno količino za neposredno prodajo, verodostojnost izjave iz člena 4(1) in evidenco blaga, predvideno v odstavku 1, točka f.“
14. Z Uredbo Komisije (ES) št. 1392/2001(12) je bila Uredba št. 536/93 31. marca 2002 razveljavljena (se pravi po odločilnem obdobju v obravnavani zadevi). V členu 6(1) Uredbe št. 392/2001 je ponovljen prvi pododstavek člena 4(1) Uredbe št. 536/93.
15. Drugi pododstavek člena 6(2) Uredbe št. 1392/2001 dodatno določa:
„Država članica lahko zahteva, da proizvajalci z referenčnimi količinami za neposredno prodajo izjavijo, da v zadevnem obdobju niso prodali nobenega mleka, če je temu tako.“(13)
16. Šele ko je bila z Uredbo št. 595/2004 razveljavljena in nadomeščena Uredba št. 1392/2001, so pravila Skupnosti prvič vsebovala posebno zahtevo, da morajo evidence proizvajalcev zajemati podatke „o prodanih ali prenesenih količinah mleka ali mlečnih proizvodov ter o proizvodih, ki so bili izdelani, vendar niso bili niti prodani niti preneseni“.(14)
Upoštevno nacionalno pravo
17. Člen 26 Regeling superheffing 1993 (uredba iz leta 1993 o dodatni dajatvi, v nadaljevanju: Regeling superheffing),(15) s katero je bila v odločilnem obdobju ureditev glede dodatne dajatve prenesena v nizozemsko pravo, določa, da je Productschap Zuivel (v nadaljevanju: Productschap) odgovoren za določanje, nalaganje in zbiranje dajatve.
18. Člen 29(1) določa:
„1. Proizvajalec [...] prijavi Productschap, v skladu s členom 4 Uredbe (EGS) št. 536/93 in s pravili, ki jih za to določa Productschap, količino mleka ali drugih mlečnih proizvodov, ki so neposredno dobavljeni potrošniku [...], v času odvedene dajatve in opredeljeno glede na proizvod.“
19. Člen 31 določa:
„1. Proizvajalec [...], ki dolguje ali ki bi lahko dolgoval [dajatev] [...], je dolžan voditi evidenco v skladu s členom 7 Uredbe (EGS) št. 536/93 in s pravili, ki jih določa Productschap.
2. Productschap lahko po uradni dolžnosti določi dobavljeno količino, če se obveznosti, naložene z odstavkom 1 in s členom [...] 29(1), po mnenju Productschap ne spoštujejo ali se ne spoštujejo dovolj.“
20. Člen 11(1) Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing(16) (odlok iz leta 1994 o izvajanju uredbe o dodatni dajatvi, v nadaljevanju: Zuivelverordening), vsebuje pravila, ki jih je sprejel Productschap na podlagi člena 31 Regeling superheffing. Določa:
„Proizvajalec je dolžan v register vpisati vse, kar zadeva njegovo podjetje ali njegovo kmetijsko gospodarstvo, tako da ta omogoča stalen prikaz proizvodnje, zalog in količin obdelanega ali predelanega mleka, ki jih je prejel in oddal, kot tudi s tem povezanih finančnih podatkov, ter hraniti ta register in podatke v njem vsaj tri leta.“
Nacionalni postopek
21. J. Slob je proizvajalec mleka na Nizozemskem. V obdobju odmere dajatve 1996/97 je imel individualno referenčno količino 647.910 kilogramov za neposredno prodajo mleka.
22. Njegovo kmetijo je decembra 1997 inšpekcijsko pregledal pristojni nizozemski organ. Inšpekcijski pregled je pokazal, da je bila med količino proizvedenega mleka, izračunano na podlagi velikosti črede na kmetiji za obdobje odmere dajatve 1996/97, in količino prodanega mleka, prikazano v izjavi, ki jo je J. Slob predložil Productschap, razlika približno 250.000 kilogramov.(17)
23. J. Slob je razliko priznal. Razložil je, da je presežno mleko predelal v maslo, da bi dobil pinjenec, ki ga je nato uporabil pri izdelavi sira. Trdil je, da je bilo maslo, proizvedeno na ta način, v skupni količini 10.000 kilogramov(18) uničeno takoj po proizvodnji s tem, da je bilo vrženo v gnojno jamo.
24. J. Slob je poudaril, da maslo ni bilo prodano ne odkupovalcem na debelo ne neposredno potrošnikom.
25. V pisnih stališčih Nizozemske je navedeno, da je J. Slob trdil tudi, da ni vodil evidence blaga za proizvodnjo in uničenje masla, ker je bila taka evidenca zahtevana samo za proizvedeni sir.(19)
26. Productschap je 1. oktobra 1999 v skladu s členom 31(2) Regeling superheffing določil količino mleka in drugih mlečnih proizvodov, ki jih je J. Slob dostavil za porabo za obdobje odmere dajatve 1996/97. J. Sloba je obvestil, da je dolžan plačati dodatno dajatev v višini 180.976,77 HFL (blizu 82.124 EUR) v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 536/93.
27. J. Slob je tej odločbi ugovarjal. Productschap se je 4. aprila 2000 odločil znižati znesek dodatne dajatve, sicer pa je ostal pri svoji odločitvi. Ugotovil je, da za približno 250.000 kilogramov mleka ni bila vodena evidenca blaga.(20) Productschap je ugotovil, da J. Slob za obdobje odmere dajatve 1996/1997 ni vodil pravilne in popolne evidence o proizvodnji, zalogi in dostavi mleka ter mlečnih proizvodov, kot je predpisano v členu 7 Uredbe št. 536/93 v povezavi s členom 31(1) Regeling superheffing in členom 11 Zuivelverordening.
28. J. Slob je v svoji (prvi) pritožbi na College van Beroep voor het bedrijfsleven – ki je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe – zoper odločbo z dne 4. aprila 2000 trdil, da v skladu s členom 7(1)(f) Uredbe št. 536/93 ni bil dolžan voditi evidence v zvezi s proizvodi, ki niso bili prodani in so bili uničeni.
29. Ugovarjal je tudi trditvi Productschap, da je mogoče glede na neobstoj evidence o uničenju masla sklepati, da ga je prodal.
30. Productschap je trdil, da je bil J. Slob dolžan voditi evidenco o zadevnem mleku.
31. Predložitveno sodišče je bilo v dvomih glede pravilne razlage člena 7(1)(f) Uredbe 536/93. Zato je v zadevi Slob I Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je mogoče na podlagi člena 7(1)(f) Uredbe (EGS) št. 536/93 sklepati, da je proizvajalec dolžan med drugim voditi evidenco o razpoložljivosti, proizvodnji, skladiščenju, uporabi, predelavi in uničenju mleka in/ali mlečnih proizvodov na svojem kmetijskem gospodarstvu, pri čemer morajo take ‚evidence blaga‘ vsebovati tudi izjave o količini prodanega mleka in/ali mlečnih proizvodov na mesec in po proizvodu, ali pa ta določba predpisuje samo obveznost zapisovanja podatkov v zvezi s prodajo?“
32. Sodišče je 12. februarja 2004 na to vprašanje odgovorilo:
„Člen 7(1), prvi stavek in pod (f), Uredbe št. 536/93 z dne 9. marca 1993 o določitvi podrobnih pravil za uporabo dodatne dajatve za mleko in mlečne proizvode je treba razlagati tako, da mora biti iz evidence blaga, ki jo mora voditi proizvajalec, razvidna le količina prodanega mleka in/ali mlečnih proizvodov glede na mesec in glede na proizvod.“
33. V sodbi je Sodišče navedlo:
„Že na začetku je treba pojasniti, da nacionalno sodišče samo določi vsebino vprašanj, ki jih želi nasloviti na Sodišče. Sodišče ne more na zahtevo ene stranke postopka v glavni stvari preučiti vprašanj, ki jih nacionalno sodišče ni predložilo. Če bi glede na razvoj postopka nacionalno sodišče menilo, da je treba pridobiti nadaljnje razlage prava Skupnosti, bi bilo to sodišče odgovorno za to, da na Sodišče naslovi novo vprašanje […]
Vprašanje, o katerem je tekla razprava na obravnavi, ali so države članice pristojne, da sprejmejo zakonodajo, ki proizvajalcem mleka na njihovem ozemlju nalaga obveznosti poročanja, obsežnejše od tistih v določbi, ki jo je treba razložiti, ni predmet vprašanja za predhodno odločanje.“(21)
34. Zato Sodišče o tem vprašanju v zadevi Slob I ni razsojalo.
35. Na kasnejši obravnavi pred predložitvenim sodiščem 1. oktobra 2004 je Productschap trdil, da ocena količin zadevnega masla ni temeljila samo na členu 7(1)(f) Uredbe 536/93, temveč tudi, in ločeno, na tem, da pritožnik ni ravnal v skladu s členom 11(1) Zuivelverordening. Po mnenju Productschap zakonitost te določbe temelji na splošni obveznosti držav članic iz člena 7(1) in (3) Uredbe št. 536/93, da sprejmejo vse potrebne nadzorne ukrepe za zagotovitev pravilne odmere dodatne dajatve in da na kraju samem pregledajo točnost prodaje mleka in ekvivalentov mleka ter zlasti verodostojnost evidence blaga.
36. Productschap je trdil, da člen 11(1) Zuivelverordening obvezuje proizvajalca, da upravi poroča o vsem proizvedenem maslu in o njegovi uporabi, četudi je bilo maslo uničeno ali uporabljeno kot krma.
37. Predložitveno sodišče je dvomilo, ali je država članica na podlagi člena 7(1) in (3) Uredbe št. 536/93 upravičena, da proizvajalcu poleg obveznosti, da vodi evidenco v skladu s členom 7(1)(f), naloži obveznost, kot je tista iz člena 11(1) Zuivelverordening.
38. Zato je postopek že drugič prekinilo in Sodišču v predhodno odločanje predložilo dve novi vprašanji:
„1. Ali je treba člen 7(1)(stavek 1) in (3) Uredbe (EGS) št. 536/93 razlagati tako, da ta državo članico pooblašča za sprejetje ureditve, ki proizvajalcem mleka s sedežem na njenem ozemlju nalaga obveznost vodenja evidence, ki je obsežnejša od obveznosti iz člena 7(1)(f) te uredbe?
2. Ali pravilo, če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ki od proizvajalca zahteva, da svoji upravi navede količino proizvedenega masla in način njegove uporabe, čeprav je bilo maslo uničeno ali uporabljeno za krmo, ostaja v okviru diskrecijske pravice države članice?“
39. Pisna stališča so predložili J. Slob, Komisija in Nizozemska, ki so bili vsi tudi navzoči na obravnavi.
Stališča
40. Sodišču predložena stališča je mogoče povzeti, kot sledi.
41. J. Slob trdi, da Uredbe št. 536/93 ni mogoče razlagati, kot da državam članicam podeljuje pristojnost, da lahko v nacionalnem pravu naložijo nadaljnje zahteve glede vodenja evidence blaga za mlečne proizvode.
42. Na podlagi splošnih načel, vzpostavljenih v zgodnji sodni praksi Sodišča, J. Slob opozarja na zahtevo, da morajo biti dajatve enako zavezujoče v vseh državah članicah;(22) in opominja, da je državam članicam, ker se uredbe Skupnosti uporabljajo neposredno, na splošno preprečeno, da bi sprejele ukrepe, s katerimi bi spremenile področje uporabe določb takih uredb ali jih dopolnile.(23) Uredbi št. 3950/92 in 536/93 državam članicam ne podeljujeta izrecno pristojnosti, da bi sprejemale dodatna pravila; in sistem hudih denarnih kazni, ki jih ti uredbi nalagata proizvajalcem, bi se moral po vsej Skupnosti uporabljati enako. Obveznost držav članic, da ureditev glede dodatne dajatve uporabljajo skrbno, posamezni državi članici ne omogoča, da bi uvedla dodatne zahteve. Države članice razen Nizozemske niso naložile strožjih računovodskih zahtev za obdobje odmere dajatve 1996/97. Skupnost je pristojna, da sprejme podrobnejša pravila, če so potrebna.
43. Nizozemska trdi, da pravila Skupnosti, ki so veljala v zadevnem času, niso primerno urejala evidenc blaga za proizvodnjo mleka na Nizozemskem. Problem je nastal, ker proizvodnja mleka v tej državi članici zajema številna velika gospodarstva s kravami mlekaricami, katerih proizvodnja se v celoti ali v veliki meri trži z neposredno prodajo. Sistem Skupnosti pa temelji na premisi, da se neposredno za porabo proda zgolj zanemarljiva količina.
44. Nizozemska je predložila dve glavni trditvi. Prvič, državam članicam mora biti omogočeno, da opravljajo primeren nadzor nad proizvodnjo mleka in mlečnih proizvodov, da bi se lahko bojevale proti goljufijam. Glede na posebne okoliščine na Nizozemskem v zvezi z neposredno prodajo je člen 11(1) Zuivelverordening potreben za zagotavljanje točnosti predloženih podatkov o zbiranju in neposredni prodaji. Drugače lahko pride do pomembnih škodljivih finančnih posledic za Skupnost, ki jih morajo države članice v skladu s členom 280 ES(24) preprečevati. V zadevi Slob I Sodišče ni izključilo možnosti, da so v nadzornem postopku morda pomanjkljivosti.(25) S členom 24(6) Uredbe št. 595/2004 je bila zdaj zapolnjena pravna praznina na ravni Skupnosti.
45. Drugič, da bi države članice lahko tak nadzor izvajale, so pristojne, da naložijo zahteve, ki dopolnjujejo zahteve iz člena 7(1) in (3) Uredbe št. 536/93 in jim omogočajo, da izpolnijo svoje obveznosti iz teh določb, pod pogojem, da to storijo v skladu s shemo in namenom dodatne dajatve ter spoštujejo splošna načela prava Skupnosti.
46. Člen 11(1) Zuivelverordening spodbuja doseganje glavnega cilja ureditve glede dodatne dajatve, in sicer kaznovanje za presežno proizvodnjo.(26) Če je mehanizem iz Uredbe št. 3950/92 onemogočen, mora država članica sprejeti ukrepe za zagotovitev odmere dodatne dajatve.(27)
47. Obravnavana nacionalna določba ne krši splošnih načel prava Skupnosti. Člen 11(1) Zuivelverordening ne gre dlje, kot je treba, za zagotovitev njegovega legitimnega cilja v skladu z načelom sorazmernosti; in njegove zahteve so bile proizvajalcem znane, s čimer sta bili spoštovani načelo pravne varnosti ter načelo varstva legitimnih pričakovanj.
48. Po mnenju Komisije člen 7(1) Uredbe št. 536/93 državam članicam omogoča, da naložijo dopolnilne računovodske zahteve, kot je obveznost iz člena 11(1) Zuivelverordening, ki presegajo tiste iz člena 7(1)(f). Taka razlaga se ujema s ciljem Uredbe št. 536/93, saj omogoča zagotavljanje učinkovitosti ureditve glede dodatne dajatve in preprečevanje goljufij ter je v skladu z obveznostjo držav članic iz člena 7(1), da sprejmejo vse potrebne nadzorne ukrepe. Zadevna država članica je dolžna dokazati, da so potrebna strožja pravila, in če so, jih tudi oblikovati. To pristojnost je treba izvajati ob upoštevanju prepovedi sprejemanja samovoljnih ukrepov, pravil o zlorabi pooblastil in splošnih načel prava Skupnosti, kot sta načeli sorazmernosti in pravne varnosti.
Presoja
49. Predložitveno sodišče v bistvu želi vedeti, ali člen 7(1) in (3) Uredbe št. 536/93 vsebuje izčrpen seznam obveznosti glede vodenja evidence, ki se lahko naložijo proizvajalcem mleka in ekvivalentov mleka, ali pa je mogoče te obveznosti dopolniti z zahtevami, naloženimi z nacionalnim pravilom, kot je člen 11(1) Zuivelverordening.
50. V zadevah Penycoed(28) in Cooperativa Lattepiù(29) je Sodišče že presojalo, ali lahko države članice pri izvajanju svojih obveznosti v okviru ureditve glede dodatne dajatve sprejmejo dodatne ukrepe k ukrepom iz določb uredb št. 3950/92 in 536/93. V obeh primerih je Sodišče odločilo, da člen 10 ES države članice obvezuje, da take dodatne ukrepe sprejmejo za zagotovitev pravilnega plačevanja dajatve.(30)
51. Tako je v zadevi Penycoed Sodišče ugotovilo, da obveznost iz člena 10 ES zajema pooblastilo, da se, če je treba, neposredno ukrepa proti proizvajalcu z namenom izterjave zneska, ki bi ga ta moral plačati.(31) V zadevi Cooperativa Lattepiù je moralo Sodišče odločiti, ali je v skladu z Uredbo št. 3950/92 in Uredbo št. 536/93 državi članici dovoljeno naknadno popravljati referenčne količine, dodeljene proizvajalcem mleka, in posledično spreminjati zneske dodatnih dajatev, ki jih morajo ti plačati. Ob svojem pritrdilnem odgovoru na to vprašanje je Sodišče preučilo, ali je tak ukrep v skladu z besedilom in namenom teh določb, s cilji in splošno shemo ureditve glede dodatne dajatve ter s splošnimi načeli prava Skupnosti, zlasti z načeli sorazmernosti, pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.(32)
52. V obravnavani zadevi se od Sodišča podobno zahteva, naj presodi, ali lahko država članica pri nadzoru plačevanja dajatve sprejme dodatne ukrepe k ukrepom iz zadevnih določb uredb št. 3950/92 in 536/93.
53. Enak pristop, kot ga je Sodišče sprejelo v zadevi Cooperativa Lattepiù, se lahko koristno uporabi tudi tu.
54. Prvič, ali je obveznost, kot je obveznost iz člena 11(1) Zuivelverordening, v skladu z besedilom upoštevnih določb uredb št. 3950/92 in 536/93?
55. Za uvod naj opozorim, da je člen 19(1) Uredbe št. 1546/88(33) (predhodnica Uredbe št. 536/93) zelo na široko določal, da „države članice sprejmejo vse potrebne dodatne ukrepe: (a) za zagotovitev odmere dajatve, zlasti inšpekcijske ukrepe in ukrepe, ki zagotavljajo, da se zainteresirane strani zavedajo kazenskih in upravnih sankcij, katerim bodo podvržene, če ne bodo ravnale v skladu z določbami te uredbe“.
56. V členih 1 in 2 Uredbe št. 3950/92 ali v členu 7(1) in (3) Uredbe št. 536/93 ni ničesar, kar bi nacionalnim organom izrecno preprečevalo sprejemanje dodatnih ukrepov. Nasprotno: v osmi uvodni izjavi Uredbe št. 536/93 je navedeno, da morajo imeti države članice na voljo a posteriori sredstva nadzora, ki omogočajo, da se preveri, ali in v kolikšnem obsegu je bila dajatev odmerjena v skladu z veljavnimi določbami, in te preveritve morajo zajemati „vsaj določeno število“ operacij, ki jih je treba natančneje opredeliti. Člen 7(1) od držav članic zahteva, da sprejmejo „vse“ potrebne nadzorne ukrepe za zagotovitev plačila dajatve, in vsebuje seznam zahtev, ki taka preverjanja omogočajo.(34) V skladu s členom 7(3) so države članice dolžne fizično preveriti točnost računovodstva glede količine trženega mleka in ekvivalentov mleka ter zato opraviti nekatera opredeljena preverjanja.
57. Člen 7(1) in (3) tako na ravni Skupnosti določa minimalne osnovne nadzorne ukrepe. Ti ukrepi so lahko dopolnjeni z dodatnimi nacionalnimi ukrepi za zagotovitev plačila dajatve, pod pogojem, da so ti nacionalni ukrepi resnično „potrebni“ in upoštevajo splošna načela prava Skupnosti. Taka razlaga se ujema z navedbo iz osme uvodne izjave, da je treba „vsaj določeno število operacij [...] natančneje opredeliti“ v zakonodaji Skupnosti, sicer pa pustiti prostor državam članicam, da sprejmejo dodatne ukrepe, da bodo imele na voljo „a posteriori sredstva nadzora, ki omogočajo, da se preveri, ali in v kakšnem obsegu je bila dajatev odmerjena v skladu z veljavnimi določbami“.
58. Drugič, ali je člen 11(1) Zuivelverordening v skladu s cilji in splošno shemo ureditve glede dodatne dajatve? Razlaga upoštevnih določb uredb št. 3950/92 in 536/93, ki sem jih ravnokar očrtala, se ujema s cilji ureditve glede dodatne dajatve, kar seveda vključuje vzpostavitev učinkovitega sredstva za odmero dajatve. Kot je opozoril generalni pravobranilec Geelhoed v zadevi Penycoed,(35) je namen podelitve pristojnosti nacionalnim organom za izterjavo plačila zagotoviti, da države članice uporabijo dodatno dajatev brez finančne izgube za Skupnost, ter enotno uporabo ureditve, tako da konkurenčne razlike ne škodijo proizvodnji mleka na skupnem trgu. Če lahko država članica dokaže, da je za izpolnitev svoje dolžnosti do Skupnosti potrebno dodatno preverjanje in da je ukrep, ki ga predlaga, sorazmeren, je načeloma pristojna, da tako preverjanje naloži.
59. Tretjič, ali je člen 11(1) Zuivelverordening v skladu z načeli sorazmernosti, pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj? Čeprav je to vprašanje, o katerem mora razsoditi nacionalno sodišče, lahko Sodišče da koristna navodila.
60. Ne sprejemam trditve J. Sloba, da so dodatni računovodski ukrepi, ki jih nalaga Nizozemska, nesorazmerni. To vprašanje je treba preučiti v treh delih.(36)
61. Prvič, cilj dodatnega preverjanja je zagotoviti učinkovito spremljanje proizvodnje mleka in mlečnih proizvodov na Nizozemskem – cilj, ki se zdi legitimen.
62. Drugič, vprašanje, ali je dodatno preverjanje iz člena 11(1) Zuivelverordening potrebno, je mogoče analizirati, kot sledi. Nizozemska je razložila, da ima nizozemska mlečna živinoreja nekatere značilnosti – glede obsega trženja mleka prek neposredne prodaje –, ki niso enake značilnostim mlečne živinoreje Skupnosti kot celote. Ne J. Slob ne Komisija ne izpodbijata resničnosti te trditve. Prav tako ni bilo nakazano (v okviru take neposredne prodaje), da tako navzkrižno preverjanje prijavljene proizvodnje mleka, ki ga določa ukrep, kot je člen 11(1) Zuivelverordening, ni potrebno, da bi lahko ugotovili, ali je izjava proizvajalca resnična. Zakonodajalec Skupnosti je dejansko kasneje uvedel prav tako dodatno navzkrižno preverjanje(37) na ravni Skupnosti. Na podlagi tega gradiva – kar je vse, kar je pred Sodiščem – ugotavljam, da je Nizozemska upravičeno menila, da je tako dodatno preverjanje potrebno.
63. Nazadnje menim, da zahteva po evidenci namembnosti vseh proizvodov, vključno s skladiščenimi ali uničenimi, ne pomeni prekoračitve potrebnega za zagotovitev plačila dajatve. Za učinkovito izvedbo te naloge morajo biti države članice sposobne odpraviti vsa pomembna tveganja, da se mleko prodaja brez vodenja evidence. V skladu s členom 280(1) ES so države članice dolžne tudi preprečevati goljufije in kakršne koli druge nezakonite dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti, z ukrepi, ki jih sprejmejo na podlagi tega člena. Računovodska obveznost iz člena 11(1) Zuivelverordening ta tveganja ustrezno odpravlja s tem, da od proizvajalca zahteva, naj vodi evidenco vsega v zvezi s svojim podjetjem ali kmetijskim gospodarstvom, „tako da ta omogoča stalen prikaz proizvodnje, zalog in količin obdelanega ali predelanega mleka, ki jih je prejel in oddal“.
64. Podobno me ne prepriča trditev J. Sloba, da so dodatni ukrepi v nasprotju s pravno varnostjo, ker spodkopavajo enotno uporabo Uredbe št. 536/93. Kot sem navedla, so države članice pristojne za dopolnitev računovodskih zahtev, ki jih nalaga ta uredba. Ravno zato, ker morajo dodatna pravila dopolnjevati, in ne spreminjati zahteve, določene na ravni Skupnosti, enotna uporaba pravil Skupnosti ni ogrožena.
65. Kar zadeva utemeljevanje na podlagi legitimnih pričakovanj, je v predložitvenem sklepu navedeno, da v skladu z nacionalnim pravom člen 11(1) Zuivelverordening obvezuje proizvajalca, da upravi poroča o količini proizvedenega masla in njegovi uporabi, četudi je maslo uničeno ali uporabljeno kot krma. Vsi proizvajalci mleka, za katere velja nizozemsko pravo, morajo torej pričakovati, da so dolžni voditi tako evidenco. Zanje izpolnitev te zahteve ni presenečenje, zato ni kršitve legitimnih pričakovanj.
66. Iz tega sledi, da zahteve, naložene proizvajalcem na podlagi člena 11(1) Zuivelverordening, zakonito dopolnjujejo nadzorne ukrepe iz člena 7(1) in (3) Uredbe št. 536/93.
67. Nazadnje moram obravnavati pomembno trditev J. Sloba na obravnavi. J. Slob je želel razločiti obravnavano zadevo od zadev Penycoed in Cooperativa Lattepiù(38) s tem, da je dejal, da v tem primeru dodatna nacionalna pravila ne zapolnjujejo samo pravne praznine, temveč spreminjajo dejansko podlago za naložitev dodatne dajatve. In sicer zato, ker člen 11(1) Zuivelverordening ne nalaga dajatev na podlagi evidenc v zvezi z neposredno prodajo, temveč glede na pregled proizvodnih podatkov. Učinek odločbe Productschap je bil torej, da mu je bila naložena obveznost plačila dodatne dajatve zgolj na podlagi nacionalnega prava. Trdil je, da je to nezakonito, ker je dajatev mogoče naložiti samo na podlagi prava Skupnosti (konkretno Uredbe št. 3950/92).
68. Z J. Slobom se strinjam glede tega, da se dodatna dajatev naloži na podlagi pogojev iz Uredbe št. 3950/92. Ni je mogoče zakonito naložiti na podlagi dodatnih pogojev, ki jih določa nacionalno pravo. Vzpostavitev nove pravne podlage za obveznost bi seveda pomenila prekoračitev pooblastil, ki jih imajo države članice v skladu z Uredbo št. 3950/92 in Uredbo št. 536/93.
69. Člen 1 Uredbe št. 3950/92 določa, da se dajatev plača za „količine mleka, dostavljene odkupovalcu ali prodane neposredno za porabo“. Člen 2(1) nadalje določa, da se dajatev porazdeli med proizvajalce, ki so prispevali k prekoračitvi.
70. Podrobna pravila iz Uredbe št. 536/93 obstajajo zato, da državam članicam omogočijo preverjanje, ali je bila dajatev dejansko odmerjena v skladu z veljavnimi pravili (v skladu z Uredbo št. 3950/92).(39) Sama po sebi še niso podlaga za naložitev dodatne dajatve. A fortiori, če država članica v nacionalnem pravu (zakonito) naloži dodatne zahteve, ki dopolnjujejo nadzorne ukrepe iz Uredbe št. 536/93, te dodatne zahteve ne morejo biti pravna podlaga za naložitev dajatve.
71. Kakšne so torej posledice za proizvajalca, ki ni ravnal v skladu s takimi dodatnimi zahtevami v okviru nacionalnega prava? Zdi se mi, da je mogoče predvideti dve povsem različni možnosti.
72. Po prvi možnosti zadevni proizvajalec ni ravnal v skladu s knjigovodsko zahtevo; toda ob upoštevanju vseh dokazov pristojni nacionalni organ ugotovi, da ni podlage za sklepanje, da je proizvajalec odgovoren za „količine mleka, dostavljene odkupovalcu ali prodane neposredno za porabo“, ki presegajo ustrezno individualno referenčno količino, ki mu je bila dodeljena na podlagi člena 4 Uredbe št. 3950/92. Preverjanje, ki ga opravijo nacionalni organi, pokaže verodostojno sliko kmeta, ki proizvaja mleko, o ravni proizvodnje mleka, ki ustreza izjavi proizvajalca, ki jo je kmet predložil,(40) glede „količine mleka in/ali drugih mlečnih proizvodov, prodanih neposredno za porabo in/ali trgovcem na debelo, zorilnicam sirov ali trgovcem na drobno“.(41) Tudi evidence v zvezi z neposredno prodajo so verodostojne. Proizvajalec (po tem scenariju) ni eden od „proizvajalcev, ki so prispevali k prekoračitvi“ (člen 2(1) Uredbe 3950/92). V skladu z Uredbo št. 3950/92 torej ni podlage za to, da bi od njega zahtevali plačilo dodatne dajatve; in menim, da bi bilo to od njega zahtevati nezakonito.
73. V takih okoliščinah torej Productschap ne bi bil upravičen do uveljavljanja pooblastil, ki jih ima na podlagi člena 31(2) Regeling superheffing, da določa dostavljeno količino in naloži ustrezno dajatev v primeru kršitve dodatnih nacionalnih pravil.(42) Vseeno pa bi bil Productschap upravičen, da zadevnemu kmetu naloži ustrezno in sorazmerno sankcijo zaradi neizpolnjevanja (nacionalne) knjigovodske zahteve.
74. Po drugi možnosti neizpolnjevanje dodatne knjigovodske zahteve, ki jo nalaga nacionalno pravo, potrjuje druge dokaze, pridobljene s preverjanjem, opravljenim v skladu s členom 7 Uredbe št. 536/93. V celoti dokazi spodkopavajo verodostojnost proizvajalčeve izjave o neposredni prodaji, ki jo je predložil ta kmet, ki proizvaja mleko. Proizvodni podatki niso uporabljeni za spremembo podlage za odmero dodatne dajatve (kar bi bilo dejansko nezakonito, kot sem že navedla), temveč omogočajo pomembno navzkrižno preverjanje verodostojnosti evidence v zvezi z neposredno prodajo. V takih okoliščinah lahko nacionalni organi zakonito sklepajo, da je ta proizvajalec odgovoren za „količine mleka, dostavljene odkupovalcu ali prodane neposredno za porabo“, ki presegajo individualno referenčno količino iz člena 4 Uredbe št. 3950/92. Zato ga lahko štejejo za proizvajalca, ki je prispeval k (domnevni) prekoračitvi proizvodnje mleka v tej državi članici. Torej lahko od njega zahtevajo, da plača dodatno dajatev.
75. Če se ob nadaljnji analizi izkaže, da so take okoliščine podane v obravnavani zadevi, bi lahko Productschap neovirano izvrševal svoja pooblastila iz člena 31(2) Regeling superheffing, da ugotovi, koliko mleka naj bi bilo domnevno dostavljeno, in od J. Sloba zahteva plačilo dodatne dajatve, izračunane na tej podlagi.
76. Nacionalno sodišče je pristojno, da kot edino sodišče, ki presoja o dejanskem stanju, pregleda odločbo nacionalnega organa in dokaze, na katerih temelji, ter da ugotovi, ali je bila dajatev naložena nezakonito (prva možnost) ali zakonito (druga možnost).
Predlog
77. Glede na to predlagam, da Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo College van Beroep voor het bedrijfsleven, odgovori:
(1) Člen 7(1) in (3) Uredbe Komisije (EGS) št. 536/93 državi članici omogoča, da določi pravilo, ki proizvajalcem mlečnih proizvodov s sedežem na njenem ozemlju nalaga obveznost vodenja evidence, ki je obširnejša kot obveznost iz člena 7(1)(f), pod pogojem, da je taka dodatna zahteva potrebna in da spoštuje splošna načela prava Skupnosti, zlasti načela sorazmernosti, pravne varnosti in legitimnih pričakovanj.
(2) Na podlagi podatkov, predloženih Sodišču, je treba šteti, da je nacionalni ukrep, kot je člen 11(1) Zuivelverordening, v skladu s temi merili. V primeru kršitve takega nacionalnega pravila lahko država članica naloži ustrezno sankcijo. Nacionalno sodišče pa je kot edino sodišče, ki presoja o dejanskem stanju, dolžno zagotoviti, da je vsaka dodatna dajatev naložena izključno na podlagi Uredbe Sveta (EGS) št. 3950/92.
1 Jezik izvirnika: angleščina.
2 – Sodba z dne 12. februarja 2004 v zadevi Slob I (C-236/02, Recueil, str. I-1861).
3 – Uredba Komisije (EGS) št. 536/93 o določitvi podrobnih pravil za uporabo dodatne dajatve za mleko in mlečne proizvode (UL L 57, str. 12).
4 – Tako se imenuje, ker je v času, ko je bila prvič uvedena, že obstajala „dajatev soodgovornosti“ (ki je bila pozneje ukinjena) za mleko, dostavljeno mlekarnam, in za nekatere primere prodaje mlečnih proizvodov na kmetiji.
5 – Z Uredbo Sveta (EGS) št. 856/84 z dne 31. marca 1984 (UL L 90, str. 10) o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 804/68 z dne 27. junija 1968 o skupni organizaciji trga za mleko in mlečne proizvode (v nadaljevanju: osnovna uredba) (UL L 148, str. 13).
6 – Člen 5c(1) osnovne uredbe, kot je bil vstavljen z Uredbo št. 856/84.
7 – Glej člen 5c(1) in (2) osnovne uredbe, kot je bil vstavljen z Uredbo št. 856/84.
8 – V osnovni uredbi je zajamčena skupna količina, določena v členu 5c(3).
9 – Uredba Sveta (EGS) št. 3950/92 z dne 28. decembra 1992 o uvedbi dodatne dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov (UL L 405, str. 1). Tudi ta uredba je bila razveljavljena in 24. oktobra 2003 nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 1788/2003 z dne 29. septembra 2003 o uvedbi dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov (UL L 270, str. 123). Z vrsto uredb Sveta se torej dodatna dajatev stalno ohranja od njene prve uvedbe leta 1984.
10 – V uvodni izjavi 13 je bilo razloženo, da nacionalna rezerva sprejme količino, ki zaradi kakršnega koli razloga ni bila dodeljena individualno.
11 – Navedena v opombi 3 zgoraj.
12 – Uredba Komisije (ES) št. 1392/2001 z dne 9. julija 2001 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta (EGS) št. 3950/92 (UL L 187, str. 19). Uredba št. 1392/2001 je bila razveljavljena in 3. aprila 2004 nadomeščena z Uredbo Komisije (ES) št. 595/2004 z dne 30. marca 2004 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1788/2003 o uvedbi dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov (UL L 94, str. 22) (glej opombo 9 zgoraj).
13 – Ta sprememba je podobno, toda nekoliko bolj na splošno ponovljena v drugem pododstavku člena 11(2) Uredbe št. 595/2004, navedene v opombi 12 zgoraj.
14 – Prvi pododstavek člena 24(6) Uredbe št. 595/2004, moj poudarek.
15 – Nederlandse Staatscourant (uradni list), št. 60/1993, str. 18.
16 – PBO-blad 1994, str. 26.
17 – Predložitveni sklep ne navaja, ali je bila količina mleka ali mlečnih proizvodov, ki jo je J. Slob obračunal v svoji izjavi, manjša od njegove individualne referenčne količine, in če je bila, za koliko. V nizozemskih pripombah je navedeno (v točki 7) samo, da se prvotno ni štelo, da je proizvajalec dolžan plačati dodatno dajatev. Dodatna ocena je bila oblikovana šele, ko je bila kmetija J. Sloba inšpekcijsko pregledana.
18 – Verjetnost tega števila kot količine masla, pridobljenega iz 250.000 kilogramov mleka, ni bila postavljena pod vprašaj.
19 – Tudi v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca Jacobsa v zadevi Slob I je v točki 10 navedeno, da je J. Slob vodil evidenco blaga za proizvedeni sir, ni pa vodil evidence o proizvodnji ali uničenju masla.
20 – Na podlagi dejstev iz točk od 21 do 25 zgoraj se zdi, da je J. Slob sir proizvedel in ga obračunal. V njegovih evidencah torej ne manjka 250.000 kilogramov mleka, temveč neželen stranski proizvod pri proizvodnji sira (10.000 kilogramov masla). Nacionalno sodišče mora kot edino sodišče, ki presoja o dejanskem stanju, ustrezno upoštevati ta element (nadalje glej razpravo v točki 67 in naslednjih spodaj, zlasti v točkah od 71 do 76).
21 – Točki 29 in 30.
22 – Sodba z dne 13. decembra 1967 v zadevi Neumann (17/67, Recueil, str. 441, točka 453).
23 – Sodba z dne 18. februarja 1970 v zadevi Bollmann (40/69, Recueil, str. 69, točka 4).
24 – V skladu s členom 280(1) ES morajo Skupnost in države članice preprečevati goljufije in kakršne koli druge nezakonite dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti, z ukrepi, ki morajo delovati odvračalno, in omogočati učinkovito varstvo v državah članicah.
25 – Glej navedbo v točki 36 Slob I „[...] kakršne koli pomanjkljivosti v tem nadzornem postopku, v okoliščinah, kakršne so tiste iz postopka v glavni stvari [...]“.
26 – Glej sodbo z dne 15. januarja 2004 v zadevi Penycoed (C-230/01, Recueil, str. I-937, točka 40).
27 – Glej v opombi 26 navedeno sodbo Penycoed, točka 38.
28 – Navedeno v opombi 26.
29 – Sodba z dne 25. marca 2004 v združenih zadevah Cooperativa Lattepiù in drugi (C-231/00, C-303/00 in C-451/00, Recueil, str. I-2869).
30 – V opombi 26 zgoraj navedena sodba Penycoed, točki 37 in 41; sodba z dne 25. marca 2004 v zadevi Cooperativa Lattepiù in drugi (C-231/00, Recueil, str. I-2869, točki 55 in 56). V sodbi z dne 20. junija 1994 v zadevi Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Recueil, str. I-2283) je Sodišče podobno pristopilo k razlagi člena 8(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 z dne 21. aprila 1970 o financiranju skupne kmetijske politike (UL, posebna angleška izdaja (I), str. 218), na podlagi katere morajo države članice med drugim sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da se transakcije, ki jih financira Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad, dejansko izvedejo in pravilno izvršijo. Navedlo je, da člen 8(1) na tem posebnem področju določa obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi člena 5 Pogodbe ES (postal člen 10 ES). V nadaljevanju je Sodišče navedlo, da ta člen „državam članicam nalaga splošno obveznost, da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se transakcije, ki jih financira sklad, dejansko izvedejo in pravilno izvršijo, četudi konkretni akt Skupnosti ne predvideva izrecno sprejetja posebnih nadzornih ukrepov […]“ (točki 17 in 18).
31 – Točka 41.
32 – Glej točki 57 in 58.
33 – Uredba Komisije (EGS) št. 1546/88 z dne 3. junija 1988 o podrobnih pravilih za uporabo dodatne dajatve iz člena 5c Uredbe (EGS) št. 804/68 (UL L 139, str. 12).
34 – Ta zajemajo obveznost proizvajalcev iz člena 7(1)(f) voditi evidenco blaga za mleko in/ali mlečne proizvode, prodane neposredno za uporabo in/ali trgovcem na debelo, zorilnicam sirov ali trgovcem na drobno.
35 – Glej točke od 32 do 34 njegovih sklepnih predlogov.
36 – Podobno kot zgradba Galije: glej Cezar, De Bello Gallico, I, str. 1.
37 – Člen 24(6) Uredbe št. 595/2004.
38 – Glej v opombi 26 zgoraj navedeno sodbo Penycoed, točke 34 in od 36 do 39, in v opombi 30 navedeno sodbo Cooperativa Lattepiù, točka 56 in naslednje.
39 – Glej osmo uvodno izjavo Uredbe št. 536/93. Ker je Uredba št. 536/93 zgolj izvedbena uredba Komisije, v resnici kot taka ne more naložiti obveznosti plačila dajatve.
40 – Kot določa člen 4(1) Uredbe št. 536/93.
41 – V Uredbi št. 536/93 nekoliko boljša besedna izrazitev „količine mleka ali ekvivalenta mleka, dostavljene odkupovalcu ali prodane neposredno za uporabo“ iz člena 1 Uredbe št. 3950/92.
42 – Člen 31(2) Regeling superheffing, ki se bere skupaj s členom 29(1) in členom 31(1) Regeling superheffing, skupaj s členom 11(1) Zuivelverordening.
Full & Egal Universal Law Academy