Věc C-310/04
Španělské království
v.
Rada Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Zemědělství – Kapitola 10a hlavy IV nařízení (ES) č. 1782/2003 zavedená čl. 1 bodem 20 nařízení (ES) č. 864/2004 – Změna režimu podpory pro bavlnu – Podmínka, podle které musí být plodina ponechána na ploše alespoň do otevření tobolky – Soulad s protokolem č. 4 o bavlně, který je přílohou Aktu o přistoupení Řecké republiky k Evropským společenstvím – Pojem podpora pro produkci – Povinnost uvést odůvodnění – Zneužití pravomoci – Obecné zásady proporcionality a legitimního očekávání“
Stanovisko generální advokátky E. Sharpston přednesené dne 16. března 2006
Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 7. září 2006
Shrnutí rozsudku
1. Soudní dvůr – Organizace – Přidělování věcí velkému senátu
(Statut Soudního dvora, čl. 16 třetí pododstavec; jednací řád Soudního dvora, čl. 44 odst. 4)
2. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Bavlna – Podpora produkce
(Akt o přistoupení Řecké republiky, protokol č. 4; nařízení Rady č. 1782/2003 a č. 864/2004, článek 1)
3. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Dosah
(Článek 253 ES; nařízení Rady č. 864/2004)
4. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Zneužití pravomoci
5. Právo Společenství – Zásady – Ochrana legitimního očekávání – Meze
(Nařízení Rady č. 864/2004)
6. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Bavlna – Podpora produkce
(Akt o přistoupení Řecké republiky, protokol č. 4, odstavec 2; nařízení Rady č. 864/2004)
7. Žaloba na neplatnost – Zrušující rozsudek – Účinky
[Článek 231 ES; nařízení Rady č. 1782/2003, hlava IV kapitola 10a a čl. 156 odst. 2 písm. g) a nařízení č. 864/2004]
1. Ukládá-li Soudnímu dvoru čl. 16 třetí pododstavec jeho Statutu povinnost zasedat ve velkém senátu, požádá‑li o to zejména orgán Společenství, který je účastníkem řízení, vrácení věci Soudnímu dvoru za účelem jejího znovupřidělení kolegiu složenému z většího počtu soudců v souladu s čl. 44 odst. 4 jednacího řádu představuje opatření, o kterém rozhodne kolegium, kterému byla věc přidělena, bez návrhu a dle vlastního uvážení. Nicméně, bylo-li by umožněno, aby byl návrh podle uvedeného čl. 16 třetího pododstavce předložen během velmi pokročilé fáze řízení, tak jako v projednávaném případě po ukončení ústní části řízení, a tedy ve fázi porady, mohlo by dojít ke značným prodlevám při průběhu řízení, a tedy k následkům, jež jsou zjevně v rozporu s požadavkem řádného výkonu spravedlnosti, který znamená, že Soudní dvůr musí být schopný v každé věci, která mu je předložena, zajistit, že rozhodnutí bude vydáno po skončení řízení vyznačujícím se účinností a přiměřenou délkou trvání.
(viz body 22–23)
2. Pojem „podpora pro produkci bavlny“, tak jak je obsažen v odstavci 3 protokolu č. 4 tvořícího přílohu Aktu o přistoupení Řecké republiky, nebrání podmínce způsobilosti pro zvláštní podporu podle nařízení č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, zavedené čl. 1 bodem 20 nařízení č. 864/2004 a spočívající v povinnosti ponechat plodinu na ploše alespoň do otevření tobolky.
Při neexistenci definice pojmu „produkce“ v protokolu č. 4 totiž žádná skutečnost vyplývající ze samotného znění či kontextu tohoto aktu nenaznačuje, že pojem „produkce“ by měl mít v rámci uvedeného protokolu jiný obsah, než ten, který vyplývá z jeho obvyklého významu, který odkazuje na proces spočívající v několika stadiích. V tomto ohledu zmínka o významu bavlny jako suroviny v preambuli protokolu č. 4 neznamená, že se uvedený protokol vztahuje pouze na sklizenou bavlnu, ale, zasadí-li se tato zmínka do souvislosti preambule, jejíž součást tvoří, musí být chápána tak, že jednoduše zdůrazňuje skutečnost, že z důvodu tohoto významu nesmí mít režim podpory pro bavlnu negativní účinky na obchodování se třetími zeměmi. Mimoto, upřesnění, které doplnil článek 1 nařízení č. 4006/87, kterým se mění protokol č. 4 o bavlně, že se tento protokol č. 4 týká nemykané nebo nečesané bavlny spadající do podpoložky 5201 00 kombinované nomenklatury, nijak nevylučuje takovou bavlnu, jaká je v okamžiku otevření tobolky. V tomto stadiu totiž, stejně jako v pozdějším stadiu sklizně, není bavlna z povahy věci mykaná ani česaná.
(viz body 41–45, 49)
3. Odůvodnění vyžadované článkem 253 ES musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a soud Společenství mohl vykonávat svůj přezkum. Není nutné, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho text, ale také na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Pokud se jedná o akt s obecnou působností, odůvodnění se může omezit na uvedení jednak celkové situace, jež vedla k jeho přijetí, a jednak obecných cílů, o jejichž dosažení usiluje. Krom toho, pokud z aktu s obecnou působností vyplývá podstata cíle, který orgán sledoval, bylo by příliš vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivé technické volby provedené orgánem.
Tyto podmínky splňuje nařízení č. 864/2004, kterým se mění nařízení č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce. V tomto ohledu body odůvodnění uvedeného nařízení shrnují transparentním a jasným způsobem celkovou situaci, která vedla zákonodárce Společenství k přijetí tohoto aktu, jakož i sledované obecné cíle. Dále, z pátého a šestého bodu odůvodnění společně vyplývá podstata sledovaného cíle, pokud jde o zavedení nového režimu podpory pro bavlnu. Zákonodárce Společenství nebyl tudíž navíc povinen zvláště odůvodnit jednotlivé provedené technické volby, jakou je ta, která podmiňuje poskytnutí zvláštní podpory pro bavlnu pokračováním v pěstování bavlny až do stadia otevření tobolky.
(viz body 57–60, 64–65)
4. Akt je stižen zneužitím pravomoci pouze tehdy, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů ukáže, že byl přijat za výlučným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů než jsou uváděné cíle, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému Smlouvou pro vyrovnání se s okolnostmi daného případu.
(viz bod 69)
5. Pokud je opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat zásady ochrany legitimního očekávání, pokud je toto opatření přijato. Navíc, i když patří taková zásada mezi základní zásady Společenství, hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace.
V tomto ohledu byl opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí nařízení č. 864/2004, kterým se mění nařízení č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, a reformu režimu podpory pro bavlnu, kterou toto nařízení obsahuje. Tato reforma je totiž součástí širší reformy, která je projednávána na politické úrovni od roku 1992 a která byla zvláště zmíněna ve sdělení Komise přijatém v roce 2003, které obsahuje návrh na změnu uvedeného nařízení č. 1782/2003 a které bylo zveřejněno v Úředním věstníku. Režim podpory v oblasti bavlny byl navíc v minulosti předmětem několika důležitých reforem.
(viz body 81, 83–84)
6. S ohledem na širokou posuzovací pravomoc, kterou má zákonodárce Společenství v oblasti společné zemědělské politiky, může pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat, ovlivnit legalitu takového opatření. Tato pravomoc, která v sobě nese omezený soudní přezkum jejího výkonu, se uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také, v určité míře, na zjištění základních údajů. Takový soudní přezkum, i když má omezený rozsah, nicméně vyžaduje, aby orgány Společenství byly schopny před Soudním dvorem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat.
Přitom mzdové náklady, které mají fixní povahu, jako například pracovní náklady zemědělců a jejich rodin, nebyly zahrnuty, a nebyly tedy zohledněny ve srovnávací studii o předpokládané výnosnosti pěstování bavlny podle režimu podpory pro bavlnu zavedeného nařízením č. 864/2004, kterým se mění nařízení č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, vypracované Komisí, která sloužila jako základ pro určení výše zvláštní podpory pro bavlnu. Nicméně relevance dotčených mzdových nákladů pro účely výpočtu nákladů na produkci bavlny a předpokládané výnosnosti této plodiny se zdá být jako taková ztěží napadnutelná.
Krom toho, potenciální účinky reformy režimu podpory pro bavlnu na hospodářskou situaci vyzrňovacích stanic nebyly přezkoumány. Přitom produkce bavlny není hospodářsky možná bez přítomnosti takových stanic, jejichž provoz probíhá za hospodářsky stálých podmínek, v blízkosti regionů produkce, neboť bavlna nemá před zpracováním téměř žádnou tržní hodnotu a nemůže být převážena na dlouhé vzdálenosti. Produkce bavlny a její zpracování vyzrňovacími stanicemi se tedy jeví být neodlučitelně spjaty. Potenciální účinky reformy režimu podpory pro bavlnu na hospodářskou životaschopnost vyzrňovacích stanic tedy představují základní údaj, který je třeba při hodnocení výnosnosti pěstování bavlny zohlednit.
V tomto ohledu Rada, tvůrce nařízení č. 864/2004, před Soudním dvorem neprokázala, že nový režim podpory pro bavlnu zavedený tímto nařízením byl přijat v rámci skutečného výkonu její posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností projednávaného případu. Z toho vyplývá, že údaje poskytnuté orgány Společenství neumožňují Soudnímu dvoru ověřit, zda mohl zákonodárce Společenství dojít k závěru, aniž by překročil meze své široké posuzovací pravomoci, kterou má v dané oblasti, že stanovení výše zvláštní podpory pro bavlnu na 35 % veškerých existujících podpor ve dřívějším režimu podpory stačí k zajištění cíle uvedeného v pátém bodu odůvodnění nařízení č. 864/2004, jímž je zajištění výnosnosti, a tedy pokračování v pěstování této plodiny, a který odráží cíl stanovený v odstavci 2 protokolu č. 4 tvořícího přílohu Aktu o přistoupení Řecké republiky. Zásada proporcionality tak byla porušena.
(viz body 98, 117, 121–122, 124, 126, 128, 131–135)
7. Podle čl. 156 odst. 2 písm. g) nařízení č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, který byl doplněn čl. 1 bodem 28 nařízení č. 864/2004, se nový režim podpory pro bavlnu, upravený v kapitole 10a hlavy IV uvedeného nařízení č. 1782/2003, použije ode dne 1. ledna 2006 pro bavlnu vysetou od tohoto data. Je možné, že zemědělci dotyčných členských států tak již mohli učinit některé kroky s cílem přizpůsobit se tomuto režimu, aby mohli využít podpory, kterou tento režim stanoví, nebo budou muset přinejmenším takové kroky v nejbližší době učinit. Příslušné orgány uvedených členských států krom toho již mohly přijmout opatření nezbytná k provedení uvedeného režimu nebo budou muset taková opatření v nejbližší době přijmout. Vzhledem k těmto okolnostem, a především za účelem vyloučení jakékoli právní nejistoty, pokud jde o režim použitelný na podpory v odvětví bavlny po zrušení kapitoly 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003, je namístě odložit účinky uvedeného zrušení do doby přijetí nového nařízení v přiměřené lhůtě.
(viz body 139–141)
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
7. září 2006 (*)
„Žaloba na neplatnost – Zemědělství – Kapitola 10a hlavy IV nařízení (ES) č. 1782/2003 zavedená čl. 1 bodem 20 nařízení (ES) č. 864/2004 – Změna režimu podpory pro bavlnu – Podmínka, podle které musí být plodina ponechána na ploše alespoň do otevření tobolky – Soulad s protokolem č. 4 o bavlně, který je přílohou aktu o přistoupení Řecké republiky k Evropským společenstvím – Pojem ,podpora pro produkci‘ – Povinnost uvést odůvodnění – Zneužití pravomoci – Obecné zásady proporcionality a legitimního očekávání“
Ve věci C‑310/04,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 230 ES, podaná dne 22. července 2004,
Španělské království, zastoupené M. Muñoz Pérezem, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobce,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené M. Balta a F. Florindo Gijónem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Komisí Evropských společenství, zastoupenou M. Nolinem a S. Pardo Quintillán, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
vedlejší účastnicí řízení,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans (zpravodaj), předseda senátu, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris a G. Arestis, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 19. ledna 2006,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 16. března 2006,
vydává tento
Rozsudek
1 Svou žalobou se Španělské království domáhá, aby Soudní dvůr zrušil kapitolu 10a hlavy IV nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269), zavedenou čl. 1 bodem 20 nařízení Rady (ES) č. 864/2004 ze dne 29. dubna 2004 (Úř. věst. L 161, s. 48; Zvl. vyd. 03/45, s. 136, dále jen „nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů“, a pokud jde o kapitolu 10a tohoto nařízení, dále jen rovněž „nový režim podpory pro bavlnu“).
Právní rámec
2 Při příležitosti přistoupení Řecké republiky k Evropským společenstvím v roce 1980 byl zaveden režim podpory pro bavlnu protokolem č. 4 o bavlně, který je přílohou aktu o přistoupení tohoto členského státu (Úř. věst. 1979, L 291, s. 174, dále jen „protokol č. 4“).
3 Tento režim byl poprvé použit při sklizni z roku 1981 a následně rozšířen, když Španělské království a Portugalská republika přistoupily k Evropským společenstvím v roce 1986.
4 Podle odstavce 2 protokolu č. 4 je uvedený režim určen zejména k tomu, aby podpořil produkci bavlny v těch regionech Společenství, v nichž je důležitá pro zemědělské hospodářství, umožnil dotyčným producentům získat náležitý příjem a stabilizoval trh zlepšením struktur na úrovni nabídky a uvádění na trh.
5 Odstavec 3 protokolu č. 4 jak v původním znění, tak ve znění vycházejícím z nařízení Rady (ES) č. 1050/2001 ze dne 22. května 2001, kterým se pošesté upravuje režim podpor pro bavlnu zavedený protokolem č. 4 přiloženým k Aktu o přistoupení Řecka (Úř. věst. L 148, s. 1; Zvl. vyd. 03/12, s. 350), stanoví, že tento režim „zahrnuje poskytování podpory produkce“.
6 Odstavec 6 protokolu č. 4, ve znění nařízení č. 1050/2001, stanoví, že „Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem kvalifikovanou většinou rozhodne o nezbytných úpravách režimu zavedeného tímto protokolem a přijme [základní] pravidla [nezbytná] pro provádění opatření stanovených tímto protokolem“.
7 Rada přijala na základě uvedeného odstavce 6 nařízení Rady (ES) č. 1051/2001 ze dne 22. května 2001 o podpoře pro produkci bavlny (Úř. věst. L 148, s. 3; Zvl. vyd. 03/32, s. 332).
8 Z článků 2, 11 a 12 tohoto nařízení vyplývá, že podpora pro produkci nevyzrněné bavlny se rovná rozdílu mezi cílovou cenou dané bavlny tak, jak je stanovena uvedeným nařízením, a světovou tržní cenou, a že tato podpora je poskytnuta vyzrňovacím stanicím pro nevyzrněnou bavlnu, kterou tyto stanice nakupují za cenu ve výši alespoň takové minimální ceny, jaká je stanovena tímtéž nařízením.
9 V rámci reformy společné zemědělské politiky přijala Rada nařízení č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce.
10 Za účelem sladění režimů podpory pro bavlnu, olivový olej, surový tabák a chmel s režimy, které spadají do jiných oblastí společné zemědělské politiky, přijala Rada nařízení č. 864/2004.
11 První, druhý, pátý, šestý, sedmý, dvacátý druhý a dvacátý třetí bod odůvodnění nařízení č. 864/2004 stanoví:
„(1) Oddělení přímé podpory producentům a zavedení režimu jednotné platby jsou základními prvky procesu reformy společné zemědělské politiky, jehož cílem je přechod od politiky podpory cen a produkce k politice podpory příjmů zemědělců. Nařízení (ES) č. 1782/2003 tyto prvky zavedlo pro řadu různých zemědělských produktů.
(2) Pro splnění hlavních cílů reformy společné zemědělské politiky by měla být do značné míry oddělena a do režimu jednotné platby integrována podpora pro bavlnu, olivový olej, surový tabák a chmel.
[…]
(5) Úplné začlenění současného systému podpor v odvětví bavlny do režimu jednotné platby by přineslo značné riziko narušení výroby v oblastech produkce bavlny ve Společenství. Část podpory by tedy měla být nadále spojena s pěstováním bavlny formou speciální platby na plodinu na hektar způsobilé plochy. Její výše by měla být vypočtena tak, aby zajistila ekonomické podmínky, které v oblastech vhodných pro pěstování této plodiny umožní pokračování činnosti v odvětví bavlny a zabrání vytlačení bavlny jinými plodinami. Pro dosažení tohoto cíle je odůvodněné, aby celková dostupná podpora na hektar na členský stát byla stanovena ve výši 35 % národního podílu na podpoře, která byla vyplacena producentům nepřímo.
(6) Zbývajících 65 % národního podílu na podpoře, která byla vyplacena producentům nepřímo, by mělo být dáno k dispozici pro režim jednotné platby.
(7) Z důvodů ochrany životního prostředí by měla být stanovena základní plocha na členský stát, aby byly omezeny plochy osévané bavlnou. Kromě toho by měly být plochy způsobilé pro podporu omezeny na plochy povolené členskými státy.
[…]
(22) Oddělení podpory pro bavlnu a surový tabák by si mohlo vyžádat restrukturalizační opatření. Dodatečná podpora Společenství pro produkční oblasti členských států, ve kterých byla podpora Společenství pro bavlnu a surový tabák poskytnuta v letech 2000, 2001 a 2002, by měla být umožněna pomocí převodu finančních prostředků z rubriky 1a) do rubriky 1b) finančního výhledu. Tato dodatečná podpora by měla být využita podle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF).
(23) Pro zajištění plynulého pokračování ve vyplácení podpory příjmů producentům v odvětví bavlny, olivového oleje a tabáku by se mělo vyloučit, aby bylo možné odložit začlenění těchto režimů podpory do režimu jednotné platby.“
12 Nařízení č. 864/2004 zavedlo v hlavě IV nařízení č. 1782/2003 kapitolu 10a nazvanou „Zvláštní podpora pro bavlnu“, která zahrnuje články 110a až 110f.
13 Podle článků 110a až 110c nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů:
„Článek 110a
Oblast působnosti
Podpora se poskytuje zemědělcům, kteří produkují bavlnu kódu KN 5201 00, za podmínek stanovených v této kapitole.
Článek 110b
Způsobilost pro podporu
1. Podpora se poskytuje na hektar plochy oseté bavlnou, který je způsobilý pro podporu. K tomu, aby bylo možné na plochu poskytnout podporu, musí ležet na zemědělské půdě schválené členským státem pro produkci bavlny, oseté povolenými odrůdami, kde se plodina nechává alespoň do otevření tobolky za běžných růstových podmínek.
Pokud však bavlna nedosáhne fáze otevření tobolky v důsledku výjimečných klimatických podmínek uznaných dotyčným členským státem, lze nadále poskytnout podporu na plochy plně oseté bavlnou pod podmínkou, že dotyčné plochy nebyly do fáze otevření tobolky využity k jinému účelu než k produkci bavlny.
2. Členské státy schvalují půdu a povolují odrůdy uvedené v odstavci 1 podle pravidel a za podmínek přijatých postupem podle čl. 144 odst. 2.
Článek 110c
Základní plochy a částky
1. Stanoví se vnitrostátní základní plocha pro:
– Řecko: 370 000 ha
– Španělsko: 70 000 ha
– Portugalsko: 360 ha.
2. Částka podpory na hektar způsobilý pro podporu činí:
– v Řecku: 594 eur pro 300 000 hektarů a 342,85 eur pro zbývajících 70 000 hektarů
– ve Španělsku: 1039 eur
– v Portugalsku: 556 eur
[…]“
14 Články 110d a 110e nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, upravují schválené meziodvětvové organizace, které jsou složené ze zemědělců produkujících bavlnu a nejméně jedné vyzrňovací stanice, „jejichž cílem je zejména dodávat vyzrňovací stanici nevyzrněnou bavlnu odpovídající jakosti“. Tyto meziodvětvové organizace mohou diferencovat nejvýše polovinu celkové částky podpory, na kterou mají její členové‑producenti nárok, podle stupnice, kterou tyto organizace stanoví, která zohledňuje zejména jakost nevyzrněné bavlny.
15 Nařízením č. 864/2004 byla vložena do nařízení č. 1782/2003 hlava IVb nazvaná „Finanční převody“, která obsahuje mimo jiné článek 143d nazvaný „Finanční převod na restrukturalizaci oblastí produkce bavlny“, který zní následovně:
„Od rozpočtového roku 2007 bude přidělována na kalendářní rok částka 22 milionů eur, odvozená z průměrných výdajů na bavlnu v letech 2000, 2001 a 2002, jako dodatečná podpora Společenství pro opatření v oblastech produkce bavlny prováděná v rámci programů rozvoje venkova, které jsou financovány v rámci záruční sekce EZOZF podle nařízení (ES) č. 1257/1999.“
16 Konečně nařízení č. 864/2004 vložilo do článku 153 nařízení č. 1782/2003 zejména odstavec 4a, kterým se ruší nařízení č. 1051/2001, jež se však nadále použije pro hospodářský rok 2005/2006. Podle čl. 156 odst. 2 písm. g) nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, se nový režim podpory pro bavlnu použije ode dne 1. ledna 2006 pro bavlnu vysetou od tohoto data.
Návrhová žádání účastníků řízení
17 Španělská vláda navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil kapitolu 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
18 Rada vyzývá Soudní dvůr, aby zamítl žalobu jako neopodstatněnou a uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
19 Komise, které bylo povoleno vstoupit do řízení na podporu návrhových žádání Rady usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 21. září 2004, navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl žalobu jako neopodstatněnou.
K návrhu Rady, aby byla věc vrácena Soudnímu dvoru za účelem jejího přidělení velkému senátu
20 Dopisem došlým kanceláři Soudního dvora dne 5. dubna 2006 Rada navrhla, aby byla věc vrácena Soudnímu dvoru za účelem jejího přidělení velkému senátu.
21 Tento návrh byl podán podle čl. 16 třetího pododstavce Statutu Soudního dvora, který stanoví, že Soudní dvůr zasedá ve velkém senátu, požádá‑li o to orgán Společenství, který je účastníkem řízení, jakož i na základě čl. 44 odst. 4 jednacího řádu Soudního dvora, který stanoví, že kolegium, kterému byla věc přidělena, může v kterékoli fázi řízení vrátit tuto věc Soudnímu dvoru s tím, aby byla znovu přidělena kolegiu složenému z většího počtu soudců.
22 V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 16 třetí pododstavec jeho Statutu ukládá Soudnímu dvoru povinnost zasedat ve velkém senátu, požádá‑li o to zejména orgán Společenství, který je účastníkem řízení, zatímco vrácení ve smyslu čl. 44 odst. 4 uvedeného jednacího řádu představuje opatření, o kterém rozhodne kolegium, kterému byla věc přidělena, v zásadě bez návrhu a dle vlastního uvážení.
23 Kdyby však bylo umožněno, aby byl návrh podle uvedeného čl. 16 třetího pododstavce předložen během velmi pokročilé fáze řízení, v projednávaném případě po ukončení ústní části řízení, a tedy ve fázi porady, mohlo by dojít ke značným prodlevám při průběhu řízení, a tedy k následkům, jež jsou zjevně v rozporu s požadavkem řádného výkonu spravedlnosti, který znamená, že Soudní dvůr musí být schopný v každé věci, která mu je předložena, zajistit, že rozhodnutí bude vydáno po skončení řízení vyznačujícím se účinností a přiměřenou délkou trvání.
24 Soudní dvůr má mimoto v projednávaném případě za to, že má k dispozici všechny skutečnosti nezbytné k tomu, aby rozhodl.
25 Návrh Rady je tedy třeba zamítnout.
K žalobě
26 Španělská vláda se na podporu své žaloby dovolává čtyř žalobních důvodů vycházejících z porušení protokolu č. 4, porušení povinnosti uvést odůvodnění, ze zneužití pravomoci a z porušení obecných zásad proporcionality a ochrany legitimního očekávání.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení protokolu č. 4
Argumenty účastníků řízení
27 Svým prvním žalobním důvodem španělská vláda tvrdí, že článek 110b kapitoly 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, tím, že stanoví jako jedinou podmínku způsobilosti pro zvláštní podporu pro bavlnu skutečnost, že plodina je ponechána na ploše alespoň do otevření tobolky, je v rozporu s odstavcem 3 protokolu č. 4, ustanovením primárního práva Společenství, a zejména s požadavky režimu podpory pro produkci, které upravuje posledně uvedené ustanovení.
28 Španělská vláda totiž tvrdí, že pojem „produkce“ obsažený v odstavci 3 protokolu č. 4 musí být chápán tak, že jako podmínku pro poskytnutí podpory pro bavlnu ukládá to, že bavlna bude sklizena.
29 Odkaz obsažený ve třetím bodě odůvodnění uvedeného protokolu na důležitost bavlny jako suroviny, by měl být chápán tak, že se vztahuje na sklizenou bavlnu, neboť pouze tato může být průmyslově zpracována.
30 Upřesnění, které doplnil článek 1 nařízení Komise (EHS) č. 4006/87 ze dne 23. prosince 1987, kterým se mění protokol č. 4 o bavlně (Úř. věst. L 377, s. 49; Zvl. vyd. 02/02, s. 434), že se uvedený protokol „týká nemykané nebo nečesané bavlny položky 5201 00 kombinované nomenklatury“, má význam pouze v případě, že se výrazem „bavlna“ rozumí sklizená bavlna, neboť ve stadiu otevření tobolky je bavlna nezbytně taková.
31 Konečně podle obecné právní zásady, společné členským státům, zakotvené zejména v občanských zákonících řady z těchto států, přírodní plodina, jakou je bavlna, nemůže být považována za vyprodukovanou dříve, než byla sklizena, neboť před takovou činností plodina z hlediska práva neexistuje odděleně od rostliny, a je tedy považována za součást samotné rostliny.
32 Z povinnosti, aby byla plodina ponechána na ploše alespoň do otevření tobolky, uložené nařízením č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, jako jediná podmínka pro využití nového režimu podpory pro bavlnu už na rozdíl od dřívějších režimů podpory nevyplývá to, že bavlna musí být sklizena.
33 Znění pátého bodu odůvodnění nařízení č. 864/2004, jakož i znění kapitoly 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, potvrzuje, že nová podpora pro bavlnu je podporou pro plodinu, nikoliv podporou pro produkci bavlny.
34 Studie krom toho dokládají, že lze očekávat, že po vstupu nového režimu podpory pro bavlnu v platnost, nebude již pro zemědělce výnosné zajišťovat, aby dosáhla bavlna minimální jakosti, a v důsledku toho ji nebudou již sklízet.
35 Navíc podle třídění podpor pro účely dohody o zemědělství, která je obsažena v příloze 1A Dohody o zřízení Světové obchodní organizace, která byla schválena čl. 1 odst. 1 první odrážkou rozhodnutí Rady 94/800/ES ze dne 22. prosince 1994 o uzavření dohod jménem Evropského společenství s ohledem na oblasti, které jsou v jeho pravomoci, v rámci Uruguayského kola mnohostranných jednání (1986–1994) (Úř. věst. L 336, s. 1, dále jen „dohoda WTO o zemědělství“), nový režim podpory pro bavlnu přejde ze žluté skupiny podpor „amber box“ (podpory pro produkci uvedené v článku 6 této dohody) do modré skupiny „blue box“ (přímé platby provedené v rámci programů omezujících výrobu vycházející z plochy a fixních výnosů ve smyslu čl. 6 odst. 5 téže dohody).
36 Toto potvrzuje skutečnost, že v novém režimu není přisouzen produkci bavlny žádný význam.
37 Uvedený režim nemůže být tedy kvalifikován jako režim podpory pro produkci ve smyslu odstavce 3 protokolu 4.
38 Rada tvrdí, že nový režim podpory pro bavlnu je plně v souladu s protokolem č. 4, zejména s jeho odstavcem 3, neboť se jedná o režim podpory pro produkci, ačkoliv skutečnost zakládající povinnost k platbě podpory nyní spočívá v zachování plodiny na ploše až do stadia otevření tobolky.
Závěry Soudního dvora
39 Španělská vláda napadá svým prvním žalobním důvodem slučitelnost nové podmínky způsobilosti pro zvláštní podporu, kterou obsahuje nový režim podpory pro bavlnu, spočívající v tom, že je plodina ponechána na ploše alespoň do otevření tobolky, s odstavcem 3 protokolu č. 4.
40 Je nesporné, že tato nová podmínka způsobilosti pro podporu nevyžaduje, aby bavlna byla sklizena. Tento žalobní důvod tedy vznáší zejména otázku, zda povinnost upravit režim podpory pro produkci, kterou obsahuje odstavec 3 protokolu č. 4, má být chápána tak, že znamená, že takový režim musí nezbytně podřídit poskytnutí podpory podmínce sklizně.
41 Jak uvedla Rada, pojem „produkce“ ve svém obvyklém významu odkazuje na proces spočívající v několika stadiích.
42 Při neexistenci definice tohoto pojmu v protokolu č. 4 žádná skutečnost vyplývající ze samotného znění či kontextu tohoto aktu nenaznačuje, že pojem „produkce“ by měl mít v rámci uvedeného protokolu jiný obsah, než ten, který vyplývá z jeho obvyklého významu.
43 V tomto ohledu zmínka o významu bavlny jako suroviny v preambuli protokolu č. 4 neznamená, že uvedený protokol se vztahuje pouze na sklizenou bavlnu.
44 Zasadí-li se tato zmínka do souvislosti preambule, jejíž součást tvoří, musí být chápána tak, že jednoduše zdůrazňuje skutečnost, že z důvodu významu bavlny jako suroviny nesmí mít režim podpory pro bavlnu negativní účinky na obchodování se třetími zeměmi.
45 Co se dále týče upřesnění, které doplnil článek 1 nařízení č. 4006/87, že se protokol č. 4 týká nemykané nebo nečesané bavlny položky 5201 00 kombinované nomenklatury, je nutné konstatovat, že toto upřesnění nijak nevylučuje takovou bavlnu, jaká je v okamžiku otevření tobolky. V tomto stadiu, ostatně stejně jako v pozdějším stadiu sklizně, není totiž bavlna z povahy věci mykaná ani česaná.
46 Navíc významy pojmů „produkce“, „produkt“ nebo „plod“, které mohou vyplývat, jak tvrdí španělská vláda, z definic společných občanskému právu některých členských států, nebo dokonce ze třídění podpor pro účely dohody WTO o zemědělství, jsou v tomto ohledu irelevantní.
47 Zjevně restriktivní definice pojmu „produkce“, kterou prosazuje španělská vláda, podle které se tento pojem vztahuje pouze na konečné stadium produkce, jež představuje sklizeň, nemůže být tedy přijata.
48 Krom toho obvyklý význam pojmu „produkce“, který se ve svém celku týká procesu produkce, musí být vnímán v souvislosti s širokou posuzovací pravomocí, která přísluší Radě na základě článku 6 protokolu č. 4, jak při rozhodování o nezbytných úpravách režimu zavedeného tímto protokolem, tak při přijímání základních pravidel nezbytných pro provádění opatření stanovených tímto protokolem.
49 Rada může v rámci této široké pravomoci podřídit poskytnutí podpory pro bavlnu podmínce, která vyžaduje uskutečnění toho či onoho stadia pěstování bavlny.
50 Zvolené opatření musí být však přiměřené cílům vymezeným v odstavci 2 protokolu č. 4. Otázka, zdali bylo toto omezení v projednávaném případě dodrženo, je předmětem druhé části čtvrtého žalobního důvodu vzneseného španělskou vládou.
51 Zákonodárce Společenství měl tedy v zásadě na výběr, zda zvolí jako podmínku způsobilosti pro podporu pro bavlnu jedno ze stadií pěstování, v projednávaném případě stadium otevření tobolky, spíše než pozdější stadium, které představuje sklizeň, což je stadium, jež muselo být ukončeno v dřívějších režimech podpor.
52 Odkaz v pátém bodě odůvodnění nařízení č. 864/2004, jakož i v názvu kapitoly 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, na nový režim podpory pro bavlnu, jako na podporu pro plodinu, tedy vůbec neznamená, že tato podpora nepředstavuje podporu pro produkci bavlny ve smyslu odstavce 3 protokolu č. 4.
53 Je třeba učinit závěr, že takový pojem „podpora pro produkci“, jaký je obsažen v odstavci 3 protokolu č. 4, nebrání podmínce způsobilosti pro zvláštní podporu stanovené novým režimem podpory pro bavlnu, spočívající v povinnosti ponechat plodinu na ploše alespoň do otevření tobolky.
54 První žalobní důvod je tedy namístě zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení požadavku uvést odůvodnění
Argumenty účastníků řízení
55 Španělská vláda svým druhým žalobním důvodem uplatňuje, že povinnost uvést odůvodnění uložená článkem 253 ES nebyla při příjímání nového režimu podpory pro bavlnu dodržena, neboť nařízení č. 864/2004, které tento režim zavádí, nikde nezmiňuje důvody, které vedly zákonodárce Společenství k nahrazení dřívějšího režimu upravujícího nepřímé podpory, které vyplácely producentům vyzrňovací stanice v závislosti na sklizené bavlně, režimem zavádějícím přímé podpory producentům, jejichž poskytnutí bylo nadále podřízeno jediné podmínce spočívající v ponechání plodiny na ploše do otevření tobolky.
56 Rada se domnívá, že omezení stanovená judikaturou Soudního dvora ohledně odůvodnění normativních aktů s obecnou působností byla dodržena. V tomto ohledu stačí konstatovat, že nařízení č. 864/2004 uvádí obecné důvody, které vedly zákonodárce Společenství v rámci jeho široké diskreční pravomoci k přijetí ustanovení, která jsou předmětem projednávané žaloby. Zákonodárce Společenství mimoto nebyl povinen zvláště vysvětlovat, proč není v rámci nového režimu platba vázané podpory spojena s množstvím sklizené bavlny ani s její jakostí, nýbrž s bavlnou pěstovanou na dané ploše.
Závěry Soudního dvora
57 Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 253 ES přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a soud Společenství mohl vykonávat svůj přezkum. Není nutné, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho text, ale také na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz zejména rozsudek ze dne 14. července 2005, Nizozemsko v. Komise, C‑26/00, Sb. rozh. s. I‑6527, bod 113 a uvedená judikatura).
58 Pokud se jedná, jako v projednávané věci, o akt s obecnou působností, odůvodnění se může omezit na uvedení jednak celkové situace, jež vedla k jeho přijetí, a jednak obecných cílů, o jejichž dosažení usiluje (viz zejména rozsudek ze dne 10. března 2005, Španělsko v. Rada, C‑342/03, Sb. rozh. s. I‑1975, bod 55).
59 Soudní dvůr krom toho opakovaně rozhodl, že pokud z aktu s obecnou působností vyplývá základní cíl, který orgán sledoval, bylo by příliš vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivé technické volby provedené orgánem (viz zejména rozsudek ze dne 19. listopadu 1998, Španělsko v. Rada, C‑284/94, Recueil, s. I‑7309, bod 30).
60 V tomto ohledu je namístě konstatovat, že body odůvodnění nařízení č. 864/2004 shrnují transparentním a jasným způsobem celkovou situaci, která vedla zákonodárce Společenství k přijetí tohoto aktu, jakož i sledované obecné cíle.
61 Z prvních dvou bodů odůvodnění uvedeného nařízení totiž vyplývá, že cílem změn obsažených v tomto aktu je sladit režim podpory některých odvětví společné zemědělské politiky, kam patří bavlna, s cíli reformy zavedené pro ostatní odvětví uvedené politiky nařízením č. 1782/2003.
62 Druhý bod odůvodnění upřesňuje, že tyto cíle spočívají v případě uvedených odvětví v přechodu od politiky podpory cen a produkce k politice podpory příjmů zemědělců, a tedy oddělení značné části podpory a její integrace do režimu jednotné platby.
63 Dále pátý a šestý bod odůvodnění nařízení č. 864/2004 uvádějí důvody, proč nemůže být podpora pro bavlnu v celém rozsahu oddělena. V těchto bodech je také uvedeno, na jakém základě musí být podpora, která má zůstat vázaná, stanovena, přičemž tato výše odpovídá 35 % částky současných nepřímých podpor a zbývajících 65 % uvedené částky je určeno pro režim jednotné platby.
64 Z toho je třeba vyvodit závěr, že ze všech těchto bodů odůvodnění vyplývá podstata cíle, který orgán sledoval při přijímání nařízení č. 864/2004, pokud jde o zavedení nového režimu podpory pro bavlnu.
65 Zákonodárce Společenství nebyl tudíž navíc povinen zvláště odůvodnit jednotlivé provedené technické volby, jakou je ta, která podmiňuje poskytnutí zvláštní podpory pro bavlnu pokračováním v pěstování bavlny až do stadia otevření tobolky.
66 Z toho vyplývá, že druhý žalobní důvod musí být rovněž zamítnut.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zneužití pravomoci
Argumenty účastníků řízení
67 Španělská vláda tvrdí, že nařízení č. 864/2004 je stiženo zneužitím pravomoci v rozsahu, v němž zavádí nový režim podpory pro bavlnu, neboť bylo přijato na základě odstavce 6 protokolu č. 4, nicméně za jiným účelem, než jaký je v tomto ustanovení uveden, a s hlavním cílem obejít zvláštní postup stanovený Smlouvou o ES pro změnu právních předpisů primárního práva, které obsahuje zmíněný protokol.
68 Rada namítá, že zavedení nového režimu podpory pro bavlnu napadenými ustanoveními nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, dokonale odpovídá pojmu „nezbytné úpravy“ uvedenému v odstavci 6 protokolu č. 4, takže není možné, aby se jednalo o zneužití pravomoci.
Závěry Soudního dvora
69 Jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl, akt je stižen zneužitím pravomoci pouze tehdy, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů ukáže, že byl přijat za výlučným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů, než jsou uváděné cíle, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému Smlouvou pro vyrovnání se s okolnostmi daného případu (viz v tomto smyslu zejména výše uvedený rozsudek ze dne 10. března 2005, Španělsko v. Rada, bod 64 a uvedená judikatura).
70 Je nutno konstatovat, že španělská vláda nepředložila takové důkazy.
71 Co se týče cílů, které Rada při příjímání nařízení č. 864/2004 sledovala, pokud jde o zavedení nového režimu pro podporu bavlny, žádná skutečnost vyplývající ze spisu neumožňuje tvrdit, že Rada sledovala jiný výlučný nebo přinejmenším rozhodující účel, než ten, který je uveden v prvním a druhém bodu odůvodnění tohoto nařízení, a sice přizpůsobit režim podpory v odvětví bavlny tak, aby došlo ke sladění s cíli reformy zavedené pro ostatní odvětví společné zemědělské politiky nařízením č. 1782/2003.
72 Španělská vláda rovněž neprokázala, že přijetím nařízení č. 864/2004 na základě odstavce 6 protokolu č. 4 Rada sledovala výlučný nebo přinejmenším rozhodující účel vyhnout se postupu určenému ke změně ustanovení primárního práva.
73 V tomto ohledu je třeba poznamenat, že právní základ, kterým je odstavec 6 protokolu č. 4, přiznává širokou posuzovací pravomoc Radě k rozhodování o nezbytných úpravách režimu podpory pro bavlnu upraveného uvedeným protokolem.
74 Španělská vláda nepředložila přitom žádný důkaz, který by skutečně prokázal, že Rada sledovala jiný účel, než jakým je učinění takových úprav, a že tedy postupovala podle odstavce 6 protokolu č. 4 s cílem přijmout tyto úpravy s výlučným účelem nebo přinejmenším rozhodujícím účelem vyhnout se postupu určenému ke změně ustanovení primárního práva.
75 Konečně je důležité konstatovat, že z pátého bodu odůvodnění nařízení č. 864/2004 vyplývá, že Rada při přijímání tohoto aktu, který mění režim podpory pro bavlnu, hodlala dodržet cíle stanovené v odstavci 2 protokolu č. 4, a sice podpořit produkci bavlny v těch regionech Společenství, ve kterých je důležitá pro zemědělské hospodářství, umožnit dotyčným producentům získat náležitý příjem a stabilizovat trh zlepšením struktur na úrovni nabídky a uvádění na trh.
76 Otázka, zda bylo tohoto cíle dosaženo, je předmětem druhé části čtvrtého žalobního důvodu vycházející z porušení zásady proporcionality. Nemůže být tedy zkoumána v rámci tohoto žalobního důvodu.
77 S ohledem na výše uvedené musí být třetí žalobní důvod rovněž zamítnut.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení obecných zásad proporcionality a ochrany legitimního očekávání práva Společenství
78 Zaprvé je třeba zkoumat druhou část tohoto žalobního důvodu týkající se zásady ochrany legitimního očekávání, aby mohla být následně přezkoumána jeho první část, která se týká zásady proporcionality.
K porušení zásady ochrany legitimního očekávání
– Argumenty účastníků řízení
79 Španělská vláda uplatňuje, že přijetí nařízení č. 864/2004 zavádějícího nový režim podpory pro bavlnu poškodilo legitimní očekávání hospodářských subjektů v odvětví bavlny, kteří mohli očekávat, že se na ně bude vztahovat režim podpory dodržující v každém případě cíle stanovené odstavcem 2 protokolu č. 4, zejména zachování produkce bavlny v určitých regionech Společenství, a požadavek existence takového režimu podpory produkce, jaký je upraven v odstavci 3 uvedeného protokolu.
80 Rada tvrdí, že legitimní očekávání hospodářských subjektů v odvětví bavlny ohledně zachování režimu podpory slučitelného s protokolem č. 4 nebylo přijetím uvedeného nařízení zasaženo, neboť nový režim podpory pro bavlnu je zcela slučitelný s cíli uvedeného protokolu a nepůsobí uvedeným subjektům značnou škodu, jak tvrdí španělská vláda, neboť jejich příjmy zůstávají stabilní.
– Závěry Soudního dvora
81 Podle ustálené judikatury Soudního dvora má možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc, i když zásada ochrany legitimního očekávání patří mezi základní zásady Společenství, hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (rozsudek ze dne 15. července 2004, Di Lenardo a Dilexport, C‑37/02 a C‑38/02, Sb. rozh. s. I‑6911, bod 70 a uvedená judikatura).
82 Španělská vláda v projednávaném případě nepředložila žádný důkaz, který by prokázal, že dotyčné subjekty mohly chovat nějaké důvodné naděje, které orgány Společenství mohly vzbudit, na zachování právní úpravy použitelné na podpory v odvětví bavlny před její změnou nařízením č. 864/2004.
83 Krom toho se nelze v projednávané věci dovolávat uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání, neboť opatrný a obezřetný hospodářský subjekt byl s to předvídat přijetí nařízení č. 864/2004 a reformu režimu podpory pro bavlnu, kterou toto nařízení obsahuje.
84 Jak totiž uvedla generální advokátka v bodě 70 svého stanoviska, tato reforma je součástí širší základní reformy, která je projednávána na politické úrovni od roku 1992 a která byla zvláště zmíněna v bodě 2 sdělení Komise KOM (2003) 698 konečné ze dne 20. listopadu 2003, které se týká návrhu na změnu nařízení č. 1782/2003 a bylo zveřejněno v Úředním věstníku (Úř. věst. 2004, C 96, s. 5). Režim podpory v oblasti bavlny byl navíc v minulosti předmětem několika důležitých reforem.
85 Konečně, pokud jde o tvrzení španělské vlády o porušení zásady ochrany legitimního očekávání z důvodu, že nový režim podpory pro bavlnu neodpovídá cílům protokolu č. 4, tato argumentace se kryje s argumentací uváděnou na podporu první části čtvrtého žalobního důvodu, takže není namístě ji přezkoumávat v rámci této části.
86 Druhou část čtvrtého žalobního důvodu vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání je tedy třeba zamítnout.
K porušení zásady proporcionality
– Argumenty účastníků řízení
87 Španělská vláda v podstatě uplatňuje, že opatření přijatá v rámci nového režimu podpory pro bavlnu, zejména stanovení výše zvláštní podpory pro bavlnu na částku odpovídající 35 % výše dostupných podpor podle předcházejícího režimu podpory a podřízení způsobilosti pro podporu jediné podmínce spočívající v zachování plodiny na ploše až do stadia otevření tobolek, jsou zjevně nepřiměřená sledovanému cíli, jak je vymezen v pátém bodu odůvodnění tohoto nařízení, tedy cíli, který odráží cíl uvedený v odstavci 2 protokolu č. 4. Zásada proporcionality byla tedy porušena.
88 Dvě studie předložené španělskou vládou totiž ukazují, že předvídatelným důsledkem těchto opatření bude to, že výnosnost produkce bavlny v dotčených španělských regionech nebude zajištěna.
89 Pravděpodobným výsledkem by bylo zejména ukončení značné části španělské produkce surové bavlny, ba dokonce její vytlačení jinými plodinami, jakož i významné snížení míry využití možností zpracování ve vyzrňovacích stanicích v regionech produkce, které by ohrozilo hospodářskou životaschopnost těchto stanic, a mohlo by dokonce vést k jejich definitivnímu uzavření.
90 Tento poslední vývoj by mohl vyvolat dodatečné snížení produkce bavlny, neboť produkce není možná bez přítomnosti, a tedy hospodářské životaschopnosti, takových stanic v blízkosti dotyčných regionů produkce, neboť bavlna nemá před zpracováním tržní hodnotu a nemůže být převážena na dlouhé vzdálenosti.
91 Rada a Komise tvrdí, že sporná opatření nejsou zjevně nepřiměřená vzhledem k jejich cílům, uvedeným v odstavci 2 protokolu č. 4, jakož i v pátém bodu odůvodnění nařízení č. 864/2004.
92 Příjmy producentů podle nového režimu podpory pro bavlnu, a sice částka jednotné platby, zvláštní podpory na hektar a prodejní ceny sklizně, zůstávají v zásadě stejné jako v předchozím režimu, takže výnosnost produkce bavlny není zavedením tohoto nového režimu ovlivněna.
93 Navíc srovnávací studie o předpokládané výnosnosti pěstování bavlny podle nového režimu podpory v porovnání s výnosností jiných plodin prokazuje, že výše zvláštní podpory na hektar byla stanovena tak, aby umožnila producentům získat u bavlny hrubou marži mimo jednotnou platbu, která je srovnatelná s marží u jiných plodin, jako je tvrdé obilí či kukuřice.
94 Vzhledem k tomu, že pěstování bavlny je podle očekávání stále výnosné, není tedy pravděpodobné, že bude bavlna vytlačena jinými plodinami.
– Závěry Soudního dvora
95 Úvodem je třeba připomenout ustálenou judikaturu Soudního dvora týkající se zásady proporcionality tak, jak se zejména uplatní v rámci společné zemědělské politiky.
96 Zákonodárce Společenství má v oblasti společné zemědělské politiky širokou posuzovací pravomoc, která odpovídá politické odpovědnosti, kterou mu přiznávají články 34 ES až 37 ES. V důsledku toho se musí přezkum soudu Společenství omezit na ověření, zda dotčené opatření není stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci, nebo zda dotčený orgán zjevně nepřekročil hranice své posuzovací pravomoci (rozsudky ze dne 12. července 2001, Jippes a další, C‑189/01, Recueil, s. I‑5689, bod 80 a uvedená judikatura).
97 Co se týče přezkumu proporcionality, je třeba připomenout, že zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad Společenství, vyžaduje, aby akty orgánů Společenství nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (výše uvedený rozsudek Jippes a další, bod 81 a uvedená judikatura).
98 Pokud jde o soudní přezkum podmínek uplatňování této zásady s ohledem na širokou posuzovací pravomoc, kterou má zákonodárce Společenství v oblasti společné zemědělské politiky, pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat, může ovlivnit legalitu takového opatření (výše uvedený rozsudek Jippes a další, bod 82 a uvedená judikatura).
99 Nejde tedy o to zjistit, zda opatření přijaté zákonodárcem bylo jediným a nejlepším možným opatřením, ale zda-li bylo zjevně nepřiměřené (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Jippes a další, bod 83).
100 Pokud jde o nový režim podpory pro bavlnu zavedený nařízením č. 864/2004, z pátého bodu odůvodnění uvedeného nařízení vyplývá, že výše zvláštní podpory pro bavlnu byla vypočtena tak, aby zajistila ekonomické podmínky, které v oblastech vhodných pro pěstování této plodiny umožní pokračování činnosti v tomto odvětví zemědělství, a zabrání tak vytlačení bavlny jinými plodinami.
101 Tento cíl odráží a upřesňuje cíle uvedené v odstavci 2 protokolu č. 4, podle kterého režim podpory produkce v odvětví bavlny je určen zejména k tomu, aby podpořil produkci bavlny v těch regionech Společenství, ve kterých je důležitá pro zemědělské hospodářství, umožnil dotyčným producentům získat náležitý příjem a stabilizoval trh zlepšením struktur na úrovni nabídky a uvádění na trh.
102 Jak vyplývá z judikatury uvedené v bodech 98 a 99 tohoto rozsudku, žalobní důvod, který vznáší španělská vláda, v projednávané části, vede k přezkoumání toho, zda sporná opatření nového režimu podpory pro bavlnu jsou zjevně nepřiměřená vzhledem k uvedenému cíli, který spočívá zejména ve stanovení výše zvláštní podpory pro bavlnu tak, aby zajistila dostatečnou výnosnost, a tedy pokračování v produkci bavlny v oblastech vhodných pro pěstování této plodiny, a aby tak bylo zabráněno vytlačení bavlny jinými plodinami.
103 V tomto ohledu je nesporné, že přijetí nařízení č. 864/2004 nepředcházela studie Komise zhodnocující pravděpodobné společensko‑hospodářské účinky navrhované reformy v odvětví bavlny, přestože takové studie byly provedeny v rámci reformy režimů podpor v některých jiných odvětvích, jako je odvětví tabáku.
104 Klade se tedy otázka, na jakém základě byla stanovena výše zvláštní podpory pro bavlnu, a zda tedy mohl zákonodárce Společenství na tomto základě dojít k závěru, aniž by překročil svou širokou posuzovací pravomoc, že tato výše, která je stanovena na 35 % veškerých existujících podpor v dřívějším režimu podpory, je dostatečná k dosažení sledovaného cíle, kterým je zajistit výnosnost, a tedy pokračování v pěstování této plodiny.
105 Rada přihlédla v této souvislosti k tabulce vypracované Komisí, která obsahuje srovnávací studii o předpokládané výnosnosti pěstování bavlny podle nového režimu podpory v porovnání s výnosností alternativních plodin. Rada podotýká, že jí byly poskytnuty tyto číselné údaje za účelem jejich zohlednění při přijímání nařízení č. 864/2004.
106 Podle této studie je u bavlny hrubá marže na hektar mimo jednotnou platbu 744 eur, a nachází se tak mezi uvedenou marží pro tvrdé obilí, tedy 334 eur, a marží pro kukuřici, tedy 914 eur. Komise při jednání tvrdila, že tyto číselné údaje prokazují, že pěstování bavlny je nadále výnosné a možné poté, co se začne reforma uplatňovat.
107 Marže, o kterou se jedná, je vypočtena podle vzorce, podle kterého se v podstatě odečtou náklady na produkci, což jsou zvláštní náklady a obecné výdaje, které mají být podle Komise odhadnuty na 1 045 eur na hektar od příjmů na hektar, které jsou tvořeny prodejní cenou surové bavlny odpovídající částce 750 eur a zvláštní podporou ve výši 1 039 eur, tedy celkově 1 789 eur.
108 Rada nicméně uplatňuje, že pro účely této studie o budoucí výnosnosti pěstování bavlny je rovněž namístě zohlednit příjmy pocházející z jednotné platby, která odpovídá 65 % existujících podpor v tomto odvětví.
109 Avšak vzhledem k tomu, že částka vázaných a oddělených podpor podle nového režimu podpory pro bavlnu se rovná celkové výši nepřímých podpor poskytnutých podle dřívějšího režimu podpor, není namístě pochybovat o budoucí výnosnosti pěstování bavlny. Reforma podpory této plodiny totiž vychází z rozpočtové neutrality.
110 Toto stanovisko je třeba odmítnout. Co se týče srovnávací studie o předpokládané výnosnosti alternativních plodin, jak uvedla španělská vláda a aniž by to Komise popřela, není namístě zohledňovat jednotnou platbu, neboť tato je poskytnuta bez ohledu na zvolenou plodinu, a to i v případě, že se zemědělec rozhodne, že nebude nic pěstovat.
111 Tato platba tedy nemá žádný vliv na rozhodnutí zemědělce, zda zvolí spíše takovou či onou plodinu. Rozpočtová neutralita reformy není jako taková relevantní pro posouzení toho, zda se zemědělci v budoucnosti rozhodnou ukončit pěstování bavlny nebo ji případně nahradit jinými plodinami.
112 Španělská vláda krom toho napadla na základě obou studií některé číselné údaje použité při výpočtu výnosnosti pěstování bavlny předložené Komisí, zejména údaj týkající se nákladů na produkci.
113 Podle uvedených studií tyto náklady ve skutečnosti dosahují minimální výše 1 861,81 eur na hektar. Tato částka zahrnuje mzdové náklady, zatímco odpovídající částka, z níž vychází Komise, tyto náklady nesprávně vylučuje. Připočtení mzdových nákladů ve výši 1 045 eur na hektar uvedené Komisí by snížilo, pokud jde o celkovou výši nákladů na produkci, rozdíl mezi údajem, ke kterému došla Komise, a údajem, který zastává španělská vláda, na 10 %.
114 Vzhledem k tomu, že pěstování bavlny vyžaduje daleko větší pracovní sílu, než je tomu v případě jiných plodin, je nezbytné, aby byly takové náklady zohledněny ve studii o budoucí výnosnosti této plodiny.
115 Kdyby však výpočet Komise zahrnoval mzdové náklady a mimoto zohlednil prodejní cenu odpovídající současné tržní úrovni, vyplynulo by z toho, že náklady na produkci jsou vyšší než příjmy producentů podle nového režimu podpor, a že je tedy předpokládaná hrubá marže u bavlny nulová, ba dokonce záporná, takže by bylo možné, že kdyby zemědělci pokračovali v pěstování bavlny, byla by jejich práce ztrátová.
116 Komise poté, co byla při jednání dotázána na tuto skutečnost, vysvětlila, že částka 1 045 eur na hektar, kterou stanovila jako obecné výdaje, které jsou součástí nákladů na produkci, zahrnuje některé mzdové náklady, jako jsou náklady spojené s dočasnými či sezónními zaměstnanci a osobami pracujícími na dobu určitou.
117 Komise má však za to, že srovnávací studie o výnosnosti plodin by měla zohlednit pouze zvláštní náklady, a sice ty, které souvisejí s dotyčnými plodinami, a nikoliv fixní náklady, které souvisejí s provozem. Komise tedy nezahrnula mzdové náklady fixní povahy, jako jsou náklady na pracovní sílu zemědělců a jejich rodin.
118 Komise dodala, že posledně uvedené náklady nemohly být v žádném případě zahrnuty do výpočtu výnosnosti. Byly totiž zjištěny velké rozdíly, které nejsou navíc vysvětlitelné, mezi číselnými údaji jednotlivých oblastí, kterých se uvedené náklady týkaly, takže tyto údaje nejsou spolehlivé. Krom toho je velice obtížné rozdělit tyto náklady mezi jednotlivé plodiny a jiné činnosti vykonávané v každém zemědělském hospodářství.
119 Vzhledem k těmto upřesněním je namístě zabývat se tím, zda orgány Společenství porušily zásadu proporcionality, když stanovily výši zvláštní podpory pro bavlnu na základě srovnávací studie uvedené v bodě 105 tohoto rozsudku.
120 Pokud má, jak je tomu v projednávaném případě, zákonodárce Společenství posoudit budoucí účinky právní úpravy, která má být přijata, i když její účinky nemohou být s přesností předvídány, může být zajisté jeho posouzení kritizováno pouze tehdy, pokud se jeví jako zjevně nesprávné vzhledem ke skutečnostem, o kterých věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy (výše uvedený rozsudek Jippes a další, bod 84 a uvedená judikatura).
121 Je mimoto pravda, že široká posuzovací pravomoc zákonodárce Společenství, která v sobě nese omezený soudní přezkum jejího výkonu, se uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také, v určité míře, na zjištění základních údajů (viz zejména rozsudek ze dne 25. října 2001, Itálie v. Rada, C‑120/99, Recueil, s. I‑7997, bod 44).
122 Takový soudní přezkum, i když má omezený rozsah, nicméně vyžaduje, aby orgány Společenství, tvůrci dotčeného aktu, byly schopny před Soudním dvorem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat.
123 Z toho vyplývá, že tyto orgány musejí být alespoň schopné předložit a vysvětlit jasně a jednoznačně základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadených opatření obsažených v tomto aktu a na nichž závisel výkon posuzovací pravomoci těchto orgánů.
124 Jak bylo přitom uvedeno v bodech 116 až 118 tohoto rozsudku, z upřesnění poskytnutých Komisí při jednání vyplývá, že některé mzdové náklady nebyly zahrnuty, a nebyly tedy zohledněny, v její srovnávací studii o předpokládané výnosnosti pěstování bavlny podle nového režimu podpory, která sloužila jako základ pro určení výše zvláštní podpory pro bavlnu.
125 Španělská vláda nicméně na základě studií obsahujících číselné údaje tvrdila, že tyto náklady mohou být vypočteny, že jsou významné a že zohlednění těchto nákladů vyvolává vážné pochybnosti, pokud jde o výnosnost pěstování bavlny podle nového režimu podpory.
126 Aniž by bylo nezbytné vyjadřovat se k opodstatněnosti číselných údajů předložených tím či oním účastníkem řízení, je namístě konstatovat, že relevance dotyčných mzdových nákladů pro účely výpočtu nákladů na produkci bavlny a předpokládané výnosnosti této plodiny se zdá být jako taková ztěží napadnutelná. Okolnost, které se dovolává Komise, že získání těchto údajů by bylo technicky náročné, nemůže zpochybnit jejich relevanci.
127 Kromě toho je namístě uvést, že Rada a Komise nepředložily konkrétní argumenty, které by vyvrátily tvrzení španělské vlády, podle kterého zahrnutí těchto nákladů vede k takovému zvýšení nákladů na produkci bavlny, že není zajištěna dostatečná výnosnost této plodiny podle nového režimu podpory, takže je možné, že pěstování uvedené plodiny bude alespoň do značné míry ukončeno nebo že bavlna bude případně vytlačena jinými plodinami.
128 Je krom toho nesporné, že potenciální účinky reformy režimu podpory pro bavlnu na hospodářskou situaci vyzrňovacích stanic nebyly přezkoumány.
129 Jak uvedla Rada, kategorický požadavek zachování výnosnosti produkce bavlny, který vyplývá z odstavce 2 protokolu č. 4, se sice jako takový týká producentů bavlny a nikoliv vyzrňovacích stanic.
130 Náležitá studie účinků uvedené reformy o výnosnosti této produkce však vyžaduje přezkum následků, které může tato reforma vyvolat vůči vyzrňovacím stanicím nacházejícím se v oblastech produkce.
131 Jak totiž zdůraznila španělská vláda, aniž by proti tomu bylo cokoliv namítáno, produkce bavlny není hospodářsky možná bez přítomnosti takových stanic, jejichž provoz probíhá za hospodářsky stálých podmínek, v blízkosti regionů produkce, neboť bavlna nemá před zpracováním tržní hodnotu a nemůže být převážena na dlouhé vzdálenosti.
132 Produkce bavlny a její zpracování vyzrňovacími stanicemi se tedy jeví být neodlučitelně spjaty. Potenciální účinky reformy režimu podpory pro bavlnu na hospodářskou životaschopnost vyzrňovacích stanic tedy představují základní údaj, který je třeba při hodnocení výnosnosti pěstování bavlny zohlednit.
133 Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že Rada, tvůrce nařízení č. 864/2004, před Soudním dvorem neprokázala, že nový režim podpory pro bavlnu zavedený tímto nařízením byl přijat v rámci skutečného výkonu její posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností projednávaného případu, ke kterým patří veškeré mzdové náklady spojené s pěstováním bavlny, a životaschopnost vyzrňovacích stanic, jejichž zohlednění bylo při posouzení výnosnosti této plodiny nezbytné.
134 Z toho vyplývá, že údaje poskytnuté orgány Společenství neumožňují Soudnímu dvoru ověřit, zda mohl zákonodárce Společenství dojít k závěru, aniž by překročil meze své široké posuzovací pravomoci, kterou má v dané oblasti, že stanovení výše zvláštní podpory pro bavlnu na 35 % veškerých existujících podpor ve dřívějším režimu podpory stačí k zajištění cíle uvedeného v pátém bodu odůvodnění nařízení č. 864/2004, jímž je zajištění výnosnosti, a tedy pokračování v pěstování této plodiny, a který odráží cíl stanovený v odstavci 2 protokolu č. 4.
135 Je tedy třeba dojít k závěru, že zásada proporcionality byla porušena.
136 Z toho vyplývá, že čtvrtý žalobní důvod je v rozsahu, v němž vychází z porušení této zásady, opodstatněný a je namístě žalobě vyhovět.
137 S ohledem na výše uvedené je tedy namístě zrušit kapitolu 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů.
K omezení účinků zrušení
138 Podle čl. 231 druhého pododstavce ES může Soudní dvůr, považuje‑li to za nutné, označit ty účinky zrušeného nařízení, které mají být považovány za konečné.
139 V projednávaném případě je namístě připomenout, že podle čl. 156 odst. 2 písm. g) nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, se nový režim podpory pro bavlnu použije ode dne 1. ledna 2006 pro bavlnu vysetou od tohoto data.
140 Je možné, že zemědělci dotyčných členských států již mohli učinit některé kroky s cílem přizpůsobit se tomuto režimu, aby mohli využít podpory, kterou tento režim stanoví, nebo budou muset přinejmenším takové kroky v nejbližší době učinit. Příslušné orgány uvedených členských států krom toho již mohly přijmout opatření nezbytná k provedení uvedeného režimu nebo budou muset taková opatření v nejbližší době přijmout.
141 Vzhledem k těmto okolnostem, a především za účelem vyloučení jakékoli právní nejistoty, pokud jde o režim použitelný na podpory v odvětví bavlny po zrušení kapitoly 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, je namístě odložit účinky uvedeného zrušení do doby přijetí nového nařízení v přiměřené lhůtě.
K nákladům řízení
142 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Španělské království požadovalo náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení. Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Kapitola 10a hlavy IV nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001, zavedená čl. 1 bodem 20 nařízení Rady (ES) č. 864/2004 ze dne 29. dubna 2004 se zrušuje.
2) Účinky uvedeného zrušení se odkládají do doby přijetí nového nařízení v přiměřené lhůtě.
3) Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.
4) Komise Evropských společenství ponese vlastní náklady řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: španělština.
Full & Egal Universal Law Academy