EUR-Lex -  62004CP0027 - PT

TOMADA DE POSIÇÃO DO ADVOGADO‑GERAL
ANTONIO TIZZANO
apresentadas em 19 de Maio de 2004(1)

Processo C-27/04

Comissão das Comunidades Europeias
contra
Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação – Acção por omissão – Artigo 104.º CE – Regulamento (CE) n.º 1467/97 – Pacto de Estabilidade – Défices orçamentais excessivos – Decisões do Conselho de não adoptar acções recomendadas pela Comissão, ao abrigo do artigo 104.º, n.os 8 e 9, CE – Conclusões do Conselho que suspendem o procedimento por défice orçamental excessivo»

I – Enquadramento

1.        No presente recurso, interposto em 27 de Janeiro de 2004, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça a anulação de uma série de medidas adoptadas pelo Conselho no âmbito dos procedimentos relativos ao défice orçamental excessivo da República Francesa e da República Federal da Alemanha, iniciados nos termos do artigo 104.° CE.

2.        A recorrente pede, em primeiro lugar, a anulação do que qualifica como «decisões» do Conselho de não adoptar as medidas recomendadas pela Comissão, nos termos do artigo 104.°, n.os  8 e 9, CE, relativamente à República Francesa e à República Federal da Alemanha, decisões aprovadas na reunião do Conselho «Assuntos Gerais», de 25 de Novembro de 2003 (a seguir «decisões negativas impugnadas»).

3.        Em segundo lugar, são impugnadas as «conclusões» do Conselho na referida reunião de 25 de Novembro de 2003, respeitantes à avaliação das medidas adoptadas pela República Francesa na sequência das recomendações do Conselho, nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE, e das análogas «conclusões» do Conselho relativas à República Federal da Alemanha.

4.        Por sua vez, o Conselho, além de contestar o mérito das pretensões da Comissão, alegou, a título preliminar, a inadmissibilidade do recurso, suscitando duas ordens de objecções que cabe desde já analisar.

II – Quanto à admissibilidade do recurso

5.        As questões prévias do Conselho contestam a admissibilidade do recurso, tanto na medida em que tem por objecto a não adopção das recomendações da Comissão nos termos do artigo 104.°, n.os  8 e 9, como na medida em que impugna as «conclusões» de 25 de Novembro de 2003.

A – Quanto à questão prévia relativa à não adopção das medidas recomendadas pela Comissão

1. Posição das partes

6.        A primeira questão prévia prende‑se com o facto de o recurso de anulação interposto pela Comissão constituir um desvio de processo, na medida em que, na realidade, corresponde a uma tentativa de evitar a acção por omissão prevista no artigo 232.° CE.

7.        De facto, segundo o Conselho, no presente caso, o que a Comissão alega é, substancialmente, a omissão do mesmo Conselho decorrente da ausência das maiorias necessárias para a adopção de alguns actos. Ora, tais situações só podiam ser censuráveis pelo Tribunal de Justiça através da acção e nas condições previstas pelo artigo 232.° CE.

8.        Porém, no presente caso, tais condições não estavam reunidas, em primeiro lugar, porque o Conselho não foi previamente convidado a agir pela Comissão e, em segundo lugar, e principalmente, porque o Conselho não estava juridicamente vinculado a adoptar as decisões referidas nos n.os  8 e 9 do artigo 104.° CE.

9.        Em qualquer caso, não se pode alegar a omissão do Conselho, tendo este procedido à votação das recomendações da Comissão.

10.      Na verdade, o próprio Conselho mostra a eventual objecção que poderia ser colocada ao seu raciocínio com base no acórdão Eurocoton e o./Conselho  (2) , o qual poderia configurar a não adopção de um acto proposto ou recomendado pela Comissão como uma decisão implícita de recusa e, portanto, como um acto impugnável nos termos do artigo 230.° CE.

11.      Contudo, segundo o Conselho, o referido acórdão não é relevante no caso em apreço porque a solução nele adoptada teve como único fundamento as características particulares do procedimento antidumping e, portanto, quanto ao resto, não modificou a tradicional jurisprudência de sentido contrário.

12.      A recorrente contesta a referida excepção alegando que, no sistema instituído pelo artigo 104.° CE, a votação pela qual o Conselho toma posição sobre a recomendação da Comissão, relativamente à adopção da declaração prevista no n.° 8 ou à notificação prevista no n.° 9, constitui, em todo o caso, uma decisão – positiva ou negativa, em função do resultado da votação – e, portanto, um acto impugnável, em conformidade com a jurisprudência Eurocoton.

13.      O próprio Conselho, na sua contestação, avalizou implicitamente esta interpretação, ao afirmar que a votação negativa da recomendação da Comissão determinava a suspensão do procedimento: se assim fosse, prossegue a Comissão, confirmava‑se que o referido acto produz efeitos jurídicos.

14.      Mas, além disso, segundo a Comissão, ao recusar declarar que a República Francesa e a República Federal da Alemanha não tinham tomado qualquer medida eficaz, o Conselho decidiu, ainda que de modo implícito, que, na sua opinião, e contrariamente ao entendimento da Comissão, estes dois países tinham efectivamente adoptado medidas eficazes. Mas, se assim fosse, então evidentemente o Conselho não gozava do poder de decidir as medidas previstas pelo artigo 104.°, n.° 9, CE; com base nisso, portanto, tinha‑se pronunciado sem fundamento legal.

15.      Finalmente, e sempre para sustentar a ilegalidade da decisão negativa nos termos do artigo 104.°, n.° 9, CE, a Comissão invoca um novo argumento. Com efeito, em sua opinião, a votação negativa do Conselho sobre a matéria constitui um acto que produz efeitos jurídicos e, portanto, impugnável, na medida em que demonstra a recusa do Conselho em agir diversamente no procedimento previsto pelo Tratado, apesar de estarem satisfeitas as condições para a prossecução da fase seguinte do mesmo.

2. Apreciação

16.      Parece‑me evidente que a excepção em análise suscita sobretudo um problema de qualificação do caso submetido à apreciação do Tribunal de Justiça. Trata‑se, assim, de verificar se a não adopção das recomendações da Comissão nos termos do artigo 104.°, n.os  8 e 9, CE constitui uma omissão do Conselho, como tal censurável através do processo adequado previsto pelo artigo 232.° CE, ou se, pelo contrário, pode ser qualificada como uma decisão implícita de recusa e, portanto, pelo menos em princípio, como um acto impugnável nos termos do artigo 230.° CE.

17.      No primeiro caso, é evidente que o recurso de anulação interposto pela Comissão é desprovido de objecto e, portanto, considerado manifestamente inadmissível  (3) . Em contrapartida, no segundo, o ponto de partida é oposto, ainda que falte verificar a subsistência das particulares condições de admissibilidade previstas no artigo 230.° CE.

18.      Assim, devo recordar que, sobre este assunto, o Tratado CE não retomou a disciplina clara decorrente do artigo 35.°, terceiro parágrafo, do Tratado CECA  (4) , e que, por outro lado, a jurisprudência comunitária não permite que se dirima com segurança o problema de qualificação apresentado.

19.      Embora, efectivamente, no passado, o Tribunal de Justiça tenha considerado que a não adopção, por parte do Conselho, de um acto proposto pela Comissão constituía uma abstenção ilícita e, portanto, uma omissão por parte da instituição, impugnável através do processo previsto pelo artigo 175.° do Tratado (actual artigo 232.° CE)  (5) , esta conclusão não parece, no entanto, compatível com o recente acórdão Eurocoton e o./Conselho, já referido, em que o Tribunal de Justiça configurou a não adopção de um acto proposto pela Comissão como uma decisão implícita de recusa.

20.      Assim, não creio que seja indispensável entrar aqui numa análise exegética da referida jurisprudência e dos limites impostos ao seu alcance pela inquestionável especificidade do caso considerado no acórdão Eurocoton e o./Conselho, na medida em que, em minha opinião, no caso em apreço ambas as qualificações do contestado comportamento do Conselho poderiam conduzir ao mesmo resultado, ou seja, à inadmissibilidade do recurso.

21.      Com efeito, como atrás referi (n.° 17), esta inadmissibilidade era absolutamente manifesta caso se concluísse no sentido de que a não adopção das decisões constantes das recomendações formuladas pela Comissão é de qualificar como omissão por parte do Conselho.

22.      Mas creio que também se podia chegar à inadmissibilidade do recurso se se pretendesse seguir a abordagem do Tribunal de Justiça no acórdão Eurocoton e o./Conselho e, portanto, considerar a não adopção dos actos constantes das recomendações formuladas pela Comissão como uma decisão implícita de recusa do Conselho.

23.      A esse propósito, observe‑se, antes de mais, que, naquele precedente, o Tribunal de Justiça não se limitou a equiparar tout court uma ausência de deliberação do Conselho a uma decisão negativa e, portanto, a um «acto» impugnável. O resultado de tal equiparação automática prevista, repito, pelo Tratado CECA (para mais, depois de um adequado procedimento de notificação) e não pelo Tratado CE teria, com efeito, levado inevitavelmente a esvaziar de significado o processo previsto pelo artigo 232.° CE nos casos de omissão por parte das instituições comunitárias.

24.      Pelo contrário, o Tribunal de Justiça efectuou uma análise mais pontual que o levou a delinear algumas condições necessárias para determinar se, e em que condições, a não adopção de um acto nos prazos previstos pode configurar‑se não como uma omissão ilegal, mas como um acto impugnável.

25.      Em particular, parece‑me compreender que, segundo o Tribunal de Justiça, para determinar se estamos em presença de um acto impugnável, seja de questionar: i) se o Conselho tomou posição sobre a proposta ou sobre a recomendação da Comissão (n.os  57‑59); ii) se essa não tomada de posição é definitiva (n.os  63‑65); e, iii) finalmente, se produz efeitos jurídicos (n.os 66‑67).

26.      Aplicando o referido teste ao caso em apreço, cumpre, em primeiro lugar, determinar se o Conselho, com a votação de 25 de Novembro de 2003, «tomou posição» sobre as recomendações da Comissão relativas à adopção da declaração prevista no artigo 104.°, n.° 8, CE e da notificação prevista no artigo 104.°, n.° 9, CE, relativamente à República Francesa e à República Federal da Alemanha, respectivamente.

27.      Ora, parece‑me que, quando uma recomendação da Comissão tiver sido inscrita na ordem de trabalhos das reuniões do Conselho e for submetida a votação, se pode afirmar que o Conselho efectivamente «tomou posição» sobre ela, independentemente do resultado da votação, tanto no caso de levar à adopção do acto recomendado como de, como no presente caso, a recomendação ser recusada  (6) .

28.      No caso em apreço deve, portanto, entender‑se que a votação de 25 de Novembro de 2003 constitui uma «tomada de posição» (negativa) do Conselho sobre as referidas recomendações da Comissão.

29.      Mais difícil é pronunciar‑se sobre o «carácter definitivo» da tomada de posição do Conselho, porque a verificação dessas condições refere‑se não a um «acto», mas a uma «tomada de posição» negativa, ou seja, à não adopção do acto.

30.      No primeiro caso, pode‑se dizer que, em princípio, o carácter definitivo deve ser avaliado relativamente aos efeitos externos do acto e à incidência (precisamente, definitiva) que estas exercem sobre situações jurídicas que dele são objecto.

31.      No outro caso, não sendo evidentemente possível, dada a natureza do «acto», seguir o mesmo critério, o carácter definitivo dos efeitos da «tomada de posição» será, pelo contrário, definido noutra base e, em particular, em minha opinião, em relação ao procedimento em que se insere. Pode assim considerar‑se definitivo se constituir a etapa conclusiva desse procedimento, no sentido de que, depois da tomada de posição, o mesmo deve considerar‑se concluído e o acto já não pode ser adoptado, a não ser eventualmente recomeçando ex novo o procedimento.

32.      Em situação diversa, a instituição será eventualmente passível de censura por omissão ilegal (claro, sempre que esteja previsto que o acto devia ser adoptado num certo prazo) mas, se conserva ainda o poder de adoptar válida e utilmente o acto que lhe é recomendado pela Comissão, duvido que a «tomada de posição» possa considerar‑se definitiva e, portanto, constitutiva de um acto impugnável.

33.      Parece‑me, de resto, que essa conclusão encontra apoio, designadamente, também no conhecido precedente, relativo à política de transportes  (7) , em que o Conselho efectivamente «tomou posição», submetendo a votação as propostas da Comissão relativas à realização da livre prestação de serviços, mas não reuniu as maiorias necessárias e, consequentemente, não adoptou esses actos  (8) , apesar de os artigos 75.° e seguintes do Tratado CE (actuais artigos 71.° CE e segs.) fixarem prazos exactos para o efeito.

34.      Nesse caso, precisamente, o Conselho não foi condenado pelo Tribunal de Justiça por ter adoptado «tomadas de posição» negativas e, consequentemente, actos impugnáveis na acepção do artigo 173.° do Tratado CE (actual artigo 230.° CE), mas pela omissão ilegal, que poderia ter suprido através da adopção – como posteriormente fez – dos actos necessários. E isto, como é evidente, porque tinha conservado o seu poder de decisão sobre o assunto, mesmo depois de expirado o prazo previsto pelo Tratado  (9) .

35.      Por outro lado, se observarmos nesta perspectiva o precedente Eurocoton, veremos que o juízo do Tribunal de Justiça sobre a natureza definitiva da «tomada de posição» contestada ao Conselho naquele caso (isto é, a não adopção do acto) estava associada ao facto de que, como especifica o próprio Tribunal de Justiça, «depois de expirado o prazo [previsto na lei] […], o Conselho já não podia adoptar a proposta de regulamento» sobre a qual tinha sido inutilmente chamado a deliberar (n.° 64). Com efeito, naquele caso, a regulamentação específica da matéria implicava que o inútil termo do prazo atribuído ao Conselho para deliberar fosse equiparável a uma decisão implícita de indeferimento, determinando automaticamente o encerramento do procedimento antidumping e, portanto, a necessidade de recomeçar tudo do início  (10) .

36.      Sublinho depois que também o Tribunal de Primeira Instância teve possibilidade de declarar que «[o] simples silêncio de uma instituição não pode produzir [efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis de constituir um acto impugnável], salvo quando esta consequência esteja expressamente prevista por uma disposição de direito comunitário»  (11) . Com efeito, se «[o] direito comunitário prevê, em certos casos específicos, que o silêncio de uma instituição tem valor de decisão quando esta instituição tenha sido convidada a tomar posição e não se tenha pronunciado no termo de um certo prazo [no entanto, na] falta de tais disposições expressas, que fixem um prazo no termo do qual uma decisão implícita é considerada como tendo sido tomada e definindo o conteúdo dessa decisão, a inacção de uma instituição não pode ser equiparada a uma decisão, sem pôr em causa o sistema de vias de recurso instituído pelo Tratado»  (12) .

37.      Colocando‑nos então nesta perspectiva, cumpre agora verificar se, depois das «tomadas de posição» em questão, e apesar de terem expirado os prazos previstos pelo Regulamento n.° 1467/97, o Conselho conserva o poder de adoptar utilmente os actos que tinham sido recomendados pela Comissão. Se assim for, dever‑se‑á duvidar que essas tomadas de posição possam ser consideradas «definitivas».

38.      A este propósito, cabe sublinhar, a título preliminar, que o artigo 104.° CE atribuiu ao Conselho o poder de decisão sobre as recomendações da Comissão sem qualquer limitação temporal e que foi o regulamento, portanto um acto de direito derivado, a estabelecer «prazos para a aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos, a fim de garantir uma aplicação rápida e eficaz» (décimo segundo considerando).

39.      Por outro lado, a fixação daqueles prazos estava prevista pela resolução do Conselho Europeu de Amesterdão que, em conjunto com o regulamento, constitui o Pacto de Estabilidade  (13) e, portanto, representa, no mínimo, um fundamental auxiliar interpretativo. Mas mesmo essa resolução esclarece que os prazos em questão são exclusivamente destinados à aceleração do processo e se destinam a «convidar firmemente» (portanto, não a obrigar formalmente) o Conselho a respeitá‑los  (14) .

40.      Portanto, já nesta base se podia sustentar que a fixação daqueles prazos tinha por único objectivo acelerar o procedimento previsto pelo Tratado, mas não extinguir o poder do Conselho de adoptar os actos recomendados pela Comissão no âmbito do referido procedimento.

41.      Mas, à parte isso, indicações ainda mais significativas levam a considerar que, mesmo depois da votação de 25 de Novembro de 2003, o Conselho continuou investido da questão dos défices excessivos da República Francesa e da República Federal da Alemanha, e pode ainda proceder, dentro de prazos úteis e razoáveis, à adopção dos actos recomendados pela Comissão.

42.      Antes de mais, isso foi reconhecido pela própria Comissão na audiência e confirmado também no n.° 6 das controvertidas «conclusões», no qual o Conselho declara pretender suspender o procedimento e reservar‑se o direito de adoptar posteriormente as recomendações não adoptadas.

43.      Mas essa interpretação parece encontrar apoio no artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1467/97, nos termos do qual o Conselho «tomará uma decisão de imediato» – logo, mesmo depois de ter expirado o prazo do artigo 5.° – de notificação para tomar medidas nos termos do artigo 104.°, n.° 9, CE, se as «medidas [adoptadas pelo Estado‑Membro em causa em resposta às recomendações formuladas nos termos do n.° 7 do artigo 104.°] não estiverem a ser aplicadas [...] ou se, na opinião do Conselho, se revelarem inadequadas [...]».

44.      Por outro lado, sustentar o contrário, opor‑se‑ia aos objectivos que o próprio regulamento atribui à fixação dos prazos e que consistem, como se viu, na necessidade de assegurar uma «aplicação rápida e eficaz do procedimento» (décimo segundo considerando). Uma solução diversa imporia, de facto, a necessidade de recomeçar todo o procedimento.

45.      Mas, mais em geral, depõe nesse sentido um critério de coerência do sistema. Seria, de facto, ilógico pensar que um atraso, ainda que mínimo, por parte do Conselho, na adopção de um acto decorrente da impossibilidade de reunir as maiorias prescritas, possa despojar a referida instituição do poder de adoptar um acto, caso tal não esteja expressamente previsto pela legislação. Como é evidente, isso poderia prejudicar gravemente a própria vida comunitária, porque a eventualidade de o Conselho não reunir as maiorias necessárias (para não referir os casos de unanimidade!), em certo sentido, faz mais parte da fisiologia do que da patologia do sistema.

46.      Como já referi, em tais casos, determinar‑se‑ão eventualmente os pressupostos de uma omissão ilegal do Conselho, mas não se extinguirá, em princípio, o ulterior exercício do seu poder de decisão.

47.      Daí se deduz que as «tomadas de posição» aqui contestadas não podem ser consideradas «definitivas» e que, consequentemente, poderão eventualmente ser impugnadas nos termos do artigo 232.° CE, mas não do artigo 230.° CE. De facto, mesmo querendo continuar na perspectiva do acórdão Eurocoton e o./Conselho, falta um dos requisitos identificados pelo mesmo Tribunal de Justiça para que tais «tomadas de posição» possam ser consideradas «actos» impugnáveis através de um recurso de anulação.

48.      Acrescento que essa conclusão é válida para ambas as hipóteses aqui consideradas, ou seja, antes de mais, para a declaração referida no artigo 104.°, n.° 8, CE, que, como é evidente, continua a ser possível até que o Estado‑Membro interessado tenha adoptado medidas nacionais idóneas para assegurar o cumprimento das recomendações do Conselho, nos termos do n.° 7.

49.      Mas o mesmo deve dizer‑se quanto à notificação referida no n.° 9 do artigo 104.° CE, como – repito – a própria Comissão reconheceu na audiência e como decorre também das controversas «conclusões» de 25 de Novembro de 2003 (v., supra, n.° 42).

50.      Com efeito, ou o Estado‑Membro interessado respeitou as recomendações adoptadas pelo Conselho nos termos do n.° 7, e então não há qualquer motivo para o notificar das medidas previstas pelo n.° 9, ou o défice excessivo persiste, e então o interesse na adopção dessas medidas mantém‑se inalterado, mesmo depois de decorrido o prazo para o Conselho deliberar sobre as recomendações da Comissão, nos termos do n.° 9.

51.      Quanto à primeira questão prévia, considero pois poder concluir no sentido de que o recurso da Comissão deve ser declarado inadmissível na parte que tem por objecto a não adopção da declaração prevista pelo artigo 104.°, n.° 8, CE, bem como na parte que tem por objecto a não adopção da notificação prevista pelo artigo 104.°, n.° 9, CE, relativamente à República Francesa e à República Federal da Alemanha, respectivamente.

B – Quanto à questão prévia relativa às «conclusões» de 25 de Novembro de 2003

1. Posição das partes

52.      Como já recordei, segundo o Conselho, o recurso da Comissão é inadmissível também na parte em que põe em causa a legitimidade das «conclusões» por este adoptadas em 25 de Novembro de 2003 relativamente aos processos por défice excessivo da República Francesa e da República Federal da Alemanha.

53.      Com efeito, segundo o Conselho, a inadmissibilidade decorre do facto de o recurso ter por objecto actos de natureza política, cuja adopção recai na sua esfera de liberdade.

54.      Por outro lado, as referidas «conclusões» não produzem qualquer efeito jurídico e, portanto, não são impugnáveis nos termos do artigo 230.° CE, porque se limitaram à mera declaração da situação dos procedimentos por défice excessivo da República Francesa e da República Federal da Alemanha, na sequência da votação realizada pelo Conselho.

55.      Também a referência à suspensão desses procedimentos, constante das referidas conclusões, tinha natureza essencialmente política e não jurídica: tratava‑se, de facto, do registo de uma suspensão que, de um ponto de vista jurídico, decorre necessariamente do resultado negativo da votação das propostas da Comissão.

56.      Em qualquer caso, a referida suspensão não produzia efeitos jurídicos vinculativos, uma vez que o procedimento por défice excessivo continua pendente e a Comissão pode apresentar a todo o tempo ao Conselho novas recomendações nos termos do artigo 104.°, n.os 7, 8 ou 9, CE.

57.      A Comissão responde que, se, como parece sustentar o Conselho, a suspensão dos procedimentos por défice excessivo da República Francesa e da República Federal da Alemanha fosse a consequência automática da não aprovação das decisões recomendadas pela Comissão, então não se explica como o Conselho nunca sentiu necessidade de decidir formalmente tal suspensão, no n.° 6 das conclusões, em vez de se limitar a tomar conhecimento de uma suspensão ocorrida e automática.

58.      Mas sobretudo, as controversas «conclusões» eram, na realidade, recomendações sui generis, cujo efeito jurídico principal consistia em libertar o Conselho – e os Estados‑Membros em causa, no caso, a República Francesa e a República Federal da Alemanha – do quadro jurídico vinculativo estabelecido pelo artigo 104.° CE e pelo Regulamento n.° 1467/97, substituindo‑o por novas orientações relativas à aplicação do artigo 104.°, n.° 9, CE e por um novo quadro de supervisão dos défices excessivos dos Estados‑Membros em causa.

59.     É, pois, evidente que as «conclusões» referidas produzem efeitos jurídicos e, portanto, constituem actos impugnáveis, nos termos do artigo 230.° CE.

2. Apreciação

60.      Na passagem à apreciação dos argumentos referidos, devo, antes de mais, recordar que, de acordo com jurisprudência consolidada, o recurso previsto pelo artigo 230.° CE «se destina a assegurar, em conformidade com o disposto no artigo 164.° [do Tratado, actual artigo 220.° CE], o respeito pelo direito na interpretação e aplicação do Tratado»  (15) e que «seria contrário a este objectivo interpretar restritivamente as condições de admissibilidade do recurso, limitando o seu alcance apenas às categorias de actos referidas pelo artigo 189.° [do Tratado, actual artigo 249.° CE]»  (16) . Daí resulta que «deve, pois, ser possível o recurso de todas as disposições tomadas pelas instituições que se destinem a produzir efeitos jurídicos, quaisquer que sejam a respectiva natureza ou forma»  (17) .

61.      Portanto, também uma medida atípica, como as «conclusões» em apreço, pode ser considerada um acto impugnável, sempre que, como é evidente, produza efeitos jurídicos.

62.     É esta apreciação que cumpre agora efectuar.

63.      Para esse efeito, considero útil, em primeiro lugar, recordar muito esquematicamente que, naquelas «conclusões», o Conselho relembra os elementos que ele mesmo tomou em consideração na apreciação da situação orçamental, entre os quais especialmente o alterado quadro económico relevante (n.° 1); regista as medidas adoptadas pelo Estado‑Membro em causa em resposta à recomendação que lhe foi dirigida nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE (n.° 2); congratula‑se com o compromisso público, feito pelo Estado‑Membro em causa, de reduzir o défice abaixo do limite dos 3% até 2005 (n.° 3); faz recomendações relativas às medidas a adoptar para alcançar aquele objectivo (n.° 4); informa que decidiu, à luz dessas recomendações e do compromisso individual do Estado‑Membro em causa referido no n.° 3, não adoptar as medidas propostas pela Comissão, nos termos do artigo 104.°, n.° 9, CE (n.° 5); decide suspender o procedimento relativo aos défices excessivos, declarando‑se porém pronto a adoptar uma decisão ao abrigo do artigo 104.°, n.° 9, CE, com base na recomendação da Comissão, se, da apreciação efectuada nos termos do n.° 7 subsequente, resultar que o Estado em causa não age em conformidade com os compromissos adoptados (n.° 6); finalmente, convida o Estado em causa a apresentar relatórios semestrais acerca da execução daqueles compromissos (n.° 7).

64.      Para os efeitos pertinentes, não é necessário examinar todos os aspectos referidos. Basta debruçarmo‑nos sobre o n.° 6, e nem sequer sobre a primeira parte, onde se enuncia explicitamente a decisão do Conselho de suspender o processo em análise («le Conseil decide de tenir en suspens pour le moment la procédure»). Com efeito, como veremos adiante (n.° 132), é discutível se o Conselho tinha o poder de decidir a referida suspensão e se, de qualquer modo, tinha alcançado o resultado que pretendia. Não cabe, pois, entrar agora nesta discussão.

65.      O que me parece decisivo para responder à questão apresentada é o que se segue no mesmo n.° 6.

66.      Com efeito, aí, o Conselho afirma estar pronto «à prendre une décision en vertu de l’article 104, paragraphe 9, sur la base de la recommandation de la Commission, si [l’État membre concerné] n’agissait pas conformément aux engagements mentionnés dans les présentes conclusions, tel que cela ressortirait de l’évaluation visée au point 7 ci‑dessous »  (18) .

67.      Ora, devo sublinhar que o «engagement» referido nesta passagem não é mais do que o compromisso unilateral mencionado no n.° 3 das «conclusões» impugnadas e assumido pela República Francesa e pela República Federal da Alemanha fora do quadro previsto pelas recomendações do Conselho.

68.      Daí resulta que a apreciação do Conselho para efeitos da decisão que este deve adoptar nos termos do artigo 104.°, n.° 9, deixará de ter como parâmetro de referência o conteúdo das recomendações do Conselho nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE, mas precisamente o compromisso unilateral do Estado‑Membro em causa.

69.      Não só, mas deste modo e, além disso, através de um acto não previsto pelo Tratado (precisamente as impugnadas «conclusões»), o Conselho modificou substancialmente as recomendações que anteriormente adoptou nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE, indicando um caminho novo e diferente de saneamento das contas públicas moldado não sobre o disposto naquelas recomendações, mas nos referidos compromissos unilaterais.

70.      Com efeito, com aquelas «conclusões», o Conselho, por um lado, prorrogou o último prazo para reconduzir o défice público abaixo do limite dos 3% referido no artigo 1.° do protocolo sobre o défice excessivo e, por outro, em consequência, modificou a natureza das intervenções de saneamento requeridas, conforme passo a ilustrar.

71.      No caso da República Francesa, as «conclusões» prorrogam para o exercício financeiro de 2005 o prazo imposto para a correcção do défice, que a recomendação do Conselho, nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE, fixava para o exercício financeiro de 2004.

72.      Também as medidas a adoptar para alcançar o saneamento até àquele prazo são portanto significativamente modificadas. Com efeito, as «conclusões» recomendam que se realize em 2004 uma redução do défice, deduzidas as variações conjunturais, igual a 0,8% do PIB, à qual se deveria seguir, em 2005, uma redução ulterior igual a 0,6% do PIB ou à maior percentagem necessária para reconduzir a referida percentagem abaixo do limite imposto pelo protocolo. Ao invés, com base na recomendação adoptada nos termos do artigo 104.°, n.° 7, a República Francesa devia reduzir o défice pelo menos em 1% do PIB já durante o ano de 2004  (19) .

73.      Do mesmo modo, no que toca à República Federal da Alemanha, as «conclusões» alargam ao exercício financeiro de 2005 o prazo para a correcção do défice que a recomendação do Conselho, nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE, fixava no exercício financeiro de 2003 (ou, o mais tardar, 2004)  (20) e, consequentemente, modificam de modo bastante relevante as medidas a adoptar para alcançar o saneamento dentro do prazo.

74.      Para respeitar as precedentes recomendações do Conselho, efectivamente, a República Federal da Alemanha devia reduzir o défice em 1,2% até ao final de 2003, portanto, no período de pouco mais de um mês a partir da reunião do Conselho de 25 de Novembro de 2003  (21) . Ao invés, as «conclusões» adoptadas nesse mesmo dia recomendavam à República Federal da Alemanha que atingisse em 2004 uma redução do défice, deduzidas as variações conjunturais, equivalente a 0,6% do PIB, à qual, em 2005, deveria seguir‑se uma redução igual a 0,5% do PIB, ou à maior percentagem necessária para conduzir finalmente o referido valor abaixo do limite imposto pelo protocolo sobre o procedimento para o défice excessivo.

75.      Ora, pode certamente sustentar‑se, como faz o Conselho, que as modificações indicadas eram uma consequência inevitável da ausência de decisão sobre as recomendações da Comissão e que o Conselho, naquela situação, não tinha outra possibilidade. No entanto, independentemente da apreciação do respectivo mérito, o que conta é que dificilmente se podem reduzir essas modificações a meras apreciações políticas e negar que comportam efeitos jurídicos.

76.      Creio, portanto, que, na parte em que tem por objecto as «conclusões» do Conselho, o recurso da Comissão deve ser declarado admissível.

III – Quanto ao mérito

A – Apreciação das tomadas de posição negativas

77.      Passemos agora ao mérito do recurso da Comissão.

78.      Especifique‑se, desde já, a este propósito, que, apesar dos resultados da análise precedente e da conclusão sobre a inadmissibilidade da primeira parte do recurso, considero oportuno, para a eventualidade de o Tribunal de Justiça não partilhar a minha posição, analisar todos os pedidos da Comissão.

1. Posição das partes

79.      Atento o que precede, relativamente ao primeiro ponto do recurso, observe‑se que a instituição recorrente invoca a ilegalidade das decisões negativas inseridas na não adopção das medidas recomendadas pelo artigo 104.°, n.° 8, alegando que o Conselho não gozava de qualquer discricionariedade para decidir se adoptava ou não a declaração prevista por aquela disposição do Tratado.

80.      Com efeito, o Conselho devia limitar‑se a verificar, de um ponto de vista objectivo, se, no período preestabelecido, fora dado seguimento efectivo às recomendações adoptadas nos termos do artigo 104.°, n.° 7. Caso assim não fosse, tinha o dever de o declarar expressamente.

81.      Mesmo admitindo que o Conselho dispõe de uma margem de discricionariedade na matéria, por força do artigo 253.° CE, tinha a obrigação de fundamentar as suas decisões de não proceder à declaração prevista no artigo 104.°, n.° 8, relativamente à República Francesa e à República Federal da Alemanha, respectivamente. Esta fundamentação era claramente necessária no caso em apreço.

82.      Quanto às decisões negativas relativas aos procedimentos previstos pelo artigo 104.°, n.° 9, CE, o Conselho violou o Tratado ao proceder a uma votação sobre as medidas recomendadas pela Comissão sem ter previamente procedido à declaração prevista pelo n.° 8 do mesmo artigo. Além disso, mesmo essas decisões negativas eram desprovidas de fundamentação suficiente para assegurar o respeito pelo artigo 253.° CE.

83.      Pelo seu lado, o Conselho alega essencialmente que, mesmo após a adopção das decisões referidas no artigo 104.°, n.os  6 e 7, CE, o Tratado não lhe impõe qualquer obrigação de adoptar as propostas constantes das recomendações da Comissão nos termos dos n.os  8 e 9 daquele artigo: pelo contrário, como resulta do teor e do espírito daquelas disposições, goza de ampla discricionariedade nessa matéria.

84.      O Conselho contesta ainda que a adopção de uma decisão nos termos do artigo 104.°, n.° 8, CE seja condição necessária para a votação e eventual adopção de uma decisão nos termos do n.° 9.

85.      Finalmente, quanto à alegada violação da obrigação de fundamentação, o Conselho invoca que, no que respeita à não adopção das decisões recomendadas pela Comissão, tal obrigação não existe pela simples razão de que não tinha o dever de agir.

86.      Porém, mesmo que se pretendesse presumir uma obrigação de fundamentação, o Conselho alega que as suas conclusões de 25 de Novembro de 2003 constituem fundamentação suficiente para a não adopção das recomendações da Comissão.

2. Apreciação

87.      Examinarei separadamente as críticas da Comissão relativas à não adopção da declaração prevista no artigo 104.°, n.° 8, CE e à violação do artigo 104.°, n.° 9, CE.

a) O artigo 104.°, n.° 8, CE

88.      Recordo, em primeiro lugar, que, na acepção do artigo 104.°, n.° 8, CE, «[l]orsque le Conseil constate qu’aucune action suivie d’effets n’a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations».

89.      Ora, parece‑me que, dada a letra da referida disposição, se podem identificar claramente duas fases distintas.

90.      Com efeito, o Conselho é, antes de mais, chamado a «verificar» se foi ou não dado seguimento efectivo às recomendações adoptadas nos termos do artigo 104.°, n.° 7; caso a verificação tenha resposta negativa, deve decidir se torna público o conteúdo dessas recomendações, reagindo assim à inércia do Estado‑Membro em causa.

91.      Esclareço desde já que, para efeitos do presente processo, não é necessário questionar se o Conselho tem ou não o dever de adoptar a decisão de publicar as recomendações, porque, no caso vertente, essa publicação não foi recomendada nem em relação à República Francesa nem em relação à República Federal da Alemanha.

92.      O que aqui se discute são antes as condições a que é submetida a «verificação» referida na primeira frase do n.° 8 e, em especial, qual é o objecto da mesma e se o Conselho é ou não obrigado a proceder à mesma, desde que a Comissão lhes tenha dirigido uma recomendação nesse sentido.

93.      Quanto ao primeiro ponto, refira‑se que não está claro qual é exactamente o objecto da apreciação do Conselho, porque o confronto entre as várias versões linguísticas das disposições em análise permite que se aceitem duas interpretações divergentes.

94.      Segundo a versão francesa do n.° 8, acima transcrita, o objecto da verificação do Conselho é a ausência de qualquer acção efectiva  (22) . E é esta, na realidade, a interpretação defendida pelo Conselho no presente processo.

95.      Outras versões, pelo contrário  (23) , parecem sustentar a ideia de um juízo global sobre as medidas adoptadas pelo Estado em causa. O Conselho seria assim chamado a verificar se o Estado‑Membro interessado adoptou ou não medidas que, no seu conjunto, sejam consideradas idóneas para alcançar os objectivos de recuperação fixados pela recomendação prevista no artigo 104.°, n.° 7, CE.

96.      Também as versões inglesa  (24) e portuguesa  (25) parecem melhor conciliáveis com esta segunda interpretação, que, de resto, a Comissão adoptou no decurso dos procedimentos relativos aos défices da República Francesa e da República Federal da Alemanha, e depois defendeu nas alegações perante o Tribunal de Justiça.

97.      Pela minha parte, devo dizer que embora, com base nos textos, ambas as interpretações pareçam plausíveis, sobretudo considerações de ordem sistemática me levam a ter maior propensão para a interpretação proposta pela Comissão.

98.      Não considero, porém, que deva aprofundar aqui a questão porque me parece que a Comissão tem razão quando alega que, em qualquer dos casos, o Conselho tem o dever de, caso solicitado pela Comissão, se pronunciar nos termos do n.° 8 para declarar se o Estado em causa adoptou medidas eficazes ou se (no todo ou em parte) não o fez.

99.      Quanto ao mérito, obviamente que poderá também afastar‑se da recomendação da Comissão; o que, em minha opinião, não pode fazer é abster‑se, como fez no presente caso, de efectuar uma apreciação das medidas adoptadas pelo Estado‑Membro em causa no termo do prazo indicado na recomendação do n.° 7.

100.    Isto porque essa avaliação constitui, no sistema do artigo 104.° CE, uma etapa importante para permitir que as instituições comunitárias reajam tempestivamente à eventual inadequação (ou pior, ausência) das medidas prescritas ao Estado‑Membro em causa.

101.    Daí resulta que a ausência de declaração, por parte do Conselho, deve ser considerada uma violação da obrigação que lhe é imposta pelo artigo 104.°, n.° 8, CE, em coerência com os objectivos e exigências do procedimento por défices excessivos e com o papel atribuído ao próprio Conselho na gestão deste procedimento.

102.    Na sequência das minhas conclusões sobre a inadmissibilidade do recurso quanto a este aspecto, considero que a crítica da Comissão relativa ao artigo 104.°, n.° 8, CE é procedente.

b) O artigo 104.°, n.° 9, CE

103.    Como já recordei, segundo a Comissão, a decisão negativa relativa a esse número enfermava de um vício decorrente de ter sido adoptada sem antes se proceder à verificação de que o Estado‑Membro em causa não adoptou «medidas eficazes», na acepção do artigo 104.°, n.° 8, CE.

104.    A referida verificação era efectivamente uma etapa necessária do procedimento por défices excessivos, para garantir os direitos de defesa do Estado‑Membro em causa. Com efeito, se assim não fosse, o mesmo Estado estava privado da possibilidade de invocar, antes da eventual adopção de uma notificação na acepção do n.° 9, o seu ponto de vista em defesa das medidas que, com esse fim, assumiu.

105.    Devo, no entanto, confessar que uma reconstrução tão rígida das relações entre os n.os 8 e 9 do artigo 104.° não me convence.

106.    Com efeito, em primeiro lugar, pode haver situações em que a passagem pelo n.° 8 seja notoriamente supérflua. Pense‑se, por exemplo, no caso de um Estado‑Membro que, depois de ter recebido uma recomendação nos termos do n.° 7, anuncie antes do termo do prazo nela fixado que não pode adoptar as medidas recomendadas ou anuncie medidas seguramente inadequadas para repor o défice nos limites estabelecidos.

107.    Nestes casos, é o próprio Regulamento n.° 1467/97 a indicar a possível solução, dado que o seu artigo 10.°, n.° 2, permite que o Conselho adopte «de imediato» e, portanto, sem a passagem pelo n.° 8, as medidas referidas no n.° 9. Portanto, se a inobservância for absolutamente «deliberada», a última frase do artigo 7.° do referido regulamento prevê um «procedimento acelerado», que abrangerá certamente os prazos, mas creio que também as fases procedimentais.

108.    Em todos estes casos, efectivamente, visto que a publicidade das recomendações referidas no n.° 7 leva já a prescindir de uma decisão do Conselho, a verificação requerida pelo n.° 8 reduzir‑se‑ia a uma mera formalidade, desprovida de qualquer utilidade, e acabaria apenas por atrasar inutilmente o seguimento do procedimento.

109.    Mas também poderiam suscitar‑se dúvidas sobre a necessidade daquela fase nos casos (como, em minha opinião, o presente) em que a aplicação do n.° 8 seguramente se impõe. Nesses casos, a omissão do Conselho constitui certamente, como já referi (v., supra, n.° 99), uma violação do Tratado e pode ser atacada pela via judicial. Cumpre, todavia, questionar se isso implica necessariamente também a preclusão das fases seguintes do procedimento por défice excessivo.

110.    Em minha opinião, quem quiser responder afirmativamente a esta interrogação deve reflectir sobre as excessivas e nada razoáveis consequências a que conduziria uma defesa tão formalista da sequência cronológica entre a passagem pelo n.° 8 e a aplicação do n.° 9. Com efeito, não há dúvida que, se fosse seguida esta solução, se chegava ao resultado paradoxal de bloquear tout court a prossecução do procedimento por défice excessivo e precisamente num seu momento essencial, isto é, o da notificação prevista no n.° 9.

111.    Ora, parece‑me francamente difícil defender a coerência desta solução com o sistema instituído pelo Tratado. Não nego, repito, que a observância do n.° 8 constitui uma obrigação do Conselho, mas considero que, se tal não se verificar, a consequência não pode ser a paralisação de todo o processo, mas a eventual verificação da ilegalidade da omissão do Conselho.

112.    Por outro lado, atento o que já referi sobre a publicidade das recomendações, não vejo motivos sérios para sustentar que o não cumprimento do disposto no n.° 8 determina prejuízos substanciais para a prossecução do procedimento. O único argumento válido invocado a este respeito não me parece insuperável. Como se viu, prende‑se com o direito de defesa do Estado interessado e consiste em argumentar que, sem essa fase, o Estado‑Membro fica privado do direito de ser ouvido antes da adopção de uma decisão nos termos do n.° 9.

113.    Ora, parece‑me que, na realidade, a tutela desse direito não implica necessariamente a aplicação do n.° 8. Mesmo que, de facto, o Conselho deva avaliar a eficácia das medidas nacionais directamente com base no n.° 9, o Estado‑Membro em causa tinha contudo modo de defender essas medidas durante o debate que precede a adopção da notificação prevista no n.° 9.

114.    Nem, finalmente, se poderia invocar contra a tese exposta o facto de esse número fazer referência a uma inobservância que «persiste». A utilização deste verbo, objecta‑se, pressupõe que tenha havido uma verificação prévia, nos termos do n.° 8, porque só depois de tal verificação pode fazer sentido falar de «persistência» da inobservância, se por acaso esta continuasse.

115.    O argumento não me parece, contudo, decisivo. Com efeito, é claro que esse verbo foi escolhido tendo em vista a hipótese, por assim dizer normal, de que seja respeitada a etapa do n.° 8. Mas, se assim não suceder, o que conta para efeitos da aplicação do n.° 9 é verificar se o Estado cumpriu ou não as recomendações referidas no n.° 7, e não se o incumprimento foi já verificado e, portanto, é persistente.

116.    Pode‑se, pois, confirmar desde já que a verificação prevista pelo artigo 104.°, n.° 8, CE é uma etapa importante do controlo exercido pelas instituições sobre a observância das recomendações do n.° 7. Porém, não pode ser considerada uma condição necessária e imprescindível para a adopção de uma notificação ao Estado‑Membro interessado, na acepção do artigo 104.°, n.° 9, CE.

117.    Daí deduzo, no que respeita ao caso em apreço, que o Conselho podia proceder a uma votação sobre a recomendação da Comissão nos termos do n.° 9, mesmo na ausência de uma verificação prévia efectuada nos termos do n.° 8.

118.    Subsidiariamente às minhas conclusões sobre a inadmissibilidade do recurso quanto a este aspecto, proponho ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso da Comissão na parte respeitante à decisão negativa adoptada pelo Conselho nos termos do artigo 104.°, n.° 9, CE.

B – Quanto às «conclusões» de 25 de Novembro de 2003

1. Posição das partes

119.    A Comissão alega, em primeiro lugar, que a decisão de suspender o procedimento por défice excessivo, contida nas «conclusões» impugnadas, é ilegal por violação do artigo 9.° do regulamento. Só são admissíveis os casos de suspensão expressamente previstos na referida disposição, mas isso não ocorreu no caso em apreço.

120.    Além disso, a decisão de suspender o referido processo carece da necessária fundamentação.

121.    Ainda, e de modo mais geral, as «conclusões» em causa foram adoptadas violando as normas aplicáveis em matéria de votação. Com efeito, o Conselho adoptou as conclusões mediante a maioria aplicável às decisões previstas no artigo 104.°, n.° 9, CE, quando, tendo em conta o conteúdo das «conclusões» e da fase em que se encontrava o procedimento por défice excessivo, devia ter seguido o regime de votação aplicável às decisões fundadas no artigo 104.°, n.° 7, CE.

122.    Finalmente, ao decidir intervir através de um acto atípico, como as «conclusões» impugnadas, o Conselho violou o Tratado e, em particular, o seu artigo 104.°

123.    Com efeito, embora seja verdade que o Conselho, em certas ocasiões, pode adoptar actos não previstos expressamente pelo Tratado, isso não seria possível quando, como no presente caso, tem a obrigação jurídica de adoptar uma decisão, ou seja, um acto vinculativo.

124.    Com efeito, segundo a Comissão, a discricionariedade de que o Conselho dispõe na aplicação do artigo 104.°, n.° 9, CE é limitada à escolha das medidas cuja adopção é notificada ao Estado‑Membro e à fixação do calendário de adopção das referidas medidas. Em contrapartida, o Conselho não goza de qualquer discricionariedade quanto ao instrumento jurídico de que pode dispor.

125.    Pelo seu lado, o Conselho replica que as «conclusões» de 25 de Novembro eram actos de natureza exclusivamente política e não jurídica, e que era livre de as adoptar ou não.

126.    Consequentemente, no presente caso, a sua adopção tinha‑se tornado necessária em razão do facto de as recomendações adoptadas pelo Conselho nos termos do artigo 104.°, n.° 7, se terem tornado obsoletas, na sequência da modificação do contexto económico relevante. Nessas circunstâncias, e na ausência de uma proposta da Comissão relativa à modificação daquelas recomendações, o Conselho não teve outra possibilidade a não ser adaptar as suas indicações aos Estados‑Membros em causa através da adopção de um acto não vinculativo, de natureza essencialmente política.

127.    O silêncio do Conselho, de facto, pôs em risco a credibilidade do Pacto de Estabilidade e criou uma situação de incerteza com consequências nefastas.

128.    Finalmente, quanto à alegada violação do artigo 9.° do Regulamento n.° 1467/97, decorrente da suspensão do procedimento, «decidida» com as conclusões impugnadas, o Conselho observa que a disposição do regulamento se limita a prever a suspensão em duas circunstâncias determinadas, mas não exclui que possa haver suspensão também noutros casos.

129.    No presente caso, portanto, a suspensão era a consequência automática da não adopção das decisões nos termos do artigo 104.°, n.° 9, CE e as conclusões limitavam‑se a declará‑lo.

2. Apreciação

130.    Já tratei, em sede de análise da admissibilidade do presente recurso, algumas das questões acima invocadas (v. n.os 64 e segs.). Regresso agora a elas para as aprofundar relativamente às objecções quanto ao mérito suscitadas pela Comissão.

131.    Para esse efeito, cabe questionar, antes de mais, se o Conselho tinha o poder não só de suspender o procedimento em análise mas também de modificar as recomendações anteriormente adoptadas com base no artigo 104.°, n.° 7, CE, apesar de a Comissão lhe ter recomendado que agisse em conformidade com o disposto no n.° 9 desse artigo.

132.    Quanto ao primeiro aspecto, confirmo que não é totalmente claro se, no presente caso, o Conselho pode proceder à suspensão do procedimento por défice excessivo. No entanto, inclino‑me para responder em sentido afirmativo. Com efeito, é verdade que o regulamento prevê duas únicas hipóteses de suspensão, mas parece‑me razoável considerar que isso não exclui outras possibilidades de suspensão, rigorosamente fundamentadas por exigências imprevisíveis e coerentes com os objectivos do Tratado e do regulamento.

133.    No entanto, partilho com maior convicção a tese do Conselho sobre o poder de que ele mesmo dispõe de modificar, na situação que acabei de referir, as recomendações adoptadas nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE.

134.    Observo antes de mais que, em virtude de um princípio geral, o poder das instituições de adopção de um determinado acto compreende necessariamente o poder de modificar o referido acto, naturalmente no respeito das disposições relativas ao exercício da respectiva competência.

135.    Em meu entender, só se impõe uma conclusão contrária se se demonstrar que o acto cuja modificação está em causa se insere num procedimento rigidamente regulado e caracterizado pela obrigação, para a instituição investida do poder de agir, de adoptar o acto subsequente na cadeia procedimental num determinado prazo, findo o qual a instituição perde o poder decisório.

136.    Ora, como acima (n.os  38 e segs., 41 e segs.) procurei demonstrar, o termo dos prazos estabelecidos pelo regulamento para a adopção das medidas previstas no âmbito do procedimento por défice excessivo não tem por consequência a perda do poder decisório do Conselho.

137.    Por outro lado, também não se pode sustentar que, uma vez que lhe tenha sido dirigida uma recomendação da Comissão nos termos do n.° 9, o Conselho deva decidir quanto a esta e, caso subsistam as condições, já não possa modificar as recomendações por si antes adoptadas nos termos do n.° 7.

138.    Com efeito, decorre claramente do n.° 9 que não existe uma obrigação do Conselho de se conformar com as recomendações formuladas pela Comissão no âmbito desse artigo e, consequentemente, de adoptar a decisão por estas requerida, mesmo quando o Conselho – diversamente do que ocorreu no presente caso – tiver procedido à verificação referida no n.° 8.

139.    Limitando‑se a habilitar o Conselho a exercer um poder decisório  (26) , o n.° 9 confere‑lhe efectivamente uma ampla margem de discricionariedade para decidir se e como exercer esse poder. Pode‑se, pois, eventualmente discutir se essa discricionariedade foi exercida nos limites que a jurisprudência comunitária fixou para casos similares, mas não se pode negar, à partida, a sua existência.

140.    Sustentar o contrário equivale a dizer que o poder decisório na matéria está, na verdade, inteiramente reservado à Comissão e que o Conselho continua confinado a um mero papel notarial, porque deve limitar‑se a apor a sua própria chancela sobre as recomendações da Comissão. Mas tal pretensão estava manifestamente em contradição com os equilíbrios institucionais definidos pelo Tratado e também com o sistema estabelecido pela regulamentação específica em análise.

141.    Finalmente, nem sequer se poderá objectar que o artigo 10.°, n.° 1, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1467/97 dispõe que, se as medidas tomadas pelo Estado em resposta às recomendações feitas nos termos do n.° 7 do artigo 104.° CE forem insuficientes, o Conselho «tomará uma decisão de imediato» nos termos do n.° 9. É evidente que essa disposição tem por objecto, relativamente à situação que abrange, saltar algumas etapas procedimentais anteriores à decisão do Conselho nos termos do n.° 9. No entanto, isto não impede que também neste caso – como confirma precisamente a remissão para o referido número ‑ permaneçam preservadas as condições previstas para a adopção da referida decisão, incluindo obviamente as relativas aos referidos poderes do Conselho.

142.    Portanto, se o Conselho não tem a obrigação de dar seguimento às recomendações formuladas pela Comissão com base no n.° 9, deve‑se deduzir daí que mesmo depois da apresentação dessas recomendações mantém, em princípio, o poder de modificar as suas recomendações nos termos do n.° 7.

143.    Naturalmente que esse poder será exercido no respeito das formalidades e dos procedimentos previstos para o efeito no Tratado, que, como é obvio, devem ser os previstos para a adopção do acto cuja modificação está em causa.

144.    Ora, esse acto, como se viu supra (n.os 69 e segs.), é a recomendação adoptada nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE e é, portanto, a esta disposição que cumpre fazer referência.

145.    No presente caso, portanto, será necessária uma recomendação da Comissão que proponha a adopção de uma nova recomendação do Conselho nos termos do n.° 7 (v. artigo 104.°, n.° 13, CE).

146.    Em segundo lugar, a modificação assim recomendada deverá assumir a forma do acto típico mencionado nos textos, isto é, de uma «recomendação» do Conselho.

147.    Finalmente, esta deverá ser aprovada em conformidade com as regras de votação aplicáveis ao acto modificado e, portanto, por maioria de dois terços dos votos dos Estados‑Membros da Comunidade, com exclusão dos votos do representante do Estado‑Membro em causa (artigo 104.°, n.° 13, CE).

148.    Ora, decorre dos actos do procedimento que, no caso vertente, as «conclusões» do Conselho foram adoptadas na ausência de uma recomendação da Comissão e que o foram, além disso, não já na forma de uma recomendação, mas com a de um acto atípico.

149.    Assim, quanto às regras de votação, verificou‑se que as «conclusões» foram aprovadas sem que tenha sido obtida a maioria de dois terços dos votos dos Estados‑Membros necessária à adopção duma recomendação do Conselho nos termos do artigo 104.°, n.° 7, CE.

150.    Nem se poderá pretender – como faz o Conselho – que, na fase a que chegou o procedimento, a maioria necessária fosse a prevista pelo n.° 9, uma maioria de cujo computo são excluídos os votos normalmente atribuídos aos Estados que não participam na terceira fase da União Económica e Monetária  (27) .

151.    Tal exigência implicaria efectivamente um manifesto desvio de procedimento, dado que, como se viu, com as «conclusões» em análise, o Conselho procedeu não à notificação, nos termos do n.° 9, de medidas destinadas a reduzir o défice, mas à correcção de recomendações já em vigor nos termos do n.° 7.

152.    Tendo em conta o que precede, parece‑me evidente que a adopção das «conclusões» do Conselho de 25 de Novembro de 2003 enferma do vício de violação de formalidades essenciais impostas pelo Tratado.

153.    Deduzo pois que, na medida em que tem por objecto as referidas «conclusões», deve ser dado provimento ao recurso da Comissão.

IV – Considerações finais

154.    Para concluir, considero que o recurso deve ser declarado inadmissível tanto no que respeita à não adopção da declaração prevista no artigo 104.°, n.° 8, CE como no que concerne à não adopção da notificação prevista no artigo 104.°, n.° 9, CE, relativamente à República Francesa e à República Federal da Alemanha, respectivamente.

155.    Subsidiariamente, o recurso deve merecer provimento quanto à não adopção da declaração prevista no n.° 8 do mesmo artigo e ser‑lhe negado provimento quanto à não adopção da notificação prevista no n.° 9.

156.    Em contrapartida, o recurso deve ser declarado admissível e ser‑lhe dado provimento no que respeita às «conclusões» de 25 de Novembro de 2003, relativas à República Francesa e à República Federal da Alemanha.

V – Quanto às despesas

157.    Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.

158.    Dado que o recurso deve ser declarado parcialmente improcedente e parcialmente admissível e procedente, considero que o Conselho e a Comissão devem suportar as suas próprias despesas.

VI – Conclusões

Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que decida que:

«1.     O recurso da Comissão é inadmissível na parte em que respeita à não adopção da declaração prevista no artigo 104.°, n.° 8, CE e à não adopção da notificação prevista no artigo 104.°, n.° 9, CE, relativamente à República Francesa e à República Federal da Alemanha, respectivamente;

subsidiariamente, o recurso

– merece provimento na parte respeitante à não adopção da declaração prevista no n.° 8 do mesmo artigo, e

– deve ser‑lhe negado provimento na parte respeitante à não adopção da notificação prevista no n.° 9.

2.       O recurso é admissível e merece provimento no que respeita às «conclusões» de 25 de Novembro de 2003, relativas à República Francesa e à República Federal da Alemanha.

As referidas «conclusões» devem portanto ser anuladas.

3.       O Conselho e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.»

1 – Língua original: italiano.

2 – Acórdão de 30 de Setembro de 2003 (C‑76/01 P, Colect., p. I‑10091).

3 – V. despacho de 21 de Junho de 2000, França/Comissão (C‑514/99, Colect., p. I‑4705, n.os 48 e segs.).

4 – Caso tivesse havido notificação, esta disposição previa que «[s]e, decorrido o prazo de dois meses, a Alta Autoridade não tiver tomado qualquer decisão ou formulado qualquer recomendação, pode, no prazo de um mês, ser interposto recurso perante o Tribunal da decisão implícita de recusa que se deduz deste silêncio» (o sublinhado é meu).

5 – Acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho (13/83, Recueil, p. 1513, particularmente n.os  68 e 78).

6 – V. acórdão Eurocoton e o./Conselho, n.os  58 e 59, e conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no mesmo processo, n.° 75, aqui integralmente reproduzido: «A afirmação constante do n.° 58 do acórdão recorrido (‘se um voto positivo constitui a modalidade jurídica pela qual o acto é adoptado, um voto negativo, em contrapartida, traduz apenas a ausência de decisão’) é, a meu ver, errada. A ‘ausência de decisão’ implicaria que o Conselho ou não tivesse debatido a questão ou, tendo‑a debatido, não tivesse formulado uma opinião. Ambas as hipóteses são contrariadas pela existência de um ‘resultado negativo’ descrito no comunicado de imprensa […] e pela conclusão de que não foi obtida a maioria necessária».

7 – Que deu origem ao acórdão Parlamento/Conselho, já referido na nota 5.

8 – Acórdão de 22 de Maio de 1985, já referido, especialmente n.° 73.

9 – Acórdão de 22 de Maio de 1985, já referido, especialmente n.os  70 segs.

10 – V. artigo 6.°, n.° 9, e considerando 15 do Regulamento (CE) n.° 384/96 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativo à defesa contra as importações objecto de dumping de países não membros da Comunidade Europeia (JO 1996, L 56, p. 1).

11 – Acórdão de 13 de Dezembro de 1999, Sodima (T‑190/95 e T‑45/96, Colect., p. II‑3617, n.° 31).

12 – .Idem, n.° 32.

13 – Segundo o ponto III daquela resolução, «[o] Pacto de Estabilidade e Crescimento, que prevê tanto medidas preventivas como medidas dissuasivas, é constituído pela presente resolução e por dois regulamentos do Conselho, um relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas e o outro relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos».

14 – V. o n.° 2 das orientações políticas dirigidas ao Conselho pelo Conselho Europeu de Amesterdão, com a resolução sobre o Pacto de Estabilidade.

15 – Acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, dito AETR (22/70, Colect., p. 69, n.° 40).

16 – Acórdão AETR, já referido, n.° 41.

17 – Acórdão AETR, já referido, n.° 42.

18 – O sublinhado é meu.

19 – A recomendação nos termos do artigo 104.°, n.° 7, recomenda à República Francesa que assegure uma redução do défice, no mínimo, igual a 0,5% do PIB, ou à maior percentagem necessária. No caso vertente, à luz das modificadas condições económicas, para respeitar a referida recomendação, a República Francesa devia efectivamente proceder, durante o ano de 2004, a uma redução do défice de 1,5% do PIB. V. o ponto 2, n.° 6, da exposição de motivos da Recomendação da Comissão para uma decisão do Conselho nos termos do artigo 104.°, n.° 9, CE SEC C (2003)1121 final («la réduction totale du déficit corrigé des variations conjoncturelles nécessaire pour ramener le déficit nominal – en dessous de la barre des 3% du PIB en 2004, s’élèverait donc à environ 1,5 point de pourcentage du PIB»).

20 – Ao exercício de 2004 referiram‑se as partes durante o presente processo. Por outro lado, dos textos parece emergir directamente uma referência ao exercício de 2003. A recomendação nos termos do artigo 104.°, n.° 7, recomenda efectivamente às autoridades alemãs «de mettre en oeuvre […] leurs plans budgetaires pour 2003 qui […] visent à ramener le déficit des administrations publiques à 2 3/4 % du PIB en 2003» e, em particular, que adoptem, para o efeito, as medidas anunciadas, que ascendiam a 1% do PIB, e as posteriores medidas compensatórias eventualmente necessárias «pour faire en sorte que le déficit public diminue en 2003 comme prévu».

21 – Com efeito, com base nos dados de Novembro de 2003, para a República Federal da Alemanha, a relação défice/PIB era de 4,2% (v. recomendação da Comissão para uma decisão do Conselho, nos termos do n.° 9 do artigo 104.° SEC (2003) 1316 final, exposição de motivos, n.° 7, subtítulo «Ajustamento orçamental em 2003»).

22 – Análogo parece o disposto na versão alemã do artigo em apreço: «Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen.»

23 – É esta a versão italiana: «Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni»; a espanhola: «Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas»; e a neerlandesa: «Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken.»

24 – «Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public.»

25 – «Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações.»

26 – Como se viu, a disposição prevê que: «il Consiglio può decidere»; «peut décider»; «podrá decidir»; «pode decidir»; «may decide»; «kann der Rat beschließen»; «kan de Raad besluiten»; etc.

27 – V. artigo 122.°, n.os  3 e 5, CE.

Full & Egal Universal Law Academy