EUR-Lex -  62005CC0051 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 22 november 2007 (1)

Zaak C‑51/05 P

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Cantina sociale di Dolianova e.a.

„Hogere voorziening – Wijn – Communautaire steun voor distillatie – Schadevordering – Verjaringstermijn”

1.        De Commissie heeft de onderhavige hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T‑166/98, Cantina sociale di Dolianova e.a./Commissie.(2)

2.        Dat geding is voortgekomen uit het faillissement van de distilleerder Distilleria Agricola Industriale de Terralba (hierna: „DAI”), waardoor een aantal wijnproducenten de communautaire steun niet hebben ontvangen waar zij in principe recht op hadden voor de door DAI in de eerste helft van 1983 verrichte distillatie van hun wijn. Aanvankelijk waren deze producenten betrokken bij een geding voor de nationale rechter tussen DAI en de Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (Italiaans interventiebureau; hierna: „AIMA”). Dit was een langdurig en niet-succesvol geding. Uiteindelijk hebben de wijnproducenten op 12 oktober 1998, na nader onderzoek, een beroep tot schadevergoeding ingesteld tegen de Commissie. Een van de geschilpunten voor het Gerecht was de vraag wanneer de verjaringstermijn van vijf jaar, die toepasselijk is op vorderingen tegen de Gemeenschap inzake niet-contractuele aansprakelijkheid(3), was ingegaan. De onderhavige hogere voorziening heeft uitsluitend betrekking op dat geschilpunt.

 Toepasselijke communautaire wetgeving

3.        Artikel 11, lid 1, van verordening (EEG) nr. 337/79 van de Raad van 5 februari 1979 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt(4) bepaalt dat elk wijnoogstjaar de mogelijkheid kan worden geopend tot preventieve distillatie(5) van tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt.

4.        Volgens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2144/82(6), waarbij verordening nr. 337/79 is gewijzigd, is het, teneinde het inkomen van de betrokken producenten te verbeteren, dienstig gebleken hun onder bepaalde voorwaarden een gegarandeerde minimumprijs voor tafelwijn te waarborgen en hiertoe met name te voorzien in de mogelijkheid voor de producent om tafelwijn van eigen productie voor distillatie te leveren tegen de gegarandeerde minimumprijs of in aanmerking te komen voor elk andere passende maatregel waartoe mocht worden besloten.

5.        Op 15 september 1982 heeft de Commissie verordening (EEG) nr. 2499/82 tot vaststelling van de bepalingen inzake de preventieve distillatie voor het wijnoogstjaar 1982/1983, vastgesteld.(7)

6.        Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2499/82 bepaalt dat producenten die hun wijn willen laten distilleren op grond van artikel 11 van verordening nr. 337/79, leveringscontracten moeten sluiten met een erkend distilleerder en deze contracten moeten indienen bij het nationale interventiebureau.

7.        Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2499/82 stelt de minimumaankoopprijs van voor distillatie bestemde wijn vast. Deze prijs maakt het normaliter niet mogelijk de door de distillatie verkregen producten tegen marktvoorwaarden(8) af te zetten. Artikel 6 van de verordening voorziet daarom in een compensatiemechanisme waarbij het interventiebureau een vastgesteld bedrag aan steun uitkeert voor gedistilleerde wijn.

8.        Volgens de elfde overweging van de considerans van verordening nr. 2499/82 diende te worden bepaald dat de gewaarborgde minimumprijs over het algemeen binnen zodanige termijnen moet worden betaald aan de producenten dat dezen een winst maken die vergelijkbaar is met die welke zij bij een normale verkoop zouden maken. Daarom was het nodig gebleken de betaling van de voor de distillatie verschuldigde steun zo vroeg mogelijk te doen plaatsvinden en daarbij het goede verloop van de distillatieverrichtingen door een waarborgregeling te garanderen. Om de maatregel volledig effect te laten sorteren in de lidstaten, dienden voor de uitkering van de steun en van de voorschotten ook voorschriften te worden vastgesteld die waren afgestemd op de administratieve stelsels van de verschillende lidstaten.

9.        Artikel 8 van verordening nr. 2499/82 bepaalt dat voor de betaling van de minimumaankoopprijs van de wijn en voor de uitkering van de steun door het interventiebureau de lidstaten de keuze hebben tussen de procedure van artikel 9 en die van artikel 10 van de verordening. De Italiaanse Republiek heeft besloten op haar grondgebied de procedure van artikel 9 toe te passen.

10.      Artikel 9 bepaalt:

„1.      De in artikel 5, lid 1, eerste alinea, bedoelde minimumaankoopprijs wordt door de distilleerder aan de producent betaald uiterlijk negentig dagen na het binnenbrengen in de distilleerderij van [de totale hoeveelheid wijn of, in voorkomend geval, iedere partij wijn].

2.      Uiterlijk negentig dagen nadat het bewijs is geleverd dat de totale in het contract vermelde hoeveelheid wijn is gedistilleerd, keert het interventiebureau aan de distilleerder de in artikel 6 [...] bedoelde steun [...] uit.

[...]

De distilleerder moet aan het interventiebureau het bewijs leveren dat hij de in artikel 5, lid 1, eerste alinea, bedoelde minimumaankoopprijs binnen de in lid 1 bedoelde termijn heeft betaald [...] Indien dat bewijs niet binnen de honderdtwintig dagen na de datum van het overleggen van het in de eerste alinea bedoelde bewijs wordt geleverd, wordt de uitgekeerde steun door het interventiebureau teruggevorderd [...]”(9)

11.      Artikel 10 van verordening nr. 2499/82 bepaalt:

„1.      Uiterlijk dertig dagen na het binnenbrengen in de distilleerderij van [de totale hoeveelheid wijn, of in voorkomend geval iedere partij wijn], keert de distilleerder aan de producent ten minste het verschil uit tussen de in artikel 5, lid 1, eerste alinea, bedoelde minimumaankoopprijs en de in artikel 6, lid 1, bedoelde steun.

2.      Uiterlijk dertig dagen nadat het bewijs is geleverd dat de totale in het contract vermelde hoeveelheid wijn is gedistilleerd, keert het interventiebureau aan de producent de in artikel 6 [...] bedoelde steun [...] uit [...]”

12.      Artikel 11 van deze verordening bepaalt:

„1.      De distilleerder in het in artikel 9 bedoelde geval of de producent in het in artikel 10 bedoelde geval, kan vragen dat hem als voorschot een bedrag wordt uitbetaald dat gelijk is aan de in artikel 6, eerste alinea, bedoelde steun, mits hij ten name van het interventiebureau een waarborg heeft gesteld die gelijk is aan 110 % van het bedoelde bedrag.

2.      Deze waarborg wordt gesteld in de vorm van een garantie gegeven door een instelling die voldoet aan de criteria welke zijn vastgesteld door de lidstaat waaronder het interventiebureau ressorteert.

3.      Het voorschot wordt uitgekeerd uiterlijk negentig dagen nadat het bewijs is geleverd dat de waarborg is gesteld en in ieder geval na de datum waarop het contract of de verklaring is goedgekeurd.

4.      Behoudens artikel 13, wordt de in lid 1 bedoelde waarborg slechts vrijgegeven, wanneer uiterlijk op 29 februari 1984 het bewijs wordt geleverd:

–        dat de totale in het contract vermelde hoeveelheid wijn is gedistilleerd,

–        en, indien het voorschot is uitgekeerd aan de distilleerder, dat deze de in artikel 5, lid 1, eerste alinea, bedoelde minimumaankoopprijs [...] aan de producent heeft betaald.

Indien evenwel de in de eerste alinea bedoelde bewijzen worden geleverd na de in die alinea bedoelde datum, maar vóór 1 juni 1984, wordt 80 % van de waarborg vrijgegeven en wordt het resterende deel verbeurd.

Indien de vorenbedoelde bewijzen niet vóór 1 juni 1984 worden geleverd, wordt de waarborg volledig verbeurd.”

13.      Artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 352/78(10) bepaalt dat waarborgen die worden verbeurd, door de uitbetalende diensten of instellingen van de lidstaten in hun geheel in mindering worden gebracht op de uitgaven van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: „EOGFL”).

 Feiten

14.      De feiten zoals deze zijn uiteengezet in het arrest van het Gerecht, zijn als volgt.

15.      Verzoeksters zijn wijnbouwcoöperaties en produceren wijn in Sardinië (Italië). In het kader van de preventieve distillatie voor het wijnoogstjaar 1982/1983 hebben zij met een erkende distilleerder, DAI, wijnleveringscontracten gesloten. Die contracten zijn overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 2499/82 goedgekeurd door AIMA.

16.      Blijkens door verzoeksters overgelegde facturen, die uitdrukkelijk melding maakten van het bedrag van de „AIMA-premie” („premio AIMA” of „premio comunitario, a carico della AIMA”) die was inbegrepen in de bij verordening nr. 2499/82 vastgestelde minimumaankoopprijs die DAI moest betalen voor in het wijnoogstjaar 1982/1983 geleverde wijn voor preventieve distillatie, bedroeg de communautaire steun in totaal 866 860 142 ITL (447 696 EUR)(11) bij een minimumaankoopprijs van 1 275 523 803 ITL (658 753 EUR), inclusief btw, voor de wijn geleverd door alle verzoeksters. De communautaire steun bedroeg derhalve ongeveer 68 % van de totale minimumaankoopprijs.(12)

17.      Volgens de door verzoeksters verstrekte gegevens, die de Commissie niet heeft betwist, is de wijn geleverd tussen januari en maart 1983 en heeft de distillatie plaatsgevonden binnen de in artikel 4 van verordening nr. 2499/82 gestelde termijn. De bij artikel 9, lid 1, van deze verordening gestelde termijn voor de betaling van de producenten door DAI is bijgevolg verstreken in juni 1983.

18.      Op 22 juni 1983 verzocht DAI AIMA om krachtens artikel 11 van verordening nr. 2499/82 de communautaire steun vervroegd te betalen voor de wijn die met name door verzoeksters was geleverd en die was gedistilleerd. DAI stelde daarvoor de voorgeschreven waarborg van 110 % van het steunbedrag via een door Assicuratrice Edile SpA (hierna: „Assedile”) ten gunste van AIMA uitgeschreven polis. Deze waarborg bedroeg 1 169 040 262 ITL (603 759 EUR).

19.      Op 10 augustus 1983 betaalde AIMA overeenkomstig artikel 11 van verordening nr. 2499/82 DAI als voorschot op de communautaire steun een bedrag van 1 062 763 876 ITL (548 872 EUR).

20.      Omdat DAI financiële moeilijkheden ondervond, heeft zij de producenten, waaronder verzoeksters, die de voor distillatie bestemde wijn hadden geleverd, naar gelang van het geval geheel of gedeeltelijk niet betaald.

21.      Op 17 oktober 1983 verzocht DAI om toepassing van de in de Italiaanse faillissementswetgeving geregelde procedure van gerechtelijk toezicht. De rechterlijke instantie waarbij de zaak aanhangig was gemaakt, het Tribunale d’Oristano (Italië), heeft dit verzoek toegewezen. DAI heeft bijgevolg al haar betalingen gestaakt, ook die welke zij nog verschuldigd was aan de producenten die haar wijn hadden geleverd.

22.      Hoewel zij op de hoogte was van de inleiding van deze procedure, verzocht AIMA DAI om terugbetaling van de vervroegd betaalde communautaire steun, minus de bedragen die reeds rechtmatig aan de hierboven genoemde producenten waren betaald, op grond dat DAI haar niet binnen de bij artikel 9, lid 2, van verordening nr. 2499/82 gestelde termijn het bewijs had geleverd dat zij binnen negentig dagen na het binnenbrengen in de distilleerderij de minimumaankoopprijs had betaald zoals bepaald in artikel 9, lid 1, van de verordening. DAI heeft haar het voorschot niet terugbetaald. AIMA heeft derhalve Assedile verzocht om haar de waarborg uit te betalen.

23.      Op verzoek van DAI verbood de Pretore di Terralba bij beschikking in kort geding van 26 juli 1984 Assedile om de waarborg aan AIMA te betalen. Hij verleende DAI een termijn van zestig dagen om een vordering in de hoofdzaak in te stellen.

24.      In september 1984 stelde DAI een dergelijke vordering in bij het Tribunale civile di Roma (Italië). Zij concludeerde met name dat deze rechter zou vaststellen dat de producenten de uiteindelijke begunstigden van de waarborg waren voor de bedragen die hun nog moesten worden betaald, en, subsidiair, dat AIMA haar rechten hooguit kon uitoefenen op het restbedrag van de prijs dat DAI nog niet aan de producenten had betaald. Zij stelde dat zij de producenten ongeveer de helft had betaald van het voorschot dat zij had ontvangen van AIMA, doch zij stelde voor de rechter niet – zoals deze opmerkt in zijn vonnis van 27 januari 1989 – dat die betaling was gedaan binnen de in verordening nr. 2499/82 gestelde termijn (zie punt 29 hieronder). Zij suggereerde om het Hof prejudiciële vragen te stellen over de uitlegging van de betrokken verordeningen. Haar kon geen tekortkoming worden verweten, aangezien zij onmogelijk alle betalingen kon verrichten. De waarborg moest de betaling van de minimumaankoopprijs aan de producenten garanderen naar evenredigheid van de geleverde hoeveelheden, indien de distilleerder zijn verplichtingen niet nakwam. Indien de steun aan AIMA zou worden terugbetaald, zou hij volgens de geldende gemeenschapsbepalingen moeten worden doorgestort aan de bevoegde instantie van de Gemeenschap. De kansen van de producenten, die een subjectief recht hadden op betaling van de steun, zouden aldus in gevaar worden gebracht door het optreden van een derde (namelijk van een ander dan DAI).

25.      Assedile en AIMA hebben verweer gevoerd en de betrokken producenten – verzoeksters, een andere wijnbouwcoöperatie en een consortium van wijnbouwcoöperaties – hebben zich in de procedure gevoegd.

26.      Uit het vonnis van het Tribunale civile di Roma van 27 januari 1989 blijkt dat volgens AIMA DAI bij de twaalf door haar gesloten contracten voor de levering van wijn die waren goedgekeurd overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 2499/82, op de in de gemeenschapsregeling voorziene wijze slechts had bewezen dat de minimumaankoopprijs was betaald aan drie producenten, voor een totaalbedrag van 111 602 075 ITL (57 638 EUR). AIMA concludeerde dat DAI, behalve aan die drie producenten, niet de minimumaankoopprijs aan de producenten had betaald, dat zij hoe dan ook niet had bewezen dat de betaling had plaatsgevonden binnen de bij artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2499/82 gestelde termijn en dat zij dit bewijs niet had geleverd binnen de bij artikel 9, lid 2, van de verordening gestelde termijn. AIMA beklemtoonde in dat verband, dat „de waarborg overeenkomstig artikel 11 van de verordening geheel verbeurd was, en dat de niet-betaalde producenten hun rechten derhalve slechts konden doen gelden jegens de distilleerder [...]”. Zij vorderde daarop in reconventie veroordeling van Assedile om de waarborg ten bedrage van 1 047 084 185 ITL (540 774 EUR) aan haar te betalen, vermeerderd met rente.

27.      De interveniënten in de procedure voor het Tribunale civile di Roma(13) hebben zich aangesloten bij de stelling van DAI (zie punt 24 hierboven). Zij betoogden dat de door Assedile gestelde waarborg hun toekwam naar evenredigheid van de geleverde wijn. Zij hebben het Tribunale civile di Roma dan ook verzocht voor recht te verklaren, dat Assedile hun het bedrag van hun onbetaalde schuldvorderingen op DAI moest betalen, vermeerderd met inflatiecorrectie en rente, en, subsidiair, dat AIMA hun die bedragen moest betalen. Verzoeksters hebben met name aangegeven dat hun onbetaalde schuldvorderingen uit de overeenkomstig verordening nr. 2499/82 goedgekeurde contracten 106 571 589 ITL (55 040 EUR) bedroegen voor Cantina sociale di Dolianova, 79 483 181 ITL (41 050 EUR) voor Cantina Trexenta, 506 921 061 ITL (261 803 EUR) voor Cantina sociale Marmilla, 192 954 189 ITL (99 653 EUR) voor Cantina sociale Santa Maria La Palma en 54 812 419 ITL (28 308 EUR) voor Cantina sociale del Vermentino. Het litigieuze totaalbedrag bedroeg derhalve 940 742 439 ITL (485 854 EUR).

28.      Intussen was DAI bij vonnis van het Tribunale d’Oristano van 27 februari 1986 failliet verklaard.

29.      In zijn vonnis van 27 januari 1989 stelde het Tribunale civile di Roma vast:

„Verordening [...] nr. 2499/82 verleent recht op steun op voorwaarde dat de strikte termijnen en voorwaarden worden nageleefd, en bij niet-nakoming van die termijnen en voorwaarden wordt de als voorschot betaalde steun geheel of gedeeltelijk teruggevorderd.

De distilleerders zijn – volgens de door [de Italiaanse Republiek] gehanteerde procedure [van artikel 9 van verordening nr. 2499/82] – de ontvangers van de steun, terwijl de producenten van wijn en druiven de uiteindelijke ontvangers zijn.

De betrokken verordening is dus eenvoudig uit te leggen zodat het niet nodig is het Hof van Justitie een prejudiciële vraag te stellen.

[...]

Wat de verhouding tussen Assedile en AIMA betreft, voorziet [de door Assedile uitgeschreven waarborgpolis] in artikel 2 van de algemene verzekeringsvoorwaarden, dat Assedile AIMA ten belope van het verzekerde bedrag [1 169 040 262 ITL (603 759 EUR)] de terugbetaling garandeert van de bedragen die haar door de medecontractant [DAI] verschuldigd zouden zijn als gehele of gedeeltelijke terugbetaling van het door AIMA betaalde voorschot indien zou worden vastgesteld dat er geen recht bestaat op de bijzondere distillatiesteun voor het geheel of een deel van de in het verzoek om een voorschot of in het distillatiecontract genoemde hoeveelheid.

Artikel 3 bepaalt van zijn kant dat AIMA het verzoek om terugbetaling van het ten onrechte betaalde bedrag moet richten tot DAI, die het gevorderde bedrag moet betalen binnen een termijn van vijftien dagen. Indien het verzoek na die termijn niet is ingewilligd, kan AIMA om betaling van dat bedrag verzoeken aan de onderneming [Assedile], die verplicht is deze binnen vijftien dagen na ontvangst van het verzoek te betalen zonder daartegen enige exceptie te kunnen opwerpen.

Krachtens artikel 4 wordt [Assedile] binnen de grenzen van het betaalde bedrag gesubrogeerd in alle rechten, gronden en vorderingen van AIMA tegenover de medecontractant en zijn rechthebbenden.

Deze contractuele bedingen lijken duidelijk en kunnen eenvoudig worden uitgelegd: inzonderheid staat vast dat de waarborg is gesteld ten gunste van AIMA en niet van anderen zoals de producenten, zodat deze laatsten jegens Assedile geen rechten kunnen doen gelden op het gewaarborgde bedrag.

De onmogelijkheid voor de borg om tegen de begunstigde een exceptie op te werpen, blijkt ook duidelijk uit artikel 3, dat [Assedile] verplicht te betalen binnen een termijn van vijftien dagen na ontvangst van het verzoek om betaling van de begunstigde die nog niet is betaald.

Zelfs indien de vaststelling dat er geen of slechts een gedeeltelijk recht bestaat op distillatiesteun, moet voorafgaan aan de terugbetaling, staat buiten kijf dat dit recht is vervallen nu verzoekster DAI de in de gemeenschapsregeling gestelde termijnen en voorwaarden niet heeft nageleefd.

Het staat namelijk vast dat verweerster drie verplichtingen niet is nagekomen: 1) afgezien van 110 795 870 ITL (57 221 EUR) heeft zij de producenten niet de minimumprijs betaald (zoals blijkt uit het ontbreken van bewijzen van de betaling in het dossier); 2) zij heeft de steun niet aan de producenten betaald binnen een termijn van negentig dagen na het binnenbrengen van de wijn in de distilleerderij (welke termijn is verstreken in juni 1983) en, hoe dan ook, 3) heeft zij niet voor 1 juni 1984 het bewijs geleverd dat zij heeft betaald. De sanctie voor dat verzuim is dat de waarborg geheel wordt verbeurd.

Bovendien kan het Tribunale de door de distilleerder aangevoerde rechtvaardigingen voor de niet-betaling (onmogelijkheid om te betalen omdat zij onder gerechtelijk toezicht was geplaatst en eerbiediging van het beginsel van gelijkheid van de schuldeisers) niet aanvaarden, daar de termijnen voor de betrokken betalingen (juni 1983) en voor de terugbetaling van de steun (juli 1983) waren verstreken voor de datum waarop is besloten te verzoeken om onder gerechtelijk toezicht te worden geplaatst (oktober 1983).

[...]

Derhalve moet krachtens de voornoemde gemeenschapsbepalingen aan AIMA het bedrag van 110 % van de als voorschot betaalde steun worden terugbetaald, minus de steun waarvan is bewezen dat hij daadwerkelijk is betaald, namelijk 1 047 084 185 ITL (540 774 EUR) [totaal bedrag van de contracten waarvan niet is bewezen dat een betaling is verricht, vermeerderd met 10 % –1 046 277 980 ITL (540 357 EUR) –, plus het verschil tussen de steun waarvan is bewezen dat hij is betaald en de als voorschot betaalde steun – 806 205 ITL (416 EUR)].

Opgemerkt moet worden dat DAI die bedragen nooit heeft betwist: hoewel zij stelt dat zij de producenten ongeveer de helft van de verkregen steun heeft doorbetaald, heeft zij nooit gesteld, noch a fortiori bewezen, dat zij die steun heeft betaald binnen de in verordening nr. 2499/82 gestelde termijn.

[...]

Het lijkt dienstig te preciseren dat verzoekster moeilijk kan klagen over het feit dat de wijnbouwcoöperaties die haar hun productie hebben geleverd, moeilijkheden ondervinden om hun schuldvorderingen te innen, aangezien zij zelf de voorwaarden voor de niet-uitvoering heeft geschapen door, dadelijk nadat zij de steun had ontvangen die aan de producenten moest worden doorgestort, de faillissementsprocedure in te leiden.

De wijnbouwcoöperaties kunnen – net als de borg indien hij beslist de rechten uit te oefenen waarin hij is gesubrogeerd – samen met de andere schuldeisers en met eerbiediging van het beginsel van de gelijkheid van de schuldeisers, hun schuldvorderingen innen in het kader van de faillissementsprocedure.”

30.      Op 27 september 1989 stelden vier verzoeksters – uitgezonderd Cantina sociale del Vermentino – tegen dit vonnis hoger beroep in bij de Corte d’appello di Roma. Bij arrest van 19 november 1991 verklaarde dit het hoger beroep niet-ontvankelijk, op grond dat verzoeksters de appèldagvaarding niet hadden betekend aan de curator van DAI, maar aan DAI zelf (die toen reeds failliet was verklaard), en de betekening niet op de juiste wijze hadden herhaald binnen de termijn die de met het onderzoek van de zaak belaste magistraat daarvoor had gesteld.

31.      Intussen had Assedile op 16 januari 1990 AIMA de krachtens de waarborg verschuldigde bedragen betaald.

32.      De vier bovengenoemde verzoeksters hebben bij de Corte di Cassazione (Italiaanse cassatierechter) cassatieberoep ingesteld. Zij stelden daarin met name dat zij hoger beroep hadden ingesteld tegen het vonnis van het Tribunale civile di Roma teneinde te zien vastgesteld dat dit vonnis onjuist was, niet wat DAI betreft, maar enkel wat AIMA en Assedile betreft. Zij betoogden derhalve dat de procedurefout niet tot niet-ontvankelijkverklaring van hun hoger beroep had kunnen leiden.(14) Bij arrest van 28 november 1994 heeft de Corte di Cassazione hun cassatieberoep tegen het arrest van de Corte d’appello verworpen.

33.      De vijf verzoeksters hebben hun schuldvorderingen naar behoren ter verificatie aangemeld in de tegen DAI geopende faillissementsprocedure.

34.      Bij brief van 22 januari 1996 verzochten de vier verzoeksters AIMA om hun schuldvorderingen jegens DAI te betalen. Zij stelden dat AIMA zich door de inning van de waarborg onrechtmatig had verrijkt. AIMA verwierp deze klacht met de opmerking dat de waarborg aan haar toekwam en dat de producenten geen enkele rechtstreekse vordering tegen haar konden instellen om hun schuldvorderingen jegens DAI te innen. Op 16 februari 1996 stelden verzoeksters bij het Tribunale civile di Cagliari (Italië) een vordering in tegen AIMA wegens ongerechtvaardigde verrijking.

35.      Op 13 november 1996 dienden verzoeksters bij de Commissie een klacht in. Zij stelden dat AIMA de gemeenschapsregeling, inzonderheid verordening nr. 2499/82, had geschonden, en verzochten de Commissie met name, AIMA en de Italiaanse Republiek te verzoeken hun de bedragen aan communautaire steun te betalen die zij niet hadden ontvangen voor het wijnoogstjaar 1982/1983.

36.      Bij brief van 25 juni 1997 deelde de Commissie verzoeksters mee dat Assedile het bedrag van de waarborg, vermeerderd met rente, op 16 januari 1990 aan AIMA had betaald. Zij voegde daaraan toe dat krachtens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 352/78 verbeurde waarborgen door het betrokken interventiebureau in mindering moesten worden gebracht op de EOGFL-uitgaven, dat zij met andere woorden ten voordele van het EOGFL moesten worden geboekt. Zij preciseerde dat haar diensten de noodzakelijke onderzoeken zouden verrichten, met name bij AIMA, teneinde uit te maken waar de aan AIMA uitbetaalde waarborg uiteindelijk was terechtgekomen.

37.      Bij brief van 8 december 1997 deelde de Commissie verzoeksters de resultaten van haar onderzoek bij AIMA mee: AIMA had op 21 februari 1991 de op 16 januari 1990 door Assedile uitgeschreven betalingsopdracht ad 1 047 084 185 ITL (540 774 EUR) geïnd en dat bedrag – „dat vermoedelijk overeenstemt met het bedrag van de waarborg” – in het begrotingsjaar 1991 geboekt ten voordele van het EOGFL.

38.      Bij brief van 23 januari 1998, die de Commissie op 5 februari 1998 heeft ontvangen, vorderden verzoeksters van de Commissie betaling van het bedrag overeenkomend met het bedrag van hun schuldvorderingen op DAI, op grond dat de door AIMA geïnde waarborg aan het EOGFL was terugbetaald. Zij stelden dat uit het doel van verordening nr. 2499/82, die de wijnproducenten wil begunstigen, volgt dat laatstgenoemden als de daadwerkelijke en enige begunstigden van de bij die verordening ingestelde steun moeten worden beschouwd. Dat de lidstaten uit de in de artikelen 9 en 10 van de verordening geregelde procedures voor de uitkering van de steun door het interventiebureau mogen kiezen, mag dat doel niet in gevaar brengen. In de procedure van artikel 9 van de verordening dient de door de distilleerder gestelde waarborg inzonderheid te garanderen dat de preventieve distillatie in haar geheel regelmatig verloopt, met name wat de daadwerkelijke uitkering van de steun aan de producenten betreft. Een andere uitlegging zou het in artikel 12 EG neergelegde beginsel van gelijke behandeling schenden. Zij zagen hun standpunt bevestigd door de latere verordeningen die de Commissie inzake de preventieve distillatie had vastgesteld voor de volgende wijnoogstjaren.

39.      Bij brief van 31 juli 1998, ondertekend door de directeur-generaal van het directoraat-generaal Landbouw van de Commissie, die verzoeksters hebben ontvangen op 14 augustus 1998 (hierna: „litigieuze brief”), wees de Commissie dit verzoek af. Zij stelde dat bij de in casu toepasselijke procedure van uitkering van de steun aan de distilleerder de steun in de eerste plaats ten goede kwam aan de distilleerder, zodat hij de hoge aankoopprijs van de wijn kon compenseren. De waarborg was gesteld ten voordele van AIMA, en de producenten konden geen enkele aanspraak maken op het bedrag daarvan. De aan de lidstaten gelaten keuze tussen deze procedure (geregeld in artikel 9 van verordening nr. 2499/82) en de procedure van rechtstreekse uitkering van de steun aan de producent (geregeld in artikel 10) kan er niet toe leiden dat deze twee bepalingen uniform aldus worden uitgelegd, dat altijd de producenten de begunstigden zijn van de steun. Verder stelde de Commissie dat dit verschil tussen de procedures niet indruiste tegen het gelijkheidsbeginsel. Het verschil in behandeling was te verklaren door feitelijke verschillen (verschillende administratieve stelsels en een variabel aantal producenten naar gelang van de lidstaten, hetgeen in bepaalde lidstaten de centralisering van de uitkering van de steun bij de distilleerders kon rechtvaardigen).

40.      De Commissie beklemtoonde dat het Tribunale civile di Roma in zijn in kracht van gewijsde gegane vonnis van 27 januari 1989 een vordering van verzoeksters op de waarborg had ontkend. Zij leidde daaruit af dat nu verzoeksters geen recht hadden op het bedrag van de waarborg die door AIMA was geïnd, een dergelijk recht ook niet kon ontstaan nadat dat bedrag aan de Commissie was terugbetaald. Subsidiair merkte de Commissie op dat de goedkeuring door AIMA van de contracten tussen verzoeksters en DAI het privaatrechtelijk karakter van die contracten niet veranderde, zodat de gestelde verplichtingen van de Commissie jegens verzoeksters niet contractueel waren. Derhalve was elke vordering tegen de Gemeenschap verjaard krachtens artikel 46 van het Statuut van het Hof van Justitie, aangezien het bedrag van de waarborg op 16 januari 1990 aan AIMA was betaald en in het begrotingsjaar 1991 aan het EOGFL terugbetaald.

41.      Volgens de schriftelijke antwoorden van verzoeksters op vragen van het Gerecht was de bij het Tribunale civile di Cagliari ingeleide procedure inzake ongerechtvaardigde verrijking naar aanleiding van de resultaten van het in punt 37 hierboven, genoemde onderzoek van de Commissie bovendien geschorst om partijen in staat te stellen een minnelijke schikking te bereiken over de compensatie van de kosten. Uit dat onderzoek was gebleken dat AIMA – anders dan zij vóór en tijdens die procedure had gesteld – het bedrag van de waarborg had terugbetaald aan het EOGFL. Volgens verzoeksters was deze procedure bijgevolg zonder voorwerp geraakt, aangezien duidelijk was dat AIMA zich derhalve niet ongerechtvaardigd had verrijkt.

42.      In een schriftelijk antwoord op een vraag van het Gerecht hebben verzoeksters ten slotte verklaard dat de faillissementsprocedure in de loop van 2000 is afgesloten. Zij hadden op grond van hun statuut als landbouwcoöperatie overeenkomstig artikel 2751 bis, lid 5 bis, en artikel 2776 van het Italiaans Burgerlijk Wetboek als bevoorrechte schuldeisers deelgenomen aan de verdeling van de failliete boedel. Daarbij ontvingen zij betaling van 39 % van het bedrag van hun schuldvorderingen jegens DAI die waren aanvaard. Na afloop van de verdeling bedroegen hun niet-voldane schuldvorderingen 72 797 022 ITL (37 597 EUR) voor Cantina sociale di Dolianova, 54 412 685 ITL (28 102 EUR) voor Cantina Trexenta, 350 554 208 ITL (181 046 EUR) voor Cantina sociale Marmilla, 133 888 664 ITL (69 148 EUR) voor Cantina sociale Santa Maria La Palma en 37 212 737 ITL (19 219 EUR) voor Cantina sociale del Vermentino. Het totale bedrag aan niet-voldane schuldvorderingen bedroeg derhalve 648 865 316 ITL (335 094 EUR).

 Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg

43.      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 oktober 1998, hebben verzoeksters beroep ingesteld tegen de Commissie. Verzoeksters concludeerden i) tot nietigverklaring van de litigieuze brief krachtens artikel 230 EG; ii) tot vaststelling dat het verzuim van de Commissie om een beschikking vast te stellen inzake de toekenning van de betrokken communautaire steun aan verzoeksters, een onrechtmatig verzuim was, in strijd met artikel 232 EG, en iii) tot veroordeling van de Commissie, op grond van ongerechtvaardigde verrijking en/of bij wijze van schadevergoeding als bedoeld in artikel 235 EG(15), om aan verzoeksters vergoedingen te betalen die overeenstemmen met de bedragen die DAI hun is verschuldigd.

44.      Het Gerecht heeft geoordeeld dat de eerste twee vorderingen niet-ontvankelijk waren.(16)

45.      Met betrekking tot de derde vordering heeft de Commissie drie redenen voor de niet-ontvankelijkheid daarvan aangevoerd.

46.      In de eerste plaats heeft zij aangevoerd dat er bij het beheer van de steunregelingen waarin het gemeenschappelijk landbouwbeleid voorziet, geen enkele rechtstreekse band is tussen de Gemeenschap en de marktdeelnemers. In casu is er dus geen gedraging die aan de Commissie kan worden toegerekend, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden voor een beroep bij de gemeenschapsrechter krachtens artikel 288 EG.(17)

47.      Het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie in wezen werd verweten dat verordening nr. 2499/82 in het bij artikel 9 geregelde stelsel van uitkering van de steun – dat op dit punt verschilt van het stelsel van artikel 10 – met name in geval van faillissement van een distilleerder niet garandeerde dat voor de aan die distilleerder geleverde wijn die overeenkomstig de verordening was gedistilleerd, aan de betrokken producenten de steun werd betaald die is begrepen in de minimumaankoopprijs. De aldus gestelde onrechtmatigheid kon dus worden toegerekend aan de Commissie, die de auteur was van verordening nr. 2499/82.(18) De Commissie heeft dit oordeel in de onderhavige hogere voorziening niet betwist.

48.      In de tweede plaats heeft de Commissie aangevoerd dat verzoeksters beschikten over een effectieve rechterlijke bescherming voor de nationale rechter. Met name hadden zij overeenkomstig het arrest Unifrex/Raad en Commissie(19) bij de nationale rechter een betalingsvordering kunnen instellen tegen het interventiebureau. In hun tegen AIMA ingestelde vordering uit ongerechtvaardigde verrijking (aanhangig bij het Tribunale civile di Cagliari) konden verzoeksters de nationale rechter voorstellen om op grond van artikel 234 EG een prejudiciële vraag te stellen, zodat het Hof kon onderzoeken of de betrokken verordeningsbepalingen geldig waren.(20)

49.      Het Gerecht heeft verwezen naar vaste rechtspraak, volgens welke het beroep tot schadevergoeding krachtens artikel 235 EG moet worden beoordeeld in het licht van het gehele stelsel van rechtsbescherming van de particulieren dat bij het Verdrag is ingesteld. Wanneer een persoon zich gelaedeerd acht door de correcte toepassing van een gemeenschapsregeling die hij onrechtmatig acht, en het feit dat de gestelde schade heeft veroorzaakt dus uitsluitend aan de Gemeenschap is toe te rekenen, kan de ontvankelijkheid van een dergelijk beroep tot schadevergoeding niettemin in bepaalde gevallen afhankelijk zijn van de vraag, of de nationale rechtsmiddelen uitgeput zijn. Daarvoor is echter wel nodig dat die nationale rechtsmiddelen de bescherming van de rechten van de betrokkenen doeltreffend waarborgen en tot vergoeding van de gestelde schade kunnen leiden. Voor de ontvankelijkheid van een beroep tot schadevergoeding op grond van artikel 235 EG kan de uitputting van de nationale rechtsmiddelen inzonderheid niet als voorwaarde worden gesteld, wanneer, zo de gelaakte gemeenschapsregeling bij een prejudicieel arrest van het Hof ongeldig wordt verklaard, de nationale rechter een vordering tot betaling – of enig andere adequate vordering – desondanks niet zou kunnen toewijzen zonder voorafgaand optreden van de gemeenschapswetgever, omdat een gemeenschapsbepaling ontbreekt die de bevoegde nationale instanties machtigt de gevorderde bedragen te betalen. In de zo-even genoemde veronderstelling zou het de personen die zich gelaedeerd achten, immers buitensporig moeilijk worden gemaakt hun rechten voor de nationale rechterlijke instanties uit te oefenen. Het zou dan ook niet alleen indruisen tegen een goede rechtsbedeling en het vereiste van proceseconomie, maar ook tegen de voorwaarde dat geen doeltreffend nationaal rechtsmiddel bestaat, om de betrokkenen te verplichten de nationale rechtsmiddelen uit te putten en af te wachten tot definitief op hun vordering wordt beslist, in voorkomend geval nadat de betrokken gemeenschapsinstellingen de toepasselijke gemeenschapsbepalingen hebben aangevuld of gewijzigd ter uitvoering van een prejudicieel arrest van het Hof waarbij eventueel de ongeldigheid van die bepalingen is vastgesteld.(21)

50.      In casu konden naar het oordeel van het Gerecht verzoeksters, anders dan de Commissie had betoogd, geen effectieve rechterlijke bescherming vinden bij de nationale rechter. Zonder vooruit te lopen op de mogelijke gegrondheid van verzoeksters’ vorderingen, kon binnen de juridische context van het onderhavige geschil een nationale rechter AIMA hoe dan ook slechts veroordelen om aan verzoeksters de betrokken communautaire steun te betalen na een eventuele retroactieve wijziging van verordening nr. 2499/82. Zoals het Gerecht reeds had geoordeeld(22), zou daarvoor door de Commissie een verordening moeten worden vastgesteld. Zelfs indien het Hof in een prejudicieel arrest zou vaststellen dat sommige bepalingen van verordening nr. 2499/82 ongeldig zijn, kon namelijk enkel door het optreden van de gemeenschapswetgever een rechtsgrondslag worden gecreëerd die een dergelijke betaling mogelijk maakte, zoals de Commissie in haar verweerschrift ook had erkend.(23)

51.      Het Gerecht heeft dienovereenkomstig het middel inzake het bestaan van doeltreffende nationale rechtsmiddelen afgewezen.(24) Ook dit oordeel wordt door de Commissie in de onderhavige hogere voorziening niet betwist.

52.      In de derde plaats meende de Commissie dat de vordering tot schadevergoeding hoe dan ook niet-ontvankelijk was op grond van artikel 46 van het Statuut van het Hof, dat krachtens artikel 53 van het Statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht. Artikel 46 bepaalt dat vorderingen inzake niet-contractuele aansprakelijkheid verjaren vijf jaar na het feit dat tot deze vordering aanleiding heeft gegeven. Deze verjaringstermijn was ingegaan op het tijdstip dat verzoeksters kennis kregen van het feit dat de schade had veroorzaakt. Of dit feit nu de onjuiste toepassing dan wel de onwettigheid van de gemeenschapsregeling was, in casu hadden verzoeksters uiterlijk op het tijdstip van deze toepassing (in juni 1983) kennis daarvan. Noch het vonnis van het Tribunale civile di Roma van 27 januari 1989 noch de latere arresten van de Corte d’appello di Roma en de Corte di Cassazione hebben de verjaring kunnen stuiten.

53.      Het Gerecht heeft dat argument afgewezen. Het heeft geoordeeld dat de Commissie verplicht was de door verzoeksters na het faillissement van DAI geleden schade te vergoeden, die het gevolg is van het ontbreken van een mechanisme dat in het stelsel van artikel 9 van verordening nr. 2499/82 kon garanderen dat de bij die verordening ingestelde communautaire steun werd uitgekeerd aan de betrokken producenten.

54.      Meer in het bijzonder heeft het Gerecht vastgesteld dat de verjaringstermijn was ingegaan op het tijdstip waarop vaststond dat verzoeksters schade leden die het gevolg was van het geheel of gedeeltelijk niet uitkeren van de communautaire steun. DAI had hun in overeenstemming met artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2499/82 de minimumaankoopprijs voor de wijn eind juni 1983 moeten betalen. In de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval kon de schade die verzoeksters eind juni 1983 hadden geleden ten gevolge van het niet-betalen, echter niet worden geacht vanaf die datum vast te staan, dat wil zeggen op handen en te verwachten te zijn.(25)

55.      Het Gerecht heeft vervolgens besproken wat het als de in het oog springende feiten beschouwde.(26) Het was van mening dat om te beoordelen of de schade „vaststond”, rekening moest worden gehouden met de nationale procedures tussen DAI en AIMA (waarin verzoeksters zich hadden gevoegd) die betrekking hadden op het lot van de waarborg. Het heeft geconcludeerd dat het in de gegeven uitzonderlijke omstandigheden van het onderhavige geval voor een voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer zeer moeilijk was om er zich rekenschap van te geven dat hij voor de nationale rechter geen betaling van de betrokken steun zou kunnen verkrijgen en dat de nationale rechtsmiddelen derhalve niet doeltreffend waren.

56.      Uit de briefwisseling van verzoeksters met AIMA en de Commissie en uit de bij de Italiaanse rechterlijke instanties ingeleide procedures bleek dat verzoeksters de weigering van AIMA om hun de betrokken steun uit te keren, aanvankelijk duidelijk hebben geweten aan een onjuiste toepassing van verordening nr. 2499/82. De betrokkenen konden redelijkerwijs onkundig zijn van het feit dat hun schade juist een gevolg was van een lacune in verordening nr. 2499/82, zodat zij bij gebreke van een rechtsgrondslag die betaling van de steun aan de producenten mogelijk maakte, voor de nationale rechter geen vergoeding van die schade konden verkrijgen. Verder mochten verzoeksters terecht erop vertrouwen dat AIMA door de nationale rechter zou worden veroordeeld om hun de in de minimumaankoopprijs vervatte communautaire steun te betalen die hun niet was betaald door DAI.(27)

57.      Het ontbreken van een mechanisme dat in het bij artikel 9 van verordening nr. 2499/82 ingevoerde stelsel garandeerde dat de communautaire steun aan de betrokken producenten werd uitgekeerd, met name in geval van faillissement van de distilleerder, was naar het oordeel van het Gerecht bovendien onverenigbaar met een van de wezenlijke doelstellingen van de preventieve distillatie. Deze beoogt immers niet alleen te beletten dat wijn van lage kwaliteit in de handel wordt gebracht, maar blijkens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2144/82 beoogt zij ook het inkomen van de betrokken producenten te verbeteren door hen onder bepaalde voorwaarden een „gegarandeerde minimumprijs” voor tafelwijn te waarborgen. Verder moest volgens de elfde overweging van de considerans van verordening nr. 2499/82 worden bepaald, dat de gewaarborgde minimumprijs over het algemeen binnen zodanige termijnen aan de producenten werd betaald, dat zij een winst konden maken die vergelijkbaar was met die welke zij bij een normale verkoop zouden maken; daarom moest volgens deze overweging de betaling van de steun zo vroeg mogelijk plaatsvinden, en moest daarbij het goede verloop van de distillatieverrichtingen door een waarborgregeling worden gegarandeerd.(28)

58.      Het Gerecht heeft geoordeeld dat een voorzichtig en bezonnen producent er in die context redelijkerwijs van mocht uitgaan dat hij de betrokken steun zou ontvangen. In het bijzonder daar de distilleerder overeenkomstig artikel 11 van verordening nr. 2499/82 een waarborg had gesteld om het goede verloop van de verrichting te garanderen, kon het risico van insolventie van de distilleerder terecht gedekt lijken voor het bedrag van de steun dat voordien als voorschot aan de distilleerder was betaald, wanneer de producenten al hun verplichtingen waren nagekomen en de wijn overeenkomstig de verordening was gedistilleerd. Dat de situatie ten gevolge van de genoemde lacune in verordening nr. 2499/82 op het gebied van de preventieve distillatie van tafelwijn uitzonderlijk was, werd trouwens bevestigd door het feit dat het stelsel voorzien in artikel 9 van deze verordening zeer ongebruikelijk was.(29)

59.      Rekening houdend met de ingewikkeldheid van het bij verordening nr. 2499/82 ingevoerde stelsel en de genoemde uitzonderlijke omstandigheden, konden verzoeksters zich er om al deze redenen slechts na afloop van de bij de Italiaanse rechterlijke instanties ingeleide procedures betreffende de waarborg rekenschap van geven dat zij betaling van de betrokken steun niet door middel van de waarborg zouden ontvangen. Hoewel de waarborg in het onderhavige geval in februari 1991 op grond van het vonnis van het Tribunale civile di Roma door AIMA was geïnd en datzelfde jaar ten gunste van het EOGFL geboekt, had de Italiaanse rechter eerst na het arrest van de Corte di Cassazione van 28 november 1994 definitief uitgemaakt aan wie deze waarborg krachtens verordening nr. 2499/82 toekwam. Derhalve kon de door verzoeksters geleden schade tot die datum niet hebben vastgestaan.

60.      Het Gerecht heeft bijgevolg geoordeeld dat in deze omstandigheden de in artikel 46 van het Statuut van het Hof bedoelde verjaringstermijn van vijf jaar niet voor die datum kon zijn ingegaan. Het onderhavige beroep tot schadevergoeding (namelijk ter verkrijging van een vergoeding overeenstemmend met de bedragen die DAI verzoeksters is verschuldigd), dat is ingesteld in 1998, kon niet tardief worden geacht.(30)

 De hogere voorziening

61.      De Commissie heeft hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht. De hogere voorziening is beperkt tot het onderdeel van het arrest waarin wordt geoordeeld over de uitlegging van artikel 46 van het Statuut van het Hof (punten 129 tot en met 150, samengevat in de punten 54 tot en met 58 hierboven).

62.      De Commissie stelt dat het Gerecht, door te oordelen dat de verjaringstermijn is ingegaan vanaf het moment waarop verzoeksters zich ervan rekenschap konden geven dat zij geen betaling van de betrokken steun zouden krijgen via de door DAI ten gunste van AIMA gestelde waarborg, blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste rechtsopvatting. Haar enige middel is, dat het Gerecht daarmee artikel 46 van het Statuut van het Hof heeft geschonden.

63.      De Commissie stemt in met het door het Gerecht gehanteerde uitgangspunt, namelijk dat de verjaringstermijn voor een vordering inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap niet kan ingaan voordat aan alle vereisten voor het ontstaan van de schadevergoedingsplicht is voldaan, en met name niet voordat de schade waarvan vergoeding wordt verlangd, zich heeft geconcretiseerd.(31) In gevallen waarin de aansprakelijkheid van de Gemeenschap uit een normatieve handeling voortvloeit, zoals in het onderhavige, kan de verjaringstermijn niet ingaan alvorens alle nadelige gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan, derhalve niet vóór het tijdstip waarop verzoeksters een vaststaande schade leden.(32) Hieruit volgt dat de verjaringstermijn voor een op een normatieve handeling gebaseerde aansprakelijkheidsvordering ingaat vanaf het objectief vast te stellen moment waarop de toepassing van deze handeling daadwerkelijk schade heeft veroorzaakt aan de activa van verzoeksters.

64.      De Commissie is van mening dat het Gerecht, na de bovenvermelde rechtspraak juist te hebben samengevat, een standpunt inneemt dat daar lijnrecht tegenover staat. Op grond van deze rechtspraak had het Gerecht moeten oordelen dat de verjaringstermijn was ingegaan nadat de toepassing van het stelsel van indirecte betaling van distillatiesteun van artikel 9 van verordening nr. 2499/82 daadwerkelijk schade had veroorzaakt aan verzoeksters, doordat daarin niet was voorzien in rechtstreekse betaling van de steun aan de producent in geval van faillissement van de distilleerder. In de praktijk was dat op het moment waarop verzoeksters, wegens het faillissement van DAI, geen betaling van de steun konden verkrijgen binnen de termijnen bepaald in verordening nr. 2499/82, namelijk uiterlijk negentig dagen na de distillatie.

65.      In de opvatting van het Gerecht is de schade echter vele jaren later veroorzaakt, toen verzoeksters zich ervan bewust werden dat hun pogingen om van de nationale rechter betaling van de steun te ontvangen via de waarborg, hadden gefaald. Het Gerecht heeft geoordeeld dat, rekening houdend met de ingewikkeldheid van het bij verordening nr. 2499/82 ingevoerde stelsel van indirecte betaling van steun, verzoeksters er redelijkerwijs van mochten uitgaan dat zij betaling van de betrokken bedragen zouden ontvangen door middel van de waarborg. De uit het niet-betalen van de steun voortvloeiende schade stond vóór het arrest van de Corte di Cassazione van 28 november 1994 derhalve niet vast.

66.      Dat oordeel, waartoe het Gerecht op het eerste gezicht enkel op basis van de feiten lijkt te zijn gekomen, is in werkelijkheid (stelt de Commissie) gebaseerd op de onjuiste rechtsopvatting, dat het vereiste van vaststaande schade subjectief, in plaats van objectief, moet worden beoordeeld. Het Gerecht is met andere woorden uitgegaan van de veronderstelling dat schade die voortvloeit uit de toepassing van een onrechtmatige normatieve handeling, niet vast kan staan tenzij de betrokken persoon dit constateert, zelfs wanneer hij weet dat de handeling reeds schadelijke gevolgen voor hem heeft gehad. Het Gerecht heeft geen rekening gehouden met het feit dat verordening nr. 2499/82 sedert 1983 objectief bezien schade heeft veroorzaakt aan verzoeksters. In plaats daarvan heeft het zich geconcentreerd op de perceptie van deze schadelijke gevolgen door verzoeksters. Het heeft immers geoordeeld dat het feit dat verzoeksters wisten dat zij schade hadden geleden door de toepassing van verordening nr. 2499/82, onvoldoende was. Het heeft aan de toets een volledig subjectief element toegevoegd, namelijk dat verzoeksters zich ervan bewust moesten zijn dat zij enkel een schadeloosstelling konden verkrijgen door middel van een schadevordering tegen de Commissie.

67.      Volgens de Commissie kan voor een dergelijke benadering niet worden aangevoerd, dat rekening moest worden gehouden met twijfels die verzoeksters konden hebben omtrent de rechtmatigheid van verordening nr. 2499/82, of met de onjuiste keuzes die zij hadden gemaakt door ter verkrijging van betaling van de steun verhaal te zoeken op de ten gunste van AIMA gestelde waarborg. Uit de rechtspraak blijkt dat dergelijke beoordelingsfouten door de betrokken personen niet relevant zijn bij het bepalen van het moment waarop de verjaringstermijn ingaat.(33)

68.      De Commissie stelt verder dat de in het arrest van het Gerecht gekozen benadering zelfs niet deugdelijk is in het licht van het arrest Adams/Commissie(34) van het Hof, waarop verzoeksters een beroep hebben gedaan in een poging de verjaringstermijn te omzeilen. Dat arrest heeft geen betrekking op de vraag naar het moment waarop de verjaringstermijn ingaat, maar verstrijkt. Bovendien heeft het Hof in het arrest Adams/Commissie in aanmerking genomen dat geen kennis bestond van het schadebrengende feit, niet van de onrechtmatigheid van dat feit.

69.      De Commissie benadrukt dat het, zoals het Gerecht heeft opgemerkt(35), verzoeksters volledig duidelijk was dat, nadat zij met DAI hadden gecontracteerd, de steun aan hen zou worden toegekend volgens de voorwaarden en de procedure van verordening nr. 2499/82. Verzoeksters hebben voor het Gerecht niet aangetoond dat er vanaf het begin een beletsel had bestaan om betaling van de steunbedragen te verkrijgen door bijvoorbeeld AIMA of de Commissie aan te spreken. De interpretatiefouten die hen deden geloven dat zij verhaal hadden op de waarborg wanneer de distilleerder failliet zou gaan, en hen derhalve lange en vruchteloze procedures deed voeren voor de nationale rechter, kan in deze context geen rechtvaardiging vormen. Verzoeksters kunnen derhalve niet stellen dat zij buiten hun wil geen kennis hadden van het schadebrengende feit.

70.      Volgens de Commissie kan het door het Gerecht gebruikte criterium niet worden gebaseerd op het begrip „op handen en te verwachten schade”, zoals bedoeld in de rechtspraak van het Hof.(36) Ingevolge dat begrip kunnen verzoeksters eerder een schadevordering instellen teneinde schade, die zelfs ernstiger zou zijn omdat deze niet is te kwantificeren, te voorkomen. Dat begrip kan echter niet rechtvaardigen dat het moment waarop de verjaringstermijn ingaat, wordt uitgesteld op basis van een subjectieve beoordeling van de vraag of reeds ingetreden schade op handen en te verwachten is.

71.      De Commissie voert aan dat de benadering van het Gerecht bovendien onverenigbaar is met de fundamentele eisen van rechtszekerheid, waaraan verjaringstermijnen zijn onderworpen. Het is duidelijk dat wanneer het moment waarop de verjaringstermijn als bedoeld in artikel 46 van het Statuut van het Hof ingaat, zou afhangen van de subjectieve beoordeling van de verzoeker omtrent het vaststaan van de schade, de gelaedeerde kan bepalen wanneer een schadevordering definitief is verjaard. In een geval als het onderhavige zou een partij eenvoudig verscheidene procedures kunnen inleiden, zelfs volledig speculatieve, en vervolgens kunnen stellen dat hij de schade niet voldoende vaststaand achtte. Hij zou aldus de verjaringstermijn voor het instellen van een schadevordering kunstmatig en zelfs met meerdere jaren kunnen verlengen.

72.      Ten slotte voert de Commissie subsidiair aan dat zelfs op basis van de door het Gerecht gekozen benadering, zijn beoordeling van de vraag wanneer de verjaringstermijn is ingegaan, gedeeltelijk onjuist is want gebaseerd op een duidelijke verdraaiing van de feiten. Zoals het Gerecht zelf heeft opgemerkt, hebben enkel vier van de vijf verzoeksters beroep ingesteld tegen het vonnis van het Tribunale civile di Roma. Er bestaat derhalve geen reden om te oordelen dat de verjaringstermijn wat de vijfde verzoekster (Cantina sociale del Vermentino) betreft, is ingegaan op de datum van het arrest van de Corte di Cassazione. Op basis van het door het Gerecht toegepaste criterium was de verjaringstermijn ingegaan op de datum van het vonnis van het Tribunale civiele di Roma, namelijk 27 januari 1989. Het vorderingsrecht van deze verzoekster was bijgevolg verjaard toen zij op 12 oktober 1998 de procedure voor het Gerecht inleidde.

73.      Verzoeksters stellen in de eerste plaats dat zij niet zelf de nationale procedures hebben ingeleid. Zij hadden zich gevoegd in de door DAI tegen AIMA ingestelde procedure en een verklaring voor recht gevorderd, dat het bedrag van de door Assedile gestelde waarborg aan hen kon worden betaald. Verzoeksters dienden derhalve de uitkomst van dat geding af te wachten alvorens zij een procedure konden inleiden voor de gemeenschapsrechter. Het Gerecht zou een eerder beroep zeker hebben verworpen op grond dat de nationale rechtsmiddelen nog niet waren uitgeput.

74.      Verzoeksters stellen in de tweede plaats dat het subsidiaire middel van de Commissie zowel niet-ontvankelijk als ongegrond is. Het is niet-ontvankelijk omdat het niet is aangevoerd in de procedure voor het Gerecht. Het is ongegrond omdat naar Italiaans procesrecht alle vijf verzoeksters op dezelfde wijze waren geraakt, ongeacht de uitkomst van het beroep bij de Corte di Cassazione. Wanneer dit was verworpen, was het vonnis in eerste aanleg in kracht van gewijsde gegaan voor alle bij de procedure voor het Tribunale betrokken partijen. En wanneer het gegrond was verklaard, was het arrest van de Corte d’appelo vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Tribunale, dat opnieuw in de hoofdzaak had moeten beslissen wat betreft alle bij de procedure betrokken partijen.

75.      In het geval dat het Hof enkele van de argumenten van de Commissie aanvaardt die zijn gebaseerd op de verjaringstermijn voor het inleiden van procedures voor het Gerecht, stellen verzoeksters subsidiair incidenteel hogere voorziening in. Zij stellen dienaangaande in wezen dat het Gerecht in de punten 159 tot en met 162 van zijn arrest heeft geoordeeld, dat de Gemeenschap ongerechtvaardigd is verrijkt omdat de steun niet volledig is betaald aan verzoeksters, maar dat de waarborg (daarentegen) door AIMA ten gunste van het EOGFL is geboekt. De verjaringstermijn kon bijgevolg niet ingaan voordat deze ongerechtvaardigde verrijking plaatsvond (in 1991). Verzoeksters konden echter vóór 1997, toen de Commissie hen informeerde over de relevante feiten, daarvan niet op de hoogte zijn.

 Bespreking

 Inleidende opmerkingen

76.      In de procedure voor het Gerecht heeft de Commissie (herhaaldelijk) het verweer gevoerd dat de litigieuze handelingen haar niet konden worden toegerekend, dat er doeltreffende nationale rechtsmiddelen bestonden en dat de vordering van verzoeksters was verjaard. Het Gerecht heeft alle punten zeer zorgvuldig behandeld en ze achtereenvolgens alle afgewezen, waarna het de grond van de zaak heeft onderzocht. Het achtte de voorwaarden voor aansprakelijkheid van de Gemeenschap vervuld, namelijk onrechtmatigheid van de gelaakte gedraging, werkelijke schade en causaal verband tussen deze gedraging en de gestelde schade.(37) Bijgevolg heeft het Gerecht bij tussenarrest beslist dat de Commissie verzoeksters schadeloos moet stellen voor de schade die zij hebben geleden ten gevolge van het geheel of gedeeltelijk onbetaald blijven van het deel dat de communautaire steun – waarop zij krachtens verordening nr. 2499/82 aanspraak hadden – vertegenwoordigde in het bedrag van hun onbetaalde schuldvordering op DAI.(38)

77.      Wat het punt betreffende de verjaringstermijn aangaat, moet ik zeggen dat ik het eens ben met de beoordeling van de grond van de zaak door het Gerecht. Het is duidelijk dat het gemeenschapsrecht niet beoogt een wijnproducent die aan zijn verplichtingen krachtens verordening nr. 2499/82 heeft voldaan, door een fout van de distilleerder waarvoor hij op geen enkele wijze verantwoordelijk kan worden gesteld, zijn steun te onthouden.

78.      In dat verband herinner ik er eveneens aan dat het Hof in het arrest Lingenfelser(39) artikel 9, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 2499/82 ongeldig heeft verklaard omdat deze bepaling iedere overschrijding van de termijn waarbinnen de distilleerder de minimumaankoopprijs aan de producent moet betalen, bestrafte met het verlies van het volledige steunbedrag. Aldus heeft het Hof duidelijk een groot belang gehecht aan het feit dat de doelstelling van verordening nr. 2499/82 in het algemeen en van artikel 9, lid 1, in het bijzonder is, te garanderen dat de producent een winst kan maken die vergelijkbaar is met die welke hij bij een normale verkoop zou maken.(40)

79.      In het onderhavige geval gaat het eveneens om een nalatigheid van de distilleerder, die tot de vordering van verzoeksters heeft geleid. Het verzuim om hun de steun te betalen waarop zij recht hadden, vormt immers de kern van de drie schendingen van de verordening op grond waarvan de nationale rechter de vordering van DAI heeft afgewezen. Verzoeksters zijn door de nationale rechter in het ongelijk gesteld omdat zich in richtlijn nr. 2499/82 een lacune bevindt, aangezien wijnproducenten zonder objectieve rechtvaardiging verschillend worden behandeld naargelang een lidstaat heeft gekozen voor de procedure van artikel 9 of voor die van artikel 10 van verordening nr. 2499/82. Deze lacune kan enkel worden gerepareerd door de communautaire wetgever.

80.      In de specifieke omstandigheden van het onderhavige geval ben ik niet van mening dat de door verzoeksters eind juni 1983 geleden schade ten gevolge van het betalingsverzuim van DAI, vanaf die datum als vaststaand (dat wil zeggen op handen en te verwachten) kan worden beschouwd. Het lijkt mij veeleer dat – in de context van hun quasi-contractuele verhouding met AIMA – verzoeksters hadden wat een externe waarnemer zou hebben gekarakteriseerd als een objectieve gerechtvaardigde verwachting, dat de nationale rechter hen als de beoogde begunstigden van de communautaire steun zou aanmerken en een maatregel zou treffen die waarborgde dat zij betaling ontvingen. Per slot van rekening hadden zij aan al hun verplichtingen krachtens verordening nr. 2499/82 voldaan en was de preventieve distillatie naar behoren verricht.(41) Ik verwerp bijgevolg de gedachte dat de verjaringstermijn voor verzoeksters al was ingegaan vóór de procedure voor de nationale rechter was ingeleid, waarin zij zich vervolgens hadden gevoegd.

81.      Teneinde te bepalen wat het juiste moment is waarop de verjaringstermijn van vijf jaar voor het instellen van de onderhavige vordering is ingegaan, is het naar mijn mening van wezenlijk belang om de beslissing van de nationale rechter in eerste aanleg (het Tribunale civile di Roma) nader te bezien. Ik heb hierboven (in punt 29) de belangrijkste passage van zijn vonnis weergegeven.

82.      De nationale rechter heeft om te beginnen opgemerkt dat „[v]erordening nr. 2499/82 [...] recht [verleent] op steun op voorwaarde dat de strikte termijnen en voorwaarden worden nageleefd, en bij niet-nakoming van die termijnen en voorwaarden wordt de als voorschot betaalde steun geheel of gedeeltelijk teruggevorderd. De distilleerders zijn [...] de ontvangers van de steun, terwijl de producenten van wijn en druiven de uiteindelijke ontvangers zijn.”

83.      Daarmee heeft de nationale rechter twee juiste uitspraken gedaan en een belangrijke fout gemaakt. Het is juist dat voor alle communautaire steunregelingen in de landbouwsector geldt, dat gewaarborgd moet zijn dat de aanvragers van steun voldoen aan de noodzakelijke voorwaarden die zijn vastgesteld in de communautaire verordeningen.(42) De producenten van wijn en druiven waren inderdaad de „uiteindelijke ontvangers van de steun”. Het komt mij echter voor dat bij een juiste uitlegging van verordening nr. 2499/82 de distilleerders (DAI) niet in de ware zin „ontvangers van de steun” waren, voor zover het de minimumaankoopprijs betreft. Zij waren veeleer het kanaal waarlangs de steun diende te worden doorgegeven aan de wijnproducenten, voor zover de wijn naar behoren was binnengebracht in de distilleerderij en was gedistilleerd.(43)

84.      De nationale rechter heeft vervolgens geringschattend opgemerkt dat „verordening [nr. 2499/82] [...] dus eenvoudig uit te leggen [is] zodat het niet nodig is het Hof van Justitie een prejudiciële vraag te stellen”. Dat is geheel juist wanneer men zich uitsluitend concentreert – zoals de nationale rechter duidelijk heeft gedaan – op de verschillende termijnen waarbinnen de distilleerder verschillende stappen diende te zetten om de waarborg niet te verbeuren die hij had gesteld in ruil voor vervroegde betaling van de communautaire steun.

85.      Het zou derhalve onjuist zijn om te concluderen dat de nationale rechter het gemeenschapsrecht bij zijn beslissing heeft genegeerd. Hij heeft verordening nr. 2499/82 in aanmerking genomen, maar enkel om de termijnen van artikel 9 van deze verordening, waarbinnen DAI diende te handelen en het relevante bewijs daarvan te leveren, te onderzoeken. Hij heeft zich uitsluitend geconcentreerd op de verhouding tussen DAI en AIMA (die werd gesymboliseerd door de via Assedile gestelde waarborg). Hij heeft vervolgens (volkomen juist) drie verschillende punten vastgesteld waarop DAI haar verplichtingen krachtens de verordening niet was nagekomen: 1) afgezien van 110 795 870 ITL (57 221 EUR)(44) had zij de producenten niet de minimumprijs betaald; 2) zij had de steun niet binnen de termijn van negentig dagen aan de producenten betaald en, 3) zij had niet vóór 1 juni 1984 het bewijs geleverd dat zij had betaald. (Uiteraard vormen deze drie punten verschillende facetten van dezelfde fundamentele schending door DAI van haar verplichtingen: namelijk dat zij de wijnproducenten niet het volledige bedrag van de minimumaankoopprijs had betaald, waarop zij recht hadden voor hun ter distillatie gebrachte wijn.)

86.      Op deze manier is de nationale rechter echter volledig voorbijgegaan aan de onderliggende (en fundamentele) kwestie, namelijk wie zou uiteindelijk de litigieuze communautaire steun moeten ontvangen? Het is duidelijk dat hij de gevoegde wijnproducenten (de beoogde ontvangers van de minimumaankoopprijs en de enigen die volgens de communautaire regeling financieel zouden moeten profiteren van die aankoopprijs) beschouwde als op één lijn staand met alle anderen waar DAI geld aan verschuldigd was, toen zij failliet ging. De voor dat onderdeel van de communautaire steun aan hen verschuldigde gelden werden gelijkgesteld met de andere schulden van DAI in het faillissement. Dit blijkt overduidelijk uit de enige alinea in het vonnis die met name over hun belangen gaat:

„De wijnbouwcoöperaties kunnen – net als de borg [Assedile] indien hij beslist de rechten uit te oefenen waarin hij is gesubrogeerd – samen met de andere schuldeisers en met eerbiediging van het beginsel van de gelijkheid van de schuldeisers, hun schuldvorderingen innen in het kader van de faillissementsprocedure.”

87.      Aldus heeft de nationale rechter laten blijken de opzet en het doel van het communautaire steunstelsel niet te hebben begrepen. Van doorslaggevende betekenis was echter, dat hij eveneens heeft geweigerd om prejudiciële vragen te stellen. Hij was daartoe uiteraard niet verplicht, omdat hij geen rechter in hoogste instantie is, die is gehouden aan de striktere vereisten van de laatste alinea van artikel 234 EG (en het lijkt eveneens aannemelijk dat het Tribunale civile di Roma zijn aandacht op het verkeerde punt heeft gericht door zichzelf af te vragen of een verwijzing „noodzakelijk” was). Dientengevolge heeft het Hof niet de gelegenheid gekregen om in een dergelijke procedure de structuur en het doel van verordening nr. 2499/82 te onderzoeken. Wanneer het dat had gedaan, dan lijkt het mij aannemelijk dat het Hof tot hetzelfde oordeel zou zijn gekomen als het Gerecht, namelijk dat er zich in verordening nr. 2499/82 een lacune bevond, waardoor wijnproducenten verschillend werden behandeld naargelang een lidstaat de procedure van artikel 9 of van artikel 10 had gekozen; dat deze ongelijke behandeling niet was gerechtvaardigd; en dat de verantwoordelijkheid voor deze schending bij de communautaire instelling lag die verordening nr. 2499/82 had geredigeerd, te weten de Commissie.(45) Hoewel de aan de nationale rechter gegeven antwoorden (onvermijdelijk) nog niet had betekend dat verzoeksters met hun tussenkomst in de nationale procedure verhaal konden vinden voor de aan hen verschuldigde communautaire steun, waren zij op dat moment wel objectief op de hoogte geweest van het feit dat de Commissie moest worden aangesproken. De verjaringstermijn zou duidelijk op dat moment voor hen zijn ingegaan, wat het instellen van een schadevordering krachtens artikel 235 EG betreft.

88.      Mogelijk heeft de nationale rechter minder dan volledige aandacht aan de belangen van de wijnproducenten besteed, omdat zij zich hadden gevoegd in de procedure van DAI in plaats van op eigen titel een vordering in te stellen. Het zou mijns inziens tamelijk wrang zijn om de producenten in deze omstandigheden te bekritiseren omdat zij niet zelfstandig een procedure hebben ingeleid, waarschijnlijk tegen DAI (aangezien het de distilleerder was die hun in feite het saldo van de communautaire steun schuldig was) en tegen AIMA en misschien Assedile. Immers, er was in feite reeds een relevante procedure (tussen DAI en AIMA) aanhangig voor de nationale rechter. Het kan tamelijk logisch hebben geleken om, in het belang van een doelmatige procesvoering en de proceseconomie, zich in die procedure te voegen en op die wijze de rechten van de wijnproducenten op betaling van de communautaire steun voor te leggen aan de nationale rechter. Was DAI geslaagd, of had zij na een prejudiciële verwijzing verloren, dan zouden zij (respectievelijk) een betere kans op betaling van de steun door DAI hebben gehad of ten minste hebben geweten wat hun positie was. Wanneer het een fout was om zich in die procedure te voegen in plaats van een afzonderlijke procedure in te leiden, lijkt dat mij objectief te verontschuldigen.

89.      Als gevoegde partijen zijn de wijnproducenten (en hun duidelijke belangen) tekortgedaan door de nationale rechter. Behoudens het (ongetwijfelde) voordeel van wijsheid achteraf, vind ik het moeilijk om in het vonnis van het Tribunale civile di Roma een duidelijke (laat staan uitdrukkelijke) aanwijzing aan hen te zien dat zij een terechte vordering hadden, maar op de verkeerde plaats waren om deze geldend te maken. Hen werd integendeel zelfs voorgehouden dat zij zich in geen betere of slechtere positie bevonden dan ieder andere persoon waaraan DAI geld schuldig was.

90.      In het bijzonder kan ik in het vonnis van het Tribunale civile di Roma geen duidelijke overweging vinden, dat de wijnproducenten niet verder zouden komen bij de nationale rechterlijke instanties (ofwel in het kader van de procedure van DAI, ofwel, inderdaad, in een afzonderlijke procedure), omdat er geen voorziening bestond die, ter bescherming van hun belangen, kon verhinderen dat de waarborg van DAI aan AIMA verviel en daarna door AIMA aan het EOGFL werd terugbetaald, wanneer een lidstaat (zoals Italië) de procedure van artikel 9 van verordening nr. 2499/82 had gekozen. Ik kan in dat vonnis dus niet lezen dat het verzoeksters in een situatie heeft gebracht waarin zij zich objectief gezien zouden hebben moeten realiseren dat hun enige kans was om de nationale procedure te staken en zonder omhaal een procedure tegen de Commissie, als auteur van de gebrekkige wetgeving, in te leiden.

91.      De wijnproducenten hebben hoger beroep ingesteld. De appèlprocedure (die naar het lijkt, in wezen op procedurele gronden niet is geslaagd)(46) was langdurig. Deze liep van 27 januari 1986 (de datum van het vonnis van het Tribunale civile di Roma), via het arrest van de Corte d’appello op 19 november 1991, tot de uiteindelijke verwerping van het cassatieberoep van verzoeksters door de Corte di Cassazione op 28 november 1994. Het is onmogelijk om uit het dossier voor het Hof op te maken of verzoeksters in deze procedurele beroepsprocedure aandacht hebben gevraagd voor hun principale vordering krachtens het gemeenschapsrecht, of opnieuw de vraag hebben opgeworpen of het Hof om advies zou moeten worden gevraagd om de werking van verordening nr. 2499/82 te begrijpen, teneinde de door het faillissement van DAI veroorzaakte problemen op te lossen. Het kan voor hen tot op zekere hoogte mogelijk zijn geweest dat te doen, of ook helemaal niet. Wat mij betreft, ik heb grote moeite met de opvatting dat zij nooit hoger beroep hadden moeten instellen en dat de verjaringstermijn geacht moet worden te zijn ingegaan op een eerder moment dan 28 november 1994.

92.      Het lijkt mij bovendien aannemelijk dat wanneer verzoeksters ervoor hadden gekozen om een procedure tegen de Commissie in te leiden voor het Gerecht zonder eerst de nationale rechter te adiëren, de Commissie zou hebben gesteld dat zij hun vordering geldend dienden te maken voor de nationale rechter, waar hun een doeltreffend rechtsmiddel ter beschikking stond. Zij zou naar alle waarschijnlijkheid dezelfde argumenten hebben aangevoerd als nu in deze procedure.(47)

93.      Tegen deze achtergrond kom ik nu tot de bespreking van de overwegingen van het Gerecht met betrekking tot de verjaringstermijn van artikel 46 van het Statuut.

 Bespreking

94.      Krachtens de rechtspraak van het Hof kan in gevallen waarin de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voortvloeit uit een normatieve handeling, de verjaringstermijn niet ingaan voordat de nadelige gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan, en derhalve niet voordat de betrokkenen een vaststaande schade hebben geleden.(48)

95.      In het onderhavige geval heeft het Gerecht vastgesteld dat de verjaringstermijn was ingegaan op het tijdstip waarop de schade die verzoeksters leden door het geheel of gedeeltelijk niet uitkeren van de communautaire steun, vaststond.(49) Het was van oordeel dat in de uitzonderlijke omstandigheden van het geval i) een voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer er redelijkerwijs van kon uitgaan dat hij de betrokken steun zou ontvangen, en ii) (met name gelet op de ingewikkeldheid van het bij verordening nr. 2499/82(50) ingevoerde stelsel en het uitzonderlijke karakter van de situatie die de lacune in deze verordening veroorzaakte) het voor een dergelijke marktdeelnemer zeer moeilijk was om er zich rekenschap van te geven dat hij een dergelijke betaling niet zou kunnen verkrijgen voor de nationale rechter. Om te kunnen beoordelen of de schade vaststond, heeft het Gerecht vervolgens de nationale procedures bezien, die specifiek betrekking hadden op het lot van de waarborg.

96.      Deze twee onderdelen hadden naar mijn indruk net zo goed kunnen worden geformuleerd (en wellicht gelukkiger) vanuit het begrip dat een redelijke toeschouwer, die de situatie observeert, zou hebben van de objectieve situatie. Objectief beschouwd, gelet op de communautaire wetgeving, de quasi-contractuele verhouding tussen AIMA en de wijnproducenten, het feit dat de wijnproducenten hadden voldaan aan hun verplichtingen, en de kennelijke doelstelling van de communautaire wetgeving zoals uitgedrukt in de overwegingen van de considerans van verordening nr. 2499/82, komt het mij voor dat een dergelijke toeschouwer zou hebben verondersteld dat de juiste weg om betaling van de communautaire steun te verkrijgen, een procedure voor de nationale rechter was, met naar alle waarschijnlijkheid een prejudiciële verwijzing krachtens artikel 234 EG. Dergelijke betalingen worden immers in beginsel op nationaal niveau verricht en (indien noodzakelijk) opgeëist door middel van een nationale procedure, waarna ze door de lidstaat met de Gemeenschap worden verrekend in de goedkeuringsprocedure voor de EOGFL-rekeningen. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat een redelijke toeschouwer, die de situatie objectief beziet, in 1983 meteen de conclusie zou hebben getrokken dat de wijnproducenten een schadevordering tegen de Commissie moesten instellen.

97.      Integendeel, bij toepassing van de toets (zoals uiteengezet door de Commissie) dat „de verjaringstermijn niet [kan] ingaan alvorens de nadelige gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan, en derhalve niet voordat de betrokkenen een vaststaande schade hebben geleden”, zou deze toeschouwer mijns inziens hebben opgemerkt dat in juni 1983 wel de algemene aard van de schade duidelijk kan zijn geweest, die verzoeksters waarschijnlijk zouden lijden wanneer de communautaire steun niet aan hen zou worden betaald, maar niet de onontkoombaarheid van de schade. Verzoeksters leden „een vaststaande schade” pas nadat het objectief duidelijk werd, dat een procedure voor de nationale rechter er niet toe leidde dat zij de steun zouden ontvangen. Dat was het moment waarop „de nadelige gevolgen van [de lacune in] die handeling [van de Gemeenschap] zich [voordeden]”.

98.      Met deze aantekening, onderschrijf ik volledig de door het Gerecht gekozen benadering, ten minste met betrekking tot de vier verzoeksters die hoger beroep hebben ingesteld tegen het vonnis van het Tribunale civile di Roma.(51)

99.      Indien, subsidiair, het Hof de mogelijkheid zou overwegen om in een uitzonderlijk geval een subjectief element in aanmerking te nemen, komt het mij voor dat er sterke overeenkomsten bestaan met de zaak Adams/Commissie(52) en dat de redenen om een subjectief element te aanvaarden, in het onderhavige geval net zo zwaarwegend zijn als in de zaak Adams/Commissie.

100. De onderhavige zaak is om de door het Gerecht gegeven redenen, net als de zaak Adams/Commissie, uitzonderlijk.

101. In de zaak Adams/Commissie, had verzoeker de Commissie geïnformeerd over mededingingsvervalsende praktijken van zijn werkgever, Hoffmann-La Roche & Co AG (hierna: „La Roche”). Hij stelde vervolgens een vordering in tegen de Commissie tot vergoeding van de schade die hij meende te hebben geleden ten gevolge van onrechtmatige handelingen of verzuimen van de Commissie, die onder meer tot zijn arrestatie, gevangenhouding en veroordeling in Zwitserland wegens de uit die informatie voortvloeiende economische spionage hadden geleid. Het Hof besliste dat, na het bezoek van de advocaat van La Roche aan de Commissie op 8 november 1974, de bekendheid van de Commissie met de ernst van het gevaar waaraan zij Adams had blootgesteld door haar eerdere handelen(53), voldoende was voor haar aansprakelijkheid. Door niet alles te doen wat redelijkerwijs in haar vermogen lag om de informatie waarover zij na dat bezoek beschikte aan Adams door te geven, was de Commissie jegens hem aansprakelijk voor de schade die kon voortvloeien uit de ontdekking van zijn identiteit.

102. Adams stelde zijn vordering in in juli 1983. De Commissie beriep zich op de verjaringsregel van artikel 43 van ’s Hofs Statuut, de voorloper van het huidige artikel 46. Adams stelde dat hij eerst in 1980 kennis van de feiten had gekregen, nadat zijn nieuwe advocaat de gelegenheid had gehad om het strafdossier te bestuderen. Aan hetgeen de Zwitserse politie hem had verteld, had hij geen geloof gehecht, en hij was niet in staat geweest om de vonnissen van de Zwitserse rechterlijke instanties te lezen, daar deze in het Duits waren gesteld. Evenmin had hij weet kunnen hebben van de gebeurtenissen tijdens het bezoek van de advocaat van La Roche aan de Commissie op 8 november 1974.

103. Het Hof overwoog dat artikel 43 „aldus [dient] te worden uitgelegd, dat het verstrijken van de verjaringstermijn niet aan de gelaedeerde kan worden tegengeworpen, wanneer deze niet tijdig heeft kunnen kennisnemen van het feit dat de schade heeft doen ontstaan, en daardoor niet over een redelijke termijn heeft kunnen beschikken om zijn vordering voor het verstrijken van de verjaringstermijn bij het Hof of bij de betrokken instelling in te dienen. Er zij hier aan herinnerd, dat het Hof zijn conclusie ten aanzien van de aansprakelijkheid van de Gemeenschap heeft gebaseerd op de omstandigheid, dat de Commissie niet heeft getracht om na het bezoek van [de advocaat van La Roche] op 8 november 1974 verzoeker te waarschuwen en te raadplegen. Op grond van de aan het Hof meegedeelde gegevens staat vast, dat verzoeker eerst tijdens de instructie van de onderhavige zaak van die gebeurtenis heeft kunnen kennisnemen, aangezien het bezoek van [de advocaat van La Roche] voor het eerst werd vermeld in het verweerschrift van de Commissie. Bijgevolg heeft hij voor de normale datum waarop de verjaringstermijn verstreek, niet de mogelijkheid gehad de Gemeenschap uit dien hoofde aansprakelijk te stellen.”(54)

104. De zaak Adams, zoals de Commissie ook impliciet stelt, verschilt uiteraard in diverse opzichten van de onderhavige zaak (hoewel ik toegeef enigszins verlegen te zijn met het argument van de Commissie, dat de zaak Adams geen betrekking heeft op de vraag wanneer de verjaringstermijn ingaat, maar op de vraag wanneer deze eindigt, aangezien het één stellig afhangt van het ander). Die zaak toont echter aan dat het Hof in een uitzonderlijk geval bereid is af te wijken van de gebruikelijke toepassing van de verjaringsregels. In dergelijke zeldzame, uitzonderlijke gevallen ben ik van mening dat het noodzakelijk kan zijn om deze regels welwillender te benaderen, teneinde te voorkomen dat verjaring als verweer wordt aangevoerd in omstandigheden waar dat duidelijk onjuist zou zijn.

105. In de onderhavige zaak hebben verzoeksters de beslissing genomen, die op dat moment en in de gegeven context volkomen redelijk was, om zich te voegen in de door DAI in september 1984 voor het Tribunale civile di Roma ingeleide procedure tegen Assedile en AIMA. Verzoeksters hadden geen invloed, en konden die ook niet hebben, op de duur van deze procedure. Deze rechter heeft geweigerd prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. Wanneer hij dat wel had gedaan, zou de zaak in dat stadium duidelijk zijn geworden. In het kader van die verwijzing zou het Hof noodzakelijkerwijs de structuur van verordening nr. 2499/82 hebben onderzocht. Daarbij zou het de lacune in deze verordening hebben vastgesteld (zoals het Gerecht vervolgens heeft gedaan), namelijk dat wanneer een lidstaat een van de twee beschikbare mogelijkheden koos voor de uitbetaling van de steunbedragen, fondsen die bestemd waren voor de producenten als de uiteindelijke begunstigden, in omstandigheden als de onderhavige aan de Gemeenschap zouden worden terugbetaald in plaats van te worden uitbetaald aan de producenten.

106. Zonder prejudiciële verwijzing en een dergelijk onderzoek wisten de vier, van de vijf, verzoeksters die tegen het vonnis van het Tribunale civile di Roma (55) hoger beroep hadden ingesteld, echter pas bij het definitieve einde van de nationale procedures (het arrest van de Corte di Cassazione van 28 november 1994) dat hun poging om bij de nationale rechter betaling te verkrijgen van de communautaire steun die hun rechtmatig toebehoorde, kansloos was. Dat lijkt mij het juiste moment te zijn waarop de verjaringstermijn van artikel 46 van het Statuut is ingegaan.

107. Wat de vijfde verzoekster betreft, leidt de beoordeling die ik hierboven heb voorgesteld, tot de conclusie dat de verjaringstermijn is ingegaan op de datum van het vonnis van het Tribunale civile di Roma, dat wil zeggen op 27 januari 1989. Haar vordering tegen de Commissie is derhalve verjaard. Dat zou alleen anders zijn wanneer het Hof van mening zou zijn dat, net als in de zaak Adams/Commissie, in de uitzonderlijke omstandigheden van het onderhavige geval juist moet worden geoordeeld dat de in artikel 46 van het Statuut vastgestelde verjaringstermijn op geen van verzoeksters toepasselijk is.

108. Volledigheidshalve moet ik nog toevoegen dat verzoeksters vervolgens tegen AIMA een vordering wegens ongerechtvaardigde verrijking hebben ingesteld.(56) Zoals verzoeksters zelf beseften nadat zij de Commissie hadden benaderd en begrepen dat het bedrag van de waarborg van Assedile door AIMA was overgemaakt aan de Commissie en ten voordele van het EOGFL was geboekt(57), was deze vordering eveneens zeker kansloos: AIMA was niet ongerechtvaardigd verrijkt.

109. Er zou kunnen worden gesteld dat pas op dat moment het laatste sprankje hoop op succes bij de nationale rechter was gedoofd. Ik acht het niet noodzakelijk of juist om zo ver te gaan.

110. Het komt mij derhalve voor dat, objectief bezien, het falen van het cassatieberoep bij de Corte di Cassazione het einde betekende van elke reële mogelijkheid dat verzoeksters zouden kunnen slagen voor de nationale rechter.(58) Op dat moment kon dus de geleden schade als „vaststaand” worden beschouwd. Op dat moment was de schade inderdaad op handen en te verwachten, ook al kon deze nog niet nauwkeurig worden becijferd.(59)

111. Ik erken dat de onderhavige zaak niet keurig in de bestaande rechtspraak past, waar zowel het Gerecht in zijn arrest, als de Commissie in hogere voorziening naar hebben verwezen. Deze rechtspraak is echter niet ontwikkeld in de context van omstandigheden als die van de onderhavige zaak, waarin de situatie op vervelende wijze tussen het nationale en communautaire rechtsstelsel valt. In de rechtspraak tot op heden is daarentegen het fundamentele probleem, welk van deze stelsels het juiste forum voor een procedure vormt, nooit aan de orde geweest.

112. Wanneer verzoeksters in casu meteen een vordering tegen de Commissie hadden ingesteld, is het zeer aannemelijk dat de Commissie het standpunt zou hebben ingenomen dat de nationale rechter het juiste forum vormt, zowel omdat communautaire steun in de landbouwsector gewoonlijk door het nationale interventiebureau wordt betaald en omdat er een nationale faillissementsprocedure gaande was. Het zegt mijns inziens genoeg, dat zelfs in de procedure voor het Gerecht de Commissie volhield dat de nationale procedures verzoeksters doeltreffende rechtsmiddelen boden.

113. Wanneer het verjaringsverweer in het onderhavige geval zou slagen, zou dat erop neerkomen verzoeksters de toegang tot de rechter en derhalve tot gerechtigheid te onthouden. Een dergelijk resultaat zou in strijd zijn met het fundamentele beginsel, dat het gemeenschapsrecht een effectieve rechterlijke bescherming biedt aan personen waaraan het rechten toekent. Verzoeksters zijn personen die recht hebben op betaling van communautaire steun voor de wijn die zij ter distillatie bij DAI hebben binnengebracht, en die van hun geld zijn beroofd door een lacune in verordening nr. 2499/82, waarvoor het Gerecht de Commissie verantwoordelijk heeft gesteld. In hogere voorziening wordt de grond van de zaak niet betwist. Het zou naar mijn mening volledig onjuist zijn, wanneer het verjaringsverweer zou slagen in de uitzonderlijke omstandigheden van het onderhavige geval.

114. Ik zou bijgevolg de hogere voorziening afwijzen en het arrest van het Gerecht bekrachtigen.

 Kosten

115.          Krachtens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd door de in het gelijk gestelde partij. Verzoeksters hebben een kostenveroordeling gevorderd. Naar mijn mening is de vijfde verzoekster (Cantina sociale del Vermentino), anders dan de eerste vier verzoeksters, in het ongelijk gesteld. Uit het dossier blijkt echter dat de enkel aan de vijfde verzoekster toe te rekenen kosten – indien er al dergelijke kosten zijn – waarschijnlijk gering zijn en in elk geval moeilijk te bepalen. Ik stel derhalve voor, dat de Commissie jegens alle vijf verzoeksters in de kosten van deze hogere voorziening wordt verwezen.

 Conclusie

116. Gelet op het bovenstaande, geef ik het Hof in overweging:

–        de hogere voorziening af te wijzen;

–        de Commissie te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening.

1 – Oorspronkelijke taal: Engels

2 – Arrest van 23 november 2004 (Jurispr. blz. II‑3991).

3 – Zie voetnoot 15 en punt 52 hieronder.

4 – PB L 54, blz. 1; zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2144/82 van de Raad van 27 juli 1982 (PB L 227, blz. 1).

5 – Vrijwillige distillatie is bedoeld om een voorspeld wijnoverschot te voorkomen, met het oog op een verbetering van de prijs.

6 – Aangehaald in voetnoot 4.

7 – PB L 267, blz. 16; zoals gewijzigd bij verordeningen van de Commissie (EEG) nr. 311/83 van 7 februari 1983 (PB L 36, blz. 6) en (EEG) nr. 2276/83 van 9 augustus 1983 (PB L 219, blz. 9).

8 – Zie achtste overweging van de considerans.

9 –      Artikel 9, lid 2, derde alinea, is door het Hof ongeldig verklaard „voor zover het bepaalt, dat iedere overschrijding van de termijn waarbinnen de distilleerder de minimumaankoopprijs aan de producent moet betalen, het verlies van het volledige steunbedrag tot gevolg heeft”: zie arrest van 27 juni 1990, Lingenfelser (C‑118/89, Jurispr. blz. I‑2637).

10 – Verordening van de Raad van 20 februari 1978 inzake de toewijzing van in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gestelde en verbeurde waarborgen, borgsommen en garanties (PB L 50, blz. 1).

11 – De gebeurtenissen waarop deze hogere voorziening betrekking heeft, hebben vanzelfsprekend ruim voor de komst van de euro plaatsgevonden. Aangezien de lezer thans waarschijnlijk meer vertrouwd is met de euro dan met de Italiaanse lire om een waarde te bepalen, heb ik van deze bedragen de waarde in euro vermeld om de omvang van de litigieuze bedragen duidelijk te maken.

12 – Het Gerecht van eerste aanleg geeft een juiste analyse van het betalingspatroon, dat bestaat uit twee fasen, namelijk de betaling van de minimumaankoopprijs door de distilleerder aan de producent en de betaling van de „communautaire steun” in eigenlijke zin door het interventiebureau aan de distilleerder. Verderop in het arrest gebruikt het Gerecht echter regelmatig het begrip „communautaire steun” of „steun” voor ofwel beide betalingen tezamen ofwel voor, meer specifiek, de betaling van de minimumaankoopprijs. Ik heb dat gebruik gevolgd, omdat uit de context duidelijk is wat wordt bedoeld.

13 – Namelijk de huidige verzoeksters, een andere wijnbouwcoöperatie en een consortium van wijnbouwcoöperaties.

14 – Voor zover kan worden afgeleid uit de documenten voor het Hof, moet dit de kern van hun redenering voor de Corte di Cassazione zijn geweest.

15 – Artikel 235 EG verleent de gemeenschapsrechter de bevoegdheid om kennis te nemen van geschillen over de vergoeding van de in de tweede alinea van artikel 288 EG bedoelde schade. Deze alinea bepaalt dat in geval van niet-contractuele aansprakelijkheid „de Gemeenschap overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade [moet] vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt”.

16 – Punten 58‑84 van het arrest van het Gerecht.

17 – Punt 85.

18 – Punten 109 en 110.

19 – Arrest van 12 april 1984 (281/82, Jurispr. blz. 1969, punt 11).

20 – Punten 87 and 88. Zoals bekend, had het Tribunale civile di Roma een prejudiciële verwijzing afgewezen: zie punt 29 hierboven.

21 – Punten 115‑117.

22 – Zie punt 77 van het arrest.

23 – Punt 118.

24 – Punt 120.

25 – Punten 131‑133.

26 – Punten 134 en 135; zie punten 18 en 24 hierboven.

27 – Punten 136‑139.

28 – Punt 142.

29 – Zie de wettelijke context zoals uiteengezet in punt 144 van het arrest van het Gerecht.

30 – Punten 143‑147.

31 – Arrest van 27 januari 1982, Birra Wührer e.a./Raad en Commissie (256/80, 257/80, 265/80, 267/80 en 5/81, Jurispr. blz. 85, punt 10).

32 – Ibidem.

33 – De Commissie verwijst naar het arrest van het Gerecht van 16 april 1997, Hartmann/Raad en Commissie (T‑20/94, Jurispr. blz. II‑595, punten 109 e.v.), en met betrekking tot het voormalige ’s Hofs Statuut-EGA, naar de beschikking van het Hof van 18 juli 2002, Autosalone Ispra dei Fratelli Rossi/EGA (C‑136/01 P, Jurispr. blz. I‑6565, met name punten 31 en 56).

34 – Arrest van 7 november 1985 (145/83, Jurispr. blz. 3539).

35 – Zie punten 139 en 140 van het arrest.

36 – Arresten van 2 juni 1976, Kampffmeyer/Commissie en Raad (56/74–60/74, Jurispr. blz. 711, punt 6); 29 januari 1985, Binderer/Commissie (147/83, Jurispr. blz. 257, punt 19), en 14 januari 1987, Zuckerfabrik Bedburg/Raad en Commissie (281/84, Jurispr. blz. 49, punt 14).

37 – Punt 178 van het arrest van het Gerecht.

38 – Punt 179.

39 – Aangehaald in voetnoot 9 hierboven.

40 – Zie bijvoorbeeld punten 11 en 13.

41 – Zie punt 141 van het arrest van het Gerecht.

42 – Zoals blijkt uit de talrijke arresten waarin het Hof de weigering van EOGFL-steun door de Commissie op grond dat de betrokken lidstaat niet had gewaarborgd dat aan deze voorwaarden was voldaan, heeft bevestigd.

43 – Zelfs wanneer er hierover twijfel zou bestaan, wil ik er toch op wijzen dat de Commissie het arrest van het Gerecht niet ten gronde heeft betwist. Het zou derhalve niet juist zijn en, sterker nog, niet in overeenstemming met de bevoegdheden van het Hof in hogere voorziening om de uitlegging van de wetgeving door het Gerecht ter discussie te stellen.

44 – Zie punt 26 hierboven.

45 – Zie de omzichtige bespreking van de grond van de zaak in de punten 151‑178, met name de punten 164‑172. De Commissie komt in hogere voorziening niet op tegen de beslissing van het Gerecht ten gronde. Zij beroept zich uitsluitend op het punt van de verjaringstermijn.

46 – Zie punten 31‑33 van het arrest van het Gerecht.

47 – Zie punt 89 van het arrest van het Gerecht. Het Gerecht maakt in punt 118 overtuigend duidelijk dat verzoeksters bij de nationale rechter in feite geen doeltreffende rechtsbescherming konden vinden, een conclusie waarmee men het (in het licht van iets meer dan 10 jaar procederen voor de nationale rechter) moeilijk oneens kan zijn. Het is echter niet zo zeker of dat even duidelijk zou zijn geweest wanneer de start had plaatsgevonden voor het Gerecht in plaats van voor de nationale rechter.

48 – Arrest Birra Wührer e.a./Raad en Commissie, aangehaald in voetnoot 31, punt 10.

49 – Punt 131.

50 – Zie het commentaar van advocaat-generaal Darmon in de verwante context van de evenredigheid van de door artikel 9, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 2499/82 opgelegde sanctie: „Men kan niet anders dan versteld staan over deze wonderlijke mengeling van uitdrukkelijk voorziene en impliciet geregelde sancties, en over het naast elkaar voorkomen van hoofdverplichtingen en bijkomende verplichtingen, waarvan de niet-nakoming even streng wordt gesanctioneerd, namelijk met het verlies van het volledige steunbedrag, zulks in strijd met de door de Commissie zelf aangehaalde rechtspraak van het Hof [...]” (punt 27 van de conclusie in de zaak Lingenfelser, aangehaald in voetnoot 9).

51 – Zie punten 30 en 32 hierboven en punt 107 hieronder.

52 – Aangehaald in voetnoot 34.

53 – Namelijk, de overhandiging aan personeelsleden van La Roche van geretoucheerde kopieën van door Adams aan de Commissie verstrekte documenten die La Roche in staat stelden om hem als de voornaamste verdachte aan te wijzen toen zij aangifte deed bij het Zwitserse openbaar ministerie, en wat bijgevolg tot zijn arrestatie had geleid en de politie en de Zwitserse rechterlijke instanties belangrijk bewijsmateriaal tegen hem had verschaft.

54 – Punten 50 en 51 van het arrest.

55 – Zie punten 30 en 32 hierboven.

56 – Op 16 februari 1996: zie punt 38 van het arrest van het Gerecht, hierboven genoemd in punt 34.

57 – Zie punten 39 en 40 van het arrest van het Gerecht.

58 – Ik houd hierbij in gedachten dat verzoeksters zich bewust waren van het risico, dat het bedrag van de verbeurde waarborg op enig moment door AIMA aan de Commissie zou worden betaald en ten gunste van het EOGFL geboekt. Zij hoopten erop dat in de nationale bodemprocedure de waarborg niet verbeurd zou worden verklaard en/of dat de nationale rechter zou kunnen worden overreed anders te beslissen, zodat zij betaling van de steun zouden verkrijgen. Om de door mij gegeven redenen was het mijns inziens, objectief beschouwd, voor hen redelijk om die route te beproeven. Daarentegen ligt de procedure tegen AIMA wegens ongerechtvaardigde verrijking naar mijn mening meer in de sfeer van de laatste wanhoopsdaad.

59 – Zie punten 129 en 130 en punt 149 van het arrest van het Gerecht. De precieze omvang van de verliezen van verzoeksters kon eerst worden becijferd nadat zij, als bevoorrechte schuldeisers, een deel van hun onbetaalde schuldvorderingen op DAI hadden geïnd na de afwikkeling van de faillissementsprocedure in 2000.

Full & Egal Universal Law Academy