CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 23 de febrero de 2006 1(1)
Asunto C‑191/05
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Portuguesa
«Conservación de las aves silvestres – Zona de protección especial»
I. Introducción
1. En el presente procedimiento por incumplimiento se examina si un Estado miembro puede reducir una zona de protección especial en el sentido de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (en lo sucesivo, «Directiva sobre protección de las aves»), (2) y, en caso afirmativo, con arreglo a qué condiciones. La Directiva no regula esta cuestión, cuya importancia es cada vez mayor habida cuenta del gran número de zonas de protección existentes. (3)
II. Marco jurídico
2. El artículo 4 de la Directiva sobre protección de las aves regula las superficies que los Estados miembros deben clasificar como zonas de especial protección para las aves (en lo sucesivo, «ZEPA»):
«1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a) las especies amenazadas de extinción;
b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c) las especies consideradas como raras por que sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.»
III. Hechos, procedimiento administrativo previo y pretensiones
3. Mediante Decreto-ley 384-B/99, de 23 de septiembre de 1999, Portugal estableció la ZEPA «Moura, Mourão e Barrancos» para la protección de aves esteparias. Ejemplos típicos de ave esteparia son la avutarda (Otis tarda), el sisón común (Tetrax tetrax) o el alcaraván común (Burhinus oedicnimus). Según los datos de diciembre de 1997 comunicados por el Gobierno portugués a la Comisión en el formulario normalizado, en la ZEPA también residían aves que no cabía calificar de aves esteparias con arreglo a la clasificación de la Comisión: entre 20 y 40 parejas residentes de búho real (Bubo bubo), entre 1 y 5 parejas de cría de buitre negro (Aegypius monachus) y entre 15 y 50 parejas de cría de águila calzada (Hieraaetus pennatus). En la ZEPA también pasaban el invierno hasta 10.000 grullas comunes (Grus grus) y podían encontrarse buitres leonados (Gyps fulvus).
4. La Comisión reprochó a Portugal, sin encontrar oposición, que hubiera reducido en casi 3.000 hectáreas la superficie de la ZEPA mediante el Decreto-ley 141/2002, de 20 de mayo de 2002. Según la exposición de motivos del Decreto-ley, las áreas excluidas, debido a su uso, no constituían un hábitat relevante para las aves esteparias. En otro documento de las autoridades portuguesas presentado por la Comisión –la decisión de encargar la realización de un estudio científico sobre la delimitación de la ZEPA– (4) se afirma que no se conocían los motivos de la reducción.
5. El 17 de octubre de 2003 la Comisión remitió a Portugal un escrito de requerimiento para que presentase sus observaciones. Tras recibir respuesta, se emitió un dictamen motivado el 9 de julio de 2004. Portugal alegó en ambos casos que se estaba realizando una investigación científica sobre la delimitación de la ZEPA.
6. La Comisión presentó el presente recurso el 28 de abril de 2005, con el que solicita al Tribunal de Justicia que:
«– Declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al haber modificado los límites de la zona de protección especial de “Moura, Mourão e Barrancos”, excluyendo áreas donde viven especies de aves silvestres cuya protección justificó la creación de la mencionada ZEPA.
– Condene en costas a la República Portuguesa.»
7. El Gobierno portugués se limita a solicitar al Tribunal de Justicia que suspenda el procedimiento hasta finalizar el mes de septiembre de 2005 para que dicho Gobierno tenga la oportunidad de presentar una nueva delimitación de la ZEPA basada en estudios científicos.
IV. Apreciación
8. Aunque el Gobierno portugués no formula ninguna pretensión desestimatoria ni se opone al fondo del recurso, la Comisión sólo podrá ver estimadas sus pretensiones si prueba concluyentemente el incumplimiento alegado.
9. La Comisión sostiene que la reducción de la ZEPA infringe el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre protección de las aves. Con arreglo a esta disposición, los Estados miembros están obligados a clasificar como zonas de protección especial los territorios más adecuados para la conservación de las aves del anexo I de la Directiva. Ahora bien, la reducción de ZEPA no está prevista ni en el artículo 4, apartado 1, ni en ninguna otra disposición de la Directiva sobre protección de las aves. (5)
10. Hasta ahora, el Tribunal de Justicia se ha ocupado de la reducción de ZEPA principalmente en el contexto de proyectos que podían constituir infracciones del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre protección de las aves. (6) Esta disposición obliga a los Estados miembros a tomar las medidas adecuadas para evitar el deterioro de los hábitats de las aves protegidas dentro de las ZEPA. Hoy se aplicaría a las ZEPA ya declaradas la protección conferida por el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (7) (en lo sucesivo, «Directiva sobre hábitats»). (8) Sin embargo, en el presente caso, la Comisión no afirma que la ZEPA «Moura, Mourão e Barrancos» se haya deteriorado. Por tanto, tampoco procede declarar una infracción del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre hábitats.
11. Ahora bien, como expone la Comisión, la reducción de la ZEPA podría incumplir la obligación de declaración impuesta por el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre protección de las aves. Para que así ocurra, las zonas excluidas deberían ser parte de los territorios más adecuados para la protección de las especies incluidas en el anexo I de la Directiva, es decir, deberían formar parte de una ZEPA.
12. Por consiguiente, ha de examinarse si las superficies excluidas deben ser declaradas zona de protección. Según jurisprudencia reiterada, aunque los Estados miembros gozan de cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de las zonas de protección especial, la clasificación de dichas zonas obedece a ciertos criterios ornitológicos, determinados por la Directiva. (9) En el marco de un procedimiento por incumplimiento corresponde, en principio, a la Comisión demostrar que se cumplen dichos criterios. (10) Sin embargo, en el caso de autos la Comisión no formula alegaciones sobre las superficies de que se trata y ni tampoco acredita que éstas deben declararse ZEPA. (11)
13. Ahora bien, de lo anterior no cabe inferir que proceda desestimar el recurso. En efecto, en el caso de reducción de una zona declarada se invierte, con carácter excepcional, la carga de la prueba. A menos que el Estado miembro pueda demostrar que incurrió en error al declarar como ZEPA las superficies controvertidas, (12) con tal declaración ha reconocido que éstas reúnen las mejores condiciones para las especies enumeradas en el anexo I de la Directiva. (13) Si quiere separarse de su criterio anterior, está obligado a demostrar por qué la zona controvertida, en su integridad o en parte, no reúne las condiciones más adecuadas.
14. Para probar lo anterior no basta con limitarse a demostrar que en el momento de la reducción la zona en cuestión no reúne, o ha dejado de reunir, las condiciones más adecuadas, sino que debe demostrarse que tampoco las reunía en el momento de la declaración –en rigor, cuando nació la obligación inicial de declaración–. (14) En caso contrario, los Estados miembros podrían eludir impunemente su obligación de mantener las zonas en condiciones óptimas para la conservación de las aves. (15) Un Estado miembro sólo podrá justificar la reducción de una ZEPA si demuestra que se ha producido un deterioro posterior debido a circunstancias objetivas que no dependen de él, por ejemplo, una erupción volcánica.
15. El Gobierno portugués no ha probado ninguno de estos extremos. Se limita a anunciar repetidamente que realizará un nuevo estudio para poder reexaminar la reducción de la ZEPA con arreglo a criterios científicos. Sin embargo, el anuncio de que se va a realizar un estudio no constituye una prueba.
16. Puesto que Portugal, por tanto, no ha demostrado que la reducción de la ZEPA esté justificada científicamente, el recurso de la Comisión está fundado.
V. Costas
17. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Al haber sido estimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenar en costas a la República Portuguesa.
VI. Conclusión
18. Propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
1) Declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al haber reducido la zona de protección especial de «Moura, Mourão e Barrancos».
2) Condenar en costas a la República Portuguesa.
1 – Lengua original: alemán.
2 – DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125.
3 – El Barómetro Natura de la Comisión, en su versión actualizada a mes de junio 2005, /comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, designa 4212 zonas, que comprenden el 8,37 % de la superficie de la Comunidad.
4 – Anexo IV de la demanda.
5 – En la sentencia de 6 marzo de 2003, Comisión/Finlandia (C‑240/00, Rec. p. I‑2187), apartado 19, el Tribunal de Justicia llegó a sostener que la clasificación como ZEPA debe ser definitiva y no puede estar expuesta a modificaciones posteriores.
6 – Sentencias de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania, «Leybucht» (C‑57/89, Rec. p. I‑883), apartado 20, y de 2 de agosto de 1993, Comisión/España, «Marismas de Santoña» (C‑355/90, Rec. p. I‑4221), apartado 35.
7 – DO L 206, p. 7.
8 – Véanse el artículo 7 de la Directiva sobre hábitats y la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia, «Basses Corbières» (C‑374/98, Rec. p. I‑10799), apartados 44 y ss.
9 – Sentencias Marismas de Santoña (citada en la nota 6), apartado 26; de 11 de julio de 1996, Royal Society for the Protection of Birds «Lappel Bank», (C‑44/95, Rec. p. I‑3805), apartado 26, y de 19 de mayo de 1998, Comisión/Países Bajos, «Lista IBA 1989» (C‑3/96. Rec. p. I‑3031), apartados 60 y ss.
10 – Sentencia de 18 de marzo de 1999, Comisión/Francia, «Estuario del Sena» (C‑166/97, Rec. p. I‑1719), apartado 40.
11 – Véanse, sobre la prueba, la sentencia «Marismas de Santoña» (citada en la nota 6), apartado 29, o mis conclusiones de 27 de octubre de 2005 en el asunto Comisión/Austria, «Lauteracher Ried» (C‑209/04, aún no publicadas en la Recopilación), punto 23.
12 – Véase la sentencia de 25 de noviembre de 1999, Comisión/Francia, «Poitou» (C‑96/98, Rec. p. I‑8531), apartado 55.
13 – Sentencias «Leybucht», apartado 20, y «Marismas de Santoña», apartado 35 (ambas citadas en la nota 6).
14 – También las zonas que deberían haber sido declaradas de protección especial y no lo fueron están comprendidas en el ámbito de protección de la Directiva sobre protección de las aves, véanse las sentencias «Marismas de Santoña» (citada en la nota 6), apartado 22, y «Basses Corbières» (citada en la nota 8), apartados 47 y ss.
15 – Véase, en relación con las ZEPA declaradas, la sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido (C‑6/04, Rec. p. I‑0000), apartados 33 y 34.
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