Sprawa C‑299/05
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Zabezpieczenie społeczne – Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 – Artykuł 4 ust. 2a, art. 10a – Załącznik IIa – Rozporządzenie (WE) nr 647/2005 – Specjalne świadczenia nieskładkowe
Streszczenie wyroku
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Prekluzja
(art. 230 akapit piąty WE)
2. Zabezpieczenie społeczne pracowników migrujących – Specjalne świadczenia nieskładkowe – Pojęcie
(rozporządzenie Rady nr 1408/71, zmienione rozporządzeniem nr 647/2005, art. 4 ust. 1 lit. a), art. 4 ust. 2a lit. a))
1. Z samej treści ostatniego akapitu art. 230 WE, jak również z jego celu, jakim jest zapewnienie pewności prawa, wynika, że akt, który nie został zaskarżony w terminie dwóch miesięcy, którego bieg rozpoczyna się, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfikacji skarżącemu, lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez skarżącego wiadomości o tym akcie, staje się ostateczny. Ten ostateczny charakter dotyczy nie tylko samego aktu, lecz również wszystkich późniejszych aktów mających charakter potwierdzający. Takie rozwiązanie, które tłumaczy się potrzebą stabilności prawa, stosuje się zarówno do aktów indywidualnych, jak i aktów o charakterze normatywnym jak rozporządzenie.
Natomiast, jeśli przepis rozporządzenia zostaje zmieniony, możliwość wniesienia skargi zostaje na nowo otwarta, i to nie tylko na wyłącznie ten przepis, ale na wszystkie przepisy, które nawet jeśli nie posiadają zmienionego brzmienia, to stanowią z nim pewną całość.
(por. pkt 28–30)
2. Jeśli chodzi o specjalne świadczenia nieskładkowe to, po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 2a lit. a) pkt ii) rozporządzenia nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem nr 118/97, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 647/2005, świadczenie można zakwalifikować do świadczeń specjalnych tylko wtedy, gdy ma na celu zapewnienie wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takich osób w zainteresowanym państwie członkowskim. A zatem świadczenia, które nie spełniają wyłącznie tej funkcji, ale mają również na celu zapewnienie niezbędnej pielęgnacji oraz opieki nad tymi osobami, jeśli taka jest konieczna, w ich rodzinie lub w wyspecjalizowanej instytucji nie mogą być zaliczone do świadczeń specjalnych w świetle tego przepisu.
Po drugie, zgodnie z art. 4 ust. 2a lit. a) pkt i) omawianego rozporządzenia świadczenie specjalne w rozumieniu tego przepisu definiuje się również w świetle jego celu. Powinno ono zastępować lub uzupełniać świadczenie z zabezpieczenia społecznego, jednocześnie wyraźnie się od niego różniąc, oraz posiadać cechy pomocy społecznej uzasadnionej względami ekonomicznymi i społecznymi, a także powinno być przyznawane na podstawie uregulowań ustalających obiektywne kryteria.
Z drugiej strony świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego, jeśli przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb, na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz jeżeli odnosi się ono do jednego z rodzajów ryzyka wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71. Tak więc świadczenia przyznawane w sposób obiektywny, w przypadku zaistnienia określonego w przepisach prawnych stanu faktycznego, mające na celu poprawę stanu zdrowia i warunków życia osób wymagających opieki służą zasadniczo uzupełnieniu świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego w razie choroby i powinny być uznawane za „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) omawianego rozporządzenia.
(por. pkt 53–56, 61)
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 18 października 2007 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Zabezpieczenie społeczne –Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71– Artykuł 4 ust. 2a i art. 10a – Załącznik IIa – Rozporządzenie (WE) nr 647/2005– Specjalne świadczenia nieskładkowe
W sprawie C‑299/05
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 26 lipca 2005 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M.J. Jonczy, D. Martina oraz V. Kreuschitza, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez G. Ricciego oraz M. A. Troupiotisa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Veigę, J. Leppa oraz G. Curmi, działających w charakterze pełnomocników,
pozwani,
popieranym przez:
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez T. Pynnę, J. Heliskoskiego oraz E. Bygglin, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Szwecji, reprezentowane przez A. Krusego oraz R. Sobockiego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez E. O’Neill oraz C. Vajdę, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, J. Makarczyk, P. Kūris, J.C. Bonichot (sprawozdawca) i C. Toader, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: J. Swedenborg, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 kwietnia 2007 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 maja 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności postanowień pkt 2 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz.U. L 117, str. 1), zawartych w rubrykach zatytułowanych „FINLANDIA” lit. b), „SZWECJA” lit. c), „ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO” lit. d)–f).
Ramy prawne
2 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, str. 1, zwanym dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 647/2005 (zwanym dalej „rozporządzeniem nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym”), uwzględnia – zgodnie z motywami rozporządzenia nr 647/2005 – dokonaną przez Trybunał wykładnię pewnych przepisów dotyczących w szczególności specjalnych świadczeń nieskładkowych dla potrzeb ułatwienia ich stosowania. Rozporządzenie nr 647/2005 zostało wydane na wniosek Komisji w szczególności celem wprowadzenia zmian do załącznika IIa rozporządzenia nr 1408/71 (zwanego dalej „załącznikiem IIa”).
3 Zgodnie z art. 1 lit. u) pkt i) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym, określenie „świadczenia rodzinne” oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny.
4 Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h), rozporządzenie to stosuje się do świadczeń rodzinnych.
5 Zgodnie z art. 4 ust. 2a tego rozporządzenia:
„Niniejszy artykuł stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres podmiotowy, cele i/lub warunki nabycia uprawnienia posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 1, jak również pomocy społecznej.
»Specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym« oznaczają świadczenia, które:
a) są przeznaczone na zapewnienie:
i) uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od ryzyk objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, które zagwarantują zainteresowanym osobom dochód na poziomie minimum egzystencji, uwzględniający sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym państwie członkowskim; albo
ii) wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim;
b) jeżeli finansowanie pochodzi wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania przeznaczonego na pokrycie ogólnych wydatków publicznych, a warunki przyznawania i ustalania wysokości świadczeń nie są uzależnione od jakiegokolwiek składki ze strony beneficjenta. Jednakże świadczeń zapewnianych w celu uzupełnienia świadczenia składkowego nie uważa się wyłącznie z tego powodu za świadczenia składkowe; oraz
c) są wymienione w załączniku IIa.”
6 Przepisy te zastąpiły poniższe postanowienia:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się również do specjalnych świadczeń nieskładkowych, wynikających z ustawodawstwa lub z systemów innych niż określone w ust. 1 lub, które są wyłączone na podstawie ust. 4, jeżeli świadczenia te służą:
a) zapewnieniu uzupełniającego, zastępczego lub pomocniczego pokrycia od ryzyka objętego działami zabezpieczenia społecznego określone w ust. 1 lit. a)–h); lub
b) wyłącznie do zapewnienia szczególnej ochrony osobom niepełnosprawnym.”
7 Artykuł 10a rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym stanowi:
„1. Przepisów art. 10 i tytułu III nie stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, o których mowa w art. 4 ust. 2a. Osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, otrzymują te świadczenia wyłącznie na terytorium państwa członkowskiego, w którym zamieszkują, oraz zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, pod warunkiem że świadczenia te są wymienione w załączniku IIa. Świadczenia wypłacane są przez instytucję miejsca zamieszkania oraz na jej koszt.”
[…]
Podstawy sporu
8 Załącznik IIa rozporządzenia nr 1408/71 zawiera wykaz specjalnych świadczeń nieskładkowych, przysługujących osobom, do których stosuje się to rozporządzenie wyłącznie na terytorium państwa członkowskiego miejsca zamieszkania tych osób, zgodnie z art. 10a rozporządzenia.
9 Państwa członkowskie nie wyraziły sprzeciwu wobec wniosku Komisji zmiany art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 w celu uściślenia definicji specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym w związku z tezami sformułowanymi przez Trybunał w wyrokach: z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C‑215/99 Jauch, Rec. str. I‑1901 i z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C‑43/99 Leclere i Deaconescu, Rec. str. I‑4265.
10 Zgodnie z tym orzecznictwem, do wykazu zawartego w załączniku IIa można wpisać tylko takie świadczenia, które mają zarazem charakter specjalny i nieskładkowy.
11 Po przeanalizowaniu wszystkich świadczeń, które mogłyby w świetle kryteriów zawartych w art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 i wykładni mu nadanej przez Trybunał zostać zakwalifikowane jako „specjalne i nieskładkowe”, Komisja sporządziła i zaproponowała nowy wykaz świadczeń, który mógłby być zawarty w załączniku IIa.
12 W wyniku zastosowania kryteriów wywiedzionych z orzecznictwa Trybunału Komisja nie wpisała do nowego wykazu:
– świadczeń, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71, czyli „świadczeń z tytułu inwalidztwa, włącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania”;
– świadczeń przysługujących niepełnosprawnym dzieciom, których głównym celem jest zmniejszenie dodatkowych obciążeń finansowych rodziny spowodowanych obecnością niepełnosprawnego dziecka w gospodarstwie domowym;
– świadczeń opiekuńczych scharakteryzowanych przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Jauch, świadczeń pieniężnych w razie choroby mających na celu poprawę stanu zdrowia i życia osób wymagających opieki, nawet wówczas gdy te świadczenia mogą pokrywać aspekty niezależne od samej choroby.
13 Na wniosek Republiki Finlandii, Królestwa Szwecji oraz Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Rada Unii Europejskiej zgodziła się jednak na ponowne wpisanie do zaproponowanego przez Komisję wykazu zawartego w załączniku IIa następujących świadczeń (zwanych dalej łącznie „spornymi świadczeniami”):
– odnośnie do Republiki Finlandii: zasiłku na opiekę nad dzieckiem;
– odnośnie do Królestwa Szwecji: zasiłku inwalidzkiego i zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawne dzieci;
– odnośnie do Zjednoczonego Królestwa: zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności (zwanego dalej „DLA”), zasiłku pielęgnacyjnego (zwanego dalej „AA”) i zasiłku na opiekę nad inwalidą (zwanego dalej „CA”).
14 Parlament Europejski, podczas drugiego czytania projektu rozporządzenia zmieniającego, przyjął stanowisko Rady oraz formalnie odnotował oświadczenie Komisji, w którym ta zastrzegła sobie prawo do wniesienia skargi do Trybunału oraz przedstawienia, w razie potrzeby, w oparciu o wyrok, który wydałby Trybunał, nowej propozycji zmiany wykazu zawartego w załączniku IIa.
15 W dniu 13 kwietnia 2005 r. Parlament i Rada przyjęły rozporządzenie nr 647/2005, uwzględniające żądania trzech państw członkowskich wymienionych w pkt 13 niniejszego wyroku. Komisja wnosi o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia w zakresie, w jakim wymienia ono sporne świadczenia w wykazie zawartym w załączniku IIa do rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym (zwanym dalej „załącznikiem IIa w brzmieniu zmienionym”).
16 Komisja twierdzi, że świadczenia te nie spełniają przesłanek pozwalających na to, by krąg ich beneficjentów mógł być ograniczony tylko do osób mających miejsce zamieszkania na terytorium każdego z tych państw członkowskich.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie wniosku o otwarcie procedury ustnej na nowo
17 Pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. Zjednoczone Królestwo przedstawiło swoje uwagi do opinii rzecznik generalnej. Podnosi ono, że nie miało możliwości udzielenia odpowiedzi na argument przedstawiony w tej opinii, zgodnie z którym należy unieważnić wpisanie DLA do wykazu zawartego w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym w całej rozciągłości, pomimo tego, że nie zakwestionowano elementu „mobilności” tego zasiłku, który spełnia przesłanki wymagane do uznania zasiłku za świadczenie specjalne.
18 Zjednoczone Królestwo żąda, w rezultacie, otwarcia przez Trybunał procedury ustnej na nowo, po to aby móc powołać się na orzecznictwo Trybunału dotyczące możliwości stwierdzenia nieważności części normy prawnej. Na poparcie swojej argumentacji podnosi zasady dotyczące stwierdzenia nieważności części przepisu aktu, przedstawione w wyroku z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie C‑244/03 Francja przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. str. I‑4021, pkt 13–15.
19 Trybunał może z urzędu, na wniosek rzecznika generalnego lub na wniosek stron zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo, stosownie do art. 61 regulaminu Trybunału, jeżeli uzna, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub, że podstawą rozstrzygnięcia będzie argument, który nie był przedmiotem dyskusji stron (zob. wyrok z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑309/99 Wouters i in., Rec. str. I‑1577, pkt 42, jak również wyroki z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C‑434/02 Arnold André, Zb.Orz. str. I‑11825, pkt 27 i w sprawie C‑210/03 Swedish Match, Zb.Orz. str. I‑11893, pkt 25).
20 Tymczasem po pierwsze, kwestia rozdzielności DLA została podniesiona w pismach Komisji, a zatem Zjednoczone Królestwo mogło na nią odpowiedzieć w swoich uwagach interwenienta. A po drugie, Trybunał uznał, że posiada wszelkie niezbędne informacje, aby odpowiedzieć na podniesione pytania.
21 W rezultacie nie trzeba zarządzać otwarcia procedury ustnej na nowo.
W przedmiocie dopuszczalności
Argumentacja stron
22 Parlament twierdzi, że w momencie wnoszenia skargi upłynął już termin przewidziany w art. 230 WE. Twierdzi on, że termin ten należy obliczać od momentu publikacji aktu, który zmieniał rozporządzenie nr 1408/71 i zamieszczał w nim po raz pierwszy sporne świadczenia w wykazie zawartym w załączniku IIa. Tymczasem DLA, AA i CA są w nim wymienione od momentu wejścia w życie rozporządzenia Rady (EWG) nr 1247/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. zmieniającego rozporządzenie nr 1408/71 (Dz.U. L 136, str. 1), natomiast fiński zasiłek i zasiłki szwedzkie zostały do niego dodane Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 1994, C 241, str. 21 i Dz.U. 1995, L 1, str. 1).
23 Parlament twierdzi, że zamiarem prawodawcy, który zastąpił przy przyjmowaniu rozporządzenia nr 647/2005 cały załącznik IIa, zamiast ograniczyć się do naniesienia w nim przewidywanych zmian, nie było umożliwienie kwestionowania wpisu świadczeń, które już się w tym załączniku znajdowały.
24 Parlament przyznaje, że poprzez art. 1 pkt 2) rozporządzenie nr 647/2005 prawodawca wspólnotowy zmienił brzmienie art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71. Uważa jednak, że celem tego było wyłącznie proste przeformułowanie definicji specjalnych świadczeń nieskładkowych. Natomiast istota wcześniejszej definicji nie została zmieniona. Na poparcie swojego stanowiska podkreśla, że to właśnie w następstwie analizy i wykładni tego ostatniego przepisu w jego brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia nr 647/2005 Trybunał wydał ww. wyroki w sprawie Jauch oraz w sprawie Leclere i Deaconescu.
25 Parlament uważa zatem, że użyte kryteria, przeformułowane przez rozporządzenie nr 647/2005, były już wśród czynników, które regulowały te świadczenia i że prawodawca ograniczył się do ich zawarcia również w tekście art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym.
26 Komisja twierdzi, że skoro prawodawca wspólnotowy przyjął nowy tekst prawa wtórnego, nawet jeśli pozostawił nienaruszoną treść załącznika, to podjął nową „decyzję” w sprawie tego załącznika. Tym bardziej, że Komisja zwróciła jego uwagę na to, że dawny załącznik stał się częściowo niezgodny z prawem wspólnotowym w świetle orzecznictwa Trybunału.
27 Ta nowa decyzja powinna zatem móc podlegać kontroli Trybunału bez możliwości podniesienia zarzutu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, że kwestionowana część tekstu pozostała niezmieniona.
Ocena Trybunału
28 Zgodnie z art. 230 akapit piąty WE, skargi o stwierdzenie nieważności powinny być wniesione w terminie dwóch miesięcy, którego bieg rozpoczyna się, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfikacji skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie.
29 Z samej treści tego postanowienia, jak również z jego celu, jakim jest zapewnienie pewności prawa wynika, że akt, który nie został zaskarżony w tym terminie staje się ostateczny. Ten ostateczny charakter dotyczy nie tylko samego aktu, lecz również wszystkich późniejszych aktów mających charakter potwierdzający. Takie rozwiązanie, które tłumaczy się potrzebą stabilności prawa stosuje się zarówno do aktów indywidualnych, jak i aktów o charakterze normatywnym jak rozporządzenie.
30 Natomiast jeśli przepis rozporządzenia zostaje zmieniony, możliwość wniesienia skargi zostaje na nowo otwarta, i to nie tylko na wyłącznie ten przepis, ale na wszystkie przepisy, które nawet jeśli nie posiadają zmienionego brzmienia, to stanowią z nim pewną całość.
31 Zastosowanie tych zasad prowadzi do uznania skargi Komisji za dopuszczalną.
32 Brzmienie art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym różni się zasadniczo od wcześniejszego sformułowania i wyraźnie zmienia zakres tego przepisu, a okoliczność podniesiona przez Parlament, że Trybunał dokonał wykładni wcześniejszego tekstu w sposób odpowiadający nowemu brzmieniu nie skutkuje przyznaniem temu nowemu brzmieniu charakteru ostatecznego, potwierdzającego brzmienie wcześniejsze. Zmiana ta została przyjęta właśnie po to, aby ponownie zdefiniować treść wykazu świadczeń niepodlegających przeniesieniu zawartego w załączniku IIa.
33 Z tego wynika, że art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym stanowi z wykazem zawartym w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym całość, co wynika między innymi również z brzmienia art. 10a tego rozporządzenia, który przewiduje że „osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, otrzymują [specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym, o których mowa w art. 4 ust. 2a] wyłącznie na terytorium państwa członkowskiego, w którym zamieszkują, oraz zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, pod warunkiem że świadczenia te są wymienione w załączniku IIa [w brzmieniu zmienionym].”
34 Skarga Komisji jest w związku z tym dopuszczalna.
W przedmiocie skargi
35 W uzasadnieniu swojej skargi Komisja podnosi jeden zarzut. Podnosi ona, że rozporządzenie nr 647/2005 narusza prawo, ponieważ poprzez zamieszczenie spornych świadczeń w wykazie zawartym w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym, przyznaje im charakter świadczeń specjalnych.
Argumentacja stron
36 Jeśli chodzi o fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem, to Komisja przyznaje, że to świadczenie może wspomagać integrację niepełnosprawnego dziecka z jego środowiskiem społecznym, lecz uważa, że służy ono również zmniejszeniu wynikających niepełnosprawności lub choroby dziecka obciążeń dla jego rodziny. Natomiast jak już orzekł Trybunał, świadczenie mające na celu złagodzenie obciążeń wynikających z utrzymania dzieci mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. u) pkt i) rozporządzenia nr 1408/71 i odnosi się do ryzyka, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. h) tego rozporządzenia (wyroki: z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie C‑85/99 Offermanns, Rec. str. I‑2261 i z dnia 7 listopada 2002 r. w sprawie C‑333/00 Maaheimo, Rec. str. I‑10087).
37 Komisja uważa, że okoliczność, iż świadczenie to jest przyznawane w oparciu o indywidualną ocenę potrzeb niepełnosprawnego lub chorego dziecka nie może zmieniać charakteru tego świadczenia.
38 Odnośnie do szwedzkiego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawne dzieci Komisja przedstawia argumentację identyczną do argumentacji przedstawionej w zakresie fińskiego zasiłku na opiekę nad dzieckiem, które przedstawia wiele podobieństw do niego. Uważa, że z tych samych przyczyn szwedzkie świadczenie powinno również być uznane za „świadczenie rodzinne” w rozumieniu art. 1 lit. u) pkt i) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym.
39 Odnośnie do szwedzkiego zasiłku inwalidzkiego, Komisja podnosi, że ma on zasadniczo na celu wyrównanie dodatkowych kosztów, jakie może ponosić osoba z uwagi na swoją niepełnosprawność celem poprawy swojego stanu zdrowia oraz jakości swojego życia jako osoba wymagająca opieki.
40 Należy go zatem uznać, w świetle ww. wyroku w sprawie Jauch, za „świadczenie w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym.
41 Co do DLA, AA i CA, Komisja uważa, że takie świadczenia mają zasadniczo na celu wyrównanie dodatkowych kosztów, jakie może ponosić osoba z uwagi na swoją niepełnosprawność celem poprawy swojego stanu zdrowia oraz jakości swojego życia jako osoba wymagająca opieki. Uzupełniają one zatem, zgodnie z tezami Trybunału w ww. wyroku w sprawie Jauch, świadczenia w razie choroby.
42 W tych okolicznościach, nawet jeśli posiadają one właściwe im cechy, takie świadczenia winny być uważane za „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym.
43 Rada, Parlament, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji i Zjednoczone Królestwo podnoszą, że świadczenia te w świetle ich szczególnej charakterystyki, a mianowicie elementów składowych, celu i warunków przyznania, stanowią raczej „specjalne świadczenia nieskładkowe”, jeśli spełniają kryteria określone w art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym, tak jak są one interpretowane przez Trybunał.
44 Instytucje te i państwa członkowskie twierdzą, że aby świadczenie mogło być zakwalifikowane jako świadczenie „specjalne” powinno posiadać charakterystykę, która sprawia, że wchodzą one jednocześnie w zakres zabezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej z uwagi na swój zakres podmiotowy, cele i sposoby stosowania. Tymczasem sporne świadczenia należą do świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ pojęcie potrzeby stanowi tu kryterium zasadnicze, a ich przyznanie nie podlega warunkowi kumulacji okresów działalności zawodowej lub składkowych, podczas gdy ze wzglądu na inne cechy byłyby zbliżone do świadczeń z zabezpieczenia społecznego, ponieważ właściwe organy są pozbawione uprawnień dyskrecjonalnych przy ich przyznawaniu i z uwagi na to, że ich przyznanie sytuuje beneficjentów w prawnie określonej sytuacji.
45 Sporne świadczenia stanowią zatem świadczenia „mieszane”, które Rada uznała za ściśle związane z sytuacją społeczno-ekonomiczną trzech zainteresowanych państw członkowskich.
46 Stanowisko przyjęte przez Trybuanł w wyroku z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie C‑160/96 Molenaar, Rec. str. I‑843 oraz w ww. wyrokach w sprawie Jauch oraz w sprawie Leclere i Deaconescu nie zmieniłoby tej analizy, ponieważ charakterystyka świadczeń i warunki ich przyznawania, które stanowiły przedmiot tych spraw znacznie różniły się od charakterystyki i warunków przyznawania spornych świadczeń.
47 Parlament twierdzi ponadto, że to, iż pewne aspekty spornych świadczeń mogą je kwalifikować do grupy świadczeń zabezpieczenia społecznego, nie jest niezgodne z ich charakterystyką świadczenia specjalnego.
48 Takie stanowisko potwierdzałyby tezy wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑160/02 Skalka, Rec. str. I‑5613, pkt 25, zgodnie z którymi świadczenie specjalne w rozumieniu art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 definiuje się przez jego cel. Powinno ono zastępować lub uzupełniać świadczenie z zabezpieczenia społecznego oraz posiadać cechy pomocy społecznej uzasadnionej względami ekonomicznymi i społecznymi oraz powinno być przyznawane na podstawie uregulowań ustalających obiektywne kryteria.
49 Innymi słowy, świadczenie może zarazem wchodzić w zakres art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym.
50 Zjednoczone Królestwo przypomina, że Trybunał stwierdził już w wyrokach z dnia 4 listopada 1997 r. w sprawie C‑20/96 Snares, Rec. str. I‑6057 i z dnia 11 czerwca 1998 r. w sprawie C‑297/96 Partridge, Rec. str. I‑3467, że DLA i AA stanowią świadczenia wchodzące w zakres art. 4 ust. 2a lit. b) rozporządzenia nr 1408/71.
Ocena Trybunału
51 Z brzmienia i systematyki art. 4 rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym wynika, że świadczenie nie może należeć zarazem do kategorii świadczeń rodzinnych i świadczeń specjalnych. Świadczenia rodzinne podlegają regulacjom art. 4 ust. 1, natomiast świadczenia specjalne – art. 4 ust. 2a, a rozróżnienie to ma na celu umożliwienie zidentyfikowania odpowiednich systemów tych dwóch kategorii świadczeń (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C‑286/03 Hosse, Zb.Orz. str. I‑ 1771, pkt 36 i 37 oraz przywołane tam orzecznictwo).
52 Należy zatem zbadać, czy sporne świadczenia, wymienione w wykazie zawartym w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym, posiadają cechy świadczeń specjalnych, bowiem ich nieskładkowego charakteru nie można kwestionować.
53 Po pierwsze, zgodnie z art. 4 ust. 2a lit. a) pkt ii) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym, świadczenie można zakwalifikować do świadczeń specjalnych tylko wtedy, gdy ma na celu zapewnienie wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takich osób w zainteresowanym państwie członkowskim.
54 W niniejszym przypadku sporne świadczenia nie spełniają wyłącznie tej funkcji. W gruncie rzeczy, o ile promują bezspornie niezależność ich beneficjentów i zapewniają ochronę niepełnosprawnym w krajowym otoczeniu społecznym, o tyle mają również na celu zapewnienie niezbędnej pielęgnacji oraz opieki, jeśli taka jest konieczna, nad tymi osobami, w ich rodzinie lub w wyspecjalizowanej instytucji. Tym samym nie mogą być zaliczone do świadczeń specjalnych w świetle art. 4 ust. 2a lit. a) pkt ii) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym.
55 Po drugie, poza szczególnym przypadkiem przedstawionym powyżej, zgodnie z art. 4 ust. 2a lit. a) pkt i) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym, świadczenie specjalne, w rozumieniu tego przepisu, definiuje się również w świetle jego celu. Powinno ono zastępować lub uzupełniać świadczenie z zabezpieczenia społecznego, jednocześnie wyraźnie się od niego różniąc oraz posiadać cechy pomocy społecznej uzasadnionej względami ekonomicznymi i społecznymi, a także powinno być przyznawane na podstawie uregulowań ustalających obiektywne kryteria (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie C‑154/05 Kersbergen-Lap i Dams-Schipper, Zb.Orz. str. I‑6249, pkt 30 i oraz przywołane tam orzecznictwo).
56 Z drugiej strony świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego, jeśli przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb, na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz jeżeli odnosi się ono do jednego z rodzajów ryzyka enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (wyroki: z dnia 27 marca 1985 r. w sprawie 249/83 Hoeckx, Rec. str. 973, pkt 12–14; z dnia 20 czerwca 1991 r. w sprawie C‑356/89 Newton, Rec. str. I‑3017; z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑78/91 Hughes, Rec. str. I‑4839, pkt 15 oraz ww. wyroki w sprawie Molenaar, pkt 20 i w sprawie Jauch, pkt 25). To właśnie w oparciu o to orzecznictwo, które uwzględnia elementy składowe świadczeń z tytułu niemieckiego ubezpieczenia opiekuńczego, Trybunał orzekł w pkt 25 ww. wyroku w sprawie Molenaar, że świadczenia te należy uznać za „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 oraz w pkt 36 tego samego wyroku za „świadczenia pieniężne” z ubezpieczenia chorobowego, o których mowa w szczególności w art. 19 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenie (zob. również ww. wyrok w sprawie Jauch, pkt 25).
57 Jeśli chodzi, po pierwsze, o fińskie i szwedzkie zasiłki opiekuńcze na dzieci, to mają one na celu, zgodnie ze stanowiskiem rządów tych państw, umożliwienie rodzicom niepełnosprawnych dzieci zapewnienia pielęgnacji, opieki oraz ewentualnie ich rehabilitacji. W Finlandii zasiłek ten jest przewidziany ustawą o zasiłku na opiekę nad dzieckiem (laki lapsen hoitotuesta), a w Szwecji ustawą o zabezpieczeniu społecznym (lag om allmän försäkring).
58 Okoliczność, że prawo do tych zasiłków nie jest uzależnione od długości zatrudnienia ani opłacania składek, że przyznawane są po przebadaniu każdego indywidualnego przypadku w zależności od potrzeb dziecka i według prawnie określonych kryteriów oraz, że ponadto wpisują się w całokształt świadczeń i usług skierowanych do niepełnosprawnych i z tego względu są ściśle powiązane z otoczeniem gospodarczym i społecznym zainteresowanych państw członkowskich, nie może mieć wpływu na ich główny cel, który ma charakter medyczny.
59 Ponieważ w rezultacie zasiłki te powinny zostać zakwalifikowane do świadczeń w razie choroby, Komisja zasadnie podnosi, że rozporządzenie nr 647/2005 narusza prawo w zakresie, w jakim wymienia te zasiłki w wykazie zawartym w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym, zastrzeżonym dla specjalnych świadczeń nieskładkowych.
60 Jeśli chodzi, po drugie, o szwedzki zasiłek inwalidzki, to z wyjaśnień rządu szwedzkiego wynika, że świadczenie to, przewidziane ustawą o zasiłku inwalidzkim i opiekuńczym (lag om handickappersättning och vårdbigrad), przysługuje osobom niepełnosprawnym, u których doszło do ograniczenia funkcji ruchowych pomiędzy 19 a 65 rokiem życia. Ma ono na celu finansowanie opieki nad osobą trzecią lub umożliwienie osobie niepełnosprawnej ponoszenia kosztów spowodowanych jej niepełnosprawnością oraz poprawę stanu zdrowia, a także jakości życia takiej osoby jako osoby wymagającej opieki.
61 Tymczasem świadczenia przyznawane w sposób obiektywny, w przypadku zaistnienia określonego w przepisach prawnych stanu faktycznego, mające na celu poprawę stanu zdrowia i warunków życia osób wymagających opieki służą zasadniczo uzupełnieniu świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego w razie choroby i powinny być uznawane za „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 (ww. wyroki w sprawie Molenaar, pkt 24 i 25, w sprawie Jauch, pkt 28 i w sprawie Hosse, pkt 38).
62 Szwedki zasiłek inwalidzki, który odpowiada tej charakterystyce i temu celowi powinien w rezultacie zostać zakwalifikowany do świadczeń w razie choroby, jak orzekł Trybunał w ww. wyrokach w sprawie Molenaar, w sprawie Jauch czy w sprawie Hosse, nawet jeśli system przewidziany w uregulowaniach szwedzkich różni się od systemu, jakiemu podlegają świadczenia rozpatrywane w tych sprawach.
63 Przeciwnie do tego co podnosi Królestwo Szwecji, okoliczność, że ograniczenie funkcji ruchowych powinno trwać dostatecznie długo i mieć miejsce przed 65 rokiem życia nie zmienia celu szwedzkiego zasiłku inwalidzkiego, który polega na zaspakajaniu potrzeb wynikających z niepełnosprawności i na pokryciu ryzyka spowodowanego chorobą, która leży u podstaw tej niepełnosprawności.
64 W rezultacie Komisja zasadnie podnosi, że rozporządzenie nr 647/2005 narusza prawo w zakresie, w jakim wymienia ten zasiłek w wykazie zawartym w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym, zastrzeżonym dla specjalnych świadczeń nieskładkowych.
65 Natomiast, po trzecie, jeśli chodzi o DLA, AA i CA, to świadczenia te posiadają wszystkie cechy, częściowo jednak jeśli chodzi o DLA, zasiłków opiekuńczych.
66 Według Zjednoczonego Królestwa świadczenia te są szczególne, a ich celem jest promowanie niezależności i integracji społecznej osób niepełnosprawnych, jak również, w miarę możliwości, wspieranie w prowadzeniu przez nich życia podobnego do życia osób sprawnych. Potrzeba pomocy stanowi kryterium, które determinuje prawo do tych świadczeń. Prawo do DLA czy AA nie zależy od niezdolności do pracy, a wszystkie trzy sporne świadczenia są przyznawane niezależnie od poziomu dochodów ich beneficjenta, jedynie ich wysokość może ulegać zmianie.
67 Przeciwnie do tego co twierdzi Zjednoczone Królestwo, tylko odnośnie do DLA można uznać, że zawiera w sobie element pomocy społecznej. Cel pozostałych dwóch spornych świadczeń jest zbliżony do celu szwedzkiego zasiłku inwalidzkiego, czyli pomocy w przezwyciężaniu przez osobę niepełnosprawną, w miarę możliwości, jej niepełnosprawności w czynnościach dnia codziennego.
68 W rezultacie wszystkie trzy świadczenia, jak również i poprzednie należy uznać za świadczenia w razie choroby, nawet jeśli DLA zawiera w sobie odmienny element dotyczący mobilności.
69 W istocie, jak już podniosła Komisja, element „mobilności” DLA, który mogłby być uznany za specjalne świadczenie nieskładkowe, może być oddzielony od reszty, tak że tylko ten element może być wymieniony w wykazie zawartym w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym, jeśli Zjednoczone Królestwo zdecydowałoby się stworzyć świadczenie obejmujące tylko ten element.
70 Okoliczność, że DLA, AA i CA, inaczej niż świadczenia będące przedmiotem w ww. wyrokach w sprawie Jauch i w sprawie Hosse, nie mają zasadniczo na celu uzupełnienia świadczeń z ubezpieczenia chorobowego pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji tych świadczeń.
71 Ponadto okoliczność, że Trybunał orzekł w ww. wyrokach w sprawie Snares i w sprawie Partridge, że DLA i AA stanowiły w ówczesnym kontekście prawnym świadczenia wchodzące w zakres art. 4 ust. 2a lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 pozostaje bez znaczenia dla analizy, jaką może przeprowadzić Trybunał w kontekście prawnym po wydaniu ww. wyroku w sprawie Jauch.
72 Z tego wynika, że Komisja zasadnie podnosi, że rozporządzenie nr 647/2005 narusza prawo w zakresie, w jakim wymienia DLA, AA i CA w wykazie zawartym w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym, zastrzeżonym dla specjalnych świadczeń.
73 Z powyższego wynika, że postanowienia pkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 647/2005, zawarte w rubrykach zatytułowanych „Finlandia” lit. b), „Szwecja” lit. c), „Zjednoczone Królestwo” lit. d)–f) naruszają prawo i z tego względu należy stwierdzić ich nieważność.
W przedmiocie skutków niniejszego wyroku w czasie
74 Trybunał musi jednak stwierdzić, że zwykłe stwierdzenie nieważności wpisania DLA do wykazu zawartego w załączniku IIa w brzmieniu zmienionym skutkowałoby tym, że Zjednoczone Królestwo byłoby zmuszone przyznać element „mobilności” tego świadczenia nieokreślonej liczbie beneficjentów w całej Unii europejskiej, chociaż nie można kwestionować nieskładkowego charakteru tej części DLA i chociaż mogłoby ono zgodnie z prawem znajdować się w tymże wykazie jako świadczenie nie podlegające przeniesieniu.
75 Okoliczność ta uzasadnia skorzystanie przez Trybunał z kompetencji, przyznanej mu wyraźnie na mocy art. 231 akapit drugi WE w przypadku stwierdzania nieważności rozporządzenia, tymczasowego utrzymania w mocy wpisu DLA w odniesieniu wyłącznie do elementu „mobilności”, po to aby w rozsądnym terminie zostały podjęte właściwe działania celem wpisania go do załącznika IIa w brzmieniu zmienionym.
W przedmiocie kosztów
76 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże na podstawie art. 69 § 3 akapit pierwszy regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań oraz w przypadkach szczególnych, Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo, że każda ze stron poniesie swoje własne koszty. Ponieważ Parlament i Rada przegrały sprawę, ponoszą one własne koszty oraz, w częściach równych, koszty poniesione przez Komisję. Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność postanowień pkt 2 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71, zawartych w rubrykach zatytułowanych „Finlandia” lit. b), „Szwecja” lit. c), „Zjednoczone Królestwo” lit. d)–f).
2) Skutki wpisania zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności w rubryce zatytułowanej „Zjednoczone Królestwo” lit. d) załącznika IIa do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r., w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 647/2005, pozostają tymczasowo w mocy w odniesieniu wyłącznie do elementu „mobilności”, po to aby w rozsądnym terminie zostały podjęte właściwe działania celem wpisania go do załącznika IIa w brzmieniu zmienionym.
3) Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokryją własne koszty oraz, w częściach równych, koszty Komisji Wspólnot Europejskich.
4) Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokryją własne koszty.
Podpisy
* Język postępowania: francuski.
Full & Egal Universal Law Academy