Asia T-122/05
Robert Benkö ym.
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio
Kumoamiskanne – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Päätös 2004/798/EY – Luettelo mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista – Henkilöt, joita päätös koskee suoraan ja erikseen – Tutkimatta jättäminen
Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen määräys (ensimmäinen jaosto) 19.9.2006
Määräyksen tiivistelmä
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet
(EY 230 artiklan neljäs kohta; neuvoston direktiivi 92/43; komission päätös 2004/798)
2. Euroopan yhteisöt – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta
(EY 230 artiklan neljäs kohta, EY 234 ja EY 241 artikla)
3. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet
(EY 230 artiklan neljäs kohta; neuvoston direktiivi 92/43; komission päätös 2004/798)
1. Jotta riitautettu yhteisön toimi koskisi suoraan kantajaa, mikä on EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetun kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen edellytys, edellytetään, että sillä on välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan ja ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, koska täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja se perustuu yksinomaan yhteisön lainsäädäntöön, eikä muita välissä olevia sääntöjä sovelleta.
Luontotyyppien suojelusta annetun direktiivin 92/43 mukaisesta luettelosta mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista tehty päätös 2004/798 ei koske suoraan maanomistajia. Direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa säädetystä suojelujärjestelmästä, jonka alaisiksi kantajien maa-alueet riidanalaisessa päätöksessä asetetaan, ei aiheudu suoria vaikutuksia kantajien oikeusasemaan.
Vaikka direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että kun alue on merkitty tämän artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat tämän direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdan säännökset, näissä säännöksissä jätetään kansallisille viranomaisille toimintavaraa. Tästä seuraa, että alueen sisällyttäminen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon ei anna mitään täsmällistä tietoa siitä, mitä direktiivin säännösten mukaisia toimenpiteitä kansalliset viranomaiset tulevaisuudessa toteuttavat.
Lopuksi olettaen, että kyseisestä päätöksestä aiheutuu suoraan vakavia taloudellisia seurauksia sekä oikeudellisia haittoja eli hallintomenojen kasvua ja kantajien omistamien kiinteistöjen arvon alenemista, ne eivät kuitenkaan vaikuta näiden maanomistajien oikeudelliseen vaan ainoastaan tosiasialliseen tilanteeseen, eikä niiden vuoksi voida siis katsoa, että päätös koskisi kantajia suoraan.
(ks. 35, 38, 46 ja 47 kohta)
2. Perustamissopimuksessa on yhtäältä EY 230 ja EY 241 artiklalla sekä toisaalta EY 234 artiklalla luotu täysin kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa toimielinten toimenpiteisiin kohdistuva laillisuusvalvonta yhteisöjen tuomioistuinten tehtäväksi. Tässä järjestelmässä luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka eivät EY 230 artiklan neljännessä kohdassa mainittujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten vuoksi voi suoraan riitauttaa yleisesti sovellettavia yhteisön toimia, voivat tilanteen mukaan vedota tällaisten toimien pätemättömyyteen joko välillisesti EY 241 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimissa tai kansallisissa tuomioistuimissa, jotka eivät ole toimivaltaisia itse toteamaan, että kyseiset toimet ovat pätemättömiä, ja vaatia viimeksi mainittuja esittämään yhteisöjen tuomioistuimelle tältä osin ennakkoratkaisukysymyksiä.
(ks. 49 kohta)
3. Direktiivin 92/43 mukaisesta luettelosta mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista tehty päätös 2004/798, jossa osoitetaan yhteisön tärkeänä pitämiksi alueiksi Itävallassa sijaitsevia alueita, ei koske erikseen kuntia, joissa kyseiset alueet sijaitsevat.
Vaikka oletettaisiinkin, että nämä kunnat ovat toimivaltaisia direktiivin täytäntöönpanon osalta, tämä toimivalta ei yksilöi niitä EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska yhtäältä niiden oikeusasema ei eroa muiden kansallisten viranomaisten, jotka vastaavat direktiivin ja erityisesti sen 6 artiklan 2–4 kohdan täytäntöönpanosta, oikeusasemasta ja toisaalta kun otetaan huomioon päätöksessä luokiteltujen alueiden määritelmän yleinen ja abstrakti luonne, direktiivistä johtuvien velvoitteiden mahdollinen vaikutus näiden kuntien toimivallan käyttöön maankäyttöön ja alueiden suojeluun liittyvissä asioissa on samanlainen kuin kaikkiin muihin sellaisiin kuntiin nähden, joiden alueella on riidanalaisessa päätöksessä luokiteltu alue.
Alueellisen tai paikallisen hallintoviranomaisen yleinen intressi alueensa taloudellisten ja sosiaalisten kysymysten osalta toimivaltaisena viranomaisena saada aikaan alueensa taloudellista vaurautta koskevia myönteisiä tuloksia ei yksistään riitä siihen, että yleisesti sovellettavien toimien voitaisiin katsoa koskevan sitä erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(ks. 61–64 ja 72 kohta)
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (ensimmäinen jaosto)
19 päivänä syyskuuta 2006 (*)
Kumoamiskanne – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Päätös 2004/798/EY – Luettelo mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista – Henkilöt, joita päätös koskee suoraan ja erikseen – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑122/05,
Robert Benkö, kotipaikka Kohfidisch (Itävalta),
Nikolaus Draskovich, kotipaikka Güssing (Itävalta),
Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy, kotipaikka Kohfidisch,
Peter Masser, kotipaikka Deutschlandsberg (Itävalta),
Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, kotipaikka Deutschlandsberg,
Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha (Itävalta),
Gemeinde Ebergassing (Itävalta),
Ernst Harrach, kotipaikka Bruck an der Leitha (Itävalta),
Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG, kotipaikka Vaduz (Liechtenstein), ja
Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung, kotipaikka Vaduz,
edustajanaan asianajaja M. Schaffgotsch,
kantajana,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. van Beek ja B. Schima,
vastaajana,
jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta vaaditaan kumoamaan neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesta luettelosta mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista 7 päivänä joulukuuta 2004 tehty komission päätös 2004/798/EY (EUVL L 382, s. 1),
EUROOPAN YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. García-Valdecasas sekä tuomarit J. D. Cooke ja V. Trstenjak,
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
määräyksen
Asiaa koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat
1 Neuvosto antoi 21.5.1992 direktiivin 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (EYVL L 206, s. 7; jäljempänä luontodirektiivi).
2 Luontodirektiivin tavoitteena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.
3 Luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
4 Luontodirektiivin johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason saattamiseksi ennalleen tai sen säilyttämiseksi on tarpeen osoittaa erityisten suojelutoimien alueita yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston aikaansaamiseksi määritellyn aikataulun mukaisesti.
5 Luontodirektiivin 1 artiklan l alakohdan mukaan erityisten suojelutoimien alueella tarkoitetaan ”jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä”.
6 Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään sellaisen erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston perustamisesta, jonka nimi on Natura 2000, joka koostuu alueista, joilla on luontodirektiivin liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja tämän direktiivin liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, ja jolla on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.
7 Luontodirektiivin liitteessä I säädetään, mitkä ovat ne yhteisön tärkeinä pitämät luontotyypit, joiden suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita, sen liitteessä II säädetään, mitkä ovat ne yhteisön tärkeinä pitämät eläin- ja kasvilajit, joiden suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita.
8 Luontodirektiivin 4 artiklassa säädetään kolmivaiheisesta menettelystä erityisten suojelutoimien alueiden osoittamiseksi. Tämän artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on laadittava alueista luettelo, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on. Tämä luettelo on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa luontodirektiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta koskevien tietojen kanssa.
9 Luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta direktiivin liitteessä III vahvistettujen perusteiden mukaan luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi. Komissio hyväksyy luontodirektiivin 21 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luettelon yhteisön tärkeinä pitämistä alueista.
10 Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetään, että kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty tämän saman artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on osoitettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestys sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000 ‑verkoston yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.
11 Luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa täsmennetään, että kun alue on merkitty komission laatimaan yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, sitä koskevat luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan säännökset.
12 Luontodirektiivin 6 artikla koskee erityisten suojelutoimen alueiden suojelun varmistamiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
13 Komissio teki 7.12.2004 luontodirektiivin 4 artiklan nojalla päätöksen 2004/798/EY luontodirektiivin mukaisesta luettelosta mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista (EUVL L 382, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös). Tähän riidanalaisen päätöksen liitteenä I olevaan luetteloon kuuluvat seuraavat alueet:
– AT1114813 Südburgenländisches Hügel- und Terrassenland
– AT1205A00 Wachau
– AT1220000 Feuchte Ebene – Leithaauen
– AT2242000 Schwarze und Weiße Sulm
– AT3120000 Waldaist und Naarn
– AT3122000 Oberes Donau- und Aschachtal.
14 Kantajista Peter Masser on usean vuoden ajan ajanut hanketta pienen sähkölaitoksen perustamiseksi alueelle, johon viitataan tunnuksella AT2242000. Sama koskee Alfred Prinz von und zu Liechtensteinia, joka on lisäksi maanomistaja.
15 Alue, johon viitataan tunnuksella AT1220000, sijaitsee Marktgemeinde Götzendorf an der Leithan ja Gemeinde Ebergassingen alueilla. Nämä kaksi kuntaa ovat Niederösterreichin osavaltiossa. Ne eivät ilmoita olevansa riidanalaisessa päätöksessä luokitelluilla alueilla sijaitsevien maa-alojen omistajia.
16 Muut kantajista ovat riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetuilla alueilla sijaitsevien maa-alojen omistajia ja harjoittavat niillä maa- ja metsätaloutta. Alueen, johon viitataan tunnuksella AT1114813, osalta kyseessä ovat Robert Benkö, Nikolaus Draskovich ja Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy; alueen, johon viitataan tunnuksella AT1220000, osalta Ernst Harrach; alueen, johon viitataan tunnuksella AT1205A00, Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG ja alueen, johon viitataan tunnuksella AT3122000, Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung.
Oikeudenkäyntimenettely
17 Kantajat nostivat nyt käsiteltävänä olevan kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 21.3.2005 toimittamallaan kannekirjelmällä.
18 Vastaaja esitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 25.7.2005 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla oikeudenkäyntiväitteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan nojalla. Kantajat esittivät huomautuksensa tästä oikeudenkäyntiväitteestä 2.9.2005.
19 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esitti prosessinjohtotoimena Itävallan tasavallalle ja komissiolle kirjallisia kysymyksiä. Näihin kysymyksiin määräajan kuluessa annetut vastaukset on annettu tiedoksi kaikille kantajille, jotka ovat esittäneet niistä huomautuksensa.
Asianosaisten vaatimukset
20 Kantajat vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– toteaa, että kanne voidaan ottaa tutkittavaksi
– kumoaa riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan
– toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen Itävallassa olevien yhteisön tärkeänä pitämien alueiden (joihin riidanalaisen päätöksen liitteessä I viitataan tunnuksella AT) osalta tai
– vaihtoehtoisesti kumoaa alueiden, joihin riidanalaisessa päätöksessä viitataan tunnuksilla AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT205A00, AT3122000 ja AT 3120000, luokittelun yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi tai vielä vaihtoehtoisesti
– kumoaa riidanalaisen päätöksen liitteessä I määriteltyjen alueiden luokittelun yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi luontotyyppien ja lajien kannalta edustavuustasolla ja yleisarvioinnilla seuraavien alueiden osalta B, C ja D, (vaihtoehtoisesti C ja D ja vielä vaihtoehtoisesti D) jäsenvaltioiden täyttämän vakiolomakkeen mukaisesti
– kaikki riidanalaiseen päätökseen (liitteen I mukaisesti) sisällytetyt alueet
– vaihtoehtoisesti kaikki Itävallan alueet (joihin liitteessä I on viitattu tunnuksella AT)
– vielä vaihtoehtoisesti ainoastaan alueet AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 ja AT3120000
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21 Komissio vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta
– velvoittaa vastaajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
22 Työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jos asianosainen haluaa, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi ratkaista tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevan väitteen käsittelemättä itse pääasiaa. Saman artiklan 3 kohdan mukaisesti hakemuksen jatkokäsittely on suullinen, jollei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätä toisin. Käsiteltävänä olevassa asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo saaneensa tarvittavat selvitykset oikeudenkäyntiasiakirjoista ja päättää, ettei suullista käsittelyä ole syytä aloittaa.
23 Väitettyään, että kuntia lukuun ottamatta kantajilla ei ole asiavaltuutta ja että riidanalainen päätös ei ole luonteeltaan sellainen toimenpide, josta voidaan nostaa EY 230 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu kanne, komissio keskittyy oikeudenkäyntiväitteessään siihen, koskeeko päätös kantajia suoraan ja erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ensisijaisesti on syytä tarkastella tätä viimeistä väitettä.
24 EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaan ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi – – nostaa kanteen hänelle osoitetusta päätöksestä tai päätöksestä, joka siitä huolimatta, että se on annettu asetuksena tai toiselle henkilölle osoitettuna päätöksenä, koskee ensin mainittua henkilöä suoraan ja erikseen”.
25 Koska on kiistatonta, että ainoastaan jäsenvaltioille osoitettua riidanalaista päätöstä ei ole osoitettu kantajille, on tutkittava, koskeeko tämä päätös niitä suoraan ja erikseen.
26 Koska kantajina olevien yksityishenkilöiden oikeusasema poikkeaa huomattavasti kantajina olevien kuntien, jotka eivät ole riidanalaisessa päätöksessä yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi luokitelluilla alueilla sijaitsevien maa-alueiden omistajia, oikeusasemasta, näiden kahden kantajatyypin tilannetta on syytä tarkastella erikseen.
Vaikutus kantajina oleviin yksityishenkilöihin
Asianosaisten lausumat
27 Luonnehdittuaan riidanalaisen päätöksen sisällön normatiivisiksi yleisiksi säännöiksi ja varsinaisen riidanalaisen päätöksen siis yleisesti sovellettavaksi säädökseksi komissio väittää, että päätös ei koske kantajina olevia yksityishenkilöitä suoraan EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Koska huomioon on otettava oikeudellinen asema eikä tosiasiallinen asema (yhdistetyt asiat T-172/98, T-175/98–T-177/98, Salamander ym. v. parlamentti ja neuvosto, määräys 27.6.2000, Kok. 2000, s. II‑2487, 62 kohta), riidanalaisesta päätöksestä johtuva kantajina olevien yksityishenkilöiden omaisuuden mahdollinen arvon aleneminen ei ole riittävä peruste suoralle vaikutukselle.
28 Komissio katsoo, että riidanalaiset säännökset ovat pääasiallisesti verrattavissa direktiivin säännöksiin, joilla ei voida asettaa velvoitteita yksityishenkilöille. Luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa perustetaan velvoitteita siten vain jäsenvaltioille, ei yksityishenkilöille.
29 Komissio muistuttaa, että sen määrittämiseksi, koskeeko päätös kantajaa suoraan, on tarkistettava, voidaanko jäsenvaltioiden toimenpiteiden sisältö johtaa riidanalaisista säännöksistä ilman, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa. Käsiteltävänä olevassa asiassa ei voida määrittää milloin, ja tarvittaessa miten, riidanalainen päätös muuttaisi kantajina olevien yksityishenkilöiden oikeuksia. Tältä osin komissio katsoo, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa ainakin seuraavien kahden seikan osalta: se, milloin häiriöllä saattaa olla merkittäviä vaikutuksia, ja se, mitkä toimenpiteet soveltuvat heikentymisen ja häiriöiden estämiseksi. Samoin luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa jäsenvaltioille jätetään harkintavaltaa, koska vaatimuksella, joka koskee arviointia yhteensoveltuvuudesta suojelutavoitteiden kanssa, voi olla oikeusvaikutuksia ainoastaan konkreettisen suunnitelman tai hankkeen yhteydessä.
30 Komissio viittaa analogian perusteella ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-223/01, Japan Tobacco ja JT International v. parlamentti ja neuvosto, 10.9.2002 antamaan määräykseen (Kok. 2002, s. II‑3259) ja väittää, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa ei aseteta kantajina oleville yksityishenkilöille mitään rajoituksia. Komissio katsoo, että jotta voidaan harkita rajoitusten asettamista yksityishenkilöille luontodirektiivin nojalla jäsenvaltion on aina ensin tutkittava ja hyväksyttävä toimenpiteen tarpeellisuus ja tämän jälkeen päätettävä soveltuvista toimenpidetyypeistä. Kun kyseessä on esimerkiksi määrätty maankäyttö, jäsenvaltio voi kieltää sen kokonaan, hyväksyä sen velvoittein tai ehdoin tai ilman näitä, tai määrätä itse tai kolmansien välityksellä toimenpiteistä riidanalaisen käytön aiheuttamien haittojen korvaamiseksi. Komissio katsoo, että kaikista näistä seikoista seuraa, että riidanalainen päätös ei koske suoraan kantajina olevia yksityishenkilöitä.
31 Kantajina olevat yksityishenkilöt katsovat, että päätös koskee niitä suoraan, koska jäsenvaltioilla ei ole lainkaan harkintavaltaa olennaisissa päätöksissä. Ne katsovat, että yhtäältä riidanalaisessa päätöksessä säädetään alueiden valinnasta ja määrittelystä. Toisaalta luontodirektiivillä asetetaan ratkaisevat suojelutavoitteet eikä jäsenvaltioille jätetä lainkaan toimintavaraa. Kantajina olevien yksityishenkilöiden mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa nimittäin säädetään heikentämiskiellosta.
32 Vaikka kantajina olevat yksityishenkilöt myöntävät, että jäsenvaltiot voivat luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ryhtyä tarpeellisiksi katsomiinsa toimenpiteisiin mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi, he kuitenkin korostavat, että nämä on jo vahvistettu. Kantajina olevien yksityishenkilöiden mukaan riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanemiseksi jäsenvaltioiden on hyväksyttävä niille epäsuotuisia toimenpiteitä, koska ne ovat ainakin velvollisia panemaan täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun heikentämiskiellon sekä kantajina oleville yksityishenkilöille vastaisen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun luonnolle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin ilman mitään harkintavaltaa. Ne katsovat, että suunnitelman tai hankkeen hyväksymisen edellytyksenä on tieteellinen varmuus siitä, että kielteisiä vaikutuksia ei ole, mikä vastaa tieteellistä tutkimusta eikä harkintavaltaa. Ne katsovat, että luontodirektiivissä ei lisäksi anneta jäsenvaltioille mahdollisuutta sovellettavien sääntöjen lieventämiseen tai niistä poikkeamiseen. Tästä aiheutuu kielteisiä seurauksia kantajina oleville yksityishenkilöille.
33 Kantajina olevat yksityishenkilöt lisäävät, että yksityishenkilöiden on noudatettava luontodirektiivin puitteissa annettuja suojelutavoitteita ja niistä aiheutuvia velvoitteita. Yksityishenkilöillä ei ole mahdollisuutta välttyä voimassa olevilta, luontodirektiivillä ja riidanalaisella päätöksellä säädetyiltä säännöksiltä ja tavoitteilta, kun kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä ei ole annettu, ja se, ettei näin ole tehty, on yksinkertainen muotoseikka.
34 Komission huomatukseen, joka mukaan siinä tapauksessa, että tämä kanne jätetään tutkimatta, kantajilla on mahdollisuus vedota riidanalaisen päätöksen lainvastaisuuteen kansallisissa tuomioistuimissa, joiden velvollisuutena on esittää yhteisöjen tuomioistuimelle kysymyksiä EY 234 artiklan mukaisesti riidanalaisen päätöksen lainmukaisuudesta, kantajina olevat kunnat, kuten lisäksi myös kantajina olevat yksityishenkilöt, vastaavat, että tämän oikeussuojakeinon avulla ei saada selvyyttä asian tosiseikkoihin ja että se vie liian kauan aikaa, koska se kestää noin kuusi vuotta. Niiden mukaan jäsenvaltiot nimittäin ovat velvollisia panemaan luontodirektiivin täytäntöön ja soveltamaan asiaa koskevaa sääntelyä alueille, jotka on katsottu virheellisesti yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi, joten riidanalaisen päätöksen laillisuusvalvonta ennakkoratkaisukysymyksen avulla tapahtuu liian myöhään. Näin ollen ne katsovat, että niiltä puuttuu tehokas oikeussuoja oikeusvarmuuden ja yhteisön oikeuden tehokkuuden periaatteiden vastaisesti.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
35 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, jotta riitautettu yhteisön toimi koskisi suoraan yksityistä, edellytetään, että sillä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan ja ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, koska täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja se perustuu yksinomaan yhteisön lainsäädäntöön, eikä muita välissä olevia sääntöjä sovelleta (ks. asia C-386/96 P, Dreyfus v. komissio, tuomio 5.5.1998, Kok. 1998, s. I-2309, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja em. yhdistetyt asiat Salamander ym. v. parlamentti ja neuvosto, tuomion 52 kohta).
36 Näin on myös silloin kun niillä, joille toimenpide on osoitettu, on vain teoreettinen mahdollisuus olla ryhtymättä yhteisön toimenpiteessä edellytettyihin toimiin ja kun niiden tahdosta ryhtyä säädöksen mukaisiin toimenpiteisiin ei ole epäilystäkään (em. asia Dreyfus v. komissio, 44 kohta).
37 Kantajina olevat yksityishenkilöt vetoavat erityisesti siihen, että luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa säädetystä suojelujärjestelmästä, jonka alaisiksi niiden maa-alat riidanalaisessa päätöksessä asetetaan, aiheutuu niille suoria kielteisiä seurauksia, kuten heikentämiskielto ja velvollisuus alueella toteutettujen hankkeiden vaikutusten arvioimiseen.
38 Vaikka luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että kun alue on merkitty tämän artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan säännökset, on kuitenkin tarkistettava, jätetäänkö näissä säännöksissä kansallisille viranomaisille toimintavaraa.
39 Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan ”erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin”. Kyseisessä säännöksessä adjektiivin ”tarpeellinen” käyttö osoittaa selvästi, että jäsenvaltioiden on arvioitava tapauskohtaisesti, onko toimenpiteet toteutettava ja jos näin on, minkälaisia toimenpiteiden on oltava luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Lisäksi tarpeelliset toimenpiteet niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, tulee toteuttaa ainoastaan, jos ”nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin”. Kysymys siitä, saattaako häiriö vaikuttaa merkittävästi luontodirektiivin tavoitteisiin, jätetään siis kansallisten viranomaisten arvioitavaksi.
40 Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että toisin kuin kantajina olevat yksityishenkilöt väittävät, luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa harkintavalta jätetään jäsenvaltioille (ks. vastaavasti julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus asiassa C‑127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomio 7.9.2004, Kok. 2004, s. I‑7405, I‑7409, 133 kohta).
41 Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta saattavat vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Kyseisestä säännöksestä seuraa, että ainoastaan sellaisia suunnitelmia tai hankkeita, jotka saattavat vaikuttaa johonkin alueeseen merkittävästi, on arvioitava. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi (ks. asia C‑6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 20.10.2005, Kok. 2005, s. I‑9017, 54 kohta).
42 Tällainen vaara on olemassa, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois, että mainittu suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi (em. asia Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomion 44 ja 45 kohta ja em. asia komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomion 54 kohta). Kuitenkin kysymys siitä, täyttääkö suunnitelma tai hanke tämän edellytyksen ja millä arviointiperusteilla, edellyttää väistämättä kansallisten viranomaisten arviointia (ks. vastaavasti julkisasiamies Tizzanon asiassa C‑98/03, komissio v. Saksa, tuomio 10.1.2006, Kok. 2006, s. I‑53, I‑57, antama ratkaisuehdotus, 38 kohta). Tästä aiheutuu, että jäsenvaltiot eivät ole velvollisia tekemään asianmukaista arviointia kaikkien kantajina olevien yksityishenkilöiden hallinnoimien suunnitelmien tai hankkeiden vaikutuksista kyseessä olevaan alueeseen.
43 Jos kansalliset viranomaiset katsovat, että hanke saattaa vaikuttaa asianomaisiin alueisiin merkittävästi, niiden on luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen, luettuna yhdessä sen johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen kanssa, mukaan arvioitava asianmukaisesti mainitun hankkeen vaikutukset kyseisiin alueisiin. Tässä säännöksessä käytetty sana asianmukaisesti osoittaa, että jäsenvaltioilla on harkintavalta suoritettaviin arviointimenetelmiin nähden. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaan ”alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia”. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävänä on hyväksyä suunnitelman tai hankkeen kyseessä olevaa aluetta koskevien vaikutusten arvioinnin tulosten perusteella suunnitelma tai hanke vasta varmistuttuaan, ettei se vaikuta mainitun alueen koskemattomuuteen. Tältä osin kansallisilla viranomaisilla on harkintavalta jota ne käyttävät luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa määriteltyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti (ks. vastaavasti em. asia Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomion 67 ja 70 kohta).
44 Lisäksi luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa, jota saman direktiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä oleva varaus koskee, säädetään, että suunnitelma tai hanke voidaan hyväksyä tietyin edellytyksin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa tai tarkoitetun vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta. Kansallisilla viranomaisilla on joka tapauksessa harkintavaltaa päättää, onko suunnitelma tai hanke toteutettava yleisen edun kannalta pakottavista syistä.
45 Näin ollen jäsenvaltioiden ei ole pakko kieltää kantajina olevien yksityishenkilöiden hallinnoimia suunnitelmia tai hankkeita. Se, että jokin näistä hankkeista mahdollisesti evättäisiin ei johtuisi luontodirektiivistä, vaan jokaisen jäsenvaltion päätöksestä panna täytäntöön riidanalainen päätös ja luontodirektiivi tapauskohtaisesti jollakin tietyllä tavalla (ks. vastaavasti asia T‑136/04, Freiherr von Cramer-Klett ja Rechtlerverband Pfronten v. komissio, määräys 22.6.2006, 47 ja 52 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa; asia T‑137/04, Mayer ym. v. komissio, määräys 22.6.2006, 60 ja 65 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia T‑150/05, Sahlstedt ym. v. komissio, määräys 22.6.2006, 54 ja 59 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa; ks. myös vastaavasti em. asia Salamander ym. v. Euroopan parlamentti ja neuvosto, tuomion 68 kohta ja em. asia Japan Tobacco ja JT International v. parlamentti ja neuvosto, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen määräyksen 51 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
46 Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että alueen sisällyttäminen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon ei anna mitään täsmällistä tietoa siitä, mitä luontodirektiivin säännösten mukaisia toimenpiteitä kansalliset viranomaiset tulevaisuudessa toteuttavat.
47 Kantajina olevat yksityishenkilöt väittävät, että riidanalaisesta päätöksestä aiheutuu vakavia taloudellisia seurauksia sekä oikeudellisia haittoja eli hallintomenojen kasvua ja niiden omistamien kiinteistöjen arvon alenemista. Kuitenkin olettaen, että nämä vaikutukset aiheutuvat suoraan itse luontodirektiivistä ja riidanalaisesta päätöksestä eivätkä siitä, että taloudelliset toimijat varautuvat etukäteen siihen, että jäsenvaltiot panevat ne täytäntöön, ne eivät kuitenkaan vaikuta kantajina olevien yksityishenkilöiden oikeudelliseen vaan ainoastaan tosiasialliseen tilanteeseen (ks. vastaavasti em. asia Salamander ym. v. Parlamentti ja neuvosto, tuomion 62 kohta; em. asia Freiherr von Cramer-Klett ja Rechtlerverband Pfronten v. komissio, määräyksen 47 kohta; em. asia Mayer ym. v. komissio, määräyksen 60 kohta ja em. asia Sahlstedt ym. v. komissio, määräyksen 54 kohta).
48 Kantajina olevat yksityishenkilöt samoin kuin kantajina olevat kunnat vetoavat lopuksi pääasiallisesti oikeuteensa tehokkaaseen oikeussuojaan.
49 Tältä osin on korostettava, että EY 230 ja EY 241 artiklalla sekä toisaalta EY 234 artiklalla on luotu täysin kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa toimielinten toimenpiteisiin kohdistuva laillisuusvalvonta yhteisöjen tuomioistuinten tehtäväksi (ks. vastaavasti asia 294/83, Les Verts v. parlamentti, tuomio 23.4.1986, Kok. 1986, s. 1339, Kok. Ep. VIII, s. 551, 23 kohta). Tässä järjestelmässä luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka eivät EY 230 artiklan neljännessä kohdassa mainittujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten vuoksi voi suoraan riitauttaa yleisesti sovellettavia yhteisön toimia, voivat tilanteen mukaan vedota tällaisten toimien pätemättömyyteen joko välillisesti EY 241 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimissa tai kansallisissa tuomioistuimissa, jotka eivät ole toimivaltaisia itse toteamaan, että kyseiset toimet ovat pätemättömiä (asia 314/85, Foto-Frost, tuomio 22.10.1987, Kok. 1987, s. 4199, Kok. Ep. IX, s. 235, 20 kohta), ja vaatia viimeksi mainittuja esittämään yhteisöjen tuomioistuimelle tältä osin ennakkoratkaisukysymyksiä (asia C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomio 25.7.2002, Kok. 2002, s. I‑6677, 40 kohta).
50 Näin ollen jäsenvaltioiden on luotava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jolla voidaan taata oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan (em. asia Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomion 41 kohta).
51 Tässä yhteydessä kansallisten tuomioistuinten on EY 10 artiklassa määrätyn lojaalin yhteistyön periaatteen nojalla mahdollisuuksien mukaan tulkittava ja sovellettava oikeussuojakeinojen käyttöä koskevia kansallisia menettelysääntöjä siten, että luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat riitauttaa tuomioistuimissa sellaisen päätöksen tai muun kansallisen toimenpiteen laillisuuden, joka liittyy yleisesti sovellettavan yhteisön toimen soveltamiseen niiden osalta, ja vedota viimeksi mainitun toimen pätemättömyyteen (em. asia Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomion 42 kohta).
52 Vaikka kantajat eivät voikaan vaatia riidanalaisen asetuksen kumoamista, ne voivat riitauttaa niitä koskevat luontodirektiivin ja riidanalaisen päätöksen kansalliset täytäntöönpanosäännökset ja niillä on edelleen mahdollisuus vedota niiden lainvastaisuuteen kansallisissa tuomioistuimissa, jotka antavat ratkaisunsa EY 234 artiklaa noudattaen (ks. vastaavasti asia C-70/97 P, Kruidvat v. komissio, tuomio 17.11.1998, Kok. 1998, s. I-7183, 49 kohta ja asia T-45/00, Conseil national des professions de l’automobile ym. v. komissio, tuomio 12.7.2000, Kok. 2000, s. II‑2927, 26 kohta).
53 Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että riidanalainen päätös ei koske kantajina olevia yksityishenkilöitä suoraan eikä ole tarpeen tutkia, koskeeko päätös niitä erikseen.
Vaikutus kantajina oleviin kuntiin
Asianosaisten lausumat
54 Siltä osin kuin kyse on siitä, koskeeko päätös kantajina olevia kuntia erikseen, komissio korostaa ensin käsiteltävänä olevan asian ja asiassa Codorníu vastaan neuvosto 18.4.1994 annetun tuomion (asia C-309/89, Kok. 1994, s. I-1853, Kok. Ep. XV, s. I‑177) ja asiassa Pfizer Animal Health vastaan neuvosto 11.9.2002 annetun tuomion (asia T-13/99, Kok. 2002, s. II-3305) välisiä eroja, ja vetoaa sitten siihen, että kunnan kaltaisen oikeushenkilön yleinen intressi alueensa taloudellisten ja sosiaalisten kysymysten osalta toimivaltaisena yksikkönä saada aikaan alueensa taloudellista vaurautta koskevia myönteisiä tuloksia ei missään tapauksessa yksistään riitä siihen, että päätöksen voitaisiin katsoa koskevan sitä erikseen EY:n perustamissopimuksen 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla (asia C-142/00 P, komissio v. Nederlandse Antillen, tuomio 10.4.2003, Kok. 2003, s. I‑3483, 69 kohta). Komission mukaan jokainen jäsenvaltioita velvoittava yhteisön oikeuden yleisesti sovellettava toimi voi jäsenvaltioiden institutionaalisesta rakenteesta riippuen edellyttää, että erilaiset kansalliset alue- tai paikallistason julkisyhteisöt ovat velvollisia noudattamaan näitä velvoitteita. Esillä olevassa asiassa kantajina olevien kuntien tilanne ei eronnut muiden sellaisten kansallisten julkisoikeudellisten järjestöjen tilanteesta, jotka ovat alueellisesti toimivaltaisia riidanalaisessa päätöksessä yhteisön tärkeiksi luokittelemiin alueisiin nähden.
55 Kantajina olevat kunnat Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha ja Gemeinde Ebergassing vetoavat siihen, että ne ovat kuntia, joiden asuinalueita suojelutoimien alueiksi osoittaminen ja suojelutavoitteet uhkaavat. Päätös koskisi näitä kuntia erikseen paikallistason julkisyhteisöinä, jotka ovat vastuussa riidanalaisen päätöksen kohteena olevien asuinalueista huolehtimisesta ja niiden suojelusta. Riidanalaisen päätöksen johdosta niihin sovelletaan – mielivaltaisesti ja virheellisesti – luontodirektiivin oikeussääntöjä, mikä loukkaa niiden institutionaalista toimivaltaa.
56 Kantajina olevat kunnat vetoavat lisäksi edellä mainitussa asiassa Codorníu v. neuvosto annettuun tuomioon sekä oikeuteensa tulla kuulluksi.
57 Lopuksi ne väittävät tämän määräyksen 34 kohdassa esitettyjen seikkojen perusteella, että esillä olevan kanteen jättäminen tutkimatta ei takaa niille riittävää oikeussuojaa. Komission tämän määräyksen 34 kohdassa esitettyihin seikkoihin perustuva kanta on päinvastainen.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
58 On syytä tarkastaa, vaikuttaako riidanalainen päätös kantajina oleviin kuntiin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (asia 25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963, Kok. 1963, s. 197, 223, Kok. Ep. I, s. 181 ja em. asia komissio v. Nederlandse Antillen, tuomion 65 kohta).
59 Kantajina olevat kunnat väittävät perustavansa sen, että päätös koskee niitä erikseen, erityisesti niiden toimivaltaan maankäyttö- ja suojeluasioissa alueella, jolla riidanalaisen päätöksen kohteena olevat alueet sijaitsevat.
60 Kuten Itävallan tasavalta toteaa 6.4.2006 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa, luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohta kuuluvat Itävallan oikeuden mukaan osavaltioiden lainsäädäntö- ja toimeenpanovaltaan, lukuun ottamatta Wienin ja Oberösterreichin osavaltioita, joiden osalta toimivalta kuuluu ainakin osittain ja tietyissä tapauksissa kunnille. Kantajat eivät vastusta tätä näkemystä tähän Itävallan tasavallan vastaukseen liittyvässä 16.5.2006 esittämässään kannanotossa. Tästä seuraa, että kantajina olevat kunnat, jotka sijaitsevat Niederösterreichin osavaltion alueella, eivät ole toimivaltaisia luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdan säännösten täytäntöönpanon osalta. Näin ollen on katsottava, ettei tällainen toimivalta yksilöi niitä EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
61 Joka tapauksessa, vaikka oletettaisiinkiin, että kantajina olevat kunnat ovat toimivaltaisia luontodirektiivin täytäntöönpanon osalta, tämä toimivalta ei yksilöi niitä EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Niiden oikeusasema ei nimittäin tältä osin eroa muiden kansallisten viranomaisten, jotka vastaavat direktiivin ja erityisesti sen 6 artiklan 2–4 kohdan täytäntöönpanosta, oikeusasemasta.
62 Luontodirektiivin täytäntöönpanon osalta kansallisella tasolla toimivaltaiset viranomaiset ovat tosin luontodirektiivin 6 artiklan perusteella velvollisia toteuttamaan tarvittavat suojelutoimenpiteet ja erityisesti sellaiset toimenpiteet, joiden tarkoituksena on luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen estäminen (2 kohta) ja sellaisten suunnitelmien tai hankkeiden, jotka ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi luokiteltuihin alueisiin, asianmukainen arvioiminen (3 kohta). Riidanalaisessa päätöksessä yhteisön tärkeinä pitämien alueiden määritelmä on kuitenkin luonteeltaan yleinen ja abstrakti, koska se ei koske tiettyjä henkilöitä vaan maa-alueita. Vaikka maa-alueet ovatkin hyvin pieniä, ne on kuitenkin määritelty ainoastaan alueen nimen, pinta-alan ja maantieteellisten koordinaattien mukaan, jotka ovat yleisiä ja abstrakteja perusteita.
63 Kun otetaan huomioon riidanalaisessa päätöksessä luokiteltujen alueiden määritelmän yleinen ja abstrakti luonne, luontodirektiivistä johtuvien velvoitteiden mahdollinen vaikutus kantajina olevien kuntien toimivallan käyttöön maankäyttöön ja alueiden suojeluun liittyvissä asioissa on samanlainen kuin kaikkiin muihin sellaisiin kuntiin nähden, joiden alueella on riidanalaisessa päätöksessä luokiteltu alue. Lisäksi, kuten komissio oikeudenkäyntiväitteessään perustellusti toteaa, jäsenvaltioita velvoittava yhteisön oikeuden mukainen yleisesti sovellettava toimi voi jäsenvaltioiden institutionaalisesta rakenteesta riippuen edellyttää, että erilaiset kansalliset alue- tai paikallistason julkisyhteisöt ovat velvollisia noudattamaan näitä velvoitteita. Näin ollen käsiteltävänä olevan asian mukainen tilanne ei mitenkään erota kantajina olevia kuntia muiden sellaisten kansallisten julkisoikeudellisten elinten tilanteesta, joilla on alueellinen toimivalta riidanalaisessa päätöksessä yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi luokiteltuihin alueisiin nähden.
64 Tältä osin on muistettava, että alueellisen tai paikallisen hallintoviranomaisen yleinen intressi alueensa taloudellisten ja sosiaalisten kysymysten osalta toimivaltaisena viranomaisena saada aikaan alueensa taloudellista vaurautta koskevia myönteisiä tuloksia ei yksistään riitä siihen, että yleisesti sovellettavien toimien voitaisiin katsoa koskevan sitä erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla (asia C‑452/98, Nederlandse Antillen v. neuvosto, tuomio 22.11.2001, Kok. 2001, s. I‑8973, 64 kohta ja em. asia komissio v. Nederlandse Antillen, tuomion 69 kohta).
65 Kantajina olevat kunnat vetoavat edellä mainitussa asiassa Codorníu vastaan neuvosto annettuun tuomioon asiavaltuutensa perusteeksi. Ne eivät kuitenkaan ole osoittaneet, että riidanalaisen päätöksen vaikutus on sellainen, että se estää käyttämästä erityistä oikeutta kyseisessä tuomiossa tarkoitetulla tavalla.
66 Kantajina olevat kunnat väittävät, että riidanalaisella päätöksellä niihin sovelletaan mielivaltaisesti ja virheellisesti luontodirektiivin oikeussääntöjä. Tämä väitetty komission virhe sen osoittaessa osan kantajina olevien kuntien alueista yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi koskee ainoastaan esillä olevan kanteen asiakysymyksiä eikä kantajina olevia kuntia voida sen perusteella yksilöidä EY 230 artiklassa tarkoitetulla tavalla sellaisena kuin oikeuskäytännössä on tätä määräystä tulkittu.
67 Lisäksi kantajina olevilla kunnilla ei ole sellaista oikeutta osallistua menettelyyn, jolla ne voitaisiin yksilöidä yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa 67/85, 68/85 ja 70/85, Van der Kooy ym. vastaan komissio, 2.2.1988 antamassa tuomiossa (Kok. 1988, s. 219, 22 kohta) tai yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 ja T‑546/93, Métropole télévision vastaan komissio, 11.7.1996 antamassa tuomiossa (Kok. 1996, s. II‑649, 61 ja 62 kohta) tarkoitetulla tavalla.
68 Tältä osin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yleisesti sovellettavien toimien valmistelumenettely tai kyseiset toimenpiteet itsessään eivät – lähtökohtaisesti – nimittäin edellytä yhteisön oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden, kuten oikeuden tulla kuulluksi, nojalla kyseessä olevien henkilöiden osallistumista näiden säädösten antamiseen, koska niiden poliittisten elinten, jotka antavat nämä säädökset, oletetaan edustavan näiden henkilöiden etuja (asia T‑109/97, Molkerei Großbraunshain ja Bene Nahrungsmittel v. komissio, määräys 15.9.1998, Kok. 1998, s. II‑3533, 60 kohta ja asia T‑114/99, CSR Pampryl v. komissio, tuomio 9.11.1999, Kok. 1999, s. II‑3331, 50 kohta).
69 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (asia C-48/96 P, Windpark Groothusen v. komissio, tuomio 14.5.1998, Kok. 1998, s. I‑2873, 47 kohta; ks. myös vastaavasti asia C-135/92, Fiskano v. komissio, tuomio 29.6.1994, Kok. 1994, s. I‑2885, 39 ja 40 kohta) käy myös ilmi, että velvollisuus kuulla niitä, joita asia koskee, ennen niitä koskevan päätöksen tekemistä on olemassa ainoastaan silloin, kun komissio suunnittelee sanktion asettamista tai sellaisen toimenpiteen toteuttamista, joka saattaa vaikuttaa niiden oikeusasemaan. Oikeutta tulla kuulluksi hallinnollisessa menettelyssä, joka koskee tiettyä henkilöä, ei voida siirtää lainsäädäntömenettelyyn, joka johtaa yleisesti sovellettavien toimenpiteiden toteuttamiseen. Kilpailuasioita koskevaa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jossa edellytetään, että ennen toimenpiteiden, kuten sanktioiden määräämistä, kuullaan niitä yrityksiä, joiden epäillään rikkoneen perustamissopimuksen sääntöjä, on kuitenkin arvioitava sille ominaisessa yhteydessä, eikä sitä voida laajentaa yhteisön lainsäädäntömenettelyihin, joissa annetaan säädöksiä, jotka edellyttävät talouspoliittisia valintoja ja joita sovelletaan yleisesti asianomaisiin toimijoihin (asia T-521/93, Atlanta ym. v. komissio, tuomio 11.12.1996, Kok. 1996, s. II‑1707, 70 kohta).
70 Kantajina olevat kunnat kuten myös kantajina olevat yksityishenkilöt vetoavat pääasiallisesti oikeuteensa tehokkaaseen oikeussuojaan asiavaltuutensa perusteeksi.
71 Tämän määräyksen 48 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyistä syistä tätä väitettä ei voida hyväksyä.
72 Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että riidanalainen päätös ei koske kantajina olevia kuntia suoraan eikä ole tarpeen tutkia, koskeeko päätös niitä erikseen.
73 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että käsiteltävänä oleva kanne jätetään tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
74 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on tätä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on määrännyt seuraavaa:
1) Kanne jätetään tutkimatta.
2) Kantajat velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Annettiin Luxemburgissa 19 päivänä syyskuuta 2006.
E. Coulon
R. García-Valdecasas
kirjaaja
jaoston puheenjohtaja
* Oikeudenkäyntikieli: saksa.
Full & Egal Universal Law Academy