EUR-Lex -  62006CC0186 - PT

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 26 de Abril de 2007 1(1)

Processo C‑186/06

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Reino de Espanha

«Directiva 79/409/CEE – Conservação das aves selvagens – Zona de regadio do canal Segarra‑Garrigues (Lérida)»

I –    Introdução

1.     O presente caso respeita à aplicação do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (2) (a seguir «directiva aves»), ao projecto de conversão em regadio de uma zona até agora caracterizada pelos seus habitats de tipo estepe e pelas espécies de aves raras que a eles se adaptaram. Uma vez que à data pertinente para o presente processo esta zona ainda não tinha sido declarada zona de protecção especial para aves das estepes, aplica‑se, pela primeira vez desde a adopção da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (3) (a seguir «directiva habitats»), o regime de protecção para as chamadas zonas de facto de protecção das aves. As zonas de facto de protecção das aves são territórios que deveriam ter sido classificados em zonas de protecção especial (a seguir «ZPE»), na acepção do artigo 4.° da directiva aves, mas que ainda o não foram (4). Para além de uma série de questões de natureza factual, importa essencialmente esclarecer se e em que medida se podem justificar intervenções, através de medidas compensatórias, ao abrigo deste regime de protecção.

II – Enquadramento jurídico

2.     A directiva aves, nos termos do seu artigo 1.°, tem por objecto a conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu. O artigo 2.° prevê, a este propósito, a obrigação fundamental dos Estados‑Membros:

«Os Estados‑Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.° a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as [exigências] económicas e de recreio.»

3.     O artigo 3.°, tendo em conta esse objectivo, refere as medidas que os Estados‑Membros deverão tomar, destacando‑se a criação de zonas de protecção e a manutenção dos habitats.

4.     O artigo 4.° contém regras quanto aos territórios que os Estados‑Membros deverão classificar em ZPE para determinadas aves especialmente carentes de protecção. Também se regulava aí inicialmente – no n.° 4, primeiro período – a protecção dessas zonas:

«1.      As espécies mencionadas no Anexo 1 são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.

Para o efeito, tomar‑se‑ão em consideração:

a)      As espécies ameaçadas de extinção;

b)      As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;

c)      As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;

d)      Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.

Ter‑se‑á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.

Os Estados‑Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.

2.‑3. [...]

4.      Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. [...]»

5.     Nos termos do artigo 7.° da directiva habitats, as obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° da mesma directiva substituem as decorrentes do n.° 4, primeiro período, do artigo 4.° da directiva aves a partir da data da sua entrada em aplicação – ou seja, a partir de Junho de 1994 (5) – ou da data em que o território em causa foi classificado ou reconhecido como ZPE por um Estado‑Membro nos termos da directiva aves.

III – Matéria de facto, procedimento pré‑contencioso e pedidos das partes

6.     Na província de Lérida, na Catalunha, existem vários habitats do tipo estepe que oferecem boas condições de sobrevivência às espécies de aves que por eles se distribuem. Estão essencialmente em causa a águia de Bonelli (Hieraaetus fasciatus), o sisão (Tetrax tetrax), a calhandra‑comum (Melanocorypha calandra), a calhandra de Dupont (Chersophilus duponti), o rolieiro (Coracias garrulus) e a calhandrinha‑comum (Calandrella brachydactyla).

7.     É por isso que a lista das áreas com relevância ornitológica de Espanha, que foi publicada em 1998 (6) pela sociedade espanhola de ornitologia (Sociedad Española de Ornitologia), refere aí duas zonas especialmente adequadas à protecção destas espécies de aves: a IBA n.° 142, «Secanos de Lérida», com uma área de 62 500 hectares, e a IBA n.° 144, «Cogul‑Alfes», com uma área de 18 000 hectares [«IBA» significa «Important Bird Area» (área ornitológica importante) ou «Important Bird Areas» (áreas ornitológicas importantes)].

8.     Em 1988 a Espanha já classificara em ZPE, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da directiva aves, a ZPE «Mas de Melons», com uma área de 1 462 hectares (actualmente com 6 418 hectares, após ampliação), situada no âmbito da IBA n.° 144. Afora esta ZPE, não existia qualquer outra no âmbito das duas mencionadas IBA.

9.     Em 2001 a Comissão teve conhecimento, através de uma queixa que lhe foi dirigida, que existia um projecto que previa a colocação em regadio de 110 000 hectares de zona agrícola que abrangiam as áreas em causa. Previa um regadio adicional de 1 500, 3 500 ou 6 500 metros cúbicos de água por hectare, para o que eram necessárias diversas obras. A Espanha, através da Lei n.° 42/1994, de 30 de Setembro de 1994 (7), declarou este projecto de interesse geral (a nível de todo o Estado).

10.   No dia 26 de Setembro de 2002 as autoridades competentes da região aprovaram uma declaração de conformidade ambiental do projecto. Deu‑se início aos primeiros trabalhos no mesmo ano. Prevê‑se que a execução de todos as obras necessárias demore aproximadamente 10 anos. Ainda não se deu início ao regadio, em si mesmo.

11.   A Comissão, após a prestação de informações adicionais pela Espanha e pelo queixoso, considerou que o projecto violava a directiva aves, pelo que, em 1 de Abril de 2004, interpelou a Espanha para a apresentação de observações, nos termos do artigo 226.° CE. Apesar da resposta apresentada por Espanha, a Comissão manteve a sua posição e formulou um parecer fundamentado no dia 14 de Dezembro de 2004, que deu entrada na representação permanente de Espanha em Bruxelas no dia 22 de Dezembro de 2004. Nesse parecer a Comissão estabeleceu um último prazo de dois meses, ou seja, até ao dia 22 de Fevereiro de 2005, para cumprimento das obrigações decorrentes da directiva aves.

12.   Segundo a resposta de Espanha, que deu entrada na Comissão em 7 de Março de 2005, já em 2003 teriam sido classificadas em ZPE outras zonas com uma área de 20 475 hectares, no território em apreço. Estão presumivelmente em causa as zonas «Anglesola‑Vilagrassa» (857 hectares), «Bellmunt‑Almenara» (3 466 hectares), «Plans de Sió» (actualmente com 5 298 hectares, após ampliação), «Granyena» (6 646 hectares), «Valls del Sió‑Llobregós» (27 791 hectares, aparentemente só em parte pertencentes à área abrangida pelo projecto) e «Secans de la Noguera» (aparentemente fora da área abrangida pelo projecto), situadas na IBA n.° 142, bem como «Secans del Segrià i Utxesa», que possivelmente coincide em parte com áreas da IBA n.° 144.

13.   Apesar da resposta apresentada pela Espanha, a Comissão intentou em 11 de Abril de 2006 a presente acção, pedindo:

–       a declaração de que, no que respeita ao projecto de colocação em regadio da zona irrigável do canal Segarra‑Garrigues, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.°, 3.° e 4.°, n.os 1 e 4, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, relativa à conservação das aves selvagens;

–       a condenação do Reino de Espanha nas despesas.

14.   O Reino de Espanha pede:

–       que a acção seja julgada improcedente;

–       que a Instituição demandante seja condenada nas despesas.

15.   Já na pendência do processo, mais precisamente em 5 de Setembro de 2006, a Catalunha classificou em ZPE outras zonas situadas dentro da IBA n.° 142 e da IBA n.° 144. Para além da ampliação de ZPE já existentes, foi criada a ZPE «Secans de Belianes‑Preixana» (1 925 hectares), situada dentro da IBA n.° 142. Actualmente encontram‑se portanto classificados em ZPE 38 150 hectares situados dentro da área abrangida pelo projecto.

IV – Apreciação jurídica

A –    Quanto à admissibilidade da acção

16.   A Espanha começa por censurar o facto de a Comissão ter ampliado o objecto do processo no parecer fundamentado e na petição, uma vez que a Espanha só foi interpelada para apresentar as suas observações quanto à violação do artigo 4.°, n.os 1 e 4, da directiva aves, e não também quanto à violação dos seus artigos 2.° e 3.° A Comissão não toma expressamente posição quanto a esta alegação.

17.   Procede a objecção da Espanha. O objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição (8). Esta delimitação resulta em especial da interpelação para a apresentação de observações, que tem também por finalidade fornecer ao Estado‑Membro os elementos necessários à preparação da sua defesa (9) e, além disso, dar‑lhe a possibilidade de regularizar a situação antes de o processo ser submetido ao Tribunal de Justiça (10). Por conseguinte, o parecer fundamentado e a acção da Comissão devem ter por base as mesmas acusações já constantes da interpelação que dá início à fase pré‑contenciosa (11). Consequentemente, as acusações da Comissão têm de constar já da interpelação, ainda que de forma mais global (12).

18.   Tal como alegado pela Espanha, a interpelação para a apresentação de observações só refere, na sua parte dispositiva, como disposições violadas, o artigo 4.°, n.os 1 e 4, da directiva aves. O artigo 2.° não foi mencionado. É verdade que o artigo 3.° é reproduzido (13), de forma sucinta, mas falta um qualquer tipo de menção quanto ao modo da sua violação. Assim sendo, não se pode considerar que a violação dos artigos 2.° e 3.° da directiva aves tenha sido referida na interpelação, nem mesmo de forma global. Nesta medida, o parecer fundamentado e a petição contêm uma ampliação ilícita do objecto do processo.

19.   Por conseguinte, a acção é inadmissível na parte em que a Comissão invoca a violação do artigo 2.° e do artigo 3.° da directiva aves.

B –    Quanto à procedência da acção

1.      Quanto aos fundamentos jurídicos da acção

20.   A Comissão, na parte em que a acção é admissível, acusa a Espanha de, em relação ao projecto de colocação em regadio da zona irrigável do canal Segarra‑Garrigues, ter violado o artigo 4.°, n.os 1 e 4, da directiva aves.

21.   Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva aves, as espécies mencionadas no Anexo 1 são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, quarto parágrafo, os Estados‑Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação dessas espécies. Este aspecto em concreto constitui para a jurisprudência, até ao momento, o âmbito de aplicação mais importante do artigo 4.°, n.° 1.

22.   De resto, as partes concordam em que o presente processo não tem por objecto a classificação ou não de determinadas áreas em ZPE (14), mas sim a deterioração de áreas que deviam ter sido classificadas em ZPE. Ou seja, está em causa saber se a Espanha, independentemente da classificação, tomou ou não suficientes medidas de conservação especial, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva aves.

23.   No que toca às ZPE, está em causa o âmbito de aplicação típico do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves, que concretiza o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do mesmo diploma. Segundo essa disposição, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afectem as aves, desde que tenham um efeito significativo relativamente aos objectivos do referido artigo. É de realçar que a concretização do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, através do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves, não obsta a que ambas as disposições possam ser simultaneamente violadas (15). Pelo contrário, importa concluir, a partir da violação do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves, ter sido igualmente violado o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva aves.

24.   O artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves aplicava‑se inicialmente às ZPE já classificadas como tais. O acórdão Marismas de Santoña alargou o seu âmbito de aplicação às zonas de facto de protecção das aves (16). Nos termos do artigo 7.° da directiva habitats, as obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° da directiva habitats substituem as decorrentes do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves. O que se aplica desde a data de entrada em vigor da directiva habitats – ou seja, a partir de Junho de 1994 – ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da directiva aves. A este propósito, o Tribunal de Justiça esclareceu, no acórdão Basses Corbières, que as zonas de facto de protecção das aves se mantêm sob a alçada do regime próprio do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves (17).

25.   Uma vez que, no tocante a ZPE já classificadas como tais, se aplica actualmente o artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva habitats, o incumprimento invocado pela Comissão só é aplicável a zonas de facto de protecção das aves. Compete à Comissão demonstrar que o projecto de colocação em regadio de tais áreas as deteriora enquanto habitats de aves protegidas.

2.      Quanto à conduta impugnada

26.   A Comissão não alega a ocorrência de danos que se tenham já produzido, apenas entendendo haver incumprimento pelo facto de a Espanha ter planeado e executado as formalidades tendentes à aprovação do projecto. Neste sentido, invoca dois actos jurídicos, que são a declaração de interesse geral, através da Lei n.° 42/1994, e a declaração de conformidade ambiental de 2002. Cumpre por isso começar por apurar se tais actos são susceptíveis de violar o artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, e o artigo 4.°, n.° 1, ambos da directiva aves.

27.   O advogado‑geral van Gerven considerou assente que só os projectos concretizados, e não também os projectos não executados, podem violar o artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves (18). Poder‑se‑ia concluir, a partir daqui, que só a efectiva ocorrência de danos poderia constituir incumprimento. A favor desta linha de raciocínio pesa o facto de antes da execução de um projecto não se poder ter por certo que venha efectivamente a ocorrer a deterioração de determinada zona. Por esta razão, o advogado‑geral sublinhou, neste contexto, que se havia entretanto desistido de alguns dos planos que tinham sido objecto de impugnação.

28.   É verdade que, nos casos até agora analisados, relativos ao artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves, estiveram sempre em causa projectos que já estavam concluídos, se não totalmente pelo menos em grande parte, pelo que já afectavam as zonas em questão (19).

29.   Sucede, porém, que o artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves seria, na prática, desadequado à protecção eficaz das zonas se só se pudesse declarar o incumprimento após a ocorrência de danos, mas não face a condutas estatais que constituem o pressuposto jurídico desses danos ou que até os fomentam.

30.   Neste sentido, o Tribunal de Justiça nunca considerou pressuposto da análise de determinado caso a efectiva ocorrência de danos (20). Pelo contrário, o Presidente do Tribunal de Justiça indeferiu um pedido de medidas provisórias contra o projecto de construção de diques em Leybucht, na Alemanha, porque a Comissão só apresentou a sua petição dois anos após a aprovação do plano e as obras já estavam, em grande parte, concluídas (21). Resulta daqui, a contrario sensu, que no interesse de uma efectiva protecção jurídica se tem de considerar que as próprias decisões administrativas podem constituir violação do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves e podem ser objecto de uma acção por incumprimento, bem como de medidas provisórias.

31.   No presente caso, tanto a Lei n.° 42/1994 como a declaração de conformidade ambiental são em princípio meios adequados a fomentar a deterioração das zonas em causa, uma vez que contribuem para a concretização do projecto controvertido.

32.   Importa contudo referir que da Lei n.° 42/1994 só se sabe que contém o reconhecimento do interesse geral na colocação em regadio. Não resulta dos autos que simultaneamente preveja a prevalência deste interesse relativamente ao interesse na protecção das aves. Assim sendo, a existência desta lei não permite, só por si, concluir que as medidas de protecção para as zonas em questão não são suficientes para dar cumprimento às exigências contidas no artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves.

33.   Diversamente, a declaração de conformidade ambiental pressupõe uma análise dos vários interesses ambientais que possam estar em jogo, designadamente dos interesses relacionados com as espécies de aves a proteger. Segundo esta declaração, a protecção das aves não obsta à concretização do projecto, nos termos constantes dessa declaração de conformidade ambiental.

34.   Assim sendo, importa analisar esta declaração no sentido de se apurar se a mesma respeitou o artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves. Existirá incumprimento desta disposição se a referida declaração conduzir à deterioração de zonas de facto de protecção das aves sem justificação bastante.

3.      Quanto à efectiva existência de zonas de facto de protecção das aves

35.   As partes concordam em que à data da declaração de conformidade ambiental não se encontravam classificadas em ZPE zonas suficientes, na área do projecto. Isto resulta claramente da declaração de conformidade ambiental, uma vez que se ordena às autoridades competentes que identifiquem e classifiquem mais zonas (22).

36.   É pacífico ser este o caso de, pelo menos, 36 688 hectares, o que corresponde à diferença entre os 38 150 hectares que, entretanto, foram classificados dentro da área do projecto e os 1 462 hectares classificados originariamente.

37.   Mas as alegações da Comissão também poderiam ser entendidas no sentido de que considera existirem ainda outras zonas que também deveriam ser classificadas. Pois são referidas as áreas de ambas as IBA afectadas, que em conjunto têm mais de 80 000 hectares.

38.   Não obstante, a referência ao inventário IBA não é suficiente para permitir concluir que devem ser classificadas outras zonas dentro da área do projecto. O Tribunal de Justiça já declarou, a propósito de um inventário francês comparável, que o simples facto de o sítio em causa ter sido incluído no inventário das zonas importantes para a conservação das aves não demonstrava que devesse ser classificado em ZPE (23). As referências que se contêm no inventário IBA são apenas um indício refutável de que estavam em causa zonas destinadas a ser classificadas.

39.   No presente caso, as plantas de repartição das espécies mais importantes de aves, apresentadas pela própria Comissão, vão, pelo contrário, no sentido de que os territórios IBA devem ser inteiramente classificados. Dessas plantas não resulta que todas as zonas de ambas as IBA sejam utilizadas por estas espécies. A Comissão não fez prova de que, segundo estas plantas de repartição, deviam ser classificadas outras zonas dentro da área do projecto.

40.   Além disso, resulta da configuração de ambas as IBA que as mesmas não se situam totalmente dentro da área do projecto, pois que também abrangem outras áreas fora dela. Mas a Comissão tampouco alegou que áreas são estas.

41.   Consequentemente, importa, neste processo, partir do pressuposto, de acordo com o alegado pela Espanha, de que à data da declaração de conformidade ambiental existiam dentro da área do projecto zonas de facto de protecção das aves com uma área de 36 688 hectares.

4.      Quanto à deterioração

42.   Importa, agora, apurar se a Espanha, em relação a estas zonas de facto de protecção das aves, assegurou, no contexto da declaração de conformidade ambiental, as zonas de protecção impostas pelo artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves. Segundo esta disposição, têm de ser tomadas medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afectem as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos desse artigo.

43.   A colocação em regadio de habitats do tipo estepe e a intensificação da actividade agrícola com ela correlacionada alteram as características destes habitats. É de supor que as áreas de regadio são menos adequadas às espécies adaptadas aos habitats do tipo estepe. Consequentemente, a colocação em regadio iria deteriorar as zonas de facto de protecção das aves.

44.   É certo que a Espanha responde alegando que esta suposição é de natureza meramente hipotética, sublinhando, ainda, que através de medidas de redução do impacto ambiental e compensatórias se irão compensar eventuais deteriorações. Mas estas alegações estão em contradição com a declaração de conformidade ambiental. Como o Governo espanhol expressamente reconhece (24), as autoridades competentes nela concluem que, apesar das medidas preventivas, correctivas e compensatórias previstas, os efeitos serão gravosos («carácter severo») (25).

45.   Além disso, se as medidas de redução dos danos podem limitar, ou mesmo evitar totalmente, as deteriorações, não é esse o caso, pela sua própria natureza, das medidas compensatórias pois estas pressupõem um dano susceptível de ser, depois, remediado, através de outras medidas.

46.   No presente caso a única medida de redução dos danos a ter em conta traduz‑se, em princípio, na exclusão da colocação em regadio das zonas a classificar. Mas, segundo a declaração de conformidade ambiental, só se prevê que sejam abrangidos por esta medida 18 000 hectares (26). Esta área parece abranger totalmente a ZPE «Mas de Melons», inicialmente classificada. Pelo que deverão ser colocados em regadio pelo menos mais 20 000 hectares de zonas de facto de protecção das aves, ou seja, mais de metade.

47.   Tendo em conta esta área, é de presumir que a deterioração irá produzir efeitos consideráveis em relação aos objectivos do referido artigo. Esta conclusão não é, de resto, abalada pelo facto de que, segundo a declaração de conformidade ambiental, nenhuma das espécies relevantes desapareceria, desde que se adoptassem medidas compensatórias, pois o que importa é, desde logo, o facto de ocorrer uma redução das populações.

48.   Assim, cumpre constatar que as autoridades competentes, através da declaração de conformidade ambiental, deram a sua concordância à deterioração de zonas de facto de protecção das aves. Deste modo, não foram tomadas as medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como a perturbação das aves.

5.      Quanto à justificação

49.   O Governo espanhol invoca, contudo, vários aspectos, a fim de justificar a deterioração.

50.   Segundo o Tribunal de Justiça, só razões excepcionais que correspondam a um interesse geral superior ao protegido pelo objectivo ecológico previsto na directiva aves podem justificar uma derrogação do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da mesma (27). O que pressupõe, designadamente, que não haja alternativa à deterioração e não se ultrapasse o estritamente necessário para alcançar o objectivo prosseguido (28).

51.   O projecto de colocação em regadio é, no presente caso, executado por razões económicas. Contudo, de acordo com jurisprudência constante, as exigências económicas não podem justificar a deterioração de zonas de facto de protecção das aves (29). Coloca‑se contudo a questão de saber se é possível uma justificação através das medidas compensatórias e vantagens ecológicas alegadas pela Espanha.

52.   O Tribunal de Justiça reconheceu no acórdão Leybucht que compensações ecológicas podem justificar a deterioração de uma zona protegida causada por motivos económicos (30). Este acórdão poderia ser entendido no sentido de as medidas compensatórias poderem, em princípio, justificar intervenções em zonas protegidas.

53.   Contudo, a justificação de intervenções através de compensações exige contenção, uma vez que o êxito destas só dificilmente pode ser previsto com segurança. Depende de processos naturais, que só raramente são totalmente compreendidos e previsíveis. Através das medidas compensatórias, há o risco de que o património natural da Europa seja efectivamente reduzido, enquanto a criação de novos valores não é mais do que uma mera esperança. A compensação deve constituir apenas a ultima ratio, quando a intervenção é absolutamente necessária (31).

54.   Neste sentido, uma análise mais profunda do acórdão Leybucht mostra que se estava aí numa situação especial, que não permite uma aplicação ilimitada a outros casos. Estava aí em causa a construção e a deslocalização de diques no Mar do Norte. O que afectou prados salgados e áreas de estuário que constituem habitats importantes para a conservação de várias espécies de aves. Mas essa deterioração encontrava‑se em princípio justificada por razões prioritárias relacionadas com o bem comum, que eram o perigo de inundações e a protecção da costa (32).

55.   O Tribunal de Justiça só teve em conta as compensações ecológicas, uma vez que o projecto, na sua configuração, tomava em consideração interesses económicos, os quais, por si só, não são adequados a servir de justificação (33). É certo que, sem esta tomada em consideração, os efeitos do projecto quanto ao interesse de protecção das aves teriam sido menores, mas gerar‑se‑ia um significativo aumento dos encargos financeiros. A deterioração da zona de protecção das aves não tinha assim por objectivo criar novas possibilidades económicas, mas sim evitar a agressão a posições já existentes.

56.   O advogado‑geral van Gerven defendeu, neste caso, o entendimento segundo o qual, na elaboração de um projecto tornado necessário por um interesse superior aos interesses ecológicos, se podem ter em consideração interesses económicos, na condição de o prejuízo adicional que para o meio ambiente resulta dos interesses económicos não ser desproporcionado em relação à desvantagem considerável que resultaria, para esses interesses, se não fossem tomados em conta (34). Por outras palavras: no âmbito de um projecto global justificado por razões excepcionais, determinadas partes desse projecto podem justificar‑se por razões económicas, quando estas razões prevaleçam em relação à deterioração do meio ambiente e se compense a deterioração. Penso que este raciocínio subjaz também ao acórdão Leybucht.

57.   Este entendimento é confirmado por acórdãos posteriores do Tribunal de Justiça, nos quais este sublinhou o facto de o regime de protecção previsto no artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves ser mais rigoroso do que o previsto no artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva habitats (35), uma vez que a directiva aves prevê menos razões de justificação das intervenções (36).

58.   Esta apreciação estaria errada se as intervenções em zonas de facto de protecção das aves pudessem sempre ser justificadas através de medidas compensatórias, sem condições adicionais. É que o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats exige não apenas a mera compensação mas, para além disso, que existam razões imperativas de reconhecido interesse público e que não existam alternativas.

59.   A tese do advogado‑geral van Gerven, à qual nesta parte adiro, tem, assim, plena correspondência com a linha seguida pelo Tribunal de Justiça. Neste sentido, também no âmbito do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves não basta que seja adoptada uma compensação. Do que se necessita é, isso sim, adicionalmente, de uma justificação geral da totalidade do projecto por razões extraordinárias. Só assim é que a compensação pode, eventualmente, admitir agressões ao interesse de protecção das aves, necessárias a fim de limitar a agressão, pela globalidade do projecto, a posições económicas existentes. Com base nesta interpretação, é mais fácil justificar um projecto nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats do que no âmbito do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves.

60.   No presente processo o Tribunal de Justiça não tem, no entanto, que esclarecer pormenorizadamente os pressupostos e o âmbito desta tão limitada excepção à protecção de zonas nos termos do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves. Isto porque o presente caso é completamente diferente do que foi apreciado no acórdão Leybucht. Não se vislumbram razões extraordinárias para a colocação em regadio, pelo que não é possível justificar o projecto através de medidas compensatórias.

61.   Além disso, é duvidoso que as medidas compensatórias previstas sejam sequer susceptíveis de compensar o risco de perda de habitats do tipo estepe. A utilização pelo sisão dos campos colocados em regadio, especialmente alegada pela Espanha, não se afigura certamente adequada a compensar a deterioração. Cabe, isso sim, recordar que, segundo a declaração de conformidade ambiental, os efeitos do projecto serão gravosos, apesar de todas as medidas previstas.

62.   A Espanha realça ainda que, por força da colocação em regadio, está a assegurar a continuidade da utilização agrícola das áreas em causa. Refere que esta exploração é necessária, pois sem ela essas áreas perderiam a sua especial aptidão para a protecção das aves.

63.   Na realidade, é bem possível, e mesmo altamente provável, que a exploração actual tenha de prosseguir, a fim de serem mantidas as condições favoráveis à protecção das aves. Caberia então efectivamente à Espanha assegurá‑las, nos termos do artigo 4.° da directiva aves (37).

64.   Contudo, não se vislumbra como é que o projecto de colocação em regadio poderá assegurar, só por si, a referida exploração. O que a concretização do projecto faria, até, seria conduzir a uma alteração da exploração, que por força da irrigação adicional e da intensificação da agricultura iria reduzir a aptidão das áreas em causa para a protecção das aves. Deste modo, será necessário adoptar outras medidas para assegurar a manutenção da exploração, por exemplo através de subvenções (38).

65.   Pelo exposto, não se vislumbra qualquer justificação para a deterioração em causa.

6.      Quanto à cessação da situação de incumprimento

66.   Por fim, constata‑se que a Espanha não pôs termo à violação do artigo 4.° da directiva aves dentro do prazo fixado para o efeito – ou seja, até 22 de Fevereiro de 2005 – pela Comissão, no seu parecer fundamentado.

67.   É certo que a Espanha procedeu até ao momento a novas classificações em ZPE dentro da área do projecto. Só que a classificação em ZPE não é suficiente para fazer cessar o incumprimento, independentemente de terem sido classificadas em ZPE outras áreas, mesmo após o termo do prazo. Como as partes repetidamente realçaram, não está aqui em causa a obrigação de classificação do território, mas sim a questão de saber se a declaração de conformidade ambiental afectou as zonas de facto de protecção das aves.

68.   Assim sendo, a cessação do incumprimento imporia a desistência do projecto – pelo menos no que toca às zonas de facto de protecção das aves – ou, em alternativa, a classificação em ZPE destas áreas e a adopção do procedimento a que se reporta o artigo 7.°, em conjugação com o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva habitats. No presente caso não aconteceu nem uma coisa nem outra. Daí se ter de considerar que, na data acima referida, a Espanha ainda não tinha cessado o incumprimento.

69.   Em síntese, cumpre constatar que, através da declaração de conformidade ambiental do projecto de colocação em regadio da zona irrigável do canal Segarra‑Garrigues, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.os 1 e 4, da directiva aves.

V –    Quanto às despesas

70.   Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Embora a acção deva ser julgada em parte inadmissível, são procedentes as acusações da Comissão contra o projecto em causa. Assim, a Espanha deve ser condenada nas despesas.

VI – Conclusão

71.   Tendo em conta as observações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que declare:

1.      Ao adoptar a declaração de conformidade ambiental do projecto de colocação em regadio da zona irrigável do canal Segarra‑Garrigues, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.os 1 e 4, da Directiva 79/409/CEE, relativa à conservação das aves selvagens.

2.      Quanto ao mais, a acção é julgada improcedente.

3.      O Reino de Espanha é condenado nas despesas do processo.

1 – Língua original: alemão.

2 – JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125.

3 – JO L 206, p. 7.

4 – Cf. acórdão de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França (Basses Corbières) (C‑374/98, Colect., p. I‑10799, n.os 47 e 57).

5 – Também o acórdão de 18 de Março de 1999, Comissão/França (estuário do Sena) (C‑166/97, Colect., p. I‑1719, n.° 5), refere apenas Junho de 1994. É que é difícil determinar com precisão o prazo de transposição da directiva habitats. Nos termos do artigo 191.°, n.° 2, do Tratado CEE (que passou, após alteração, a artigo 254.° CE), então em vigor, o mesmo conta‑se a partir da data da notificação da directiva aos Estados‑Membros. A Eur‑Lex refere como termo do prazo o dia 10 de Junho de 1994, enquanto o Tribunal de Justiça, nos acórdãos de 26 de Junho de 1997, Comissão/Grécia (não transposição) (C‑329/96, Colect., p. I‑3749, n.° 2), e de 11 de Dezembro de 1997, Comissão/Alemanha (não transposição) (C‑83/97, Colect., p. I‑7191, n.° 2), menciona o dia 5 de Junho de 1994.

6 – Carlota Viada (ed.), Áreas importantes para las aves en España, Madrid, 1998. Este documento foi junto aos autos como anexo à petição que deu origem ao processo C‑235/04, Comissão/Espanha, que se encontra pendente.

7–
                                                             BOE de 31 de Dezembro de 1994.

8 – Acórdão de 24 de Junho de 2004, Comissão/Países Baixos (C‑350/02, Colect., p. I‑6213, n.° 20).

9 – Acórdãos de 17 de Setembro de 1996, Comissão/Itália (C‑289/94, Colect., p. I‑4405, n.° 15), e de 15 de Fevereiro de 2001, Comissão/França (C‑230/99, Colect., p. I‑1169, n.° 31).

10 – Acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália (C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.os 23 e 24).

11 – Acórdão de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha (C‑191/95, Colect., p. I‑5449, n.° 55), e acórdão Comissão/Itália (já referido na nota 10, n.° 23).

12 – Acórdãos Comissão/Alemanha (já referido na nota 11, n.° 54) e Comissão/Itália (já referido na nota 10, n.° 26).

13 – Na tradução provisória da minuta de interpelação também se refere nesta parte o artigo 2.°, mas esta referência está omissa na versão definitiva em espanhol.

14 – Quanto a este aspecto, é de referir estar pendente um processo por insuficiente classificação em ZPE por parte da Espanha, em geral. V., a este propósito, as minhas conclusões de 14 de Setembro de 2006, Comissão/Espanha (C‑235/04, ainda não publicadas na Colectânea).

15 – V. as minhas conclusões de 19 de Abril de 2007, no processo Comissão/Itália (Santa Catarina) (C‑304/05, ainda não publicadas na Colectânea, n.os 74 e segs.).

16 – Acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha (Marismas de Santoña) (C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 22).

17 – Já referido na nota 4, n.os 47 e 57.

18 – Conclusões de 9 de Junho de 1993, Comissão/Espanha (Marismas de Santoña) (C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 50).

19 – Cf. acórdãos Marismas de Santoña (já referido na nota 16, n.os 33 e segs.) e estuário do Sena (já referido na nota 5, n.os 27 e segs.), bem como despacho do Presidente do Tribunal de Justiça de 16 de Agosto de 1989, Comissão/Alemanha (Leybucht) (C‑57/89 R, Colect., p. 2849, n.° 16).

20 – Cf., em especial, acórdão Marismas de Santoña (já referido na nota 16, n.os 42 e segs.), a propósito da causa de pedir relativamente à qual o advogado‑geral W. Van Gerven se pronunciou nos termos referidos no n.° 27.

21 – Despacho Leybucht (já referido na nota 19, n.os 16 e segs.).

22 – Folha 54 dos anexos à contestação.

23 – Acórdão estuário do Sena (já referido na nota 5, n.° 42).

24 – N.os 40 e 42 da contestação.

25 – Folha 52 dos anexos à contestação. De resto, também as cartas das autoridades ambientais sobre a conformidade ambiental, juntas pela Comissão como documento n.° 5 anexo à petição, aparentam indiciar a ocorrência de deteriorações significativas.

26 – Folha 55 dos anexos à contestação.

27 – Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (Leybucht) (C‑57/89, Colect., p. I‑883, n.os 21 e segs.), e acórdão Marismas de Santoña (já referido na nota 16, n.° 19).

28 – Previsto expressamente no artigo 6.°, n.° 4, e artigo 16.°, da directiva habitats, bem como no artigo 9.° da directiva aves. Quanto à justificação de restrições às liberdades fundamentais através de objectivos de interesse geral não expressamente consagrados, v. acórdãos de 11 de Setembro de 2003, Anomar e o. (C‑6/01, Colect., p. I‑8621, n.° 86), de 24 de Novembro de 2005, Schwarz (C‑366/04, Colect., p. I‑10139, n.° 33), de 15 de Dezembro de 2005, Nadin e Nadin‑Lux (C‑151/04 e C‑152/04, Colect., p. I‑11203, n.° 39), e de 23 de Fevereiro de 2006, A‑Punkt Schmuckhandel (C‑441/04, Colect., p. I‑2093, n.os 26 e segs.).

29 – Acórdãos Leybucht (já referido na nota 27, n.° 22) e Marismas de Santoña (já referido na nota 16, n.os 19 e 45).

30 – Acórdão Leybucht (já referido na nota 27, n.° 26).

31 – Cf. as minhas conclusões de 27 de Abril de 2006, Comissão/Portugal (Castro Verde) (C‑239/04, ainda não publicadas na Colectânea, n.° 35).

32 – Acórdão Leybucht (já referido na nota 27, n.° 23).

33 – Acórdão Leybucht (já referido na nota 27, n.° 24).

34 – Conclusões de 5 de Dezembro de 1990, Comissão/Alemanha (Leybucht) (C‑57/89, Colect. 1991, p. I‑883, n.° 39).

35 – Acórdão Basses Corbières (já referido na nota 4, n.° 50).

36 – Acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Colect., p. I‑3805, n.° 37).

37 – Cf. as minhas conclusões no processo Santa Catarina (já referidas na nota 15, n.° 75) e de 23 de Fevereiro de 2006, Comissão/Portugal (Moura, Mourão, Barrancos) (C‑191/05, Colect., p. I‑6853, n.° 14), bem como, quanto a ZPE já classificadas, o acórdão de 20 de Outubro de 2005, Comissão/Reino Unido (conformidade) (C‑6/04, Colect., p. I‑9017, n.os 33 e segs.).

38 – Cf. acórdão de 15 de Dezembro de 2005, Comissão/Finlândia (caça de primavera a determinadas aves aquáticas) (C‑344/03, Colect., p. I‑11033, n.os 35, 38 e 40), e as minhas conclusões de 11 de Janeiro de 2007, Comissão/Áustria (conformidade) (C‑507/04, ainda não publicadas na Colectânea, n.° 61).

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