CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 28 de junio de 2007 1(1)
Asunto C‑212/06
Gouvernement de la Communauté Française y Gouvernement wallon
contra
Gouvernement flamand
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour d’arbitrage (Bélgica)]
«Libre circulación de personas – Seguro de asistencia establecido por la Comunidad flamenca de Bélgica – Exclusión de los residentes en otro lugar del territorio nacional – Artículos 18, 39 y 43 CE – Reglamento (CEE) nº 1408/71 – Situación puramente interna – Estado miembro de estructura descentralizada»
1. La presente petición de decisión prejudicial de la Cour d’Arbitrage (Tribunal de Arbitraje), (2) actualmente Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), de Bélgica (3) trata sobre la compatibilidad de un régimen de seguro de asistencia, como el establecido por la Comunidad flamenca, con diversas disposiciones del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo (4) y con los artículos 18, 39 y 43 CE.
2. Cuestión más amplia es si el Derecho comunitario se opone a que una entidad autónoma de un Estado miembro condicione la concesión de prestaciones de seguridad social a la residencia en el territorio de dicha entidad autónoma o en el territorio de otro Estado miembro, excluyendo así a las personas que trabajan en la entidad autónoma en cuestión pero que residen en otro lugar del territorio nacional.
3. De un modo aún más amplio ¿Qué repercusiones tiene el Derecho comunitario en la estructura federal o descentralizada de un Estado miembro y en lo que se considera una «situación puramente interna» ajena al ámbito del Derecho comunitario?
Introducción: El Reino de Bélgica como Estado federal
4. El sistema federal belga, en cierto modo emparentado con la Comunidad en la medida en que delega competencias, (5) no fue el resultado de una obra de conjunto. (6) Resulta de progresivos cambios, impulsados inicialmente por el anhelo de la comunidad flamenca de lograr autonomía cultural, que tuvo su reflejo en las Comunidades y el deseo de la comunidad valona de obtener autonomía económica, que se materializó mediante las Regiones. (7)
5. En la actualidad, Bélgica consta de tres Comunidades (la Comunidad flamenca, la Comunidad francesa y la Comunidad germanófona), (8) tres Regiones (la Región valona, la Región flamenca y la Región de Bruselas) (9) y cuatro Regiones lingüísticas (la Región de lengua neerlandesa, la Región francófona, la Región bilingüe de Bruselas-capital y la Región germanófona). (10)
6. Tanto a las Comunidades como a las Regiones se les reconocieron sus propios ámbitos de competencia exclusiva en determinadas materias. (11) Por consiguiente, ambas, Comunidades y Regiones, actúan como legisladores autónomos dentro de su respectivo ámbito competencial.
7. Los decretos son el instrumento jurídico mediante el cual las tres Comunidades, así como las Regiones flamenca y valona, ejercen sus competencias legislativas. Tales decretos tienen el mismo rango de ley que las leyes federales. (12)
Marco jurídico
Derecho comunitario aplicable
8. El artículo 17 CE dispone:
«1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional.
2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado.»
9. El artículo 18 CE dispone:
«1. Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
[…]»
10. El artículo 39 CE dispone:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
[…]»
11. El artículo 43 CE dispone:
«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. […]
La libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas […] en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales […]»
12. Los siguientes considerandos del Reglamento nº 1408/71 (13) son relevantes:
«[…]
(10) […] para garantizar de la mejor forma posible la igualdad de trato de todos los trabajadores empleados en el territorio de un Estado miembro, conviene aplicar, por norma general, la legislación del Estado miembro en cuyo territorio ejerce el interesado su actividad por cuenta ajena o propia; [(14)]
(11) […] conviene establecer una excepción a esta norma general en situaciones específicas que justifiquen otro criterio de adscripción.
[…]»
13. El artículo 2 del Reglamento nº 1408/71 relaciona las personas incluidas en su ámbito de aplicación:
«1. El presente Reglamento se aplicará a los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia y a los estudiantes, que estén o hayan estado sujetos a la legislación de uno o de varios Estados miembros y que sean nacionales de uno de los Estados miembros, o apátridas o refugiados que residan en el territorio de uno de los Estados miembros, así como a los miembros de su familia y a sus supervivientes.
[…]»
14. El artículo 3 del Reglamento nº 1408/71 consagra el principio de igualdad de trato:
«1. Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento, estarán sujetas a las obligaciones y podrán acogerse al beneficio de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste, sin perjuicio de las disposiciones particulares contenidas en el presente Reglamento.
[…]»
15. El artículo 4 define el ámbito material del Reglamento nº 1408/71:
«1. El presente Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con:
a) las prestaciones de enfermedad y de maternidad;
[…]
2. El presente Reglamento se aplicará a los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos, así como a los regímenes relativos a las obligaciones del empresario o del armador referentes a las prestaciones mencionadas en el apartado 1.
2 bis. El presente artículo se aplicará a las prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo previstas en la legislación que, por su alcance personal, objetivos y/o condiciones para su concesión presenten características tanto de legislación de seguridad social a que se refiere el apartado 1 como de asistencia social.
Las prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo son aquellas:
a) que tienen por objeto proporcionar:
i) cobertura complementaria, supletoria o accesoria de los riesgos cubiertos por las ramas de la seguridad social mencionadas en el apartado 1, que garantice a las personas interesadas unos ingresos mínimos de subsistencia habida cuenta de la situación económica y social en el Estado miembro de que se trate,
o
ii) únicamente una protección específica a las personas discapacitadas, estrechamente vinculada al entorno social de cada persona concreta en el Estado miembro de que se trate,
y
b) cuya financiación procede exclusivamente de la tributación obligatoria destinada a cubrir el gasto público general, y cuyas condiciones de concesión y de cálculo de las prestaciones no dependen de ninguna contribución del beneficiario. No obstante, las prestaciones concedidas para complementar una prestación contributiva no se considerarán prestaciones contributivas por este único motivo,
y
c) que figuran en el anexo II bis. [(15)]
2 ter. El presente Reglamento no se aplicará a las disposiciones de la legislación de un Estado miembro en lo que se refiere a las prestaciones especiales de carácter no contributivo, mencionadas en la sección III del anexo II, cuya aplicación se limite a una parte de su territorio. [(16)]
[…]»
16. Salvo algunas excepciones que son irrelevantes para el presente asunto, el artículo 13 determina la legislación aplicable a los trabajadores migrantes:
«1. […] las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo a las disposiciones del presente título.
2. […]
a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro estará sometida a la legislación de este Estado, incluso cuando resida en el territorio de otro Estado miembro o aunque la empresa o el empresario que la ocupa tenga su sede o su domicilio en el territorio de otro Estado miembro;
b) la persona que ejerza una actividad por cuenta propia en el territorio de un Estado miembro estará sometida a la legislación de este Estado, incluso cuando resida en el territorio de otro Estado miembro;
[…]»
17. El artículo 19 contiene las normas generales, en materia de prestaciones por enfermedad y maternidad, en caso de residencia en un Estado miembro distinto del Estado competente:
«1. El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia que resida en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado competente y que satisfaga las condiciones exigidas por la legislación del Estado competente para tener derecho a las prestaciones, teniendo en cuenta, en su caso, las disposiciones del artículo 18, [(17)] disfrutará en el Estado de su residencia:
a) de las prestaciones en especie servidas por cuenta de la institución competente por la institución del lugar de residencia, según las disposiciones de la legislación que ésta aplique y como si estuviera afiliado a la misma;
b) de las prestaciones en metálico servidas por la institución competente según las disposiciones de la legislación que aplique. No obstante, previo acuerdo entre la institución competente y la institución del lugar de residencia, estas prestaciones podrán ser servidas por esta última institución, por cuenta de la primera, según las disposiciones de la legislación del Estado competente.
[…]»
18. El artículo 21 contiene las normas aplicables, en materia de prestaciones por enfermedad y maternidad, en caso de estancia en el Estado competente o de traslado de residencia a éste:
«1. El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia mencionado en el apartado 1 del artículo 19, que se halle en el territorio del Estado competente, disfrutará de las prestaciones según las disposiciones de la legislación de este Estado como si residiera en el mismo, incluso aunque haya disfrutado ya de prestaciones por el mismo proceso de enfermedad o de maternidad antes de su estancia.
[…]
4. El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia y los miembros de su familia mencionados en el artículo 19 que trasladen su residencia al territorio del Estado competente, disfrutarán de las prestaciones según las disposiciones de la legislación de ese Estado, aun cuando se hayan beneficiado ya de prestaciones por el mismo proceso de enfermedad o de maternidad antes del traslado de su residencia.»
Normativa nacional aplicable
19. Mediante Decreto de 30 marzo de 1999 (18) (en lo sucesivo, «Decreto de 1999»), la Comunidad flamenca instauró un «seguro de asistencia» (zorgverzekering) que cubría, dentro de un límite máximo mensual, prestaciones de asistencia y servicios no médicos a las personas incapacitadas para realizar los actos de la vida diaria indispensables para satisfacer sus necesidades elementales y las actividades relacionadas con ellos. (19)
20. El seguro de asistencia flamenco se implantó para satisfacer las necesidades de la envejecida población de Flandes. (20) Tiene por objeto, en particular, subvencionar la ayuda doméstica de la creciente población de personas mayores, y de un modo más general, de aquellos que necesitan dicha ayuda con independencia de su edad. (21)
21. La Comunidad francesa y la Comunidad germanófona no han instaurado regímenes análogos de seguro de asistencia.
22. El artículo 2, apartado 1, del Decreto de 1999 define la asistencia y los servicios no médicos como:
«la asistencia y los servicios prestados por terceros a una persona cuya capacidad de autonomía se halla disminuida, dentro de un marco residencial, semi-residencial o ambulatorio».
23. El Decreto de 1999 ha sido objeto de múltiples modificaciones. (22) De especial importancia a los efectos del presente asunto, el Decreto de 30 de abril de 2004 (23) (en lo sucesivo, «Decreto de 2004») modificó el Decreto de 1999 en respuesta a un escrito de requerimiento de la Comisión de 17 de diciembre de 2002, por el que se solicitaba que la Comunidad flamenca se atuviese a lo dispuesto en el Reglamento nº 1408/71. En particular, la Comisión consideraba que el Decreto de 1999 en su redacción original infringía, entre otros, los artículos 2, 13, 18, 19, 20, 25 y 28 del Reglamento nº 1408/71 (24) y los artículos 39 CE y 43 CE, al supeditar la afiliación al régimen de seguro de asistencia y el pago de las prestaciones, sin excepción, a la residencia en la región de lengua neerlandesa o en la región bilingüe de Bruselas-capital.
24. El Decreto de 2004 modificó el régimen de seguro de asistencia excluyendo de su ámbito de aplicación a las personas a quienes, en virtud del Reglamento nº 1408/71, les fuese aplicable el régimen de seguridad social de otro Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte del Espacio Económico Europeo y ampliando su ámbito de aplicación a las personas residentes en otro Estado miembro pero que trabajasen en la Región de lengua neerlandesa o en la región bilingüe de Bruselas-capital.
25. El artículo 4 del Decreto de 1999, modificado por el Decreto de 2004, tiene actualmente la siguiente redacción:
«1. Todo residente en la Región de lengua neerlandesa deberá estar afiliado a un organismo de seguro de asistencia autorizado por el presente Decreto.
[…]
2. Todo residente en la Región bilingüe de Bruselas-capital podrá voluntariamente afiliarse a un organismo de seguro de asistencia autorizado por el presente Decreto.
2 bis. Las personas contempladas en los apartados 1 y 2, a las que por derecho propio resulte aplicable el régimen de Seguridad Social de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado perteneciente al Espacio Económico Europeo, con arreglo a las normas de asignación del Reglamento (CEE) nº 1408/71, no están comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Decreto.
2 ter. Las personas no residentes en Bélgica a las que por derecho propio y a efectos de su empleo en la Región de lengua neerlandesa resulte aplicable el régimen de Seguridad Social vigente en Bélgica, con arreglo a las normas de asignación del Reglamento (CEE) nº 1408/71, deberán estar afiliadas a un organismo de seguro de asistencia autorizado por el presente Decreto. Serán de aplicación por analogía las disposiciones del presente Decreto relativas a las personas contempladas en el apartado 1.
Las personas no residentes en Bélgica a las que por derecho propio y a efectos de su empleo en la Región bilingüe de Bruselas-capital resulte aplicable el régimen de Seguridad Social vigente en Bélgica, con arreglo a las normas de asignación del Reglamento (CEE) nº 1408/71, podrán afiliarse voluntariamente a un organismo de seguro de asistencia autorizado por el presente Decreto. Serán de aplicación por analogía las disposiciones del presente Decreto relativas a las personas contempladas en el apartado 2.»
26. El artículo 5 del Decreto de 1999, tras la última modificación introducida por el Decreto de 25 de noviembre de 2005, (25) establece los requisitos para el reembolso con arreglo al régimen de seguro de asistencia:
«Para tener derecho a la cobertura del coste de las prestaciones de asistencia y servicios no médicos por el organismo de seguro de asistencia, el usuario deberá reunir los siguientes requisitos:
[…]
3. Residir legalmente en un Estado miembro de la Unión Europea o en un Estado parte del Espacio Económico Europeo en el momento del reembolso de las prestaciones.
5. Haber residido de forma ininterrumpida en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital o haber estado afiliado ininterrumpidamente a la Seguridad Social en los Estados miembros de la Unión Europea o en los Estados parte del Espacio Económico Europeo durante, como mínimo, cinco años con anterioridad a la solicitud de reembolso.»
Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
27. El procedimiento principal es el tercer recurso de anulación del Decreto de 1999 interpuesto ante la Cour d’arbitrage. El Gobierno de la Comunidad francesa interpuso un recurso de anulación contra la versión inicial del Decreto de 1999 (en lo sucesivo, «primer recurso»). El Colegio de Comisarios de la Comunidad Francesa (26) interpuso un recurso de anulación contra una versión intermedia del Decreto de 1999, a saber, la versión de 18 de mayo de 2001 (27) (en lo sucesivo, «segundo recurso»).
28. La Cour d’arbitrage desestimó el primer recurso en su mayor parte. (28) Declaró que, con arreglo al sistema federal belga, el seguro de asistencia debía considerarse una «ayuda a las personas», materia reservada a las Comunidades flamenca, francesa y germanófona dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. Por lo tanto, el seguro de asistencia flamenco no invadía las competencias del Estado federal en materia de seguridad social.
29. La Cour d’arbitrage desestimó el segundo recurso en su totalidad. (29)
30. El procedimiento principal en este tercer recurso tiene por objeto dos demandas de anulación distintas, ambas presentadas el 9 de diciembre de 2004, que fueron acumuladas ante la Cour d’Arbitrage. En la primera de ellas, el Gobierno de la Comunidad Francesa impugna el artículo 4, apartado 2 ter, del Decreto de 1999, en su versión modificada por el Decreto de 2004. Alega, inter alia, que dicha disposición vulnera los principios de igualdad y no discriminación y constituye un obstáculo a la libre circulación de personas y trabajadores. En la segunda, el Gobierno valón solicita la anulación del Decreto de 2004 en su totalidad. Alega que el Decreto de 2004 infringe las normas reguladoras de las competencias internas así como los principios de igualdad y no discriminación.
31. La Cour d’arbitrage desestimó las alegaciones de que la Comunidad flamenca carecía de competencia para instaurar el seguro de asistencia. Sin embargo, consideró que no podía dar una respuesta segura a las alegaciones basadas en el Derecho comunitario apoyándose en el tenor literal del Tratado o del Reglamento nº 1408/71, ni en la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia. Así pues, la Cour d’arbitrage planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Un sistema de seguro de asistencia a) instaurado por una Comunidad autónoma de un Estado federal miembro de la Comunidad Europea, b) aplicable a las personas domiciliadas en la parte del territorio de ese Estado federal en el que dicha Comunidad autónoma es competente, c) que concede el derecho a que dicho sistema tome a cargo los gastos ocasionados por prestaciones de asistencia y servicios no médicos a las personas aquejadas de una movilidad reducida prolongada y grave que estén afiliadas a dicho sistema, a través de una participación global en los gastos correspondientes, y d) financiado, por una parte, mediante las cotizaciones anuales de los afiliados y, por otra parte, mediante una dotación con cargo al presupuesto de la Comunidad autónoma de que se trata, ¿constituye un régimen incluido en el ámbito de aplicación material del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, definido en el artículo 4 de dicho Reglamento?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, ¿debe interpretarse el Reglamento antes citado, en particular sus artículos 2, 3 y 13, y en la medida en que sean aplicables, sus artículos 18, 19, 20, 25 y 28, en el sentido de que dichas disposiciones se oponen a que una Comunidad autónoma de un Estado federal miembro de la Comunidad Europea adopte disposiciones que, en el ejercicio de sus competencias, limiten el derecho a asegurarse y el beneficio de un régimen de seguridad social en el sentido de dicho Reglamento a las personas que tengan su domicilio en el territorio en el que dicha Comunidad autónoma es competente y, en lo que respecta a los ciudadanos de la Unión Europea, a las personas que trabajen en dicho territorio y tengan su domicilio en otro Estado miembro, con exclusión de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad, que tengan su domicilio en una parte del territorio del Estado federal en la que es competente otra Comunidad autónoma?
3) ¿Deben interpretarse los artículos 18, 39 y 43 del Tratado CE en el sentido de que se oponen a que una Comunidad autónoma de un Estado federal miembro de la Comunidad Europea adopte disposiciones que, en el ejercicio de sus competencias, limitan el derecho a asegurarse y el beneficio de un régimen de seguridad social en el sentido de dicho Reglamento a las personas que tengan su domicilio en el territorio en el que dicha Comunidad autónoma es competente y, en lo que respecta a los ciudadanos de la Unión Europea, a las personas que trabajen en dicho territorio y estén domiciliadas en otro Estado miembro, con exclusión de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad, que tengan su domicilio en una parte del territorio del Estado federal en la que es competente otra Comunidad autónoma?
4) ¿Deben interpretarse los artículos 18, 39 y 43 del Tratado CE en el sentido de que se oponen a que el ámbito de aplicación de un sistema semejante se limite a las personas que estén domiciliadas en las entidades de un Estado federal miembro de la Comunidad Europea que dicho sistema contemple?»
32. Han presentado observaciones escritas el Gobierno de la Comunidad francesa y el Gobierno valón, el Gobierno flamenco, el Gobierno neerlandés y la Comisión.
33. Todas las partes, excepto el Gobierno neerlandés, comparecieron en la vista de 27 de marzo de 2007 y presentaron observaciones orales.
Primera cuestión prejudicial
34. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si un régimen de seguro de asistencia como el instaurado por la Comunidad flamenca está comprendido dentro del ámbito de aplicación ratione materiae del Reglamento nº 1408/71, según aparece definido en su artículo 4.
35. Todas las partes coinciden en que dicha cuestión debe responderse afirmativamente. Consideran que las prestaciones del seguro de asistencia flamenco deben catalogarse como prestaciones de seguridad social en el sentido del Reglamento nº 1408/71.
36. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, una prestación podrá ser considerada una prestación de seguridad social en la medida en que, en primer lugar, la citada prestación se conceda a sus beneficiarios, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, en función de una situación legalmente definida y, en segundo lugar, en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71. (30)
37. Las prestaciones, concedidas de modo objetivo, en función de una situación legalmente definida, con el fin de mejorar el estado de salud y las condiciones de vida de las personas dependientes, están fundamentalmente destinadas a completar las prestaciones del seguro de enfermedad y deben por consiguiente considerarse «prestaciones de enfermedad» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1408/71. (31) El seguro de asistencia flamenco parece ajustarse plenamente a esta definición. Por lo tanto, debería clasificarse como una «prestación de enfermedad» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1408/71.
38. El Gobierno valón señala acertadamente que el seguro de asistencia flamenco no puede excluirse del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71 en virtud del artículo 4, apartado 2 ter. (32) En primer lugar, no se relaciona en el anexo II, sección III, del Reglamento. En segundo lugar, parece tratarse de una prestación contributiva, (33) en la medida en que se financia, al menos parcialmente, (34) mediante el pago de cotizaciones por los que están afiliados a él. (35)
Segunda y tercera cuestiones prejudiciales
39. El seguro de asistencia flamenco excluye de su ámbito de aplicación a quienes trabajan en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital, pero residen en otra de las Regiones lingüísticas de Bélgica. ¿Se oponen el Reglamento nº 1408/71 y/o las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de personas y a la ciudadanía de la Unión a dicha previsión legal?
Sobre la admisibilidad
40. La alegación principal del Gobierno flamenco es que las cuestiones segunda y tercera son inadmisibles, porque su respuesta no es ni útil ni necesaria para la resolución del procedimiento principal. Dicho Gobierno señala que los demandantes impugnaron ante el órgano jurisdiccional nacional la instauración del régimen de seguro de asistencia, alegando que la Comunidad flamenca carecía de competencia para ello. Según él, la interpretación del Derecho comunitario que proponen los demandantes daría como resultado, contra toda lógica, la extensión del régimen a las personas que viven en la Región francófona.
41. El Gobierno flamenco alega asimismo que el propio órgano jurisdiccional remitente ha respondido a la tercera cuestión, al declarar que el régimen de seguro de asistencia flamenco no atenta contra la competencia del legislador federal relativa a la unión económica dentro de Bélgica, debido a las reducidas cantidades de dinero que están en juego y a los limitados efectos de las prestaciones en cuestión. (36) Según dicho Gobierno, lo mismo podría decirse de cualquier efecto sobre la libre circulación dentro de la Comunidad.
42. Tales alegaciones no me convencen.
43. El Tribunal de Justicia ha afirmado en reiteradas ocasiones que el procedimiento establecido por el artículo 234 CE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero aporta a los segundos los elementos de interpretación del Derecho comunitario que precisan para la solución del litigio que deban dirimir. (37)
44. En el marco de esta cooperación, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional se refieren a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. (38)
45. Es cierto que en supuestos excepcionales, el Tribunal de Justicia examinará las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él con objeto de verificar su propia competencia. Sin embargo, la negativa a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (39)
46. En el presente asunto, aun cuando (como sostiene el Gobierno flamenco) la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones 2 y 3 puede conducir a la extensión del ámbito de aplicación del seguro de asistencia flamenco más que a su derogación, no puede afirmarse que la respuesta a dichas cuestiones no servirá de ayuda al órgano jurisdiccional nacional a la hora de determinar si el seguro de asistencia flamenco, en su configuración actual, es compatible con el Derecho comunitario.
47. Por otra parte, el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente pueda haber respondido, con arreglo al Derecho interno, a una cuestión similar a la tercera cuestión planteada no significa que la respuesta pueda trasladarse automáticamente a la situación desde el punto de vista del Derecho comunitario.
48. De ello se desprende que las cuestiones segunda y tercera son admisibles.
Sobre el fondo
Consideración preliminar
49. En sus observaciones escritas, la Comisión distingue entre dos categorías de personas: i) los ciudadanos de otros Estados miembros y los ciudadanos belgas que han hecho uso de su derecho a la libre circulación y ii) los ciudadanos belgas que no han hecho uso de su derecho a la libre circulación. La distinción me parece útil, por lo que la adoptaré.
Ciudadanos de otros Estados miembros y ciudadanos belgas que han hecho uso de su derecho a la libre circulación
– ¿Está comprendida la situación de esta categoría de personas dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71 y/o de las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de personas?
50. Los ciudadanos de otros Estados miembros que trabajan en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital pero viven en otra Región lingüística están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de los artículos 39 CE o 43 CE (dependiendo de si son, respectivamente, trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia). También están comprendidos dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71, en virtud del artículo 2 de éste. Los ciudadanos belgas que han hecho uso de su derecho a la libre circulación se encuentran en análoga situación.
51. De un modo más general, todo nacional comunitario que haya hecho uso del derecho a la libre circulación de trabajadores y que haya ejercido una actividad profesional en otro Estado miembro, está comprendido, independientemente de su lugar de residencia y de su nacionalidad, dentro del ámbito de aplicación del artículo 39 CE. (40)
52. Por otra parte, aunque por su tenor, las disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores tengan por objeto, en particular, garantizar el derecho al trato nacional en el Estado de acogida, se oponen también a que el Estado de origen obstaculice la libre aceptación y el ejercicio de un empleo por uno de sus nacionales en otro Estado miembro. (41)
53. El Derecho comunitario no restringe, desde luego, la competencia de los Estados miembros para organizar sus sistemas de seguridad social; a falta de una armonización a escala comunitaria, corresponde a la legislación de cada Estado miembro determinar los requisitos que confieren derecho a las prestaciones en materia de seguridad social. (42) No obstante, en el ejercicio de dicha competencia, los Estados miembros deben respetar el Derecho comunitario. (43)
– ¿Constituye el requisito de residencia que lleva implícito el seguro de asistencia flamenco un obstáculo para la libre circulación de trabajadores?
54. Según jurisprudencia reiterada, las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre circulación de trabajadores tienen por objeto facilitar a los nacionales comunitarios el ejercicio de cualquier tipo de actividad profesional en el territorio de la Comunidad y se oponen a las medidas que pudieran colocar a estos nacionales en una situación desfavorable en el supuesto de que deseen ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro. (44)
55. Las disposiciones nacionales que impiden o disuaden a un trabajador nacional de un Estado miembro de abandonar su país de origen para ejercer su derecho a la libre circulación pueden constituir obstáculos a dicha libertad, aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados. (45) Dicho de otro modo, una medida nacional puede constituir un obstáculo prohibido aun cuando no sea discriminatoria.
56. No obstante, para que verdaderamente puedan constituir obstáculos, tales disposiciones deben condicionar el acceso de los trabajadores al mercado de trabajo y sus efectos sobre la libertad de circulación no deben ser demasiado indirectos y aleatorios. (46)
57. Examinemos, en este punto, los efectos prácticos de las normas reguladoras del seguro de asistencia flamenco. Supongamos que un nacional francés desea aceptar un puesto de trabajo en Hoegaarden (localidad situada en la Región de lengua neerlandesa de Bélgica) y que actualmente vive en Givet, en la Región francesa de Champagne-Ardenne (a unos 95 kilómetros al sur de Hoegaarden). No resultaría inverosímil que prefiriese vivir en una región en la que su lengua materna fuese la lengua oficial y en la que sus hijos pudiesen fácilmente ser escolarizados en esa lengua. En consecuencia, podría trasladar su residencia a Jodoigne (localidad situada en la Región francófona de Bélgica) a unos 7 kilómetros al sur de Hoegaarden. Si lo hiciese, no podría afiliarse al régimen del seguro de asistencia flamenco. Si quisiese afiliarse a dicho régimen y seguir viviendo en una región en la que el francés fuese lengua oficial, debería optar entre establecerse en la Región bilingüe de Bruselas-capital (por ejemplo, en Woluwe-Saint Lambert/Sint-Lambrechts-Woluwe, a unos 44 kilómetros al Oeste de Hoegaarden), o mantener su residencia en Francia. (47)
58. La perspectiva de tener que desplazarse a diario entre su domicilio y su lugar de trabajo por carreteras atestadas, e incluso el impacto medioambiental de estos desplazamientos, podría disuadirle de aceptar el puesto de trabajo en cuestión, y por lo tanto de ejercitar su derecho a la libre circulación. Dado que la Comunidad francesa y la Comunidad germanófona no han establecido regímenes de seguro de asistencia similares, no podría resolver el problema tratando de afiliarse a un régimen de seguro de asistencia en un lugar de residencia dentro de Bélgica pero fuera de la Región de lengua neerlandesa o de la Región bilingüe de Bruselas-capital.
59. Así pues, resulta claro que el requisito de residencia puede, en determinadas circunstancias, ser un obstáculo para la libre circulación de personas.
– ¿Son los efectos del requisito de residencia sobre la libre circulación demasiado indirectos y aleatorios?
60. La Comisión sugiere que esta apreciación debería dejarse al arbitrio del órgano jurisdiccional nacional.
61. Discrepo de ello.
62. Encuentro difícil ver con precisión qué criterios aplicaría el órgano jurisdiccional remitente, sin la orientación de este Tribunal, para evaluar el carácter indirecto y aleatorio de esos efectos. Considero que el Tribunal de Justicia dispone de elementos suficientes para pronunciarse sobre este extremo como cuestión de principio.
63. El Gobierno flamenco considera que el número de personas afectadas sería relativamente reducido y que la posibilidad de afiliarse al seguro de asistencia probablemente sólo tendría una influencia marginal en la decisión individual de ejercer o no su derecho a la libre circulación. Por lo tanto, se apoya en la sentencia Graf, en la que el Tribunal de Justicia declaró que para constituir un obstáculo, las disposiciones nacionales deben condicionar el acceso de los trabajadores al mercado de trabajo y sus efectos sobre la libertad de circulación no deben ser demasiado indirectos y aleatorios. (48)
64. En el asunto Graf, antes citado, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre un acontecimiento futuro y puramente hipotético. Por el contrario, en el presente asunto resulta claro que cualquier trabajador migrante que considere la posibilidad de aceptar una oferta de empleo en la región de lengua neerlandesa podrá verse afectado por los requisitos de residencia que rigen la afiliación al seguro de asistencia flamenco. No se trata de una situación hipotética.
65. No creo que el Tribunal de Justicia deba intentar evaluar la medida exacta en que tal disposición condiciona la decisión individual del trabajador. De lo contrario, el hecho de que una medida determinada pudiera no desalentar a algunos trabajadores siempre podría usarse como argumento para sostener que el eventual efecto de dicha medida sobre el acceso al mercado de trabajo era demasiado aleatorio e indirecto. Por otra parte, no veo cómo podría el Tribunal de Justicia llevar a cabo tal evaluación. A mi juicio, para que una medida constituya un obstáculo, basta con que exista una probabilidad razonable de que produzca tal efecto sobre los trabajadores migrantes.
66. Admito que es difícil estimar cuanta gente se verá realmente afectada por el requisito de residencia del seguro de asistencia flamenco. No obstante, resulta claro que puede afectar a mucha gente, especialmente en un país como Bélgica, en el que trabaja un gran número de ciudadanos de la UE que no son belgas.
67. Por lo tanto, los efectos del requisito de residencia no son demasiado indirectos y aleatorios.
68. El Gobierno flamenco sostiene asimismo que la afiliación al seguro de asistencia constituye una dudosa «ventaja», dado que el pago de las cotizaciones tiene carácter obligatorio.
69. No acepto esta alegación.
70. Es de suponer que el Gobierno flamenco, al establecer el régimen de seguro de asistencia, pensó que estaba concediendo a sus ciudadanos un beneficio más que imponiéndoles una carga. Según el razonamiento del Gobierno flamenco, pagar para tener derecho a prestaciones por desempleo debería igualmente considerarse una desventaja. Cualquier particular puede pagar cotizaciones durante toda su vida laboral sin cobrar nunca prestaciones por desempleo; quizás espere no tener que hacerlo nunca. El objeto de estos regímenes de seguridad social no es, sin embargo, que cada cual se beneficie directamente, sino que todo el mundo se beneficie de ellos potencialmente, en provecho de la sociedad en su conjunto.
– ¿Es el requisito de la residencia también indirectamente discriminatorio?
71. Como ya he señalado, (49) una medida nacional que constituya un obstáculo a la libertad de circulación no puede mantenerse, aun cuando no sea discriminatoria. Sin embargo, puesto que la cuestión de la discriminación fue suscitada en mayor o menor medida por la mayoría de las partes en sus observaciones escritas y también en la vista, trataré de ella a continuación.
72. Es jurisprudencia reiterada que el principio de igualdad de trato, enunciado en el artículo 39 CE, apartado 2, y desarrollado, en lo que respecta a la seguridad social de los trabajadores migrantes, por el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71, prohíbe no sólo las discriminaciones ostensibles, basadas en la nacionalidad de los beneficiarios de los regímenes de seguridad social, sino también toda forma encubierta de discriminación que, por aplicación de otros criterios de distinción, conduzca de hecho al mismo resultado. (50)
73. En consecuencia, deben considerarse indirectamente discriminatorios los requisitos del Derecho nacional que, aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad, afecten fundamentalmente o en su mayor parte a los trabajadores migrantes; los requisitos indistintamente aplicables que puedan ser cumplidos más fácilmente por los trabajadores nacionales que por los trabajadores migrantes, o los que puedan perjudicar de manera particular a estos últimos. (51)
74. Así pues, una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales e implique, por consiguiente, el riesgo de perjudicar, más en particular, a los primeros. Una disposición como ésta únicamente es lícita si está objetivamente justificada y es proporcionada. (52)
75. El Gobierno flamenco sostiene que a los trabajadores migrantes se les dispensa exactamente el mismo trato que a los trabajadores belgas en situación similar.
76. La dificultad reside, sin embargo en determinar cuál es exactamente el otro término de la comparación, es decir, quiénes son los nacionales belgas que se encuentran en «situación similar».
77. El segundo y el cuarto considerandos del Reglamento nº 1408/71 señalan que su objetivo es garantizar la libre circulación de los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia dentro de la Comunidad, respetando las características propias de las legislaciones nacionales de seguridad social. Para ello, como se desprende claramente de su quinto, sexto y décimo considerandos, el Reglamento nº 1408/71 pretende garantizar lo mejor posible la igualdad de trato de todos los trabajadores que desarrollan sus actividades en el territorio de un Estado miembro, así como no penalizar a los trabajadores que ejerciten su derecho a la libre circulación. (53) El artículo 13, apartado 2, letra a), dispone que, como norma general, la legislación aplicable es la lex loci laboris.
78. Por lo tanto, el Estado miembro en cuyo territorio deba lograrse la igualdad será normalmente el Estado en el que se encuentre situado el lugar de trabajo.
79. Como sugirió la Comisión en la vista, el punto de partida adecuado para establecer la comparación no es, por consiguiente, el lugar de residencia, sino el lugar de trabajo. ¿Qué sucede cuando comparamos dos grupos cuyos miembros trabajan todos en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital pero viven, respectivamente, en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital, por un lado, y en las Regiones francófona o germanófona de Bélgica, por otro lado?
80. Supongamos que hay dos trabajadores de la misma empresa situada en Hoegaarden. Ambos desean vivir lo más cerca posible de su lugar de trabajo. El trabajador A es un belga neerlandófono. Decide vivir en la propia localidad de Hoegaarden. El trabajador B es francés. Por las razones antes apuntadas, decide vivir en Jodoigne. Trabajan en el mismo Estado miembro, en la misma región, en la misma ciudad y para la misma empresa. Sus casas distan 7 kilómetros. El trabajador A puede –más aún, debe– afiliarse al seguro de asistencia flamenco y podrá tener acceso a sus prestaciones. El trabajador B no puede. Resulta evidente que, en este ejemplo, no existe igualdad de trato.
81. No es necesario demostrar que la disposición en cuestión afecte en la práctica a un número sustancialmente mayor de trabajadores migrantes. Es suficiente con que pueda tener tal efecto. (54)
82. Es asimismo indiferente que la medida controvertida afecte, en determinadas circunstancias, tanto a los nacionales que residen en otras partes del territorio nacional como a los nacionales de los demás Estados miembros. Para que una medida sea discriminatoria, no es necesario que favorezca a la totalidad de los nacionales o que perjudique sólo a los nacionales de los demás Estados miembros y no a los propios nacionales. (55)
83. Por lo tanto, un régimen como el que es objeto del procedimiento principal impone una diferencia de trato en perjuicio de los trabajadores migrantes.
– La aplicación de la lex loci laboris para determinar la parte competente del Estado competente
84. En la vista, la Comisión también sugirió que, en aplicación del artículo 13 del Reglamento nº 1408/71, la lex loci laboris debería usarse como único criterio de conexión para determinar tanto el Estado miembro como la entidad descentralizada de ese Estado miembro cuya legislación es aplicable. De lo contrario, en virtud de la normativa nacional, un trabajador migrante podría perder un beneficio que le había reconocido el Derecho comunitario. Ello haría peligrar el régimen de coordinación establecido por el Reglamento nº 1408/71.
85. Estoy de acuerdo con la Comisión.
86. Por continuar con mi ejemplo anterior: supongamos que el mismo nacional francés que aceptó un trabajo en Hoegaarden opta inicialmente por desplazarse desde su domicilio en Givet al trabajo y viceversa. Lo hace así durante algunos años. Luego decide que la vida resultaría más fácil para toda la familia si se acercasen a su lugar de trabajo y se estableciesen en Jodoigne. Al trasladar su residencia de Francia a la Región francófona de Bélgica, mientras continúa trabajando en la Región de lengua neerlandesa, perdería las prestaciones del seguro de asistencia flamenco. Resulta obvio que esto podría disuadirle de ejercitar su derecho a la libertad de circulación y residencia.
87. A primera vista, la situación que acabo de describir parece la contemplada en el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 1408/71: un trabajador que previamente no era residente en el Estado competente traslada su residencia al Estado competente, en este caso, Bélgica.
88. El artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 1408/71 dispone que el trabajador migrante debe disfrutar o continuar disfrutando de las prestaciones de conformidad con la legislación del Estado competente. Prima facie, la situación con arreglo al régimen de seguro de asistencia flamenco parece cumplir este requisito, en la medida en que al trabajador migrante francés se le trata con arreglo a la legislación del Estado competente, en este caso, la legislación flamenca.
89. No obstante, existen dos fallas en este razonamiento.
90. En primer lugar, la conclusión deducida a primera vista de que no hay desigualdad de trato depende que se compare a un nacional francés que traslade su residencia a la parte francófona de Bélgica con un nacional belga que viva en la parte francófona de Bélgica.
91. Como he señalado anteriormente, no es ésta la comparación que debe establecerse.
92. En segundo lugar, como acertadamente observó la Comisión en la vista, el sistema de coordinación del Reglamento nº 1408/71 se basa en la idea de que los regímenes de seguridad social están organizados a escala estatal.
93. Cuando el artículo 13 declara aplicable la lex loci laboris, supone que la entidad territorial en la que se encuentra ubicado el lugar de trabajo es competente para conceder las prestaciones pertinentes, y que es competente para hacerlo igualitariamente para todo aquél que trabaje dentro de ese territorio.
94. De forma similar, cuando el artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 1408/71 establece que un trabajador migrante, al trasladar su residencia al Estado competente, disfrutará o seguirá disfrutando de las prestaciones con arreglo a la legislación del Estado competente, presupone que el Estado competente es efectivamente competente para conceder al trabajador migrante cualesquiera prestaciones que conceda a sus propios ciudadanos. Sin embargo, en el presente asunto, la autoridad competente del Estado competente únicamente es competente, en realidad, sobre una parte del territorio de dicho Estado.
95. Para que al trabajador francés de mi ejemplo se le concedan las prestaciones, debe o bien seguir viviendo en Francia, o bien trasladarse no sólo al Estado competente (Bélgica), sino a la parte del Estado competente en que la autoridad competente tiene competencia (la Región de lengua neerlandesa o la Región bilingüe de Bruselas-capital).
96. La solución consiste en usar la lex loci laboris para determinar el régimen de seguridad social aplicable, tanto en lo que respecta al Estado miembro (Bélgica) como en lo que respecta a la entidad descentralizada del Estado miembro cuya normativa es aplicable (la Comunidad flamenca). La situación descrita en mi ejemplo se equipararía entonces efectivamente con la contemplada en el artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71, que prevé que una persona disfrutará de sus prestaciones aunque resida en «un Estado miembro distinto del Estado competente», es decir, en este caso, en cualquier lugar que no sea la Región de lengua neerlandesa o la Región bilingüe de Bruselas-capital.
97. Esta solución dota asimismo de coherencia al uso del término «Estado» dentro del marco del Reglamento nº 1408/71. Si el lugar de trabajo determina el Estado competente, las referencias al Estado competente en el Reglamento nº 1408/71 deben entenderse hechas igualmente (cuando proceda) a la entidad competente dentro del Estado miembro competente.
– En el caso de que el requisito de la residencia deba considerarse un obstáculo a la libre circulación y/o una discriminación indirecta en perjuicio de los trabajadores migrantes, ¿está objetivamente justificado?
98. El obstáculo o la diferencia de trato examinados ¿están basados en consideraciones objetivas, independientes de la nacionalidad de los afectados, y son proporcionados al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional? (56)
99. El Gobierno flamenco sostiene que el requisito de la residencia es inherente al reparto competencial dentro del Estado federal belga. La diferencia de trato resulta no de una discriminación, sino del hecho de que la Comunidad flamenca carece de competencias respecto a las personas que residen en las demás regiones lingüísticas de Bélgica. Con arreglo al Derecho constitucional belga, tales personas están comprendidas dentro del ámbito competencial de las Comunidades francesa o germanófona. Estas comunidades han optado por no implantar un régimen de seguro de asistencia similar al de Flandes. Asimilar tales diferencias de trato a una discriminación equivale a negar a los Estados miembros el derecho a optar por una estructura federal integrada por entidades autónomas federadas que adopten normas aplicables únicamente a la parte del territorio nacional en la que tienen competencia.
100. No acepto esta alegación.
101. Según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno, incluidas las que derivan de su organización federal, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva. (57) Por supuesto, en el orden interno cada Estado miembro goza de libertad para atribuir las competencias normativas como considere oportuno. Sin embargo, en virtud del artículo 226 CE es el único responsable frente a la Comunidad del cumplimiento de sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario. (58) El Tribunal de Justicia también ha aclarado que la alegación de los principios de una estructura constitucional nacional no puede afectar a la validez de un acto de la Comunidad o a su efecto en el territorio de dicho Estado. (59)
102. Esto mismo puede aplicarse, a fortiori, a las infracciones de las disposiciones del Tratado (60) y de las normas directamente aplicables derivadas de un Reglamento.
103. Por lo tanto, aunque la alegación de que la Comunidad flamenca carecía de la competencia necesaria para legislar sobre los no residentes en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital es comprensible desde el punto de vista interno, no afecta a la cuestión de si el requisito de la residencia es o no conforme con el Derecho comunitario.
104. El Gobierno flamenco alega que tal análisis imposibilitaría de hecho que los Estados miembros adoptasen una estructura federal. No puedo aceptar esta alegación.
105. Bélgica no es el único Estado miembro que ha optado por una estructura federal u otro tipo de estructura descentralizada. El Derecho comunitario no ha imposibilitado el que otros Estados federales miembros, y/o sus entidades descentralizadas, ejerciten sus competencias con arreglo al Derecho nacional. Sin embargo, un Estado miembro no puede ampararse en su estructura descentralizada para justificar un incumplimiento de sus obligaciones con arreglo al Derecho comunitario.
106. Podría decirse que, de ser así, las entidades descentralizadas de los Estados miembros necesitan algún mecanismo para participar en la elaboración del Derecho comunitario, especialmente cuando el propio Estado miembro no es competente (añado de pasada que esas mismas cuestiones se suscitan en relación con la legitimación en los recursos directos ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 230 CE). (61)
107. Ésta es una cuestión razonable. No obstante, pueden establecerse las oportunas previsiones institucionales para garantizar tal participación en el proceso normativo comunitario. Por ejemplo, dicha participación puede lograrse por la vía del artículo 203 CE, párrafo 1, que autoriza implícitamente que ministros regionales representen a su Estado miembro en el Consejo. De hecho, observo que tales previsiones se han adoptado en la estructura constitucional belga. (62)
108. Por lo tanto, la supuesta falta de competencia de la Comunidad flamenca para legislar acerca de las personas no residentes en la región de lengua neerlandesa o en la región bilingüe de Bruselas-capital no puede invocarse a modo de justificación objetiva.
109. El Gobierno flamenco alega además que las personas que trabajan en la Región de lengua neerlandesa pero viven en la Región francófona siempre pueden afiliarse al régimen asistencial de la Comunidad francesa. (63) Ahora bien, ni la Comunidad francesa ni la Comunidad germanófona han establecido al parecer un seguro de asistencia equivalente. Por lo tanto, dicha alegación no se sostiene.
110. En cuanto atañe a los nacionales de otros Estados miembros que trabajan en Bélgica y a los nacionales belgas que han ejercitado su derecho a la libre circulación, la segunda y la tercera cuestiones planteadas deberían, por lo tanto, responderse en el sentido de que los artículos 39 CE y 43 CE y 3 del Reglamento nº 1408/71 se oponen a que una Comunidad autónoma de un Estado federal miembro de la Comunidad Europea adopte disposiciones que, en el ejercicio de sus competencias, limiten el derecho a asegurarse y el beneficio de un régimen de seguridad social en el sentido de dicho Reglamento a las personas que tengan su domicilio en el territorio en el que dicha Comunidad autónoma es competente o en otro Estado miembro, con exclusión de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad, que tengan su domicilio en una parte del territorio del Estado federal en la que es competente otra Comunidad autónoma.
111. Habiendo llegado a esta conclusión, resulta innecesario examinar si tales personas pueden también ampararse en el artículo 18 CE, que confiere un derecho general a todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a ciertas limitaciones. En relación con el derecho a la libre circulación de los trabajadores, esta disposición encuentra su reflejo específico en el artículo 39 CE. Con respecto a las personas que han ejercitado los derechos económicos clásicos de libre circulación, resulta, consiguientemente, innecesario pronunciarse separadamente sobre la interpretación del artículo 18 CE. (64)
Ciudadanos belgas que no han hecho uso de su derecho a la libre circulación
112. Debe considerarse que este grupo se encuentra en una «situación puramente interna» ajena al ámbito del Derecho comunitario?
113. El Tribunal de Justicia ha señalado en reiteradas ocasiones que las normas del Tratado en materia de libre circulación de personas y los actos adoptados para la ejecución de éstas no pueden aplicarse a actividades que no presenten ningún punto de conexión con alguna de las situaciones contempladas por el Derecho comunitario y cuyos elementos pertinentes estén todos situados en el interior de un solo Estado. (65)
114. Más específicamente, en el asunto Petit, antes citado, el Tribunal de Justicia señaló que el Reglamento nº 1408/71 no se aplica a las situaciones cuyos elementos están situados en su totalidad en el interior de un solo Estado miembro. (66) El demandante en estos procedimientos era un nacional belga, siempre había residido en Bélgica y únicamente había trabajado en el territorio de dicho Estado miembro.
115. Cuando se analiza desde el punto de vista de las libertades económicas clásicas, la situación de los belgas que nunca han ejercitado el derecho a la libre circulación resulta ser puramente interna. ¿Significa esto que queda totalmente al margen de la aplicación del Derecho comunitario?
116. Debo confesar que encuentro profundamente paradójico el que, mientras los últimos 50 años han estado dedicados a abolir obstáculos a la libertad de circulación entre Estados miembros, las entidades descentralizadas de los Estados miembros puedan, no obstante, reintroducir barreras por la puerta falsa estableciéndolas dentro de los Estados miembros. Cabría preguntarse, retóricamente, qué clase de Unión Europea es ésta si la libertad de circulación está garantizada entre Dunkerque (Francia) y De Panne (Bélgica), pero no entre Jodoigne y Hoegaarden.
117. De lo anteriormente dicho acerca de la aplicación de los conceptos de lex loci laboris y de Estado competente puede deducirse que, en realidad, las entidades entre las que es preciso abolir las barreras no son siempre necesariamente los Estados miembros, sino las entidades que ostenten la competencia normativa pertinente (ya sean éstas Estados miembros o entidades descentralizadas dentro de un mismo Estado miembro). (67)
118. Los efectos benéficos del desmantelamiento de los obstáculos a la libertad de circulación entre Estados miembros pueden ser fácilmente neutralizados si las entidades descentralizadas de los Estados miembros ostentan las competencias necesarias y son libres de levantar tales obstáculos entre ellas. A la vista de las tendencias hacia la autonomía regional en diversos Estados miembros, éste puede ser un problema importante. Por más beneficiosa que la autonomía pueda resultar desde el punto de vista de la subsidiariedad (68) y de la responsabilidad democrática, no debe lograrse al precio de hacer peligrar (de facto) el ámbito de la libertad de circulación o el efecto útil del Derecho comunitario.
119. Por otra parte, la situación que se plantea en el presente caso es una versión bastante curiosa de «situación puramente interna».
120. Dado que las Comunidades y Regiones belgas actúan como legisladores autónomos dentro de sus respectivas esferas de competencia, su posición, a esos efectos, es equiparable a la de un Estado miembro. Si Flandes fuese un Estado independiente miembro de la Unión, la imposibilidad para los residentes en Valonia que trabajan en Flandes de afiliarse al régimen de seguro de asistencia flamenco sería claramente contraria al Tratado.
121. No obstante, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia una oportunidad para reflexionar sobre la naturaleza y el fundamento de su doctrina relativa a las situaciones puramente internas.
122. El Gobierno de la Comunidad francesa y el Gobierno valón alegan que la libre circulación de personas debería equipararse, en la medida de lo posible, con la libre circulación de mercancías. En ese contexto, se remiten a las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Legros y otros, (69) Lancry y otros, (70) y Simitzi, (71) que, según ellos, hicieron extensiva la prohibición de las barreras arancelarias a una prohibición similar respecto a las fronteras regionales dentro de un Estado miembro. Por analogía, el seguro de asistencia flamenco podría considerarse equivalente a una barrera arancelaria interna con respecto a la libre circulación de personas.
123. Para evaluar esta alegación, es necesario examinar el razonamiento que subyace en la extensión de la prohibición de las barreras arancelarias que obstaculizan la libre circulación de mercancías a las situaciones internas. A ese respecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia invoca consideraciones tanto de orden práctico como conceptual.
124. En el asunto Lancry, el Tribunal de Justicia subrayó que las cargas como las examinadas en dicho asunto gravaban todas las mercancías por igual. Resultaría virtualmente imposible en la práctica distinguir entre los productos de origen interno y los procedentes de otros Estados miembros. Comprobar en cada caso si un producto concreto procede de hecho de otro Estado miembro originaría trámites administrativos y dilaciones adicionales que a su vez constituirían obstáculos a la libre circulación de mercancías. (72)
125. Esta pragmática justificación para prohibir las barreras arancelarias internas que afectan a la libre circulación de mercancías no puede sin embargo extrapolarse a la libre circulación de personas. Las disposiciones sobre libre circulación de personas no contienen una prohibición equivalente a la que el artículo 25 CE establece en relación con las barreras arancelarias.
126. No obstante, el Tribunal de Justicia también ha aportado una explicación conceptual a su jurisprudencia sobre las barreras arancelarias internas.
127. En el asunto Carbonati, el Tribunal de Justicia recordó que la justificación de que se prohíban los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente estriba en el obstáculo que unas cargas pecuniarias constituyen para la libre circulación de mercancías, cuando se aplican por el hecho de atravesar una frontera. (73) Prosiguió afirmando, de un modo más amplio, que el principio mismo de una unión aduanera, tal y como se deduce del artículo 23 CE, exige que se garantice la libre circulación de mercancías en todo el territorio de la unión aduanera. Si los artículos 23 CE y 25 CE sólo contemplan expresamente los intercambios entre Estados miembros, ello se debe a que los autores del Tratado partían de la base de la inexistencia de tributos de las características de un derecho de aduana dentro de los propios Estados miembros.
128. El Tribunal de Justicia concluyó su razonamiento con una afirmación más general. Señaló que el artículo 14 CE, apartado 2, al definir el mercado interior como un «espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas y servicios estará garantizada» no establece distinción alguna entre fronteras interestatales e intraestatales. Según él, el artículo 23 CE debe leerse conjuntamente con el artículo 14 CE, apartado 2, de lo que se desprende que la inexistencia de gravámenes entre los Estados miembros o dentro de ellos es indispensable para la realización de la unión aduanera y la libre circulación de las mercancías. (74)
129. Me parece que, virtualmente al menos, idéntico razonamiento puede aplicarse por analogía a la libre circulación de personas. ¿Por qué no podrían igualmente las disposiciones sobre libre circulación de personas leerse conjuntamente con el artículo 14 CE, apartado 2? En efecto, a diferencia del artículo 25 CE, el artículo 39 CE no se refiere de forma explícita exclusivamente a las situaciones transfronterizas. Por el contrario, dispone que la libre circulación implica el derecho a desplazarse libremente en el territorio de los Estados miembros para responder a ofertas efectivas de trabajo. El Abogado General Warner señaló otro tanto en sus conclusiones en el asunto Saunders, (75) en las que sostuvo que el derecho que se deriva del artículo 39 CE «a primera vista consiste en desplazarse a cualquier parte del territorio de cualquier Estado miembro. Esto es lo que cabía esperar, ya que la libre circulación de personas tiene como objetivo contribuir al establecimiento de un mercado común en el que los nacionales de los Estados miembros tengan posibilidades de ejercer sus actividades económicas en cualquier lugar del territorio de la Comunidad […]».
130. Al igual que sucede con los artículos 23 CE y 25 CE, es muy posible que los artífices del Tratado dieran por sentado al plantearse la libre circulación de personas dentro de la Comunidad que los obstáculos internos dentro de un mismo Estado miembro, como el que es objeto del presente asunto, habrían sido abolidos. (76)
131. En sus conclusiones en el asunto Lancry, el Abogado General Tesauro señaló la «paradoja de un mercado único en el que se prohíben los obstáculos a los intercambios entre Portugal y Dinamarca, mientras que los obstáculos a los intercambios entre Nápoles y Capri son irrelevantes». (77) Concluyó que no correspondía al Tribunal de Justicia resolver esta paradoja, (78) advirtiendo que si así lo hiciese con respecto a las barreras arancelarias internas, ello pondría en tela de juicio la reiterada jurisprudencia sobre situaciones puramente internas, no sólo en relación con las mercancías, sino también con los servicios y con las personas en general.
132. Aunque el Tribunal de Justicia no siguió el criterio del Abogado General Tesauro a este respecto, aún no se ha enfrentado plenamente a las implicaciones, en relación con la libre circulación de las personas, de la justificación conceptual que expuso para la abolición de las barreras arancelarias internas que afectan a la libre circulación de mercancías.
133. Un estímulo adicional para hacerlo podría quizás encontrarse en los artículos del Tratado relativos a la ciudadanía de la Unión.
134. Cierto es que el Tribunal de Justicia ha declarado que la ciudadanía de la Unión, tal como está prevista en el artículo 17 CE, no tiene por objeto extender el ámbito de aplicación material del Tratado a situaciones internas que no tienen ninguna conexión con el Derecho comunitario. (79)
135. No obstante, dicha afirmación exige, en buena lógica, que uno resuelva la cuestión previa de qué situaciones, internas o no, se considera que no tienen ninguna conexión con el Derecho comunitario.
136. La respuesta no puede ser que todas las denominadas «situaciones internas» carecen automáticamente de toda conexión con el Derecho comunitario. (80) El artículo 141 CE, relativo a la igualdad de retribución entre hombres y mujeres, ofrece un claro ejemplo de disposición aplicable a situaciones que son normalmente puramente internas a un Estado miembro. La cuestión de si la situación es interna es, sin embargo, conceptualmente distinta de la cuestión de si existe una conexión con el Derecho comunitario. Ambas cuestiones deben responderse a la luz de los objetivos de las disposiciones pertinentes del Tratado.
137. Es cierto que en el asunto Uecker y Jacquet, el Tribunal de Justicia explicó su conclusión de que el artículo 17 CE no afecta a las situaciones internas que no tienen ningún vínculo con el Derecho comunitario al recordar que el artículo 47 UE «prevé que ninguna disposición de dicho Tratado afectará a los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea [,] sin perjuicio de las disposiciones por las que se modifican expresamente dichos Tratados». (81) El Tribunal de Justicia declaró que «las posibles discriminaciones de que pueden ser objeto los nacionales de un Estado miembro en lo que respecta al Derecho de ese Estado están comprendidas en el ámbito de aplicación de éste, por lo que deben ser resueltas en el marco del sistema jurídico interno de dicho Estado». (82)
138. Con el debido respeto, no estoy convencida de que el artículo 47 UE ofrezca una respuesta concluyente a esta cuestión. Una lectura distinta y verosímil de dicha disposición es que su propósito principal consiste en evitar que el acervo comunitario se vea afectado por las disposiciones de los títulos V y VI del Tratado de la UE y por las decisiones adoptadas en virtud de ellos. (83) Encuentro difícil concebir que el artículo 47 UE pretendiese proteger determinadas partes del existente Tratado CE de otras partes, como los artículos sobre la ciudadanía, que fueron introducidos mediante enmiendas a ese mismo Tratado por el Tratado de Maastricht. Si así fuera, la lógica impondría que todas las disposiciones introducidas en el Tratado CE mediante el Tratado de Maastricht se considerasen como una categoría distinta de Derecho comunitario que no puede interactuar con el resto del Derecho comunitario ni afectarle. Tal planteamiento parece claramente erróneo.
139. Como inicialmente declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Grzelczyk (84) y más recientemente confirmó en el asunto Comisión/Países Bajos, (85) la ciudadanía de la Unión está destinada a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros, permitiendo a aquellos de tales nacionales que se encuentran en la misma situación obtener el mismo trato jurídico, independientemente de su nacionalidad. (86)
140. El Tribunal de Justicia ha mostrado recientemente su disposición a sacar las oportunas conclusiones de asuntos como Tas-Hagen (87) y Turpeinen, (88) y Comisión/Países Bajos. (89) En mi opinión, las disposiciones sobre ciudadanía podrían igualmente cuestionar la sostenibilidad en su formulación actual de la doctrina relativa a las situaciones puramente internas. (90)
141. El caso de autos se aproxima tanto a una típica situación transfronteriza como puede hacerlo una situación supuestamente interna. Por ello, pone de manifiesto la arbitrariedad de atribuir tal importancia al hecho de atravesar una frontera nacional. (91)
142. El grupo de personas afectadas (los ciudadanos belgas que no han ejercitado los derechos económicos clásicos a la libre circulación), además de ser ciudadanos belgas, son también (y precisamente por ello) ciudadanos de la Unión (artículo 17 CE). (92) No se discute el tipo de nacionalidad que ostentan, ni si les cualifica para reclamar la ciudadanía de la Unión (a diferencia de la situación en el asunto Kaur). (93) Están claramente comprendidos en el ámbito de aplicación ratione personae del Tratado.
143. En virtud de dicha ciudadanía, tienen, con arreglo al Derecho comunitario, derecho no sólo a circular sino también a residir en cualquier lugar dentro del territorio de la Unión (artículo 18 CE). La jurisprudencia anterior relativa al artículo 18 se centró en el derecho a circular. Pero dicho artículo también menciona un derecho a residir.
144. Si siguiese esta línea de razonamiento, el Tribunal de Justicia tendría por lo tanto que decidir si, cabalmente interpretado, el «derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros» (94) consagrado en el artículo 18 CE significa «libertad para circular y luego residir» (esto es, que la libertad de residencia se deriva del ejercicio previo de la libertad de circulación) o si significa libertad tanto para circular como para residir (de tal forma que sea posible ejercitar la libertad para residir/seguir residiendo sin ejercitar previamente el derecho a la libre circulación entre Estados miembros).
145. La prestación a la que las personas afectadas desean tener acceso está comprendida, como he señalado, igual de claramente dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71. Está por lo tanto indudablemente comprendida dentro del ámbito de aplicación ratione materiae del Tratado. Aunque no fuera así, recuerdo que el Tribunal de Justicia estaba dispuesto a declarar en la sentencia Tas-Hagen que el artículo 18 CE podía dar acceso a una prestación a través de la obligación de los Estados miembros de ejercer sus competencias ajustándose al Derecho comunitario. (95)
146. Desde un punto de vista conceptual, resulta desafortunado que una prestación que, a mi juicio, forma claramente parte de la seguridad social «dominante» y a la que tienen acceso tanto los que trabajan en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital y viven en esa parte concreta del territorio nacional como los que trabajan en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital y han ejercido los derechos económicos «clásicos» a la libre circulación sea por definición inaccesible para quienes trabajan en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital pero viven en las Regiones francófona o germanófona.
147. El artículo 12 CE contiene una prohibición de la discriminación redactada en términos muy amplios en lo que respecta a las materias cubiertas por el Tratado. Otra manifestación puede encontrarse en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71. La no discriminación es también, por supuesto, uno de los principios fundamentales del Derecho comunitario. Exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. (96) La importancia de la no discriminación es subrayada por la Carta de los Derechos fundamentales de la Unión Europea (97) (artículo 21) y por la iniciativa legislativa del Consejo de aprobar dos importantes directivas basadas en el artículo 13 CE, que prohíben diversas formas específicas de discriminación. (98) La no discriminación también se consagra (por supuesto) en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (artículos I‑4, II‑81 y III‑123). La discriminación es, pues, generalmente percibida como algo repugnante y que debería estar prohibido.
148. En su sentencia en el asunto Kenny, (99) el Tribunal de Justicia parece haber insinuado ya que, en el ámbito del Derecho de la seguridad social, el principio de no discriminación también puede oponerse a la discriminación a la inversa. (100)
149. De un modo más general, el Tribunal de Justicia dejó claro en su sentencia en el asunto Eman que la discriminación por parte de un Estado miembro contra sus propios nacionales puede estar comprendida dentro del ámbito del Derecho comunitario en determinadas circunstancias. En dicho asunto, un nacional neerlandés residente en un país no miembro tenía derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo celebradas en los Países Bajos, mientras que un nacional neerlandés residente en las Antillas neerlandesas o en Aruba no tenía ese derecho. El Tribunal de Justicia señaló que mientras en el estado actual del Derecho comunitario, los Estados miembros podían definir las condiciones del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo mediante referencia a la residencia en el territorio en el que se organicen las elecciones, el principio de igualdad de trato impide que los criterios elegidos provoquen que se trate de manera diferente a nacionales que se encuentren en situaciones comparables, a menos que esta diferencia de trato esté justificada objetivamente. El Tribunal de Justicia declaró que no lo estaba. (101)
150. Si el análisis que he expuesto anteriormente es acertado, la aplicación del Derecho comunitario tendrá como consecuencia que la prestación de asistencia flamenca, a la que ya tienen acceso todos los que viven en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital, deba hacerse igualmente accesible a) a los trabajadores migrantes «clásicos» de la CE (nacionales de los demás Estados miembros que trabajan en Bélgica, en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital, pero que residen, bien en la Región francófona o en la Región germanófona, bien en su Estado miembro de origen) y b) a los belgas que ya han ejercido el derecho a la libre circulación, para evitar un efecto disuasorio en el ejercicio de tales derechos. (102)
151. Así pues, la combinación de la aplicación del Derecho nacional y del Derecho comunitario genera una situación en que la única categoría de personas residentes en la Región francófona o en la Región germanófona que no tienen acceso a la prestación de asistencia flamenca son los belgas que no han ejercido el derecho tradicional a la libre circulación pero que han ejercido (y siguen ejerciendo) el derecho a residir en un lugar determinado de Bélgica. Además, la diferencia de trato entre estas personas, por un lado, y los nacionales de otros Estados miembros y los belgas que han ejercido los derechos económicos clásicos a la libre circulación, por otro lado, se origina precisamente porque el Derecho comunitario interviene para evitar el trato perjudicial de este último grupo. (103) Si se aplica entonces la prueba que es habitual en la jurisprudencia sobre discriminación, resulta que de no ser por su decisión de residir en la Región francófona pese a trabajar en la Región de lengua neerlandesa, el primer grupo podría también acceder a la prestación.
152. El Gobierno de la Comunidad francesa plantea un interesante argumento tangencial basado en el Acuerdo sobre libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y Suiza (en lo sucesivo, «Acuerdo CE-Suiza»). (104) El artículo 7, letra b), de este Acuerdo exige a las Partes Contratantes que regulen «el derecho a la movilidad profesional y geográfica, que permita a los nacionales de las Partes Contratantes desplazarse libremente por el territorio del Estado de acogida y ejercer una profesión de su elección». Según el Gobierno de la Comunidad francesa, dicha disposición parece garantizar expresamente a los ciudadanos suizos el derecho a circular libremente, no sólo entre Suiza y los diversos Estados miembros, sino entre distintas partes del territorio de un mismo Estado miembro.
153. De ser así, se daría el paradójico resultado de que un ciudadano suizo (al igual que un nacional de otro Estado miembro) tendría derecho a circular libremente por toda Bélgica, mientras que un nacional belga únicamente gozaría de ese derecho a la libre circulación dentro de Bélgica en la medida en que se lo reconociese el Derecho nacional. Por ello, el Acuerdo CE-Suiza pone aún más de relieve el hecho de que, si se acepta el argumento tradicional de la «situación puramente interna», los nacionales belgas que no han ejercitado los derechos económicos clásicos a la libre circulación son, por la propia aplicación del Derecho comunitario (en combinación con el Derecho interno) la única categoría de personas que residen o se desplazan dentro de la Unión a las que los requisitos de acceso al seguro de asistencia flamenco pueden discriminar impunemente.
154. En tales circunstancias, podría afirmarse a primera vista, en mi opinión, que el grupo de los nacionales belgas que no han ejercitado los derechos económicos clásicos de libre circulación está, no obstante, comprendido en principio dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario y/o se ve suficientemente afectado por su aplicación para poder invocar el Derecho comunitario. (105)
155. Cualquier discriminación contra este grupo sería, desde luego, indirecta en lugar de directa. Por esa razón, los Estados miembros tendrían la posibilidad de invocar alguna justificación objetiva. No resulta difícil vislumbrar circunstancias en las que dicha justificación objetiva pudiera alegarse. Uno puede fácilmente imaginar (por ejemplo) que, para promocionar una región desfavorecida de su territorio, o para tratar un problema endémico de una región que no afecta al resto de su territorio, un Estado miembro pudiera desear conceder determinadas ventajas únicamente a los que viven en una región determinada. Una justificación objetiva fundada dejaría a los Estados miembros un amplio margen para aplicar normas diferentes en situaciones que, objetivamente, mereciesen dicho trato diferenciado, protegiendo al mismo tiempo a los ciudadanos de la Unión contra discriminaciones arbitrarias que no puedan ser justificadas de tal forma.
156. Es obvio que, frente al análisis que acabo de exponer acerca de la repercusión de la ciudadanía de la Unión en las situaciones puramente internas, podrían formularse argumentos contrarios basados en las competencias que siguen conservando los Estados miembros. (106) Dado que las situaciones puramente internas se han considerado tradicionalmente ajenas al ámbito de aplicación del Derecho comunitario, es probable que los Estados miembros deseen, en efecto, presentar tales alegaciones ante el Tribunal de Justicia, y sus alegaciones deberían examinarse cuidadosamente. Soy plenamente consciente de que, en el presente caso, únicamente un Estado miembro (los Países Bajos) ha intervenido. En aras de un adecuado análisis de los elementos que antes he presentado, resultaría deseable que éste se llevase a cabo en el marco de una mayor participación de los Estados miembros, y (como corolario) una exposición más desarrollada por parte de la Comisión. Pudiera ser que, tras un examen más exhaustivo, la conclusión preliminar que antes he señalado fuese rechazada.
157. Supongo que el Tribunal de Justicia no desearía dirimir una cuestión tan fundamental en el presente asunto (a menos, por supuesto, que decidiese reabrir la fase oral e invitar a los Estados miembros a dar a conocer sus puntos de vista sobre este extremo); y no veo una necesidad absoluta de que lo haga. No obstante, ahí radica a mi juicio, un posible argumento –y que resulta a priori atractivo porque contribuiría a erradicar la discriminación arbitraria– para que los ciudadanos de la Unión puedan invocar esa ciudadanía, en combinación con el principio de no discriminación, frente a una entidad descentralizada que incuestionablemente ejerce la auctoritas del Estado, con objeto de acceder a una prestación que el Derecho comunitario claramente pretende sea ampliamente accesible a todos los trabajadores y para que grupos de compañeros de trabajo puedan tener efectivamente acceso a ella gracias a la intervención del Derecho comunitario.
Sobre la eventual aplicabilidad del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo (107)
158. En la vista, se suscitó la cuestión de la aplicabilidad del Reglamento nº 1612/68 al presente procedimiento.
159. Dicho Reglamento se aplica en general a la libre circulación de trabajadores. Por lo tanto, puede aplicarse a ventajas sociales comprendidas, al mismo tiempo, en el ámbito de aplicación específico del Reglamento nº 1408/71. (108) Los dos Reglamentos no tienen el mismo ámbito de aplicación ratione personae. (109) Además, el concepto de ventaja social del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 puede ser más amplio que el concepto de prestación de seguridad social del Reglamento nº 1408/71. (110)
160. Cuando existe un posible solapamiento de los Reglamentos nos 1408/71 y 1612/68, frecuentemente el Tribunal de Justicia examina primero si el Reglamento nº 1408/71 es aplicable. Continúa examinando el asunto basándose en Reglamento nº 1612/68 cuando considera que el Reglamento nº 1408/71 es inaplicable, o cuando las infracciones de dicho Reglamento que se alegan no se demuestran. (111) Dado que el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71 es más específico, este enfoque me parece acertado.
161. En el caso de autos, considero que el Reglamento nº 1408/71 es aplicable y que el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento se opone a que se deniegue el acceso al seguro de asistencia flamenco a los ciudadanos de otros Estados miembros y a los ciudadanos belgas que han hecho uso de su derecho a la libre circulación. Quienes se encuentren en tal situación están, por lo tanto, suficientemente protegidos por el Reglamento nº 1408/71 y no es necesario considerar el asunto desde el punto de vista del Reglamento nº 1612/68.
162. Si el Tribunal de Justicia tuviese la intención de otorgar, no obstante, la protección del Derecho comunitario a los ciudadanos belgas que no han hecho uso de un derecho económico clásico de libre circulación, sería igualmente innecesario examinar su situación desde el punto de vista del Reglamento nº 1612/68. Si el Tribunal de Justicia declarase que tales personas se encuentran en una situación puramente interna que no tiene conexión alguna con el Derecho comunitario, ni el Reglamento nº 1408/71 ni el Reglamento nº 1612/68 serían aplicables.
Cuarta cuestión
163. Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber que pasaría si la versión vigente (2004) del Decreto de 1999 fuese incompatible con el Derecho comunitario. Más concretamente, se plantea la cuestión de si el Derecho comunitario se opondría al restablecimiento del sistema en vigor antes de la adopción del Decreto de 2004, esto es, un sistema en el que el acceso a las prestaciones del seguro de asistencia flamenco estaba inequívocamente supeditado a la residencia en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital, con independencia de la categoría a que perteneciese el solicitante («versión de 2001 del Decreto»).
164. El Gobierno flamenco sostiene que la respuesta a esta cuestión sólo es necesaria si la actual versión del Decreto es incompatible con el Derecho comunitario, que, según dicho Gobierno, no es el caso.
165. Ahora bien, si el Tribunal de Justicia comparte mi opinión sobre las respuestas que deben darse a las tres primeras cuestiones, sí procede responder a la cuarta cuestión.
166. Mediante escrito de requerimiento de 17 de diciembre de 2002, la Comisión informó al Gobierno belga de que, en su opinión, la versión de 2001 del Decreto infringía los artículos 39 CE y 43 CE, así como el Reglamento nº 1408/71. La Comisión hizo especial hincapié en el requisito de la residencia, en virtud del cual únicamente los residentes en la Región flamenca o en la Región bilingüe de Bruselas-capital podían afiliarse al seguro de asistencia flamenco.
167. El Parlamento flamenco tuvo en cuenta las imputaciones de la Comisión y modificó el Decreto con el propósito específico de hacerlo compatible con el Derecho comunitario. (112)
168. El Gobierno flamenco alega que a los demandantes en el procedimiento principal no les mueve el interés de defender la libre circulación de los trabajadores migrantes, sino únicamente proteger a los habitantes de la Región francófona. Por consiguiente, según dicho Gobierno, la situación es puramente interna. Asimismo reitera su alegación anterior de que, puesto que el sistema constitucional belga impide que el Decreto (en cualquiera de sus versiones) se aplique a los habitantes de las Regiones francófona o germanófona, no existe infracción del Derecho comunitario.
169. Ninguna de estas alegaciones me parece convincente.
170. Por lo que respecta a la primera de ellas, es obvio que los demandantes tienen derecho a defender los intereses del electorado al que representan. Sin embargo, no resulta nada claro por qué este hecho en sí mismo hace que toda la situación sea puramente interna.
171. En cuanto a la segunda, he tenido ya ocasión de recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la estructura constitucional interna de un Estado miembro no puede servir de excusa para la infracción del Derecho comunitario.
172. Si, por las razones anteriormente expuestas, la versión actual (2004) del Decreto es incompatible con el Derecho comunitario, otro tanto puede decirse, con mayor razón, de la versión de 2001 del Decreto.
Conclusión
173. Por las razones anteriormente expuestas, considero que debe darse la siguiente respuesta a las cuestiones planteadas por la Cour d’Arbitrage, actualmente Cour Constitutionnelle, de Bélgica:
«– Un régimen de seguro de asistencia como el instaurado por la Comunidad flamenca está comprendido dentro del ámbito de aplicación ratione materiae del Reglamento (CE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, según aparece definido en su artículo 4.
– En cuanto atañe a los nacionales de otros Estados miembros que trabajan en Bélgica y a los nacionales belgas que han ejercitado su derecho a la libre circulación, los artículos 39 CE y 43 CE y 3 del Reglamento nº 1478/71 se oponen a que una Comunidad autónoma de un Estado federal miembro de la Comunidad Europea adopte disposiciones que, en el ejercicio de sus competencias, limiten el derecho a asegurarse y el beneficio de un régimen de seguridad social en el sentido de dicho Reglamento a las personas que tengan su domicilio en el territorio en el que dicha Comunidad autónoma es competente o en otro Estado miembro, con exclusión de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad, que tengan su domicilio en una parte del territorio del Estado federal en la que es competente otra Comunidad autónoma.
– El Derecho comunitario se opondría a un sistema en el que el acceso a las prestaciones del seguro de asistencia flamenco estuviese inequívocamente supeditado a la residencia en la Región de lengua neerlandesa o en la Región bilingüe de Bruselas-capital, con independencia de la categoría a que perteneciese el solicitante.»
1 – Lengua original: inglés.
2 – «Arbitragehof» en neerlandés y «Schiedshof» en alemán.
3 – El 7 de mayo de 2007 se modificó el nombre del órgano jurisdiccional remitente, mediante una enmienda de la Constitución belga, por el de Cour constitutionnelle/Grondwettelijk Hof/Verfassungsgerichtshof (Tribunal Constitucional), Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 8 de mayo de 2007, pp. 25101 y 25102.
4 – Reglamento de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), modificado en numerosas ocasiones, recientemente mediante el Reglamento (CE) nº 629/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006 (DO L 114, p. 1).
5 – Véase Lenaerts, K.: «Constitutionalism and the many faces of federalism», American Journal of Comparative Law, 1990, pp. 205 a 263.
6 – Véase el conocido pasaje de la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950: «Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho.»
7 – Para aclaraciones adicionales en inglés sobre la laberíntica estructura federal belga, véase Peeters, P.: «The Federal Structure: Kingdom, Regions and Communities», The Institutions of Federal Belgium: An Introduction to Belgian Public Law, G. Craenen (ed.), Leuven/Amersfoort, Acco, 1996, pp. 55 a 69; o Vande Lanotte, J., Bracke, S. y Goedertier, G.: Belgium for Beginners, Brugge, La Charte/Die Keure, 2006, pp. 74 a 105. Para un análisis en profundidad de la estructura federal belga, véase Alen, A. y Muylle, K.: Compendium van het Belgisch staatsrecht, Diegem, Kluwer, 2004, pp. 239 a 499 y M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge. Regards sur un système institutionnel paradoxal, 3ème édition, Brussels, Bruylant, 2005, pp. 815 a 1071.
8 – Artículo 2 de la Constitución belga. Los textos neerlandés, francés y alemán de la Constitución belga aluden, respectivamente, a «gemeenschappen», «communautés» y «Gemeinschaften».
9 – Artículo 3 de la Constitución belga. Los textos neerlandés, francés y alemán de la Constitución belga aluden, respectivamente, a «gewesten», «régions» y «Regionen».
10 – Artículo 4 de la Constitución belga. Los textos neerlandés, francés y alemán de la Constitución belga aluden, respectivamente, a «taalgebieden», «régions linguistiques» y «Sprachgebiete». Sobre la distinción entre Comunidades, Regiones y Regiones lingüísticas, véase también la obra de Peeters, P., citada en la nota 7 supra.
11 – Véanse las obras, citadas en la nota 7 supra, de Alen, A. y Muylle, K., pp. 348 a 354, y de Uyttendaele, M., pp. 945 a 947.
12 – Véanse los artículos 127, apartado 2; 128, apartado 2; 129, apartado 2; 130, apartado 2, y 134, párrafo segundo, de la Constitución belga y el artículo 19, apartado 2, de la Loi spéciale de réformes institutionnelles/Bijzondere wet tot hervorming der instellingen [Ley especial de reforma institucional] de 8 de agosto de 1980, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 15 de agosto de 1980.
13 – Me referiré a lo largo de las presentes conclusiones a la versión del Reglamento nº 1408/71 vigente en la fecha en que el Tribunal Arbitral formuló la presente petición de decisión prejudicial (10 de mayo de 2006), que considero la más pertinente para el órgano jurisdiccional remitente.
14 – Nota relativa únicamente a la versión inglesa.
15 – El seguro de asistencia flamenco no se relaciona en el anexo II bis.
16 – El seguro de asistencia flamenco tampoco está relacionado en la sección III del anexo II.
17 – El artículo 18 regula la totalización de los períodos de seguro, de empleo o de residencia en el marco de las prestaciones por enfermedad y maternidad.
18 – Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [Decreto de la Comunidad flamenca de 30 de marzo regulador del seguro de asistencia], Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 28 de mayo de 1999, p. 19149.
19 – Artículo 3 del Decreto de 30 de marzo de 1999, modificado por el artículo 40 del Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 20 december 2002 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2003 [Decreto de la Comunidad flamenca de 20 de diciembre de 2002 por el que establecen normas de acompañamiento del Presupuesto correspondiente a 2003], Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 31 de diciembre de 2002, p. 59138.
20 – Véase Cantillon, B.: «L'indispensable réorientation de l'assurance-dépendance flamande»/«De noodzakelijke heroriëntering van de Vlaamse zorgverzekering», Revue belge de sécurité sociale/Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2004, pp. 9-13. Sobre los objetivos específicos y el funcionamiento del seguro de asistencia flamenco, véase Rottiers, S.: De weerbaarheid van de Vlaamse zorgverzekering: Waalse klachten en Europese bedenkingen, Antwerpen, Berichten Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2005.
21 – Voorstel van Decreet –van de heer Guy Swennen en mevrouw Sonja Becq c.s.– houdende de organisatie van de zorgverzekering [Propuesta de Decreto –del Sr. Guy Swennen y la Sra. Sonja Becq c.s.– sobre organización del seguro de asistencia], Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 1998-1999, nº 1239/1, p. 2.
22 – Recientemente, mediante el Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 23 december 2005 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2006 [Decreto de la Comunidad Flamenca de 23 de diciembre de 2005 por el que se establecen normas de acompañamiento del Presupuesto correspondiente 2006], Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 30 de diciembre de 2005, p. 57499.
23 – Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 april 2004 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [Decreto de la Comunidad Flamenca de 30 de abril de 2004 por el que se modifica el Decreto de 30 de marzo de 1999 regulador del seguro de asistencia], Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 9 de junio de 2004, p. 43593.
24 – Las partes relevantes de los artículos 2, 13, 18 y 19 se enuncian o se explican en los puntos 13 a 17 supra. El artículo 20 contiene normas especiales para los trabajadores fronterizos y sus familias. El artículo 25 contiene normas relativas a los trabajadores en paro y sus familias. El artículo 28 contiene normas relativas a las pensiones o rentas debidas en virtud de la legislación de un solo Estado, o de varios, cuando no existe derecho a las prestaciones en el país de residencia.
25 – Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 25 November 2005 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [Decreto de la Comunidad Flamenca de 25 de noviembre de 2005, por el que se modifica el Decreto de 30 de marzo de 1999 regulador del seguro de asistencia], Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 12 de enero de 2006, p. 2153.
26 – Institución creada con arreglo al artículo 136 de la Constitución belga.
27 – Versión resultante de la modificación introducida por el Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 18 mei 2001 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [Decreto de la Comunidad Flamenca de 18 de mayo de 2001 por el que se modifica el Decreto de 30 de marzo de 1999 regulador del seguro de asistencia], Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 28 de julio de 2001, p. 25712. El objetivo de esta modificación era mejorar la aplicabilidad práctica del régimen de seguro de asistencia: véase Voorstel van Decreet – van mevrouw Ria Van den Heuvel, mevrouw Patricia Seysens, de heer Guy Swennen en mevrouw Simonne Janssens-Vanoppen – houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [Propuesta de Decreto – presentada por la Sra. Ria Van den Heuvel, la Sra. Patricia Seysens, el Sr. Guy Swennen y la Sra. Simonne Janssens-Vanoppen – de modificación del Decreto de 30 de marzo de 1999 regulador del seguro de asistencia], Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 2000-2001, nr. 540/1, p. 2.
28 – Sentencia 33/2001, de 13 de marzo de 2001, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 27 de marzo de 2001, p. 10002.
29 – Sentencia 8/2003, de 22 de enero de 2003, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 3 de febrero de 2003, p. 4525.
30 – Véanse, entre otras, las sentencias de 27 de marzo de 1985, Hoeckx (249/83, Rec. p. 973), apartados 12 a 14; de 5 de marzo de 1998, Molenaar (C‑160/96, Rec. p. I‑843), apartado 20; de 8 de marzo de 2001, Jauch (C‑215/99, Rec. p. I‑1901), apartado 25; de 21 de febrero de 2006, Hosse (C‑286/03, Rec. p. I‑1771), apartado 37; de 18 de julio de 2006, De Cuyper (C‑406/04, Rec. p. I‑6947), apartado 22, y de 18 de enero de 2007, Celozzi (C‑332/05, Rec. p. I‑0000), apartado 17.
31 – Sentencias Molenaar, apartados 24 y 25; Jauch, apartado 28, y Hosse, apartado 38, todas ellas citadas en la nota anterior.
32 – Véase el apartado 15.
33 – Más que de una prestación especial en metálico de carácter no contributivo, según la definición del artículo 4, apartado 2 bis.
34 – Como indica la resolución de remisión en su primera cuestión, letra d), el seguro de asistencia se financia conjuntamente mediante las cotizaciones anuales de los afiliados y mediante una dotación con cargo al presupuesto de la Comunidad autónoma de que se trata.
35 – Éste es requisito suficiente para clasificar una prestación como contributiva; véase la sentencia Jauch, citada en la nota 30, apartados 29 a 33.
36 – Véase el apartado B. 10.3 de la resolución de remisión.
37 – Véanse, entre otros, la sentencia de 16 de julio de 1992, Meilicke (C‑83/91, Rec. p. I‑4871), apartado 22; los autos de 9 de agosto de 1994, La Pyramide (C‑378/93, Rec. p. I‑3999), apartado 10, y de 25 de mayo de 1998, Nour (C‑361/97, Rec. p. I‑ 3101), apartado 10, y la sentencia de 5 de febrero de 2004, Schneider (C‑380/01, Rec. p. I‑1389), apartado 20.
38 – Véanse, entre otras, las sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman (C‑415/93, Rec. p. I‑4921), apartado 59; de 13 de marzo de 2001, Preussen Elektra (C‑379/98, Rec. p. I‑2099), apartado 38; de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Rec. p. I‑607), apartado 18; Schneider, citada en la nota anterior, apartado 21; de 14 de diciembre de 2006, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (C‑217/05, Rec. p. I‑11987), apartados 16 y 17, y de 19 de abril de 2007, ASEMFO (C‑295/05, Rec. p. I‑0000), apartado 30.
39 – Sentencias PreussenElektra, citada en la nota 38, apartado 39; Canal Satélite Digital, también citada en la nota 38, apartado 19; Schneider, citada en la nota 37, apartado 22; de 23 de noviembre de 2006, Asnef-Equifax, (C‑238/05, Rec. p. I‑11125), apartado 17, y ASEMFO, citada en la nota 38, apartado 31.
40 – Véanse, entre otras, las sentencias de 23 de febrero de 1994, Scholz (C‑419/92, Rec. p. I‑505), apartado 9; de 26 de enero de 1999, Terhoeve (C‑18/95, Rec. p. I‑345), apartado 27; de 12 de diciembre de 2002, de Groot (C‑385/00, Rec. p. I‑11819), apartado 76; de 2 de octubre de 2003, Van Lent (C‑232/01, Rec. p. I‑11525), apartado 14, y de 21 de febrero de 2006, Ritter-Coulais (C‑152/03, Rec. p. I‑1711), apartado 31.
41 – Sentencia de Groot, apartado 79; véanse asimismo, entre otras, la sentencia Terhoeve, citada en la nota 40, apartados 27 a 29, y la sentencia de 11 de enero de 2007, ITC (C‑208/05, Rec. p. I‑0000), apartados 31 a 34.
42 – El Tratado no prevé la armonización de las legislaciones en materia de seguridad social de los Estados miembros. En particular, el artículo 42 CE (base jurídica, junto con el artículo 308 CE, del Reglamento nº 1408/71) únicamente contempla la coordinación de las legislaciones. Las diferencias sustantivas y procesales entre los sistemas de seguridad social de los distintos Estados miembros, y en consecuencia, en los derechos de las personas que trabajan en ellos, no se ven por lo tanto afectadas por esta disposición: véase la sentencia de 19 de marzo de 2002, Hervein y otros (C‑393/99 y C‑394/99, Rec. p. I‑2829), apartado 50, y la jurisprudencia citada. Véanse asimismo las sentencias de 9 de marzo de 2006, Piatkowski (C‑493/04, Rec. p. I‑2369), apartado 20, y de 18 de julio de 2006, Nikula (C‑50/05, Rec. p. I‑7029), apartado 20, en las que el Tribunal de Justicia declaró que el sistema elaborado por el Reglamento nº 1408/71 constituye únicamente un sistema de coordinación, que determina cuál o cuáles serán las legislaciones aplicables a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia que ejercitan, en distintas circunstancias, su derecho a la libre circulación.
43 – Véanse, entre otras, las sentencias de 12 de julio de 2001, Smits y Peerboms (C‑157/99, Rec. p. I‑5473), apartados 44 a 46; de 13 de mayo de 2003, Müller-Fauré y Van Riet (C‑385/99, Rec. p. I‑4509), apartado 100 y la jurisprudencia citada; de 23 de octubre de 2003, Inizan (C‑56/01, Rec. p. I‑12403), apartado 17, y de 19 de abril de 2007, Stamatelaki (C‑444/05, Rec. p. I‑0000), apartado 23.
44 – Véanse, entre otras, las sentencias de 7 de julio de 1992, Singh (C‑370/90, Rec. p. I‑4265), apartado 16; Terhoeve, citada en la nota 40, apartado 27; de 27 de enero de 2000, Graf (C‑190/98, Rec. p. I‑493), apartado 21; Ritter-Coulais, citada en la nota 40, apartado 33; de 17 de marzo de 2005, Kranemann (C‑109/04, Rec. p. I‑2421), apartado 25, y de 9 de noviembre de 2006, Turpeinen (C‑520/04, Rec. p. I‑10685), apartado 14.
45 – Véanse las sentencias de 7 de marzo de 1991, Masgio (C‑10/90, Rec. p. I‑1119), apartados 18 y 19; Terhoeve, citada en la nota 40, apartado 39; de 15 de junio de 2000, Sehrer (C‑302/98, Rec. p. I‑4585), apartado 33; de Groot, citada en la nota 40, apartado 78; Van Lent, citada en la nota 40, apartado 16; Kranemann, citada en la nota 44, apartado 26, y Turpeinen, también citada en la nota 44, apartado 15.
46 – Sentencia Graf, citada en la nota 44, apartados 23 a 25.
47 – En aras de la exhaustividad, añadiré que también podría considerar la posibilidad de trasladar su domicilio a alguna de las localidades de la Región de lengua neerlandesa que ofrecen ciertas facilidades administrativas a los francófonos e imparten enseñanza (primaria) en francés. Las más cercanas serían probablemente Wezembeek-Oppem y Kraainem o Herstappe, todas ellas a unos 42 kilómetros al oeste o al este de Hoegaarden. Véase, para más información, Clement, J.: Taalvrijheid, bestuurstaal en minderheidsrechten. Het Belgisch model, Antwerp/Groningen/Oxford, Intersentia, 2003, pp. 838 a 850.
48 – Sentencia citada en la nota 44, apartados 23 a 25.
49 – Véase el punto 55 supra.
50 – Véanse las sentencias de 25 de junio de 1997, Mora Romero (C‑131/96, Rec. p. I‑3659), apartado 32; de 21 de septiembre de 2000, Borawitz (C‑124/99, Rec. p. I‑7293), apartado 24, y Celozzi, citada en la nota 30, apartado 22.
51 – Véanse las sentencias de 23 de mayo de 1996, O’Flynn (C‑237/94, Rec. p. I‑2617), apartado 18; Borawitz, citada en la nota 50, apartado 25, y Celozzi, citada en la nota 30, apartado 24.
52 – Véanse, en este sentido, las sentencias O’Flynn, citada en la nota 51, apartado 20; de 27 de noviembre de 1997, Meints (C‑57/96, Rec. p. I‑6689), apartado 45; Borawitz, citada en la nota 50, apartado 27, y Celozzi, citada en la nota 30, apartado 26.
53 – Véanse las sentencias de 8 de marzo de 2001, Comisión/Alemania (C‑68/99, Rec. p. I‑1865), apartados 22 y 23; de 26 de mayo de 2005, Allard (C‑249/04, Rec. p. I‑4535), apartado 31; Piatowski, citada en la nota 42, apartado 19, y Nikula, citada también en la nota 42, apartado 20. A ese respecto, la afirmación del Tribunal de Justicia en la sentencia Piatkowski, apartado 34, de que «el Tratado CE no garantiza a un trabajador que la extensión de sus actividades a más de un Estado miembro o su traslado a otro Estado miembro sean neutros en materia de seguridad social» no debería leerse fuera de su contexto. Apareció primero en la sentencia Hervein y otros (citada en la nota 42), apartado 51. En ella, seguía a un apartado en el que el Tribunal de Justicia hacía hincapié en que el Tratado no prevé la armonización de las legislaciones de seguridad social y en que las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de seguridad social de cada Estado miembro y, por consiguiente, entre los derechos de las personas que en ellos trabajan no se ven afectadas. Dicho de otro modo, el Derecho comunitario no exige que los Estados miembros establezcan las mismas cotizaciones o la misma forma de calcular esas cotizaciones. Los hechos de ambos asuntos, Hervein y otros y Piatkowski, confirman que eso es lo que quería decir el Tribunal de Justicia.
54 – Véanse, en este sentido, las sentencias O’Flynn, citada en la nota 51, apartado 21, y Celozzi, citada en la nota 30, apartado 27.
55 – Véanse, en este sentido, entre otras, las sentencias de 6 de junio de 2000, Angonese (C‑281/98, Rec. p. I‑4139), apartado 41, y de 16 de enero de 2003, Comisión/Italia (C‑388/01, Rec. p. I‑721), apartado 14.
56 – Véanse, entre otras, las sentencias O’Flynn, citada en la nota 51, apartado 19; de 24 de noviembre de 1998, Bickel y Franz (C‑274/96, Rec. p. I‑7637), apartado 27; Borawitz, citada en la nota 50, apartado 26; de 23 de marzo de 2004, Collins (C‑138/02, Rec. p. I‑2703), apartado 66, y Celozzi, citada en la nota 30, apartado 25.
57 – Véanse, entre otras, las sentencias de 2 de febrero de 1982, Comisión/Bélgica (69/81, Rec. p. 163), apartado 5; de 17 de septiembre de 1998, Comisión/Bélgica (C‑323/96, Rec. p. I‑5063), apartado 42; de 6 de julio de 2000, Comisión/Bélgica (C‑236/99, Rec. p. I‑5657), apartado 23, y de 11 de octubre de 2001, Comisión/Austria (C‑111/00, Rec. p. I‑7555), apartado 12; y compárese la firmemente consolidada norma de Derecho internacional a ese respecto, tal como aparece consagrada en el artículo 27 del Convenio de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados: «Una parte no podrá invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un Tratado. […]».
58 – Véanse, en particular, las sentencias de 14 de enero de 1988, Comisión/Bélgica (227/85 a 230/85, Rec. p. 1), apartados 9 y 10; de 13 de diciembre de 1991, Comisión/Italia (C‑33/90, Rec. p. I‑5987), apartado 24; de 6 de enero de 2003, Comisión/Italia, citada en la nota 55, apartado 27, y de 10 de junio de 2004, Comisión/Italia (C‑87/02, Rec. p. I‑5975), apartado 38.
59 – Sentencia de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Rec. p. 1125), apartado 3.
60 – Véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 1991, Aragonesa de publicidad exterior y Publivía (C‑1/90 y C‑176/90, Rec. p. I‑4151), apartado 8.
61 – Véanse, por ejemplo, los autos de 21 de marzo de 1997, Région Wallonne/Comisión (C‑95/97, Rec. p. I‑1787), y de 1 de octubre de 1997, Regione Toscana/Comisión (C‑180/97, Rec. p. I‑5245). Véase asimismo Van Nuffel, P.: «What’s in a Member State? Central and decentralised authorities before the Community courts», Common Market Law Review, 2001, pp. 894 a 899. S. Weatherill, en «The Challenge of the Regional Dimension in the European Union», en S. Weatherill y U. Bernitz (eds.), The Role of Regions and Sub-nationalActors in Europe, Oxford and Portland, Oregon, 2005, pp. 30 y 31, describe esa legitimación procesal de las entidades infraestatales como el corolario natural de las obligaciones que el Derecho de la UE impone directamente a dichas entidades.
62 – Así, el Estado federal y las entidades federadas de Bélgica celebraron un acuerdo con arreglo al Derecho interno en virtud del cual Bélgica puede ser representada en el Consejo bien por una combinación de representantes del Estado federal y de las entidades federadas, bien por el Estado federal o por (una de las) entidades federadas individualmente: véase el acuerdo de cooperación de 8 de marzo de 1994, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 17 de noviembre de 1994, modificado el 13 de febrero de 2003, Moniteur belge/Belgisch Staatsblad de 25 de febrero de 2003. Véase Bribosia, H.: «La participation des autorités exécutives aux travaux du Conseil de l’Union et des conférences intergouvernementales», en Y. Lejeune (ed.), La participation de la Belgique à l’élaboration et à la mise en œuvre du droit européen/De deelname van België aan de voorbereiding en de uitvoering van het Europees recht, Bruselas, Bruylant, 1999, pp. 85 a 144. Acerca de la posible participación de las entidades descentralizadas en la toma de decisiones en la Unión, véase asimismo Van Nuffel, P.: De rechtsbescherming van nationale overheden in het Europees recht, Deventer, Kluwer, 2000, pp. 472 a 488; y sobre el papel de las entidades descentralizadas en la Unión, en general, véase Lenaerts, K. y Van Nuffel, P.: Constitutional Law of the European Union, Second Edition, Londres, Sweet & Maxwell, 2005, pp. 532 a 537.
63 – Apartado A.3.2.2. de la resolución de remisión.
64 – Véanse, entre otras, las sentencias de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Rec. p. I‑929), apartado 22; de 15 de septiembre de 2005, Ioannidis (C‑258/04, Rec. p. I‑8275), apartado 37, y de 26 de abril de 2007, Alevizos (C‑392/05, Rec. p. I‑0000), apartado 80.
65 – Véanse, entre otras, las sentencias de 27 de octubre de 1982, Morson y Jhanjan (C‑35/82 y C‑36/82, Rec. p. 3723), apartado 16; de 22 de septiembre de 1992, Petit (C‑153/91, Rec. p. I‑4973), apartado 8; de Terhoeve, citada en la nota 40, apartado 26; de 5 de junio de 1997, Uecker y Jacquet (C‑64/96 y C‑65/96, Rec. p. I‑3171), apartado 16; de 11 de octubre de 2001, Khalil y otros (C‑95/99 a C‑98/99 y C‑180/99, Rec. p. I‑7413), apartado 69, e ITC, citada en la nota 41, apartado 29.
66 – Véanse las sentencias, citadas en la nota anterior, Petit, apartado 10, y Khalil, apartado 70.
67 – En el contexto de las ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia se ha mostrado dispuesto incluso para examinar el impacto de esas ayudas refiriéndose específicamente al territorio en el que una entidad autónoma de carácter infraestatal ejerció sus competencias: véanse la sentencia de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión (Azores) (C‑88/03, Rec. p. I‑7115), apartados 54 a 78, y las conclusiones del Abogado General Geelhoed en el citado asunto, puntos 48 a 62
68 – Véase el artículo 1 UE, que establece que las decisiones en la Unión serán tomadas «de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible». Puede que ello deba entenderse en un sentido más amplio que el consagrado en el artículo 5 CE. Véase MacCormick, N.: Questioning Sovereignty, Oxford, OUP, 1999, p. 135: «The doctrine of subsidiarity requires decision-making to be distributed to the most appropriate level. In that context, the best democracy – and the best interpretation of popular sovereignty – is one that insists on levels of democracy appropriate to levels of decision-making» [La doctrina de la subsidiariedad exige que la toma de decisiones se reparta al nivel más adecuado. En ese contexto, la mejor democracia –y la mejor interpretación de la soberanía popular– es la que insiste en los niveles democráticos adecuados a los niveles de toma de decisiones]. Sobre el federalismo y la seguridad social en Bélgica, véase Velaers, J.: «Sociale zekerheid tussen unionisme en federalisme», en H. Deleeck (ed.), Sociale zekerheid en federalisme, Brugge, Die Keure, 1991, pp. 215 a 229. Acerca del papel de la solidaridad en el presente debate, véase asimismo Roland, G.; Vandevelde, T.; y Van Parijs, P.: «Autonomie régionale et solidarité: une alliance durable», en P. Cattoir et al. (eds.), Autonomie, solidarité et cooperation/Autonomie, solidariteit en samenwerking, Bruselas, Larcier, 2002, pp. 525 a 540.
69 – Sentencia de 16 de julio de 1992 (C‑163/90, Rec. p. I‑4625).
70 – Sentencia de 9 de agosto de 1994 (C‑363/93, C‑407/93 y C‑408/93 a C‑411/93, Rec. p. I‑3957).
71 – Sentencia de 14 de septiembre de 1995 (C‑485/93 y C‑486/93, Rec. p. I‑2655).
72 – Sentencia citada en la nota 70, apartado 31.
73 – Sentencia de 9 de septiembre de 2004 (C‑72/03, Rec. p. I‑8027), apartado 22; véanse asimismo las sentencias de 1 de julio de 1969, Brachfeld y Chougol (C‑2/69 y C‑3/69, Rec. p. I‑211), apartado 14, y Lancry, citada en la nota 70, apartado 25.
74 – Sentencia Carbonati, citada en la nota anterior, apartados 23 y 24.
75 – Sentencia de 28 de marzo de 1979 (C‑175/78, Rec. pp. 1129 y ss., especialmente p. 1143).
76 – En efecto, en el momento en que se redactaron los borradores de los Tratados el proceso formal de federalización aún no había comenzado en Bélgica. Por lo tanto, el obstáculo enjuiciado en el presente asunto no existía ni podía haber existido. Sin embargo, otros Estados miembros tenían distintos grados de estructuras no unitarias, muy señaladamente Alemania y sus Länder.
77 – Citado en la nota 70 supra, punto 28. Véase asimismo la obra de B. Cantillon, citada en la nota 20, pp. 14 y 15, en la que la exclusión de los habitantes de la zona francófona de Bélgica del seguro de asistencia flamenco plantea problemas desde el punto de vista del mercado único.
78 – El Abogado General Mischo sugirió en sus conclusiones en los asuntos que dieron lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1986, Nederlandse Bakkerij Stichting (80/85 y 159/85, Rec. p. 3359 y ss., especialmente p. 3375), que «a la larga, las discriminaciones a la inversa no son concebibles en el seno de un verdadero mercado común, el cual necesariamente debe fundarse sobre el principio de la igualdad de trato». No obstante, opinó que tales discriminaciones «deben ser eliminadas mediante la armonización de las legislaciones».
79 – Sentencias Uecker y Jacquet, citada en la nota 65, apartado 23; de 2 de octubre de 2003, García Avello (C‑148/02, Rec. p. I‑11613), apartado 26, y de 26 de octubre de 2006, Tas-Hagen (C‑192/05, Rec. p. I‑10451), apartado 23.
80 – Véanse las conclusiones del Abogado General Warner en el asunto Saunders, citado en la nota 75, p. 1142.
81 – La propia letra del artículo 47 UE utiliza la expresión «modifican» en lugar de «expresamente modifican».
82 – Sentencia Uecker y Jacquet, citada en la nota 65, apartado 23.
83 – Véanse, en este sentido, Eeckhout, P.: External Relations of the European Union.Legal and Constitutional Foundations, Oxford, OUP, 2004, p. 146; Lenaerts, K. y Van Nuffel, P.: Constitutional Law of the European Union, Second Edition, London, Sweet & Maxwell, 2005, p. 808; Arnull A. y otros: Wyatt and Dashwood’s European Union Law, Fifth Edition, London, Sweet & Maxwell, pp. 326 a 327. Éste ha sido sin duda hasta ahora el enfoque de los asuntos relacionados con el artículo 47 UE. Véanse, por ejemplo, las sentencias de 12 de mayo de 1998, Comisión/Consejo (C‑170/96, Rec. p. I‑2763), y de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, Rec. p. I‑7879), y el asunto C‑91/05, Comision/Consejo, pendiente ante el Tribunal de Justicia.
84 – Sentencia de 20 de septiembre de 2001 (C‑184/99, Rec. p. I‑6193), apartado 31.
85 – Sentencia de 7 de junio de 2007 (C‑50/06, Rec. p. I‑0000), apartado 32.
86 – Véanse también las sentencias de 11 de julio de 2002 D’Hoop (C‑224/98, Rec. p. I‑6191), apartado 28; de 17 de septiembre de 2002, Baumbast y R (C‑413/99, Rec. p. I‑7091), apartado 82; de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri (C‑482/01 y C‑493/01, Rec. p. I‑5257), apartado 65; Collins, citada en la nota 56, apartado 61; García Avello, citada en la nota 79, apartado 22; de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen (C‑200/02, Rec. p. I‑9925), apartado 25; de 29 de abril de 2004, Pusa (C‑224/02, Rec. p. I‑5763), apartado 16; de 7 de julio de 2005, Comisión/Austria (C‑147/03, Rec. p. I‑5969), apartado 45; de 15 de marzo de 2005, Bidar (C‑209/03, Rec. p. I‑2119), apartado 31; de 12 de julio de 2005, Schempp (C‑403/03, Rec. p. I‑6421), apartado 15, y de 12 de septiembre de 2006, España/Reino Unido (C‑145/04, Rec. p. I‑7917), apartado 74, y Turpeinen, citada en la nota 44, apartado 18.
87 – Sentencia citada en la nota 79.
88 – Sentencia citada en la nota 44.
89 – Sentencia citada en la nota 85.
90 – Véase O'Leary, S.: The Evolving Concept of Community Citizenship, The Hague/London/Boston, Kluwer Law International, 1996. Al tratar de la ciudadanía y la libre circulación, el autor sostiene, entre otras cosas, que las disposiciones sobre la ciudadanía se compadecen difícilmente con la discriminación a la inversa. Véase asimismo Nic Shuibhne, N.: «Free Movement of Persons and the Wholly Internal Rule: Time to Move On?», Common Market Law Review, 2002, p. 748.
91 – Compárese con d'Oliveira, H.U.J.: «Is reverse discrimination still possible under the Single European Act?» en Forty years on:the evolution of postwar private international law in Europe:symposium in celebration of the 40th anniversary of the Centre of Foreign Law and Private International Law, University of Amsterdam, on 27 October 1989, Deventer, Kluwer, 1990, p. 84, que pone de relieve el contrasentido de aspirar a un mercado interior o realizarlo mientras se sigue atribuyendo importancia al hecho de atravesar las fronteras nacionales.
92 – Sentencia Tas-Hagen, citada en la nota 75 supra, apartado 18.
93 – Sentencia de 20 de febrero de 2001, Kaur (C‑192/99, Rec. p. I‑1237).
94 – En francés: «le droit de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres». En neerlandés: «het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven».
95 – Sentencia citada en el apartado 79, apartados 20 a 24; véanse asimismo las sentencias de 14 de febrero de 1995, Schumacker (C‑279/93, Rec. p. I‑225), apartados 21 y 26; de Groot, citada en la nota 40, apartado 75; Schempp, citada en la nota 86, apartado 19, y Turpeinen, citada en la nota 44, apartado 11.
96 – Véanse, entre otras, las sentencias de 12 de septiembre de 2006, Eman y Sevinger (C‑300/04, Rec. p. I‑8055), apartado 57; de 15 de marzo de 2007 Reemtsma Cigarettenfabriken (C‑35/05, Rec. p. I‑0000), apartado 44, y de 3 de mayo de 2007 Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, Rec. p. I‑0000), apartado 56.
97 – DO C 364, de 18.12.2000, p. 1
98 – Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico (DO L 180, p. 22), y Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DO L 303, p. 16).
99 – Sentencia de 28 de junio de 1978 (C‑1/78, Rec. p. 1489), apartados 16 a 21.
100 – Véase, en el mismo sentido: Barnard, C.: EC Employment Law. Third Edition, Oxford, OUP, 2006, pp. 213 a 214; y Wyatt, D.: «Social security benefits and discrimination by a Member State against its own nationals», European Law Review, 1978, pp. 488 a 494.
101 – Sentencia Eman, citada en la nota 96, apartados 58 a 61.
102 – Véase, por ejemplo, la sentencia D’Hoop, citada en la nota 86, apartados 30 y 31, en la que el Tribunal de Justicia sostuvo que las facilidades ofrecidas por el Tratado con respecto a la libertad de circulación no podrían producir plenos efectos si se pudiera disuadir a un nacional de un Estado miembro de hacer uso de aquéllas mediante obstáculos establecidos, a su regreso al país de origen, por una normativa que penaliza el hecho de que las haya ejercido. Véase asimismo, la sentencia Singh, citada en la nota 44, apartados 19 y 23, y Alevizos, citada en la nota 64, apartado 75.
103 – Véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto Carbonati, citado en la nota 73, apartados 61 y 62.
104 – Acuerdo sobre la libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por otra (DO 2002, L 114, p. 6).
105 – Véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto Carbonati, citado en la nota 73, apartados 59 a 71, que se basan igualmente en una interpretación del principio de no discriminación. Véase asimismo, Spaventa, E.: «From Gebhard to Carpenter: Towards a (non-economic) European Constitution», Common Market Law Review, 2004, p. 771, que sugiere que el efecto combinado de los artículos 17 CE y 12 CE consiste en amparar, más como una cuestión de Derecho comunitario que de Derecho interno, a los ciudadanos que no han ejercido su derecho a la libre circulación.
106 – Hasta ahora, en el presente caso, el argumento fundamental ha sido que un Estado miembro de estructura constitucional descentralizada mantiene la competencia para establecer una discriminación entre sus propios ciudadanos sin necesidad de invocar una justificación objetiva para ello.
107 – Reglamento de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), modificado en último lugar por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (DO L 158, p. 77).
108 – Véanse las sentencias de 10 de marzo de 1993, Comisión/Luxemburgo (C‑111/91, Rec. p. I‑817), apartado 21; de 27 de mayo de 1993, Schmid (C‑310/91, Rec. p. I‑3011), apartado 17, y de 12 de mayo de 1998, Martínez Sala (C‑85/96, Rec. p. I‑2691), apartado 27.
109 – Sentencia Comisión/Luxemburgo, citada en la nota anterior, apartado 20, que confirma las conclusiones del Abogado General Jacobs en el mismo asunto, apartados 32 a 34.
110 – Véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott en el asunto Hosse, citado en la nota 30, apartado 104, y las conclusiones de la Abogado General Kokott de 29 de marzo de 2007 en el asunto C‑287/05, Hendrix, pendiente ante el Tribunal de Justicia, apartado 52.
111 – Véanse, entre otras, las sentencias Schmid, citada en la nota 108; Meints, citada en la nota 50; de 24 de septiembre de 1998, Comisión/Francia (C‑35/97, Rec. p. I‑5325); de 20 de marzo de 2001, Fahmi (C‑33/99, Rec. p. I‑2415); De Cuyper, y Celozzi, ambas citadas en la nota 30. Las sentencias Comisión/Luxemburgo y Martínez Sala, ambas citadas en la nota 108, parecen ser excepciones a esta práctica.
112 – Véanse los «travaux préparatoires» del Decreto de 30 de abril de 2004, Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 2003-2004, nr. 1970/1, p. 2: «Resulta del informe final [del Comité de expertos] que la Comisión Europea ha señalado con buen criterio que el Reglamento (CEE) nº 1408/71 se aplica a la normativa reguladora del seguro de asistencia flamenco […] A instancias de la Comisión Europea, esta conclusión debe reflejarse expresamente en la legislación. Por consiguiente, es necesario modificar el Decreto de 30 de marzo de 1999 regulador del seguro de asistencia flamenco […]» (traducción no oficial).
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