EUR-Lex -  62006CC0301 - IT

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

YVES BOT

presentate il 14 ottobre 2008 1(1)

Causa C‑301/06

Irlanda

contro

Parlamento europeo,

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Direttiva 2006/24/CE – Comunicazioni elettroniche – Conservazione dei dati – Scelta del fondamento normativo – Art. 95 CE – Titolo VI del Trattato UE»

1.        Il contenzioso relativo alla scelta del fondamento normativo ha recentemente dato luogo a varie sentenze in cui la Corte ha dovuto individuare i settori rientranti rispettivamente nelle competenze della Comunità europea e in quelle dell’Unione (2).

2.        La ripartizione delle competenze nell’ambito di una struttura costituzionale formata da tre pilastri, ossia un pilastro comunitario e due pilastri la cui dimensione intergovernativa è più marcata, genera questo tipo di contenziosi, nei quali la Corte ha il compito delicato e complesso di tracciare la linea di demarcazione tra i settori d’azione del legislatore comunitario e quelli attribuiti al legislatore dell’Unione.

3.        Nella presente causa, si chiede alla Corte di precisare i confini che separano il pilastro comunitario dal terzo pilastro, vale a dire il titolo VI del Trattato UE, relativo alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

4.        Con il presente ricorso, l’Irlanda chiede alla Corte di annullare la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 marzo 2006, 2006/24/CE, riguardante la conservazione di dati generati o trattati nell’ambito della fornitura di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di reti pubbliche di comunicazione e che modifica la direttiva 2002/58/CE (3), in quanto non è stata adottata su un fondamento normativo adeguato.

5.        L’Irlanda, sostenuta dalla Repubblica slovacca, ritiene infatti che l’unico fondamento normativo sul quale possono validamente basarsi le misure contenute nella direttiva 2006/24 figuri non all’art. 95 CE, bensì nel titolo VI del Trattato UE, dedicato alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, in particolare agli artt. 30 UE, 31, n. 1, lett. c), UE e 34, n. 2, lett. b), UE.

6.        Nelle presenti conclusioni esporrò i motivi per i quali ritengo che il legislatore comunitario abbia scelto a buon diritto di adottare la direttiva 2006/24 sul fondamento dell’art. 95 CE.

I –    Contesto normativo

7.        Ai sensi dell’art. 47 UE:

«Fatte salve le disposizioni che modificano il trattato che istituisce la Comunità economica europea per creare la Comunità europea, il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio ed il trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica, nonché le presenti disposizioni finali, nessuna disposizione del presente trattato pregiudica i trattati che istituiscono le Comunità europee né i trattati e atti successivi che li hanno modificati o completati».

8.        L’art 95, n. 1, CE dispone:

«1. In deroga all’articolo 94 e salvo che il presente trattato non disponga diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli obiettivi dell’articolo 14. Il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all’articolo 251 e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno».

9.        Sul fondamento dell’art. 95 CE sono state adottate le tre direttive seguenti:

–        la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (4);

–        la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 luglio 2002, 2002/58/CE, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche) (5), e

–        la direttiva 2006/24.

A –    La direttiva 95/46

10.      La direttiva 95/46 stabilisce norme relative al trattamento dei dati personali al fine di tutelare le libertà e i diritti fondamentali delle persone fisiche, in particolare la loro vita privata, assicurando al contempo la libera circolazione di tali dati all’interno della Comunità.

11.      L’art. 3, n. 2, della direttiva 95/46 prevede un limite all’ambito di applicazione di quest’ultima, laddove dispone:

«Le disposizioni della presente direttiva non si applicano ai trattamenti di dati personali:

–        effettuati per l’esercizio di attività che non rientrano nel campo di applicazione del diritto comunitario, come quelle previste dai titoli V e VI del trattato sull’Unione europea e comunque ai trattamenti aventi come oggetto la pubblica sicurezza, la difesa, la sicurezza dello Stato (compreso il benessere economico dello Stato, laddove tali trattamenti siano connessi a questioni di sicurezza dello Stato) e le attività dello Stato in materia di diritto penale;

(…)».

12.      Ai sensi dell’art. 13, n. 1, della direttiva 95/46, intitolato «Deroghe e restrizioni»:

«Gli Stati membri possono adottare disposizioni legislative intese a limitare la portata degli obblighi e dei diritti previsti dalle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, dell’articolo 10, dell’articolo 11, paragrafo 1 e degli articoli 12 e 21, qualora tale restrizione costituisca una misura necessaria alla salvaguardia:

a)      della sicurezza dello Stato;

b)      della difesa;

c)      della pubblica sicurezza;

d)      della prevenzione, della ricerca, dell’accertamento e del perseguimento di infrazioni penali o di violazioni della deontologia delle professioni regolamentate;

e)      di un rilevante interesse economico o finanziario di uno Stato membro o dell’Unione europea, anche in materia monetaria, di bilancio e tributaria;

f)      di un compito di controllo, ispezione o disciplina connesso, anche occasionalmente, con l’esercizio dei pubblici poteri nei casi di cui alle lettere c), d) ed e);

g)      della protezione della persona interessata o dei diritti e delle libertà altrui».

B –    La direttiva 2002/58

13.      La direttiva 2002/58 è stata adottata allo scopo di completare la direttiva 95/46 con disposizioni specifiche per il settore delle comunicazioni elettroniche.

14.      Come precisa l’art. 1, n. 1, della direttiva 2002/58:

«La presente direttiva armonizza le disposizioni degli Stati membri necessarie per assicurare un livello equivalente di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali, in particolare del diritto alla vita privata, con riguardo al trattamento dei dati personali nel settore delle comunicazioni elettroniche e per assicurare la libera circolazione di tali dati e delle apparecchiature e dei servizi di comunicazione elettronica all’interno della Comunità».

15.      Al pari dell’art. 3, n. 2, della direttiva 95/46, l’art. 1, n. 3, della direttiva 2002/58 pone un limite all’ambito di applicazione di quest’ultima, laddove prevede:

«La presente direttiva non si applica alle attività che esulano dal campo di applicazione del trattato che istituisce la Comunità europea, quali quelle disciplinate dai titoli V e VI del trattato sull’Unione europea né, comunque, alle attività riguardanti la sicurezza pubblica, la difesa, la sicurezza dello Stato (compreso il benessere economico dello Stato ove le attività siano connesse a questioni di sicurezza dello Stato) o alle attività dello Stato in settori che rientrano nel diritto penale».

16.      Gli artt. 5, 6 e 9 della direttiva 2002/58/CE definiscono le norme applicabili al trattamento, da parte dei fornitori di reti e servizi, dei dati relativi al traffico e dei dati relativi all’ubicazione generati dall’uso di servizi di comunicazione elettronica. Questi dati devono essere cancellati o resi anonimi quando non sono più necessari ai fini della trasmissione di una comunicazione, tranne per quanto riguarda i dati necessari per la fatturazione o per il pagamento dell’interconnessione. Inoltre, previo consenso dell’interessato, alcuni dati possono anche essere trattati a fini commerciali o per la fornitura di servizi a valore aggiunto.

17.      In particolare, l’art. 6, n. 1, della direttiva 2002/58 dispone:

«I dati sul traffico relativi agli abbonati ed agli utenti, trattati e memorizzati dal fornitore di una rete pubblica o di un servizio pubblico di comunicazione elettronica devono essere cancellati o resi anonimi quando non sono più necessari ai fini della trasmissione di una comunicazione, fatti salvi i paragrafi 2, 3 e 5 del presente articolo e l’articolo 15, paragrafo 1».

18.      Secondo l’art. 15, n. 1, della medesima direttiva:

«Gli Stati membri possono adottare disposizioni legislative volte a limitare i diritti e gli obblighi di cui agli articoli 5 e 6, all’articolo 8, paragrafi da 1 a 4, e all’articolo 9 della presente direttiva, qualora tale restrizione costituisca, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 95/46/CE, una misura necessaria, opportuna e proporzionata all’interno di una società democratica per la salvaguardia della sicurezza nazionale (cioè della sicurezza dello Stato), della difesa, della sicurezza pubblica; e la prevenzione, ricerca, accertamento e perseguimento dei reati, ovvero dell’uso non autorizzato del sistema di comunicazione elettronica. A tal fine gli Stati membri possono tra l’altro adottare misure legislative le quali prevedano che i dati siano conservati per un periodo di tempo limitato per i motivi enunciati nel presente paragrafo. Tutte le misure di cui al presente paragrafo sono conformi ai principi generali del diritto comunitario, compresi quelli di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del trattato sull’Unione europea».

C –    La direttiva 2006/24

19.      I ‘considerando’ dal quinto all’undicesimo della direttiva 2006/24 enunciano che:

«5)      Diversi Stati membri hanno adottato normative sulla conservazione di dati da parte dei fornitori dei servizi a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento dei reati. Le disposizioni delle varie legislazioni nazionali differiscono considerevolmente.

6)      Le differenze giuridiche e tecniche fra le disposizioni nazionali relative alla conservazione dei dati ai fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento dei reati costituiscono un ostacolo al mercato interno delle comunicazioni elettroniche, giacché i fornitori dei servizi devono rispettare esigenze diverse per quanto riguarda i tipi di dati relativi al traffico e i tipi di dati relativi all’ubicazione da conservare e le condizioni e la durata di tale conservazione.

7)      Le conclusioni del Consiglio “Giustizia e affari interni» del 19 dicembre 2002 sottolineano che, a motivo dell’importante aumento delle possibilità offerte dalle comunicazioni elettroniche, i dati relativi all’uso di queste ultime costituiscono uno strumento particolarmente importante e valido nella prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento dei reati, in particolare della criminalità organizzata.

8)      Con la dichiarazione sulla lotta al terrorismo, adottata il 25 marzo 2004, il Consiglio europeo ha incaricato il Consiglio di esaminare misure relative all’istituzione di norme sulla conservazione dei dati relativi al traffico delle comunicazioni da parte dei fornitori di servizi.

9)      In base all’articolo 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali [firmata a Roma il 4 novembre 1950; (in prosieguo: la “CEDU”)], ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e della sua corrispondenza. Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell’esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria tra l’altro per la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, la prevenzione di disordini o reati, la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Giacché la conservazione dei dati si è dimostrata uno strumento investigativo necessario ed efficace per le autorità preposte alla repressione dei reati in vari Stati membri, riguardanti in particolare reati gravi come la criminalità organizzata e il terrorismo, risulta necessario assicurare che i dati conservati restino a disposizione delle dette autorità per un certo periodo di tempo alle condizioni previste dalla presente direttiva. L’adozione di uno strumento concernente la conservazione dei dati in conformità dei requisiti dell’articolo 8 della CEDU costituisce pertanto una misura necessaria.

10)      Il 13 luglio 2005 il Consiglio ha ribadito nella sua dichiarazione di condanna degli attacchi terroristici di Londra la necessità di adottare al più presto misure comuni in materia di conservazione dei dati relativi alle telecomunicazioni.

11)      Data l’importanza dei dati relativi al traffico e dei dati relativi all’ubicazione per l’indagine, l’accertamento e il perseguimento dei reati, come dimostrato da lavori di ricerca e dall’esperienza pratica di diversi Stati membri, è necessario garantire a livello europeo la conservazione, per un certo periodo di tempo, alle condizioni previste dalla presente direttiva, dei dati generati o trattati dai fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione».

20.      Al quindicesimo ‘considerando’ della direttiva 2006/24 si precisa inoltre:

«La direttiva 95/46/CE e la direttiva 2002/58/CE sono pienamente applicabili ai dati conservati conformemente alla presente direttiva. (…)».

21.      Secondo il ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2006/24:

«Poiché gli obiettivi della presente direttiva, ossia l’armonizzazione degli obblighi, per i fornitori, di conservare certi dati e di garantire che essi siano disponibili a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi quali definiti da ciascuno Stato membro nella propria legislazione nazionale, non possono essere realizzati in misura sufficiente dagli Stati membri e possono dunque, a causa della dimensione e degli effetti della presente direttiva, essere realizzati meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. La presente direttiva si limita a quanto necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo».

22.      Il venticinquesimo ‘considerando’ della medesima direttiva è così redatto:

«La presente direttiva lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di adottare misure legislative concernenti il diritto di accesso e ricorso ai dati da parte di autorità nazionali da essi designate. Le questioni relative all’accesso ai dati conservati ai sensi della presente direttiva da parte di autorità nazionali per attività di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo trattino, della direttiva 95/46/CE, ricadono al di fuori del campo di applicazione del diritto comunitario. Esse tuttavia possono formare oggetto di legislazione nazionale o di azione ai sensi del titolo VI del trattato sull’Unione europea. Tali normative o azioni devono rispettare pienamente i diritti fondamentali che risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e che sono garantiti dalla CEDU. L’articolo 8 della CEDU, nell’interpretazione della Corte europea dei diritti dell’uomo, prescrive che l’ingerenza di un’autorità pubblica nel diritto alla riservatezza deve rispondere a criteri di necessità e proporzionalità e deve quindi perseguire scopi specifici, espliciti e legittimi nonché essere esercitata in modo adeguato, pertinente e non eccessivo rispetto allo scopo ricercato».

23.      Ai sensi dell’art. 1, n. 1, della direttiva 2006/24:

«La presente direttiva ha l’obiettivo di armonizzare le disposizioni degli Stati membri relative agli obblighi, per i fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione, relativi alla conservazione di determinati dati da essi generati o trattati, allo scopo di garantirne la disponibilità a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi, quali definiti da ciascuno Stato membro nella propria legislazione nazionale».

24.      L’art. 3 della medesima direttiva sancisce un obbligo di conservazione dei dati. Il n. 1 di detto articolo è così redatto:

«In deroga agli articoli 5, 6 e 9 della direttiva 2002/58/CE, gli Stati membri adottano misure per garantire che i dati di cui all’articolo 5 della presente direttiva, qualora siano generati o trattati nel quadro della fornitura dei servizi di comunicazione interessati, da fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione nell’ambito della loro giurisdizione, siano conservati conformemente alle disposizioni della presente direttiva».

25.      Per quanto riguarda l’accesso ai dati conservati, l’art. 4 della direttiva 2006/24 dispone:

«Gli Stati membri adottano misure per garantire che i dati conservati ai sensi della presente direttiva siano trasmessi solo alle autorità nazionali competenti, in casi specifici e conformemente alle normative nazionali. Le procedure da seguire e le condizioni da rispettare per avere accesso ai dati conservati in conformità dei criteri di necessità e di proporzionalità sono definite da ogni Stato membro nella legislazione nazionale, con riserva delle disposizioni in materia del diritto dell’Unione europea o del diritto pubblico internazionale e in particolare della CEDU, secondo l’interpretazione della Corte europea dei diritti dell’uomo».

26.      Quanto ai periodi di conservazione dei dati, l’art. 6 della medesima direttiva prevede:

«Gli Stati membri provvedono affinché le categorie di dati di cui all’articolo 5 siano conservate per periodi non inferiori a sei mesi e non superiori a due anni dalla data della comunicazione».

27.      Inoltre, per quanto riguarda le condizioni di immagazzinamento dei dati conservati, l’art. 8 della direttiva 2006/24 dispone:

«Gli Stati membri provvedono affinché i dati di cui all’articolo 5 siano conservati conformemente alla presente direttiva in modo che i dati conservati e ogni altra informazione necessaria ad essi collegata possano essere trasmessi immediatamente alle autorità competenti su loro richiesta».

28.      In ragione dell’obbligo di conservazione dei dati sancito dalla direttiva 2006/24, l’art. 11 della medesima direttiva inserisce nell’art. 15 della direttiva 2002/58 un nuovo paragrafo, così redatto:

«1 bis. Il paragrafo 1 non si applica ai dati la cui conservazione è specificamente prevista dalla direttiva 2006/24/CE, ai fini di cui all’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva».

29.      Infine, l’art. 12 della direttiva 2006/24 è così redatto:

«1.      Uno Stato membro che si trovi ad affrontare circostanze particolari che giustificano una proroga, per un periodo limitato, del periodo massimo di conservazione di cui all’articolo 6, può adottare le necessarie misure. Lo Stato membro notifica immediatamente alla Commissione e informa gli altri Stati membri delle misure adottate in virtù del presente articolo, motivandone l’introduzione.

2.      Entro sei mesi dalla notifica di cui al paragrafo 1, la Commissione approva o respinge le misure nazionali in questione, dopo aver accertato se costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o di restrizione occulta degli scambi fra gli Stati membri e se rappresentino un ostacolo al funzionamento del mercato interno. In assenza di decisione da parte della Commissione entro tale periodo, le misure nazionali si considerano approvate.

(…)».

II – Fatti

30.      Il 28 aprile 2004, la Repubblica francese, l’Irlanda, il Regno di Svezia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord hanno presentato al Consiglio un progetto di decisione quadro fondata sugli artt. 31, n. 1, lett. c), UE e 34, n. 2, lett. b), UE. Tale progetto riguardava la conservazione dei dati trattati e memorizzati nel quadro della fornitura di servizi di comunicazioni elettroniche accessibili al pubblico o dei dati sulle reti pubbliche di comunicazione a fini di prevenzione, ricerca, accertamento e perseguimento della criminalità e dei reati, compreso il terrorismo (6).

31.      Poiché tale progetto di decisione quadro era costituito da due parti, ossia, da un lato, l’obbligo per gli operatori di conservare per un certo periodo i dati di traffico relativi agli utenti di loro servizi e, dall’altro, obblighi relativi all’accesso e allo scambio di tali dati da parte delle autorità competenti in materia penale, la Commissione si è pronunciata a favore dell’art. 95 CE in quanto fondamento normativo delle misure contenute nella prima parte di tale progetto. In particolare, ha affermato che l’art. 47 UE non consentiva che un atto fondato sul trattato UE modificasse l’acquis comunitario, nella fattispecie le direttive 95/46 e 2002/58. Ritenendo che la determinazione delle categorie di dati da conservare e del relativo periodo di conservazione rientrasse nella competenza del legislatore comunitario, la Commissione si è riservata il diritto di presentare una proposta di direttiva.

32.      Il 21 settembre 2005, la Commissione ha adottato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante la conservazione di dati trattati nell’ambito della fornitura di servizi pubblici di comunicazione elettronica e che modifica la direttiva 2002/58 (7), fondata sull’art. 95 CE.

33.      Durante le sessioni del 1° e del 2 dicembre 2005, il Consiglio ha optato per l’adozione di una direttiva sul fondamento normativo del Trattato CE, anziché perseguire l’adozione di una decisione quadro.

34.      Il 28 novembre 2005, la commissione «Libertà civili, giustizia e affari interni» del Parlamento europeo ha approvato una relazione sulla proposta di direttiva (8). Il 14 dicembre 2005, il Parlamento ha emesso il proprio parere conformemente alla procedura di codecisione prevista all’art. 251 CE (9).

35.      Il Consiglio ha adottato a maggioranza qualificata la direttiva 2006/24 durante la sessione del 21 febbraio 2006. L’Irlanda e la Repubblica slovacca hanno votato contro.

III – Conclusioni delle parti

36.      L’Irlanda chiede che la Corte voglia:

–        annullare la direttiva 2006/24, in quanto non adottata sulla base del corretto fondamento normativo, e

–        condannare il Consiglio e il Parlamento alle spese.

37.      Il Parlamento chiede che la Corte voglia:

–        dichiarare infondato il ricorso, e

–        condannare la ricorrente a sopportare tutte le spese inerenti al presente procedimento,

–        o, in subordine, dichiarare che gli effetti della direttiva contestata si applichino fino all’entrata in vigore di un nuovo atto.

38.      Il Consiglio chiede che la Corte voglia:

–        respingere il ricorso dell’Irlanda diretto a ottenere l’annullamento della direttiva 2006/24, e

–        condannare l’Irlanda alle spese.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte

39.      Con ordinanze 1° febbraio 2007, il presidente della Corte ha autorizzato la Repubblica slovacca a intervenire a sostegno delle conclusioni della ricorrente, e il Regno di Spagna, il Regno dei Paesi Bassi, la Commissione e il Garante europeo della protezione dei dati (in prosieguo: il «GEPD») a intervenire a sostegno delle conclusioni dei convenuti.

V –    Principali argomenti delle parti

40.      L’Irlanda sostiene che la scelta dell’art. 95 CE quale fondamento normativo della direttiva 2006/24 è errata. Secondo tale Stato membro, né l’art. 95 CE né alcun’altra disposizione del Trattato CE sarebbero idonei a fornire un fondamento normativo adeguato per la detta direttiva.

41.      L’Irlanda afferma principalmente che l’unico scopo o, in subordine, lo scopo principale o predominante della direttiva 2006/24 è agevolare l’indagine, l’accertamento e il perseguimento di reati gravi, ivi inclusi quelli in materia di terrorismo. Sostiene pertanto che l’unico fondamento normativo ammissibile per i provvedimenti contenuti nella direttiva sia il titolo VI del Trattato UE, in particolare gli artt. 30 UE, 31, n. 1, lett. c), UE e 34, n. 2, lett. b), UE.

42.      Dall’esame dei ‘considerando’ (in particolare i ‘considerando’ dal settimo all’undicesimo ed il ventunesimo) e delle disposizioni fondamentali (in particolare l’art. 1, n. 1) della direttiva 2006/24 emergerebbe che il riferimento all’art. 95 CE quale fondamento normativo di tale direttiva è inadeguato. La direttiva in questione sarebbe infatti chiaramente orientata alla lotta contro i reati gravi.

43.      Sarebbe pacifico che i provvedimenti fondati sull’art. 95 CE devono avere quale centro di gravità il ravvicinamento delle legislazioni nazionali al fine di migliorare il funzionamento del mercato interno. Le disposizioni della direttiva 2006/24 riguarderebbero invece la lotta contro i reati gravi e non sarebbero dirette a porre rimedio agli eventuali difetti del mercato interno.

44.      In subordine, quand’anche, in contrasto con la tesi fondamentale sostenuta dall’Irlanda, la Corte dovesse dichiarare che la direttiva 2006/24 ha effettivamente tra le sue finalità quella di prevenire distorsioni della concorrenza od ostacoli al mercato interno, l’Irlanda sostiene che tale finalità dovrebbe essere considerata meramente incidentale rispetto alla finalità principale o predominante di lotta contro il crimine.

45.      Secondo tale Stato membro, il legislatore comunitario non sarebbe autorizzato a ricorrere ad una direttiva di modifica adottata sul fondamento dell’art. 95 CE per introdurre disposizioni che esulano dalla competenza devoluta alla Comunità in virtù del primo pilastro. Gli obblighi destinati a garantire la disponibilità dei dati a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi rientrerebbero in una materia che non può essere oggetto di uno strumento basato sul titolo VI del Trattato UE. L’adozione di tale strumento non inciderebbe quindi sulle disposizioni della direttiva 2002/58 ai sensi dell’art. 47 UE.

46.      Inoltre, l’Irlanda fa valere che la direttiva 95/46, all’art. 3, n. 2, primo trattino, e la direttiva 2002/58, all’art. 1, n. 3, escludono espressamente dal loro ambito di applicazione le attività alle quali non si applica il Trattato CE, le attività relative alla pubblica sicurezza, alla difesa, alla sicurezza dello Stato e le attività dello Stato in materia di diritto penale. La direttiva 2006/24 non conterrebbe alcuna esclusione di questo tipo. Anzi, le materie escluse dall’ambito di applicazione delle direttive 95/46 e 2002/58 sarebbero incluse nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/24, come dimostrerebbero chiaramente le disposizioni dell’art. 1, n. 1, di quest’ultima. Quand’anche ciò non valesse per le direttive 95/46 e 2002/58, si potrebbe contestare la scelta dell’art. 95 CE quale fondamento normativo della direttiva 2006/24, in ragione dell’inclusione in quest’ultima di materie espressamente escluse dalle direttive anteriori.

47.      Il fatto che la direttiva 2006/24 non contenga disposizioni che prevedono l’accesso ai dati a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi non sarebbe decisivo e non impedirebbe alla Corte di seguire lo stesso ragionamento da essa adottato nella citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione.

48.      Infine, per quanto riguarda la domanda del Parlamento diretta a ottenere una limitazione nel tempo degli effetti di un’eventuale sentenza di annullamento, l’Irlanda fa valere, da un lato, che tale annullamento non comporterebbe un rischio di gravi ripercussioni economiche e, dall’altro, che la certezza del diritto non esigerebbe che siano mantenute in vigore le disposizioni della direttiva 2006/24 nonostante l’invalidità di quest’ultima. L’Irlanda sostiene quindi che sarebbe inopportuno che la Corte limitasse nel tempo gli effetti di un eventuale annullamento di tale direttiva.

49.      La Repubblica slovacca sostiene la tesi dell’Irlanda. Ritiene che l’art. 95 CE non possa costituire il fondamento normativo della direttiva 2006/24, dato che lo scopo principale di quest’ultima non è eliminare gli ostacoli e le distorsioni nel mercato interno. Tale direttiva armonizzerebbe la conservazione dei dati personali al di là degli obiettivi commerciali al fine di agevolare l’azione dello Stato in materia di diritto penale. Pertanto, essa non potrebbe essere adottata in forza dei poteri della Comunità, a prescindere dalla questione se l’atto comunitario ne preveda o meno la trasmissione o un altro trattamento da parte degli organi di contrasto.

50.      La conservazione dei dati personali nella misura richiesta dalla direttiva 2006/24 condurrebbe ad una notevole ingerenza nel diritto dei singoli al rispetto della loro vita privata, tutelato dall’art. 8 della CEDU. Sarebbe dubbio che un’ingerenza così grave possa essere giustificata da motivi economici, nella specie un migliore funzionamento del mercato interno. L’adozione di un atto al di fuori della competenza della Comunità, il cui scopo principale e non dissimulato sarebbe la lotta contro il crimine e il terrorismo, rappresenterebbe una soluzione più appropriata, che offrirebbe una motivazione più adeguata per l’ingerenza nel diritto dei singoli al rispetto della loro vita privata.

51.      A differenza dell’Irlanda, la Repubblica slovacca ritiene che sarebbe opportuno, in caso di annullamento della direttiva 2006/24, che la Corte sospendesse gli effetti della sua sentenza fino all’adozione di un provvedimento sostitutivo.

52.      Secondo il Parlamento, il ricorso dell’Irlanda si baserebbe su una valutazione erronea dello scopo e del contenuto della direttiva 2006/24, nonché su un’errata comprensione delle competenze conferite alla Comunità nell’ambito del primo pilastro e di quelle spettanti all’Unione nel quadro del terzo pilastro, vale a dire il titolo VI del Trattato UE.

53.      Il Parlamento sostiene quindi che la ricorrente si basa su una lettura selettiva delle disposizioni della direttiva 2006/24. In realtà, il quinto e il sesto ‘considerando’ di tale direttiva preciserebbero che lo scopo principale e predominante della stessa è eliminare gli ostacoli al mercato interno delle comunicazioni elettroniche e il venticinquesimo ‘considerando’ della medesima direttiva confermerebbe che l’accesso e l’utilizzo dei dati conservati non rientrano nella competenza della Comunità.

54.      L’art. 3, n. 1, della direttiva 2006/24 derogherebbe agli artt. 5, 6 e 9 della direttiva 2002/58 per imporre ai fornitori di comunicazioni elettroniche la conservazione di dati che in precedenza erano tenuti a cancellare. Siffatta modifica degli obblighi esistenti dovrebbe necessariamente essere adottata sulla base delle competenze rientranti nel primo pilastro, in quanto l’utilizzo di un atto del terzo pilastro sarebbe contrario all’art. 47 UE. Il Parlamento rileva inoltre che le principali disposizioni della direttiva 2006/24, vale a dire gli artt. 5‑8, mirano innegabilmente ad armonizzare le condizioni applicabili ai dati conservati.

55.      Il Parlamento precisa che, a seguito degli attentati terroristici dell’11 settembre 2001 negli Stati Uniti d’America e dei successivi attentati di Madrid e Londra, alcuni Stati membri hanno adottato o stavano per adottare norme considerevolmente diverse in materia di conservazione dei dati. Tali differenze avrebbero potuto ostacolare la libera circolazione dei dati personali tra gli Stati membri e, pertanto, la fornitura di servizi di comunicazione elettronica.

56.      La conservazione dei dati costituirebbe un elemento di costo rilevante per gli operatori interessati e l’esistenza di norme diverse in materia potrebbe falsare la concorrenza nel mercato interno. Lo scopo principale della direttiva 2006/24 consisterebbe nell’armonizzare gli obblighi imposti dagli Stati membri ai fornitori di comunicazioni elettroniche in materia di conservazione dei dati. Ne discenderebbe che il fondamento normativo corretto di tale direttiva sarebbe l’art. 95 CE. L’importanza attribuita alla lotta contro il crimine non osterebbe a che detta direttiva fosse fondata sull’art. 95 CE. Se pure la lotta contro il crimine ha chiaramente influito sulle scelte operate nella direttiva 2006/24, tale preoccupazione non vizierebbe la scelta dell’art. 95 CE quale fondamento normativo di tale direttiva.

57.      Il Parlamento osserva inoltre che la direttiva 2006/24 non contiene alcuna disposizione avente per oggetto o per effetto di dare accesso ai dati conservati o di autorizzarne il trattamento a fini repressivi, a differenza delle cause che hanno dato luogo alla citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione, nelle quali era stato accordato l’accesso a un servizio incaricato dell’applicazione della legge di un paese terzo. Inoltre, detta direttiva non conterrebbe disposizioni relative alla cooperazione tra servizi incaricati dell’applicazione della legge ai sensi dell’art. 30 UE o alla cooperazione tra autorità giudiziarie ai sensi dell’art. 31 UE. Riassumendo, la menzionata direttiva non conterrebbe alcuna disposizione relativa «alle attività dello Stato in settori che rientrano nel diritto penale», ai sensi dell’art. 1, n. 3, della direttiva 2002/58.

58.      Secondo il Parlamento, se pure l’immagazzinamento dei dati personali di un singolo può, in linea di principio, costituire un’ingerenza ai sensi dell’art. 8 della CEDU, tale ingerenza può essere giustificata, in forza di detto articolo, da ragioni di pubblica sicurezza e di prevenzione dei reati. Tale giustificazione andrebbe tenuta distinta dalla scelta corretta del fondamento normativo all’interno dell’ordinamento giuridico dell’Unione, questione con la quale non presenterebbe alcun nesso.

59.      Infine, il Parlamento ritiene che, se la Corte annullasse la direttiva 2006/24, occorrerebbe mantenere gli effetti di tale direttiva, sulla base dell’art. 231 CE, fino all’adozione di un provvedimento sostitutivo. Infatti, la ricorrente, se chiede l’annullamento della menzionata direttiva in ragione di un fondamento normativo inadeguato, non ne contesta però il contenuto. Il mantenimento degli effetti della direttiva in questione si giustificherebbe per motivi di certezza del diritto e di tutela degli interessi dei singoli.

60.      Il Consiglio fa valere che, negli anni successivi all’adozione della direttiva 2002/58, le autorità nazionali preposte alla repressione dei reati si sono occupate in misura sempre maggiore dello sfruttamento a fini criminosi delle innovazioni nel settore dei servizi di comunicazione elettronica. Tali nuove preoccupazioni avrebbero indotto gli Stati membri ad adottare misure dirette ad impedire la cancellazione dei dati relativi a dette comunicazioni e a garantirne la disponibilità per le suddette autorità. Dette misure sarebbero state divergenti e avrebbero iniziato a perturbare il buon funzionamento del mercato interno. Il quinto e il sesto ‘considerando’ della direttiva 2006/24 sarebbero espliciti a tale riguardo. Questa situazione avrebbe indotto il legislatore comunitario ad imporre ai fornitori di servizi condizioni precise e armonizzate per quanto riguarda la cancellazione o meno dei dati personali di cui all’art. 5 della medesima direttiva, assicurando così regole comuni nella Comunità al fine di garantire l’unicità del mercato interno.

61.      Il Consiglio ritiene inoltre che, se l’esigenza di contrastare il crimine, ivi compreso il terrorismo, è stato un fattore determinante nella decisione di modificare la portata dei diritti e degli obblighi previsti agli artt. 5, 6 e 9 della direttiva 2002/58, tale circostanza non escluderebbe che la direttiva 2006/24 dovesse essere adottata sul fondamento dell’art. 95 CE. Né gli artt. 30 UE, 31 UE e 34 UE, né alcun altro articolo del Trattato UE potrebbero costituire, salvo violare l’art. 47 UE, il fondamento di un atto recante modifica degli obblighi imposti agli operatori dalla direttiva 2002/58.

62.      Oltre ai vincoli imposti dall’art. 47 UE, il Consiglio contesta che la materia disciplinata dalla direttiva 2006/24 possa essere oggetto di un provvedimento da adottare ai sensi del titolo VI del Trattato UE, dato che nulla in tale direttiva rientra nell’organizzazione di una cooperazione tra, in particolare, le forze di polizia, le autorità doganali e le autorità giudiziarie, né nel ravvicinamento delle norme di diritto penale degli Stati membri.

63.      Il Consiglio osserva inoltre che i diritti tutelati dall’art. 8 della CEDU non sono assoluti e possono essere oggetto di restrizioni alle condizioni di cui al n. 2 del medesimo articolo. La conservazione dei dati, quale prevista dalla direttiva 2006/24, perseguirebbe un legittimo interesse pubblico, riconosciuto dall’art. 8, n. 2, della CEDU, e costituirebbe un mezzo adeguato per tutelare tale interesse.

64.      Il Regno di Spagna e il Regno dei Paesi Bassi sostengono il Parlamento e il Consiglio, sottoponendo alla Corte argomenti sostanzialmente identici a quelli svolti dai convenuti.

65.      La Commissione ricorda che, prima dell’adozione della direttiva 2006/24, vari Stati membri avevano adottato, in applicazione dell’art. 15, n. 1, della direttiva 2002/58, misure nazionali relative alla conservazione dei dati. Essa sottolinea le significative divergenze esistenti fra tali misure. Ad esempio, i periodi di conservazione avrebbero oscillato fra i tre mesi dei Paesi Bassi e i quattro anni dell’Irlanda. Gli obblighi relativi alla conservazione dei dati avrebbero notevoli implicazioni economiche per i fornitori di servizi. Una divergenza tra detti obblighi potrebbe comportare gravi distorsioni del mercato. In tale contesto, sarebbe stato legittimo adottare la direttiva 2006/24 sulla base dell’art. 95 CE.

66.      Tale direttiva limiterebbe, in modo armonizzato a livello comunitario, gli obblighi previsti dalla direttiva 2002/58. Poiché quest’ultima è fondata sull’art. 95 CE, la direttiva 2006/24 che la modifica dovrebbe essere fondata sul medesimo articolo del Trattato CE.

67.      La Commissione ritiene inoltre che, contrariamente a quanto risulta dall’argomento svolto dall’Irlanda, si debba interpretare la direttiva 2006/24 quale strumento di tutela dei dati rientrante nel quadro normativo istituito dalle direttive 95/46 e 2002/58. In particolare, occorrerebbe distinguere, dal punto di vista della protezione dei dati, fra i trattamenti che non rientrano nell’ambito di applicazione del diritto comunitario in virtù di una clausola di esclusione da quelli soggetti al diritto comunitario ma ai quali si possono porre talune restrizioni giustificate e proporzionate in virtù di una clausola limitativa.

68.      È vero che l’art. 3, n. 2, della direttiva 95/46 e l’art. 1, n. 3, della direttiva 2002/58 escluderebbero dall’ambito di applicazione di tali direttive, tra l’altro, le attività dello Stato nei settori rientranti nel diritto penale. Tuttavia, la direttiva 2006/24 non riguarderebbe le attività dello Stato in quanto tali, bensì il trattamento dei dati da parte degli operatori di telecomunicazioni a scopi commerciali collegati alla fornitura di servizi di comunicazione elettronica sulla rete pubblica di comunicazione. Tale attività rientrerebbe chiaramente nell’ambito di applicazione del diritto comunitario e, in particolare, delle direttive 95/46 e 2002/58.

69.      Inoltre, se la possibilità che uno Stato membro limiti la portata dei diritti in materia di protezione dei dati a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi fosse effettivamente una questione esclusa dall’ambito di applicazione del diritto comunitario, l’art. 13, n. 1, della direttiva 95/46 e l’art. 15, n. 1, della direttiva 2002/58 sarebbero ridondanti e quindi privi di effetto utile rispetto all’art. 3, n. 2, della direttiva 95/46 e all’art. 1, n. 3, della direttiva 2002/58.

70.      Infine, la Commissione fa valere che la menzione dell’indagine, dell’accertamento e del perseguimento di reati gravi, figurante all’art. 1, n. 1, della direttiva 2006/24, rientra nel diritto comunitario in quanto indica l’obiettivo legittimo delle restrizioni imposte da tale direttiva ai diritti delle persone in materia di protezione dei loro dati personali. Siffatta indicazione sarebbe necessaria sia per rispettare le prescrizioni delle direttive 95/46 e 2002/58 che per conformarsi all’art. 8 della CEDU.

71.      Quanto al GEPD, il suo argomento consiste in particolare nel dimostrare l’impatto della scelta del fondamento normativo sul sistema comunitario di protezione dei dati personali. A suo parere, se il Trattato CE non potesse costituire il fondamento della direttiva 2006/24, le disposizioni di diritto comunitario relative alla protezione dei dati non proteggerebbero i cittadini qualora il trattamento dei loro dati personali agevolasse la prevenzione e la lotta contro il crimine. In tal caso, il regime generale di protezione dei dati in forza del diritto comunitario, stabilito in particolare dalle direttive 95/46 e 2002/58, si applicherebbe al trattamento dei dati a fini commerciali ma non al trattamento degli stessi dati a fini repressivi. Ne deriverebbero distinzioni difficili per i prestatori di servizi e una riduzione del livello di protezione delle persone interessate. Sarebbe opportuno evitare tale situazione. Questo bisogno di coerenza giustificherebbe l’adozione della direttiva 2006/24 in forza del Trattato CE.

VI – Valutazione

72.      Al fine di tracciare, nell’ambito del contenzioso relativo alla scelta del fondamento normativo, il confine tra i settori di azione di competenza del legislatore comunitario e quelli assegnati al legislatore dell’Unione europea, la Corte ha precisato la portata che occorre attribuire all’art. 47 UE, disposizione che separa ciò che rientra nell’ambito di applicazione del diritto comunitario da ciò che rientra in quello del diritto dell’Unione.

73.      Ricordo che, in forza dell’art. 47 UE, nessuna delle disposizioni del Trattato CE può essere intaccata da una disposizione del Trattato UE. Il medesimo principio figura al primo comma dell’art. 29 UE, che introduce il titolo VI di quest’ultimo Trattato, dedicato alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

74.      Spetta alla Corte, in qualità di garante di un’articolazione conforme al principio sancito dall’art. 47 UE tra i settori rientranti nell’ambito del Trattato CE e quelli rientranti nell’ambito del Trattato UE, vigilare affinché gli atti che una parte considera ricompresi nell’ambito di applicazione dei titoli V o VI del Trattato UE non sconfinino nelle competenze che le disposizioni del Trattato CE attribuiscono alla Comunità (10).

75.      In tale contesto, si deve ritenere che le competenze che la Comunità detiene in forza del Trattato CE vengano compromesse ai sensi dell’art. 47 UE quando le disposizioni di un provvedimento adottato sulla base del Trattato UE avrebbero potuto essere adottate sul fondamento di un articolo del Trattato CE (11). Secondo la Corte, pertanto, l’art. 47 UE si prefigge, conformemente agli artt. 2, quinto trattino, UE e 3, primo comma, UE, di mantenere integralmente l’acquis comunitario e di svilupparlo (12).

76.      Per quanto riguarda il metodo utilizzato per stabilire se un atto adottato sul fondamento del Trattato UE avrebbe potuto essere adottato sulla base del Trattato CE, la Corte esamina se, in ragione del suo scopo e del suo contenuto, tale atto abbia o meno quale scopo principale l’attuazione di una politica attribuita alla Comunità dal Trattato CE (13). La Corte applica quindi la propria costante giurisprudenza, secondo cui la scelta del fondamento normativo di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto di tale atto (14).

77.      È vero che nel caso di specie non si tratta di sapere se un atto adottato sulla base del Trattato UE avrebbe potuto essere adottato sul fondamento del Trattato CE, bensì di esaminare se un atto sia stato legittimamente adottato sulla base del Trattato CE e non su quella del Trattato UE, come fa valere la ricorrente. Il metodo da utilizzare, tuttavia, è lo stesso. Esso consiste nel verificare se, considerato il centro di gravità del provvedimento controverso, l’art. 47 UE avrebbe autorizzato o meno l’adozione di quest’ultimo sulla base del Trattato UE.

78.      Pertanto, nel caso in esame, il problema consiste nello stabilire se la tesi sostenuta dall’Irlanda, ossia che la direttiva 2006/24 avrebbe dovuto essere adottata sul fondamento degli artt. 30 UE, 31, n. 1, lett. c), UE e 34, n. 2, lett. b), UE, sia o meno compatibile con il disposto dell’art. 47 UE. In altre parole, l’adozione delle misure contenute in detta direttiva sotto il profilo del Trattato UE avrebbe configurato una violazione dell’art. 47 UE? Per rispondere a tale domanda occorre preliminarmente verificare se, alla luce del suo scopo e del suo contenuto, la direttiva 2006/24 rientri effettivamente nel settore coperto dall’art. 95 CE.

79.      Per quanto riguarda l’utilizzo dell’art. 95 CE quale fondamento normativo di un atto comunitario, risulta dalla giurisprudenza della Corte che, se la semplice constatazione di disparità tra le normative nazionali non è sufficiente a giustificare il ricorso a detta disposizione, non può invece dirsi altrettanto in caso di divergenze tra le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri tali da ostacolare le libertà fondamentali e quindi da incidere direttamente sul funzionamento del mercato interno (15). Dalla costante giurisprudenza della Corte emerge del pari che, se il ricorso all’art. 95 CE come fondamento normativo è possibile al fine di prevenire futuri ostacoli agli scambi dovuti allo sviluppo eterogeneo delle legislazioni nazionali, l’insorgere di tali ostacoli deve però apparire probabile e la misura di cui trattasi deve avere ad oggetto la loro prevenzione (16). Riassumendo, ciò che rileva, per giustificare il ricorso all’art. 95 CE quale fondamento normativo, è che l’atto adottato su tale fondamento abbia effettivamente per oggetto il miglioramento delle condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno (17).

80.      Mi sembra che l’adozione della direttiva 2006/24 sul fondamento dell’art. 95 CE risponda ai suddetti requisiti fissati dalla Corte.

81.      Invero, dai ‘considerando’ dal quarto al sesto di tale direttiva risulta espressamente che il legislatore comunitario è partito dalla constatazione dell’esistenza di divergenze legislative e tecniche fra le disposizioni nazionali relative alla conservazione dei dati da parte dei fornitori di servizi. Infatti, vari Stati membri, avvalendosi della facoltà loro conferita dall’art. 15, n. 1, della direttiva 2002/58, avevano legiferato in materia di conservazione dei dati da parte dei fornitori di servizi a fini di indagine, accertamento e perseguimento dei reati. Orbene, tali disposizioni nazionali variavano in misura notevole, soprattutto per quanto riguardava il periodo di conservazione prescritto e i tipi di dati da conservare (18).

82.      Tali disparità potevano quindi rendere necessario un ravvicinamento delle disposizioni nazionali relative agli obblighi dei fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di reti pubbliche di comunicazione in materia di conservazione dei dati.

83.      Occorre tuttavia verificare se le disparità constatate fossero effettivamente tali da produrre effetti sull’instaurazione e sul funzionamento del mercato interno e se il legislatore comunitario potesse quindi fondarsi legittimamente sull’art. 95 CE per adottare le misure contenute nella direttiva 2006/24.

84.      In quest’ottica, si deve osservare che la conservazione dei dati da parte dei fornitori di servizi di comunicazione elettronica rappresenta per gli stessi un notevole onere finanziario e che quest’ultimo è proporzionato alla quantità di dati da conservare e alla durata del periodo per il quale essi devono essere conservati (19). Gli oneri in questione sono imputabili non solo all’aggiornamento della tecnologia necessaria per conservare e archiviare i dati in modo sicuro, ma anche alla manutenzione e alla gestione dei sistemi che permettono la conservazione dei dati.

85.      Ne consegue che, in mancanza di armonizzazione, un fornitore di servizi di comunicazione elettronica dovrebbe fare fronte a costi legati alla conservazione dei dati che sarebbero diversi a seconda dello Stato membro in cui egli desideri fornire tali servizi. Siffatte differenze possono costituire ostacoli alla libera circolazione dei servizi di comunicazione elettronica tra gli Stati membri e possono quindi frapporre ostacoli all’instaurazione e al funzionamento del mercato interno delle comunicazioni elettroniche. Possono, in particolare, frenare lo sviluppo transfrontaliero dei nuovi servizi di comunicazione elettronica introdotti periodicamente nella società dell’informazione. Possono inoltre alterare la concorrenza tra le imprese che operano sul mercato delle comunicazioni elettroniche.

86.      Come risulta chiaramente dal sesto ‘considerando’ della direttiva 2006/24, tali differenze tra le normative degli Stati membri «costituiscono un ostacolo al mercato interno delle comunicazioni elettroniche, giacché i fornitori dei servizi devono rispettare esigenze diverse per quanto riguarda i tipi di dati relativi al traffico e i tipi di dati relativi all’ubicazione da conservare e le condizioni e la durata di tale conservazione».

87.      Ritengo che la direttiva 2006/24, dal momento che procede al ravvicinamento delle legislazioni nazionali per quanto riguarda l’obbligo di conservazione dei dati (art. 3), le categorie di dati da conservare (art. 5), i periodi di conservazione (art. 6), nonché la protezione e la sicurezza dei dati (art. 7), agevoli lo sviluppo del mercato interno delle comunicazioni elettroniche ponendo i fornitori di servizi di fronte a esigenze comuni.

88.      Rilevo inoltre che l’impatto prodotto sul funzionamento del mercato interno dalle divergenze tra le legislazioni nazionali in materia di conservazione dei dati viene preso in considerazione anche all’art. 12, n. 2, della direttiva 2006/24. Infatti, nella valutazione delle misure nazionali che prevedono, in circostanze particolari e per un periodo limitato, un prolungamento del periodo massimo di conservazione dei dati, la Commissione deve verificare se tali misure rappresentino o meno un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata agli scambi tra gli Stati membri e se costituiscano o meno un ostacolo al funzionamento del mercato interno.

89.      Alla luce di tali elementi, l’intervento del legislatore comunitario sul fondamento dell’art. 95 CE mi sembra giustificato.

90.      L’Irlanda, sostenuta dalla Repubblica slovacca, ritiene invece che la direttiva 2006/24 non possa fondarsi sull’art. 95 CE in quanto il suo centro di gravità non si situa nell’instaurazione e nel funzionamento del mercato interno. Tale direttiva avrebbe infatti quale unico scopo o, quanto meno, quale scopo principale, l’indagine, l’accertamento e il perseguimento di reati gravi. L’Irlanda si basa a tal fine su varie disposizioni della detta direttiva, che effettivamente pongono in risalto detta finalità.

91.      Fra tali disposizioni, citerò l’undicesimo ‘considerando’ della direttiva 2006/24, secondo cui, lo ricordo, «[d]ata l’importanza dei dati relativi al traffico e dei dati relativi all’ubicazione per l’indagine, l’accertamento e il perseguimento dei reati, come dimostrato da lavori di ricerca e dall’esperienza pratica di diversi Stati membri, è necessario garantire a livello europeo la conservazione, per un certo periodo di tempo, alle condizioni previste dalla presente direttiva, dei dati generati o trattati dai fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione». Inoltre, tale direttiva, secondo il suo art. 1, n. 1, «ha l’obiettivo di armonizzare le disposizioni degli Stati membri relative agli obblighi, per i fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione, relativi alla conservazione di determinati dati da essi generati o trattati, allo scopo di garantirne la disponibilità a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi, quali definiti da ciascuno Stato membro nella propria legislazione nazionale».

92.      Nel presente procedimento è pacifico e non mi sembra contestabile che, di per sé, la ratio dell’obbligo di conservazione dei dati posto a carico dei fornitori di servizi di comunicazione elettronica risieda nel fatto che esso agevola l’indagine, l’accertamento e il perseguimento di reati gravi. È innegabile che il legislatore comunitario abbia inteso generalizzare l’obbligo di conservazione dei dati di traffico e dei dati di ubicazione generati o trattati dai fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione in quanto la conservazione dei dati costituisce uno strumento efficace ai fini delle indagini condotte dalle autorità preposte alla repressione dei reati degli Stati membri, in particolare quelle riguardanti la criminalità organizzata e il terrorismo.

93.      Il legislatore comunitario intendeva quindi passare ad una fase supplementare rispetto a quella prevista dall’art. 15, n. 1, della direttiva 2002/58. Ricordo che tale disposizione offre agli Stati membri la possibilità di «adottare disposizioni legislative volte a limitare i diritti e gli obblighi di cui agli articoli 5 e 6, all’articolo 8, paragrafi da 1 a 4, e all’articolo 9 della presente direttiva, qualora tale restrizione costituisca, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 95/46/CE, una misura necessaria, opportuna e proporzionata all’interno di una società democratica per la salvaguardia della sicurezza nazionale (cioè della sicurezza dello Stato), della difesa, della sicurezza pubblica; e la prevenzione, ricerca, accertamento e perseguimento dei reati, ovvero dell’uso non autorizzato del sistema di comunicazione elettronica. A tal fine gli Stati membri possono tra l’altro adottare misure legislative le quali prevedano che i dati siano conservati per un periodo di tempo limitato per i motivi enunciati nel presente paragrafo». Adottando la direttiva 2006/24, il legislatore comunitario ha voluto spingersi oltre, da un lato, trasformando tale facoltà offerta agli Stati membri in un obbligo di imporre la conservazione dei dati e, dall’altro, armonizzando le categorie di dati da conservare e i periodi di conservazione di questi ultimi.

94.      Tra i motivi citati all’art. 15, n. 1, della direttiva 2002/58, il legislatore comunitario ha mantenuto solo quello relativo all’indagine, all’accertamento e al perseguimento di reati gravi. In tal modo, ha indicato lo scopo legittimo delle limitazioni imposte dalla direttiva 2006/24 ai diritti delle persone in materia di protezione dei loro dati personali. Una delle particolarità di tale direttiva consiste infatti nella circostanza che essa va considerata inclusa nel sistema di protezione dei dati personali attuato progressivamente dal legislatore comunitario. Poiché detta direttiva introduce una deroga ad alcune misure di tutela previste dalla direttiva 2002/58, era indispensabile che il legislatore menzionasse tale obiettivo di interesse generale al fine di dimostrare la necessità di adottare uno strumento relativo alla conservazione dei dati alla luce delle prescrizioni dell’art. 8 della CEDU.

95.      Deve quindi ritenersi che la menzione di tale motivo che giustifica l’ingerenza nel diritto dei singoli al rispetto della loro vita privata protetto dall’art. 8 della CEDU, nonché l’affermazione secondo cui la conservazione dei dati costituisce uno strumento efficace nel settore dell’applicazione della legge, a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi, siano incompatibili con l’utilizzo dell’art. 95 CE quale fondamento normativo di un atto comunitario come la direttiva 2006/24?

96.      Ritengo di no, per i seguenti motivi.

97.      Anzitutto, la Corte ha già avuto occasione di dichiarare che, qualora le condizioni per fare ricorso all’art. 95 CE come fondamento normativo siano soddisfatte, non può impedirsi al legislatore comunitario di basarsi su tale fondamento normativo per il fatto che un interesse pubblico è determinante nelle scelte da operare (20). Non si deve dimenticare, a tale riguardo, che l’art. 95, n. 3, CE, esige espressamente che nell’attuazione dell’armonizzazione si tenga conto di un certo numero di imperativi di interesse pubblico e che tali imperativi siano oggetto di un livello di protezione elevato (21). Orbene, rilevo che fra tali imperativi figura quello relativo alla sicurezza. A mio parere, un atto quale la direttiva 2006/24, che armonizza le condizioni relative alla conservazione di alcuni dati a fini di indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi, risponde a tale esigenza di garantire un livello elevato di sicurezza nel mercato interno. L’art. 95, n. 3, CE autorizza quindi, a mio parere, misure concernenti il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri aventi per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno e che perseguono, allo stesso tempo, uno scopo di interesse generale quale la garanzia di un livello elevato di sicurezza all’interno della Comunità.

98.      Inoltre, contrariamente a quanto sostiene l’Irlanda, ritengo che la semplice circostanza che un atto persegua uno scopo quale l’indagine, l’accertamento e il perseguimento di reati gravi non basti a far passare tale atto dal primo pilastro al terzo. In altre parole, l’esistenza di tale finalità non può essere sufficiente, a mio parere, per costituire un atto rientrante nel settore della «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale» ai sensi del titolo VI del Trattato UE.

99.      Risulta dall’art. 29 UE che, fatte salve le competenze della Comunità, l’obiettivo dell’Unione di fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, viene perseguito attraverso la prevenzione della criminalità e la lotta contro tale fenomeno con tre tipi di azioni. Si tratta, in primo luogo, di una più stretta cooperazione tra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competenti degli Stati membri, sia direttamente che tramite l’Ufficio europeo di polizia (Europol), a norma degli artt. 30 UE e 32 UE. Si tratta, in secondo luogo, di una più stretta cooperazione tra le autorità giudiziarie e altre autorità competenti degli Stati membri, anche tramite l’Unità europea di cooperazione giudiziaria (Eurojust), a norma degli artt. 31 UE e 32 UE. Si tratta, in terzo luogo, del ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale, a norma dell’art. 31, lett. e), UE.

100. Orbene, ritengo che l’obbligo di conservazione dei dati generati o trattati nell’ambito della fornitura di servizi di comunicazione non corrisponda a nessuno di questi tre tipi di azioni. Esso, pertanto, non presenta le caratteristiche necessarie per rientrare nell’ambito di applicazione del titolo VI del Trattato UE.

101. È vero che la finalità relativa alla ricerca, all’accertamento e al perseguimento di reati gravi presenta una connotazione penale, che induce a collocare tutti gli atti che perseguano tale obiettivo nell’ambito del terzo pilastro. Tale tendenza equivarrebbe tuttavia ad ampliare eccessivamente il campo di applicazione del titolo VI del Trattato UE, che, come si è rilevato, non può riassumersi nell’affermazione di un obiettivo, ma elenca i tipi di azioni che concretizzano la nozione di «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale» ai sensi di detto titolo.

102. Rilevo, a tale riguardo, che le misure previste dalla direttiva 2006/24 non implicano alcun intervento diretto delle autorità preposte alla repressione dei reati degli Stati membri. È previsto solo che i fornitori di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione debbano conservare dati generati o trattati in occasione della fornitura dei servizi di comunicazione di cui trattasi, ossia unicamente quelli strettamente connessi all’esercizio da parte di tali fornitori della loro attività commerciale.

103. Riassumendo, la direttiva 2006/24 contiene misure che si collocano in una fase anteriore ad un’eventuale azione di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Non armonizza né la questione dell’accesso ai dati da parte delle autorità nazionali competenti in materia di applicazione della legge, né quella relativa all’utilizzo e allo scambio di tali dati tra dette autorità, ad esempio nell’ambito di indagini penali. Siffatte questioni, che rientrano, a mio parere, nel settore coperto dal titolo VI del Trattato UE, sono state giustamente escluse dalle disposizioni della direttiva 2006/24 (22).

104. Inoltre, il venticinquesimo ‘considerando’ di tale direttiva enuncia espressamente che quest’ultima «lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di adottare misure legislative concernenti il diritto di accesso e ricorso ai dati da parte di autorità nazionali da essi designate. Le questioni relative all’accesso ai dati conservati ai sensi della presente direttiva da parte di autorità nazionali per attività di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo trattino, della direttiva 95/46/CEricadono al di fuori del campo di applicazione del diritto comunitario. Esse tuttavia possono formare oggetto di legislazione nazionale o di azione ai sensi del titolo VI del trattato sull’Unione europea [(23)]». L’unica esigenza in materia di accesso ai dati sulla quale il legislatore comunitario ha voluto porre l’accento, e che risulta più simile ad un avvertimento che ad una misura di armonizzazione, figura all’art. 4 della direttiva 2006/24, secondo cui «[g]li Stati membri adottano misure per garantire che i dati conservati ai sensi della presente direttiva siano trasmessi solo alle autorità nazionali competenti, in casi specifici e conformemente alle normative nazionali. Le procedure da seguire e le condizioni da rispettare per avere accesso ai dati conservati in conformità dei criteri di necessità e di proporzionalità sono definite da ogni Stato membro nella legislazione nazionale, con riserva delle disposizioni in materia del diritto dell’Unione europea o del diritto pubblico internazionale e in particolare della CEDU, secondo l’interpretazione della Corte europea dei diritti dell’uomo».

105. Il confine tra le misure rientranti nel pilastro comunitario e quelle che devono essere adottate nell’ambito del titolo VI del Trattato UE può quindi essere tracciato, a mio parere, nel modo seguente.

106. Rientrano nel pilastro comunitario le misure che armonizzano le condizioni in cui i fornitori di servizi di comunicazione devono conservare i dati di traffico e di ubicazione generati o trattati nell’esercizio delle loro attività commerciali. Tale ravvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di conservazione dei dati riduce infatti il rischio di ostacoli allo sviluppo del mercato interno delle comunicazioni elettroniche, ponendo gli operatori di fronte a esigenze comuni. La circostanza che il legislatore comunitario abbia ritenuto necessario imporre la conservazione dei dati per garantire l’efficacia di tale strumento a fini di ricerca, accertamento e perseguimento di reati gravi non è sufficiente a porre detta misura al di fuori del pilastro comunitario, dato che tale imperativo di interesse generale può essere preso in considerazione con una misura di armonizzazione adottata sul fondamento dell’art. 95 CE. Inoltre, la menzione di tale imperativo di interesse generale è indispensabile per giustificare l’ingerenza del legislatore comunitario nel diritto al rispetto della vita privata degli utenti di servizi di comunicazione elettronica.

107. Fanno invece parte del terzo pilastro le misure che armonizzano le condizioni nelle quali le autorità nazionali competenti in materia di applicazione della legge possono avere accesso ai dati conservati, utilizzare e scambiarsi questi ultimi nell’adempimento dei loro compiti. L’intervento diretto di tali autorità presso gli operatori privati e la comunicazione obbligatoria dei dati da parte di questi ultimi a fini repressivi rientrano quindi, a mio parere, nell’ambito della «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale» ai sensi del titolo VI del Trattato UE. Infatti, in questa fase, la partecipazione degli operatori privati a un processo di contrasto e la loro collaborazione con le autorità nazionali competenti in materia acquista un carattere concreto e certo.

108. Tale linea di demarcazione non è sicuramente esente da critiche e può sembrare artificiosa sotto alcuni aspetti. Concordo che sarebbe più soddisfacente che il problema globale della conservazione dei dati da parte dei fornitori di servizi di comunicazione elettronica e delle modalità della loro cooperazione con le autorità nazionali competenti in materia di contrasto fosse oggetto di un atto unico che garantisse la coerenza tra queste due componenti. Per quanto possa non piacere, l’architettura costituzionale composta da tre pilastri impone tuttavia una separazione tra i settori di intervento. La priorità consiste, in tale contesto, nel garantire la certezza del diritto chiarendo, nei limiti del possibile, il confine tra i settori di azione rientranti nei diversi pilastri.

109. L’analisi da me proposta in questa sede non mi sembra in contraddizione con quanto dichiarato dalla Corte nella citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione. Essa consente semmai di precisare la portata che ritengo vada attribuita a tale sentenza.

110. Ricordo che, nella causa che ha dato luogo a detta sentenza, il Parlamento chiedeva, da un lato, l’annullamento della decisione del Consiglio 17 maggio 2004, 2004/496/CE, relativa alla conclusione di un accordo tra la Comunità europea e gli Stati Uniti d’America sul trattamento e trasferimento dei dati di identificazione delle pratiche (Passenger Name Record, PNR) da parte dei vettori aerei all’ufficio doganale e di protezione dei confini del dipartimento per la sicurezza interna degli Stati Uniti (24), e, dall’altro, quella della decisione della Commissione 14 maggio 2004, 2004/535/CE, relativa al livello di protezione adeguato dei dati personali contenuti nelle schede nominative dei passeggeri aerei trasferiti all’Ufficio delle dogane e della protezione delle frontiere degli Stati Uniti d’America (25).

111. Nella sua sentenza, la Corte ha anzitutto esaminato la legittimità della decisione sull’adeguatezza alla luce dell’art. 3, n. 2, primo trattino, della direttiva 95/46. Ricordo che tale disposizione esclude dal campo di applicazione di detta direttiva i trattamenti di dati personali «effettuati per l’esercizio di attività che non rientrano nel campo di applicazione del diritto comunitario, come quelle previste dai titoli V e VI del trattato sull’Unione europea e comunque [i] trattamenti aventi come oggetto la pubblica sicurezza, la difesa, la sicurezza dello Stato (compreso il benessere economico dello Stato, laddove tali trattamenti siano connessi a questioni di sicurezza dello Stato) e le attività dello Stato in materia di diritto penale».

112. La Corte ha ritenuto che il trasferimento dei dati personali contenuti nelle schede personali dei passeggeri (in prosieguo: i «dati PNR») all’Ufficio delle dogane e della protezione delle frontiere del ministero statunitense della Sicurezza interna (in prosieguo: il «CBP») costituiva un trattamento avente come oggetto la pubblica sicurezza e le attività dello Stato in materia di diritto penale. Essa ha sottolineato che la decisione sull’adeguatezza non riguardava un trattamento di dati necessario alla realizzazione di una prestazione di servizi, bensì un trattamento di dati ritenuto necessario per salvaguardare la pubblica sicurezza e a fini repressivi. Risulta inoltre dalla sentenza 6 novembre 2003, Lindqvist (26), che se pure le attività indicate, a mo’ di esempio, nell’art. 3, n. 2, primo trattino, della direttiva 95/46 sono, in tutti i casi, attività proprie degli Stati o delle autorità statali ed estranee ai settori di attività dei singoli, tuttavia non ne discende, secondo la Corte, che, per il fatto che i dati PNR sono stati raccolti da operatori privati a fini commerciali e che sono questi ultimi ad organizzarne il trasferimento ad un paese terzo, tale trasferimento non rientri nell’ambito di applicazione della detta norma. Infatti, la Corte ha rilevato che tale trasferimento rientra in un ambito istituito dai poteri pubblici e attinente alla pubblica sicurezza.

113. Essa ha da ciò dedotto che la decisione sull’adeguatezza riguardava un trattamento di dati personali ai sensi dell’art. 3, n. 2, primo trattino, della direttiva 95/46 e non rientrava pertanto nell’ambito di applicazione di detta direttiva. La Corte ha pertanto concluso che occorreva annullare la decisione sull’adeguatezza.

114. Esaminando poi la legittimità della decisione del Consiglio, la Corte si è pronunciata unicamente sul motivo concernente la scelta errata dell’art. 95 CE quale fondamento normativo di tale decisione. Essa ha ritenuto che l’art. 95 CE, in combinato disposto con l’art. 25 della direttiva 95/46, non fosse idoneo a fondare la competenza della Comunità a concludere l’accordo tra la Comunità europea e gli Stati Uniti d’America sul trattamento e trasferimento dei dati PNR da parte dei vettori aerei all’ufficio doganale e di protezione dei confini del dipartimento per la sicurezza interna degli Stati Uniti (in prosieguo: l’«accordo»), approvato a nome della Comunità con la detta decisione (27). A sostegno di questa affermazione, la Corte ha sottolineato che l’accordo riguardava lo stesso trasferimento di dati della decisione sull’adeguatezza e quindi trattamenti di dati esclusi dall’ambito di applicazione di tale direttiva. Ne ha dedotto che la decisione del Consiglio non era stata validamente adottata sul fondamento dell’art. 95 CE.

115. L’Irlanda fa valere la citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione a sostegno della tesi da essa sostenuta nel presente procedimento, ossia, in sostanza, che, in ragione dell’unico scopo, o, quanto meno, dello scopo principale perseguito dalla direttiva 2006/24, consistente nella ricerca, nell’accertamento e nel perseguimento di reati gravi, quest’ultima avrebbe dovuto essere stata adottata sotto il profilo del titolo VI del Trattato UE. Tale sentenza, tuttavia, è intervenuta in un contesto i cui elementi principali consentono di distinguerlo dal caso in esame.

116. Nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione, l’accordo mirava principalmente ad imporre ai vettori aerei che assicurano il trasporto internazionale di passeggeri da e per gli Stati Uniti d’America di fornire al CBP un accesso elettronico ai dati PNR raccolti e conservati nei sistemi automatici di prenotazione/controllo dei vettori aerei. L’accordo istituiva quindi una forma di cooperazione internazionale tra le parti contraenti, destinata a conseguire l’obiettivo della lotta contro il terrorismo e altri reati gravi, tentando al contempo di conciliare tale obiettivo con quello di tutelare i dati personali dei passeggeri aerei (28). L’esistenza di tale forma di cooperazione internazionale con un’autorità pubblica di un paese terzo costituisce già una differenza importante rispetto alla presente causa.

117. Occorre inoltre sottolineare che il trattamento dei dati in discussione nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione, riguardava una fase successiva a quella della raccolta iniziale dei dati da parte delle compagnie aeree. Tale trattamento verteva sulla consultazione, sull’utilizzo da parte del CBP e sulla messa a disposizione di quest’ultimo dei dati dei passeggeri aerei provenienti da sistemi di prenotazione dei vettori aerei situati sul territorio degli Stati membri (29). Si trattava quindi di una forma di cooperazione che coinvolgeva non solo operatori privati, ma anche un’autorità pubblica, nella fattispecie il CBP, ai fini della lotta contro il terrorismo e altri gravi reati.

118. In tale contesto, ritengo che un atto che preveda la consultazione e l’uso di dati personali da parte di un organismo che ha il compito di garantire la sicurezza interna di uno Stato, nonché la messa a disposizione dei suddetti dati a tale organismo, debba essere assimilato a un atto di cooperazione fra autorità pubbliche. In particolare, in tale situazione di comunicazione obbligatoria di dati a fini di sicurezza e repressivi, il fatto di imporre a una persona giuridica di effettuare un trasferimento di dati non è sostanzialmente diverso da uno scambio diretto di dati tra autorità pubbliche, ad esempio nel contesto di indagini penali (30).

119. La dimensione internazionale della cooperazione e le modalità della collaborazione istituita fra i vettori aerei e il CBP, modalità che, a mio parere, fanno rientrare tale collaborazione nell’ambito di applicazione del titolo VI del Trattato UE, costituiscono quindi due differenze fondamentali rispetto alla situazione controversa nel caso di specie.

120. Inoltre, è proprio in ragione delle caratteristiche sopra indicate che la decisione del Consiglio 23 luglio 2007, 2007/551/PESC/GAI, relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, dell’accordo tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America sul trattamento e sul trasferimento dei dati del codice di prenotazione (Passenger Name Record, PNR) da parte dei vettori aerei al Dipartimento per la sicurezza interna degli Stati Uniti (DHS) (accordo PNR 2007) (31), è stata adottata sul fondamento degli artt. 24 UE e 38 UE.

121. Le differenze da me indicate consentono inoltre di comprendere meglio la portata della citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione.

122. Infatti, detta sentenza, a mio avviso, non può significare che solo l’esame dello scopo perseguito da un trattamento di dati personali è pertinente per includere o escludere tale trattamento dall’ambito di applicazione del sistema di protezione dei dati istituito dalla direttiva 95/46. Occorre anche verificare nell’ambito di quale tipo di attività viene effettuato il trattamento dei dati. Solo nel caso in cui venga realizzato nell’esercizio di attività proprie degli Stati o delle autorità statali ed estranee ai settori di attività dei singoli tale trattamento è escluso dal sistema comunitario di protezione dei dati personali risultante dalla direttiva 95/46, in applicazione dell’art. 3, n. 2, primo trattino, di tale direttiva. Spetta allora al legislatore dell’Unione europea subentrare e istituire un sistema generale di protezione dei dati destinato a coprire i trattamenti di dati effettuati nell’ambito di tali attività proprie degli Stati (32).

123. Nella citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione, la Corte ha ritenuto che il trasferimento dei dati da parte dei vettori aerei al CBP allo scopo di tutelare la pubblica sicurezza e a fini repressivi fosse equiparabile a un trattamento di dati effettuato nell’esercizio di attività proprie degli Stati o delle autorità statali o estranee ai settori di attività dei singoli. È per tale motivo che essa ha dichiarato che detto trasferimento esulava dall’ambito di applicazione della direttiva 95/46.

124. Così interpretata, la citata sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione consente di capire bene la distinzione che occorre formulare tra le clausole di esclusione e le clausole limitative che figurano nella direttiva 95/46 e nella direttiva 2002/58.

125. Come ha spiegato la Commissione nel presente procedimento, l’art. 3, n. 2, primo trattino, della direttiva 95/46 e l’art. 1, n. 3, della direttiva 2002/58 costituiscono clausole di esclusione, in quanto escludono dall’ambito di applicazione di queste due direttive i trattamenti di dati effettuati nell’ambito di attività che non rientrano nel campo di applicazione del Trattato CE, come quelle previste ai titoli V e VI del Trattato UE, e, in ogni caso, per attività aventi ad oggetto la pubblica sicurezza, la difesa, la sicurezza dello Stato e attività dello Stato in materia di diritto penale.

126. Per contro, le clausole limitative di cui all’art. 13, n. 1, della direttiva 95/46 e all’art. 15, n. 1, della direttiva 2002/58 hanno una portata del tutto diversa. Esse consentono infatti agli Stati membri di limitare la portata di taluni diritti e obblighi definiti in queste due direttive solo qualora siffatta limitazione costituisca una misura necessaria per conseguire un obiettivo di interesse generale quale la sicurezza dello Stato, la difesa e la pubblica sicurezza, nonché la prevenzione, la ricerca, l’accertamento e il perseguimento di reati. I trattamenti dei dati in questione continuano tuttavia a rientrare nel sistema comunitario di protezione dei dati personali.

127. Il fatto che questi due tipi di clausole menzionino obiettivi di interesse generale analoghi mantiene indubbiamente la confusione sulla loro rispettiva portata. Tale confusione è probabilmente in parte all’origine della tesi sostenuta dall’Irlanda, dato che tale Stato membro fa prevalere unicamente le clausole di esclusione, interpretandole nel senso che il semplice fatto che un atto menzioni un obiettivo di interesse generale, quale l’indagine, l’accertamento e il perseguimento di reati gravi, menzionato all’art. 1, n. 1, della direttiva 2006/24, è sufficiente ad escludere tale atto dall’ambito di applicazione del diritto comunitario.

128. L’esistenza stessa delle clausole limitative figuranti nelle direttive 95/46 e 2002/58, che precisano i motivi di interesse generale in virtù dei quali può essere limitata la portata dei diritti e degli obblighi in materia di protezione dei dati, dimostra tuttavia che questa tesi è errata e che la semplice menzione di un obiettivo di interesse generale come quello relativo all’indagine, all’accertamento e al perseguimento di reati gravi, menzionato all’art. 1, n. 1, della direttiva 2006/24, non è sufficiente di per sé a individuare ciò che rientra o meno nel diritto comunitario o, più precisamente, nel sistema comunitario di protezione dei dati personali.

129. Per mantenere l’effetto utile delle clausole limitative ed evitare che esse costituiscano una semplice ripetizione delle clausole di esclusione, occorre quindi considerare che, in applicazione delle clausole di esclusione di cui all’art. 3, n. 2, primo trattino, della direttiva 95/46 e all’art. 1, n. 3, della direttiva 2002/58, solo nel caso in cui un trattamento dei dati venga effettuato per l’esercizio di attività proprie degli Stati o delle autorità statali ed estranee ai settori di attività dei singoli, per riprendere la formula utilizzata dalla Corte nelle citate sentenze Lindqvist e Parlamento/Consiglio e Commissione, tale trattamento è escluso dal sistema comunitario di protezione dei dati personali.

130. Considerati questi elementi, ritengo quindi che la direttiva 2006/24, non contenendo disposizioni di armonizzazione delle condizioni di accesso ai dati e di utilizzo degli stessi per l’esercizio di attività proprie degli Stati o delle autorità statali ed estranee ai settori di attività dei singoli e, in particolare, nessuna disposizione che possa rientrare nella nozione di «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale» ai sensi del titolo VI del Trattato UE, a buon diritto la menzionata direttiva è stata adottata nell’ambito del pilastro comunitario, e più precisamente sulla base dell’art. 95 CE.

131. Pertanto, se fosse stata accolta, la tesi sostenuta dall’Irlanda, ossia che la direttiva 2006/24 avrebbe dovuto essere adottata sul fondamento degli artt. 30 UE, 31, n. 1, lett. c), UE e 34, n. 2, lett. b), UE, avrebbe condotto a una violazione dell’art. 47 UE.

132. Occorre infine precisare che, quand’anche si ritenesse che la direttiva 2006/24 presenti una duplice componente rientrante sia nell’ambito dell’instaurazione e del funzionamento del mercato interno, conformemente a quanto previsto dall’art. 95 CE, che in quello della «cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale» ai sensi del titolo VI del Trattato UE, senza che una sia accessoria all’altra, l’art. 47 UE osterebbe comunque all’utilizzo di un fondamento normativo rientrante nell’ambito di applicazione di tale titolo del Trattato UE.

133. La Corte ha infatti precisato, nella citata sentenza 20 maggio 2008, Commissione/Consiglio, la portata dell’art. 47 UE nel caso in cui dall’esame di un provvedimento emerga che esso persegue una duplice finalità o presenta una doppia componente, rientranti, rispettivamente, nell’ambito di applicazione del Trattato CE e in quello del Trattato UE, senza che una sia accessoria rispetto all’altra. In tale contesto, essa ha dichiarato che, poiché l’art. 47 UE osta all’adozione da parte dell’Unione, sul fondamento del Trattato UE, di una misura che potrebbe essere validamente adottata sul fondamento del Trattato CE, l’Unione non può ricorrere a un fondamento normativo rientrante in un settore coperto dal Trattato UE per adottare disposizioni che rientrano anche in una competenza attribuita dal Trattato CE alla Comunità.

134. Pertanto, quando un provvedimento presenti una duplice componente, che potrebbe farlo rientrare sia nell’ambito di applicazione del Trattato CE che in quello del Trattato UE, l’art. 47 UE attribuisce priorità, in ogni caso, al Trattato CE.

VII – Conclusione

135. Per l’insieme delle ragioni suesposte propongo alla Corte di statuire come segue:

«1)      Il ricorso è respinto.

2)      L’Irlanda è condannata alle spese.

3)      Il Regno di Spagna, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica slovacca, la Commissione delle Comunità europee e il Garante europeo della protezione dei dati sopporteranno le proprie spese».

1 – Lingua originale: il francese.

2 – Mi riferisco, in particolare, alle sentenze 13 settembre 2005, causa C‑176/03, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I‑7879); 30 maggio 2006, cause riunite C‑317/04 e C‑318/04, Parlamento/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I‑4721); 23 ottobre 2007, causa C‑440/05, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I‑9097), e 20 maggio 2008, causa C‑91/05, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-3651).

3 – GU L 105, pag. 54.

4 – GU L 281, pag. 31.

5 – GU L 201, pag. 37.

6 – Documento del Consiglio n. 8958/04, CRIMORG 36, TELECOM 82.

7 – COM(2005) 438 def.

8 – A6‑0365/2005.

9 – T6‑0512/2005.

10 – V., in tal senso, sentenza 20 maggio 2008, Commissione/Consiglio, cit. (punto 33 e giurisprudenza ivi citata).

11 – Ibidem (punto 58 e giurisprudenza ivi citata).

12 – Ibidem (punto 59).

13 – Ibidem (punto 60).

14 – Sentenza 23 ottobre 2007, Commissione/Consiglio, cit. (punto 61).

15 – Sentenza 12 dicembre 2006, causa C‑380/03, Germania/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I‑11573, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).

16 – Ibidem (punto 38 e giurisprudenza ivi citata).

17 – Ibidem (punto 80 e giurisprudenza ivi citata).

18 – V., a tale riguardo, l’allegato 1 della replica depositata dal Parlamento, nonché il documento di lavoro della Commissione del 21 settembre 2005 che figura in allegato alla sua proposta di direttiva [SEC(2005) 1131, punto 1.4.].

19 – V., in particolare, le stime indicate nel citato documento di lavoro della Commissione del 21 settembre 2005, op. cit. (punto 4.3.4.).

20 – V. in tal senso, in materia di sanità pubblica, sentenza Germania/Parlamento e Consiglio, cit. (punto 39 e giurisprudenza ivi citata).

21 – Ibidem (punto 40 e giurisprudenza ivi citata).

22 – Tra le proposte di decisioni quadro che affrontano le questioni relative alla consultazione, all’utilizzo e allo scambio di informazioni da parte delle autorità preposte alla repressione dei reati, v., in particolare, proposta di decisione quadro del Consiglio, del 12 ottobre 2005, sullo scambio di informazioni in virtù del principio di disponibilità [COM(2005) 490 def.], nonché proposta di decisione quadro del Consiglio, del 6 novembre 2007, sull’uso dei dati del codice di prenotazione (Passenger Name Record, PNR) nelle attività di contrasto [COM(2007) 654 def.].

23 – Il corsivo è mio.

24 – GU L 183, pag. 83 (in prosieguo: la «decisione del Consiglio»).

25 – GU L 235, pag. 11 (in prosieguo: la «decisione sull’adeguatezza»).

26 – Causa C‑101/01 (Racc. pag. I‑12971).

27 – Tale accordo è stato successivamente oggetto di una rettifica (GU 2005, L 255, pag. 168).

28 – V. conclusioni dell’avvocato generale Léger presentate nella causa che ha dato luogo alla sentenza Parlamento/Consiglio e Commissione, cit. (paragrafo 139).

29 – Ibidem (paragrafo 102).

30 – Ibidem (paragrafi 159 e 160).

31 – GU L 204, pag. 16.

32 – V., a tale riguardo, proposta di decisione quadro del Consiglio 4 ottobre 2005, sulla protezione dei dati personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale [COM(2005) 475 def.].

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