EUR-Lex -  62006CC0518 - FR

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. JÁn MazÁk

présentées le 9 septembre 2008 (1)

Affaire C‑518/06

Commission des Communautés européennes

contre

République italienne

«Manquement d’État – Articles 43 CE et 49 CE – Droit d’établissement – Libre prestation des services – Assurance autre que l’assurance sur la vie – Assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers – Obligation de contracter – Directive 92/49/CEE – Primes d’assurance»

I –    Introduction

1.        Dans la présente procédure introduite en vertu de l’article 226 CE, la Commission des Communautés européennes prétend que, en imposant, notamment, une obligation de contracter aux entreprises d’assurances agréées pour fournir en Italie une assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, la République italienne viole les obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE. Le droit italien oblige de telles entreprises à fournir une assurance obligatoire responsabilité civile automobile à toutes les catégories d’assurés, dans toutes les régions d’Italie. La Commission prétend également que, en instaurant et en maintenant en vigueur une législation suivant laquelle les primes d’assurance responsabilité civile automobile envers les tiers doivent être calculées sur la base de certains paramètres et en soumettant lesdites primes à un contrôle rétroactif, la République italienne viole les obligations qui lui incombent en vertu des articles 6, 9, 29 et 39 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (2). Les obligations en cause s’appliquent aux entreprises qui ont leur siège en Italie et à celles qui ont leur siège dans un autre État membre, mais qui opèrent en Italie, en régime de libre établissement ou de libre prestation des services. Une violation de la législation italienne en cause est susceptible d’entraîner l’imposition de sanctions par l’autorité italienne de surveillance du secteur des assurances privées (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, ci-après l’«ISVAP»).

II – Cadre juridique

A –    Réglementation communautaire

2.        Aux termes de l’article 6 de la directive 92/49, lequel figure sous le titre II, intitulé «Accès à l’activité d’assurance»:

«[…]

3. La […] directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives, réglementaires ou administratives qui prévoient l’approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire à l’exercice normal du contrôle.

Toutefois, les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l’entreprise a l’intention d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance.

Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposées qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.

[…]»

3.        Aux termes de l’article 9 de la directive 92/49, lequel figure sous le titre III, intitulé «Harmonisation des conditions d’exercice»:

«[…]

1. La surveillance financière d’une entreprise d’assurances, y compris celle des activités qu’elle exerce par le biais de succursales et en prestation de services, relève de la compétence exclusive de l’État membre d’origine.

2. La surveillance financière comprend notamment la vérification, pour l’ensemble des activités de l’entreprise d’assurances, de son état de solvabilité et de la constitution de provisions techniques et des actifs représentatifs conformément aux règles ou aux pratiques établies dans l’État membre d’origine, en vertu des dispositions adoptées au niveau communautaire. […]

3. Les autorités compétentes de l’État membre d’origine exigent que toute entreprise d’assurances dispose d’une bonne organisation administrative et comptable et de procédures de contrôle interne adéquates.»

4.        Aux termes de l’article 29 de la directive 92/49, lequel figure également sous le titre III:

«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu’une entreprise d’assurances se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, ils ne peuvent exiger que la communication non systématique de ces conditions et de ces autres documents, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.

Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations des tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.»

5.        Aux termes de l’article 39 de la directive 92/49, lequel figure sous le titre IV, intitulé «Dispositions sur le libre établissement et la libre prestation des services»:

«[…]

2. L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l’entreprise se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, il ne peut exiger de toute entreprise souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d’assurance, en régime d’établissement ou en régime de libre prestation de services, que la communication non systématique des conditions et des autres documents qu’elle se propose d’utiliser, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.

3. L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne peut maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle de prix.»

B –    Législation nationale

6.        L’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990, du 24 décembre 1969 (publiée à la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nº 2, du 3 janvier 1970), sur l’assurance obligatoire responsabilité civile des véhicules à moteur et des embarcations (Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, ci‑après la «loi nº 990») dispose:

«Les entreprises [d’assurances] sont tenues, selon les conditions générales des polices d’assurance et les tarifs approuvés ou établis par le ministre de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat, d’accepter les propositions relatives à l’assurance obligatoire qui leur sont présentées conformément à la présente loi.»

7.        Aux termes de l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990:

«Aux fins du respect des obligations visées au paragraphe 1, lors de la fixation de [leurs] tarifs, les entreprises doivent calculer de manière distincte les primes pures et les chargements en conformité avec leurs bases techniques, suffisamment vastes et remontant à cinq exercices au minimum. Lorsque de telles bases ne sont pas disponibles, les entreprises peuvent avoir recours à des relevés statistiques du marché. Si l’ISVAP constate le contournement de l’obligation de contracter dans des zones territoriales déterminées ou avec certaines catégories [de preneurs d’assurance], il convient d’appliquer une sanction pécuniaire équivalant à 3 % des primes pour la responsabilité civile relative aux dommages causés par la circulation des véhicules figurant dans le dernier bilan approuvé, avec un minimum d’un million d’euros et jusqu’à concurrence de cinq millions d’euros. En cas de récidive, [l’agrément pour] exercer l’activité dans la branche de l’assurance des responsabilités civiles pour les dommages causés par la circulation des véhicules [à moteur] peut être révoqué.»

8.        Aux termes de l’article 12 bis de la loi nº 990:

«1. En vue de garantir la transparence et la compétitivité des offres des services d’assurance ainsi qu’une information appropriée aux usagers, les entreprises qui exercent leurs activités dans la branche de l’assurance obligatoire des responsabilités civiles découlant de la circulation des véhicules à moteur et des embarcations doivent rendre publiques les primes et les conditions générales et spéciales des polices d’assurance pratiquées sur le territoire de la République italienne.

2. Les primes pratiquées, en fonction de la détermination par chaque compagnie d’assurances, en faveur des [preneurs d’assurance] figurant dans la catégorie bénéficiant d’un bonus maximal au cours des deux dernières années, doivent être uniformes sur l’ensemble du territoire national.

3. La publication des primes et des conditions des polices d’assurance visée au paragraphe 1 doit être réalisée à chaque point de vente de la compagnie ainsi que sur des sites Internet permettant aux usagers de calculer les primes et de prendre connaissance des conditions des polices d’assurance pour les véhicules, les motocycles, les cyclomoteurs et les embarcations à assurer.

[…]

5. Toute exécution erronée ou incomplète des obligations visées aux paragraphes 1 et 3 entraîne l’application d’une sanction administrative pécuniaire allant de 2 600 à 10 300 euros. En cas d’omission ou de retard supérieur à trente jours, la sanction est doublée.»

9.        Aux termes de l’article 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990:

«Le refus ou le contournement par les entreprises d’assurances de l’obligation d’accepter les propositions présentées par les preneurs d’assurance potentiels au sens de l’article 11 pour l’assurance obligatoire pour les risques découlant de la circulation des véhicules à moteur et des embarcations sont soumis à une sanction pécuniaire allant de trois à neuf millions de ITL, selon l’infraction commise.»

10.      L’obligation de contracter prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 a été maintenue en vigueur en application de l’article 132, paragraphe 1, du décret-loi nº 209, du 7 septembre 2005 – code des assurances privées italien (codice delle assicurazione private, publié à la Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nº 239, du 13 octobre 2005, ci‑après le «code»), entré en vigueur le 1er janvier 2006. Aux termes de l’article 132, paragraphe 1, du code:

«Les compagnies d’assurances sont tenues, selon les conditions générales des polices d’assurance et les tarifs qu’elles ont l’obligation d’établir préalablement pour tout risque découlant de la circulation des véhicules à moteur et des embarcations, d’accepter les propositions relatives à l’assurance obligatoire qui leur sont présentées, sans préjudice de la nécessité de vérifier l’exactitude des données qui figurent dans l’attestation de risque ainsi que l’identité du preneur d’assurance et du titulaire du véhicule, s’il s’agit d’une autre personne.»

11.      L’article 132, paragraphe 2, du code, qui déroge à l’obligation générale de contracter, énoncée à l’article 132, paragraphe 1, du code, dispose:

«Les compagnies d’assurances peuvent demander que l’[agrément] soit limité, aux fins du respect des obligations visées au paragraphe 1, aux risques découlant de la circulation de parcs de véhicules à moteur ou d’embarcations».

12.      L’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 a été remplacé par les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code. Aux termes de l’article 35, paragraphe 1, du code:

«Lors de la fixation des tarifs, l’entreprise calcule de manière distincte les primes pures et les chargements en conformité avec ses bases techniques, suffisamment vastes et remontant à cinq exercices au minimum. Lorsque de telles bases ne sont pas disponibles, les entreprises peuvent avoir recours à des relevés statistiques du marché.»

13.      Aux termes de l’article 314, paragraphe 2, du code:

«La violation ou le contournement de l’obligation de contracter visée à l’article 132, paragraphe 1, dans des zones territoriales déterminées ou avec certaines catégories [de preneurs d’assurance] est puni par une sanction administrative pécuniaire d’un montant allant de un à cinq millions d’euros.»

14.      L’article 12 bis de la loi nº 990 a été remplacé par les articles 131 et 313 du code. Aux termes de l’article 131 du code:

«1. En vue de garantir la transparence et la compétitivité des offres des services d’assurance ainsi qu’une information appropriée aux personnes qui doivent satisfaire à l’obligation d’assurer des véhicules [à moteur] et des embarcations, les entreprises sont tenues de mettre à disposition du public, à chaque point de vente et sur leurs sites Internet, une note d’information ainsi que les conditions contractuelles pratiquées sur le territoire italien.

2. La publication des primes est réalisée sous forme de devis personnalisés à chaque point de vente de la compagnie d’assurances et sur des sites Internet permettant d’obtenir le même devis pour les véhicules et les embarcations visés dans le règlement d’application. […]

3. L’ISVAP fixe, par règlement, les obligations qui incombent aux entreprises et aux intermédiaires.»

15.      Aux termes de l’article 313 du code:

«Le non-respect des obligations visées à l’article 131 est passible d’une sanction administrative pécuniaire allant de 1 000 à 10 000 euros.»

16.      L’article 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 a été remplacé par l’article 314, paragraphe 1, du code, qui dispose:

«Le refus ou le contournement par les entreprises d’assurances de l’obligation de contracter visée à l’article 132, paragraphe 1, est passible d’une sanction administrative pécuniaire allant de 1 500 à 4 500 euros.»

III – Phase précontentieuse et procédure devant la Cour

17.      Par lettre du 22 mars 2004, la Commission a informé les autorités italiennes que, selon elle, l’article 11, paragraphes 1 et 1 bis, ainsi que les articles 12 bis et 12 quater, de la loi nº 990, tels que modifiés, n’étaient pas compatibles avec les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49. Par lettre du 8 juin 2004, les autorités italiennes ont indiqué qu’elles considéraient la législation italienne sur l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers comme compatible avec le droit communautaire et, en particulier, avec les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49.

18.      Le 9 juillet 2004, la Commission a adressé à la République italienne une lettre de mise en demeure. La Commission a indiqué avoir reçu des plaintes émanant de trois compagnies d’assurances offrant en Italie, en régime de libre prestation des services, des assurances pour les véhicules à moteur, plaintes relatives à l’application par l’ISVAP de l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990. La Commission a estimé que la République italienne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49, et a invité cet État membre à présenter des observations dans un délai de deux mois. Par lettre du 31 août 2004, la République italienne a répondu à la lettre de mise en demeure de la Commission, expliquant que le droit italien était, selon elle, pleinement conforme au droit communautaire.

19.      Le 22 décembre 2004, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure complémentaire à la République italienne, à la suite de l’arrêt CaixaBank France (3). La Commission estimait, en particulier, que l’obligation de contracter imposée à toutes les entreprises d’assurances agréées pour fournir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers en Italie était restrictive du droit d’établissement garanti par l’article 43 CE et de la libre prestation des services garantie par l’article 49 CE. La Commission a invité la République italienne à présenter des observations dans un délai d’un mois.

20.      En l’absence de toute réponse à sa lettre de mise en demeure complémentaire, la Commission a, le 18 octobre 2005, notifié un avis motivé à la République italienne. La Commission y déclarait que la République italienne avait, selon elle, manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49 ainsi que des articles 43 CE et 49 CE. La Commission a invité la République italienne à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis motivé dans les deux mois de sa notification.

21.      Le 3 novembre 2005, la République italienne a notifié à la Commission la publication du code à la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. La République italienne estimait que l’article 132, paragraphe 2, du code, selon lequel une compagnie d’assurances peut demander que son agrément soit limité aux risques découlant de la circulation de parcs de véhicules à moteur ou d’embarcations, répondait aux griefs formulés par la Commission dans sa lettre de mise en demeure.

22.      Par courrier du 30 décembre 2005, la République italienne a prétendu, en réponse à l’avis motivé de la Commission, que la législation italienne était pleinement conforme au droit communautaire. La République italienne a également affirmé qu’avaient été suspendues les procédures engagées par l’ISVAP à l’encontre des trois compagnies d’assurances offrant des services d’assurance pour les véhicules à moteur en Italie dans le cadre du régime de libre prestation des services, compagnies qui avaient saisi la Commission de plaintes. De plus, la République italienne a, une fois encore, attiré l’attention de la Commission sur l’article 132, paragraphe 2, du code.

23.      À la lumière de la réponse fournie par la République italienne à l’avis motivé de la Commission, cette dernière a, le 10 avril 2006, adressé un avis motivé complémentaire à cet État membre. La Commission a déclaré que l’obligation de contracter figurant à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 était liée à l’obligation imposée aux entreprises d’assurances de calculer leurs tarifs conformément à leurs bases techniques qui devaient être suffisamment vastes et remonter à cinq exercices au minimum. Selon la Commission, la réglementation des tarifs est contraire aux articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49. De plus, la Commission a estimé que la surveillance financière exercée par l’ISVAP en matière de calcul des tarifs violait l’article 9 de la directive 92/49, selon lequel la responsabilité d’une telle surveillance incombe à l’État membre d’origine. La Commission a également estimé que l’obligation de contracter énoncée à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 constituait une restriction injustifiée à la liberté d’établissement visée à l’article 43 CE, et à la libre prestation des services visée à l’article 49 CE.

24.      En réponse à l’avis motivé complémentaire de la Commission, la République italienne a, le 18 mai 2006, réaffirmé la compatibilité avec le droit communautaire de l’obligation de contracter, imposée par le droit italien, et des règles relatives au calcul des tarifs. À nouveau, la République italienne a attiré l’attention de la Commission sur les termes de l’article 132, paragraphe 2, du code. Elle a en outre affirmé que les dispositions de droit italien en cause étaient justifiées, notamment, par des raisons d’intérêt général.

25.      Jugeant insuffisants les arguments invoqués par la République italienne en réponse à l’avis motivé complémentaire, la Commission a décidé de former le présent recours.

26.      Par ordonnance du président de la Cour du 21 juin 2007, la République de Finlande a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la République italienne.

27.      La Commission, la République italienne et la République de Finlande ont présenté des observations écrites. La Commission et la République italienne ont présenté des observations orales à l’audience tenue le 13 mai 2008.

IV – Conclusions des parties

28.      La Commission demande à ce qu’il plaise à la Cour constater que la République italienne:

–        en instaurant et en maintenant une législation sur la base de laquelle les primes d’assurance responsabilité civile automobile envers les tiers doivent être calculées sur la base de certains paramètres,

–        en soumettant les primes d’assurance responsabilité civile automobile envers les tiers à un contrôle rétroactif,

a manqué aux obligations de libre commercialisation des produits d’assurance découlant des dispositions relatives à la liberté tarifaire prévue aux articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49;

–        en exerçant un contrôle sur les modalités suivant lesquelles les entreprises d’assurances ayant leur siège central dans un autre État membre, mais opérant en Italie dans le cadre de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services, calculent leurs primes d’assurance,

–        en imposant des sanctions en cas de violation des dispositions italiennes relatives aux modalités de calcul des primes d’assurance également à l’encontre des entreprises d’assurances ayant leur siège central dans un autre État membre, mais opérant en Italie dans le cadre de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services,

a manqué aux obligations qui lui incombent sur la base des dispositions visées à l’article 9 de la directive 92/49;

–        en maintenant l’obligation de contracter une assurance responsabilité civile automobile pour toutes les entreprises d’assurances, y compris les assurances ayant leur siège central dans un autre État membre, mais opérant en Italie dans le cadre de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services,

a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 et 49 du traité instituant la Communauté européenne;

condamner la République italienne aux dépens.

29.      La République italienne conclut au rejet du recours.

V –    Recevabilité

30.      À l’audience du 13 mai 2008, la République italienne a prétendu que le recours introduit dans la présente procédure était irrecevable. Selon la République italienne, la Commission a «totalement inversé la logique de ses griefs» formulés à l’encontre de cet État membre. La République italienne estime que la Commission a, dans un premier temps, critiqué les règles nationales relatives aux primes d’assurance. Par la suite, la Commission a seulement dénoncé l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances en application de la législation italienne pertinente.

31.      La Commission estime que le présent recours est recevable.

32.      J’estime que le grief soulevé par le représentant de la République italienne quant à la recevabilité du recours est assez vague. Cependant, il ressortirait, de l’invocation expresse par le représentant de la République italienne de l’«irrecevabilité du recours» dans la présente procédure (4), que cet État membre estime que la phase précontentieuse ayant conduit au dépôt de la requête en l’espèce est viciée, puisque la Commission a revu l’importance respective de certains de ses griefs formulés à l’encontre de la législation italienne tout au long de la phase précontentieuse et du dépôt de la requête.

33.      Il résulte d’une jurisprudence constante que la procédure précontentieuse a pour but de donner à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense contre les griefs formulés par la Commission (5). La régularité de cette procédure constitue ainsi une garantie essentielle voulue par le traité CE pour assurer la protection des droits de l’État membre en cause. C’est seulement quand cette garantie est respectée que la procédure contradictoire devant la Cour peut permettre à celle-ci de juger si cet État a effectivement manqué aux obligations dont la violation est alléguée par la Commission (6).

34.      Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que, si l’avis motivé visé à l’article 226 CE doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du traité, la lettre de mise en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes que celles auxquelles doit satisfaire l’avis motivé, celle-ci ne pouvant nécessairement consister qu’en un premier résumé succinct des griefs (7).

35.      C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient d’examiner si la Commission a respecté les droits de la défense à l’égard de la République italienne lors de la phase précontentieuse.

36.      Je rappelle que la Commission a allégué, dans son avis motivé complémentaire, que l’obligation de contracter figurant à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 était liée à l’obligation imposée aux entreprises d’assurances de calculer leurs primes d’une manière particulière, contraire aux articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49. De plus, la Commission a estimé que la surveillance financière exercée par l’ISVAP quant au calcul des primes violait l’article 9 de la directive 92/49. Elle a également estimé que l’obligation de contracter, que le droit italien impose aux entreprises d’assurances, constituait une restriction injustifiée à la liberté d’établissement visée à l’article 43 CE, et à la libre prestation des services visée à l’article 49 CE.

37.      Selon moi, l’avis motivé complémentaire et la requête déposée dans la présente procédure reposent sur les mêmes griefs. En effet, l’ordre des griefs dans la requête déposée en l’espèce est identique aux griefs formulés dans l’avis motivé complémentaire. De plus, contrairement à ce que la République italienne affirme (8), la Commission a expressément dénoncé, dans sa lettre de mise en demeure et dans sa lettre de mise en demeure complémentaire, l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances et les règles relatives aux primes prévues par la législation italienne pertinente (9).

38.      En conséquence, j’estime que les griefs formulés par la Commission lors de la phase précontentieuse étaient suffisamment clairs pour permettre à la République italienne de faire valoir son argumentation en défense dans la présente procédure devant la Cour.

39.      Il convient de relever, par souci d’exhaustivité, que le représentant de la Commission à l’audience a estimé que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la République italienne concernait le fait que, dans sa réplique, la Commission avait réorganisé l’importance respective de ses griefs formulés à l’encontre de la République italienne à la lumière des déclarations faites par cette dernière dans son mémoire en défense. La Commission a également allégué qu’elle comprenait, à la lecture du mémoire en défense de la République italienne dans la présente procédure, que «ces sanctions étaient uniquement prévues pour faire respecter l’obligation de contracter».

40.      À cet égard, la Commission dans sa réplique a en effet affirmé que, à la lumière du mémoire en défense de la République italienne et de l’importance respective que cet État membre avait accordée aux griefs soulevés par la Commission dans sa requête, les griefs tirés, en premier lieu, d’une violation des articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49 et, en second lieu, d’une violation de l’article 9 de la même directive, n’étaient qu’accessoires au grief principal tiré de la violation des articles 43 CE et 49 CE, résultant de l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances.

41.      Selon moi, la réplique de la Commission et sa déclaration à l’audience relative à l’importance respective à accorder à ses griefs doivent être interprétées à la lumière de l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour. Cet article dispose que la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure.

42.      J’estime que la Commission n’a pas produit dans sa réplique de moyens nouveaux qui ne figuraient pas déjà dans son acte introductif d’instance en l’espèce. En outre, la réorganisation de l’importance respective des griefs formulés par la Commission à l’encontre de la République italienne et le fait de qualifier de grief principal celui tiré de la violation des articles 43 CE et 49 CE en raison de l’obligation de contracter imposée par l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990, tel que modifié, n’entraînent pas, selon moi, la production d’un moyen nouveau au sens de l’article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure, mais constituent simplement une amplification d’un moyen qui doit être considéré comme recevable (10).

43.      En conséquence, il y a lieu de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la République italienne.

VI – Sur le fond

A –    Remarque préliminaire

44.      Le présent recours repose sur trois griefs. Étant donné que les parties au recours auraient toutes deux, semble-t-il, défini comme grief principal l’allégation de la Commission selon laquelle la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE, je traiterai ce grief en premier.

B –    Premier grief – Violation des articles 43 CE et 49 CE

1.      Arguments des parties

45.      La Commission estime que l’obligation de contracter imposée par l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 (11) à toutes les entreprises d’assurances agréées pour fournir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers en Italie, pour toutes les catégories d’assurés et toutes les régions d’Italie, restreint la liberté d’établissement visée à l’article 43 CE et la libre prestation des services visée à l’article 49 CE. Les articles 11, paragraphe 1 bis; 12 bis et 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (12), qui prévoient le prononcé de sanctions par l’ISVAP, ne sont appliqués par cet organisme qu’en vue d’éviter le contournement de l’obligation de contracter et restreignent également la liberté d’établissement visée à l’article 43 CE et la libre prestation des services visée à l’article 49 CE.

46.      À l’audience du 13 mai 2008, la Commission a déclaré qu’une obligation de contracter était la pire restriction qu’un législateur pouvait imposer à une entreprise, parce qu’il refusait à l’entreprise la liberté fondamentale de choisir la partie à laquelle elle vend des marchandises ou fournit des services. Elle admet qu’il peut cependant y avoir des cas de figure, tels que la fourniture d’eau, de gaz et d’électricité, dans lesquels une obligation de contracter est justifiée.

47.      Selon la Commission, l’obligation de contracter prévue par la législation italienne dissuade les entreprises d’assurances établies dans d’autres États membres de s’établir en Italie et d’y fournir des services, et entrave ainsi l’accès au marché italien. Du fait de l’obligation de contracter, les entreprises d’assurances ne peuvent pas arrêter de choix stratégiques de marché en choisissant librement les services d’assurance qu’elles souhaitent fournir et les destinataires de ces services. En vue de se conformer à la législation italienne, les entreprises d’assurances doivent supporter des coûts totalement excessifs par rapport à leurs stratégies d’entreprise. Ces coûts supplémentaires, qui dissuadent effectivement les entreprises d’assurances d’entrer sur le marché italien, sont encore plus restrictifs pour les entreprises d’assurances proposant en Italie des assurances automobile en régime de libre prestation des services et qui souhaitent donc effectuer sur le marché italien un nombre limité d’opérations, de manière occasionnelle. Les entreprises d’assurances communautaires sont privées de la possibilité de développer leurs activités en Italie de manière progressive, rendant de ce fait trop onéreux et trop risqué leur accès au marché italien de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers. La Commission relève également que les entreprises d’assurances d’autres États membres sont privées de la possibilité d’offrir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers dans des régions particulières de l’Italie où, pour des raisons linguistiques ou des raisons de proximité géographique, il est pour elles avantageux de le faire.

48.      Dans sa réplique, la Commission affirme également que les entreprises d’assurances nationales peuvent compenser les inconvénients économiques découlant de l’obligation de contracter avec quiconque sollicite une telle couverture par la possibilité de vendre différents types d’assurance aux personnes en question.

49.      La Commission a mis en évidence les difficultés rencontrées par trois entreprises d’assurances de France, de Belgique et d’Irlande qui offraient en Italie l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers en régime de libre prestation des services. Le premier cas concernait une entreprise française qui exerçait dans le secteur de l’assurance non vie, avec des succursales dans quatorze États membres dans lesquels elle opère sur la base d’un modèle commercial uniforme en couvrant l’assurance commerciale et industrielle et en proposant des services d’assurance pour les véhicules à moteur d’importantes flottes automobiles d’entreprises. D’après l’ISVAP, cette entreprise cherchait depuis 2003, compte tenu des tarifs qu’elle pratiquait, à contourner les obligations qui lui incombaient selon l’article 11 de la loi nº 990. L’ISVAP a exigé de l’entreprise qu’elle lui communiquât systématiquement ses tarifs et qu’elle proposât des tarifs à toutes les catégories de preneurs d’assurance, dans toutes les zones géographiques, y compris celles dans lesquelles l’entreprise n’entendait nullement être présente sur un plan stratégique. L’ISVAP a infligé à l’entreprise une amende d’un million d’euros. La Commission a également mentionné le cas d’une entreprise d’assurances belge dotée de succursales dans treize États membres qui, en régime de libre prestation des services, offre des services d’assurance pour les véhicules à moteur dans le cadre d’autres couvertures à des sociétés multinationales. En 2003, l’ISVAP a allégué que cette entreprise contournait les obligations que lui imposait l’article 11 de la loi nº 990 et, en particulier, que les tarifs pratiqués par l’entreprise étaient nettement supérieurs à la moyenne du marché et qu’ils étaient destinés à contourner l’obligation de fournir une assurance. L’ISVAP a infligé à l’entreprise belge une amende d’un million d’euros. La Commission a enfin cité le cas d’une entreprise d’assurances établie en Irlande, qui appartient à un groupe multinational de location de véhicules. L’entreprise, qui possède des succursales dans huit États membres, est une petite structure employant dix personnes seulement, laquelle fournit des couvertures d’assurance pour ses sociétés mères, mais qui n’entend pas proposer des couvertures d’assurance au grand public dans l’un quelconque des neuf États membres où elle exerce ses activités. Même si l’activité de l’entreprise en Italie depuis 1997 était limitée à la fourniture de services d’assurance pour les véhicules à moteur de sociétés appartenant à ses sociétés mères, l’ISVAP a estimé que l’entreprise devait se conformer à l’article 11 de la loi nº 990. Selon la Commission, le respect des exigences posées par l’ISVAP aurait nécessité des investissements considérables de la part de l’entreprise en cause tels que la création d’un site Internet, le calcul des tarifs conformément aux instructions de l’ISVAP, la mise à jour du site Internet et la création d’un service pour répondre aux demandes de devis de preneurs d’assurance potentiels. De plus, si l’entreprise devait proposer au grand public en Italie des services d’assurance pour les véhicules à moteur, cela aurait un impact direct sur ses obligations en matière de marges de solvabilité. En raison des lourdes charges imposées par l’ISVAP, l’entreprise en question a cessé ses activités en Italie, et ses sociétés mères obtiennent maintenant une assurance automobile auprès d’un autre assureur.

50.      Selon la Commission, les entreprises d’assurances en question se sont retrouvées dans une situation semblable à celle de la banque espagnole dans l’affaire CaixaBank France (13). Dans cette affaire‑là, la Cour a jugé que l’interdiction de rémunérer les comptes de dépôts à vue, telle que celle prévue par la réglementation française, constituait pour les sociétés d’États membres autres que la République française un obstacle sérieux à l’exercice de leurs activités par l’intermédiaire d’une filiale dans ce dernier État membre, qui affectait leur accès au marché.

51.      La Commission estime que, malgré l’adoption de l’article 132, paragraphe 2, du code, qui a introduit une exception à l’obligation générale de contracter et qui a peut-être résolu les problèmes auxquels était confrontée l’une des trois entreprises d’assurances mentionnées au point 49 ci-dessus, cette disposition n’a qu’une incidence minime sur la très vaste portée de l’obligation de contracter.

52.      En outre, d’après la Commission, l’obligation de contracter constitue un obstacle qui n’est ni justifié ni proportionné à l’objectif poursuivi. Conformément à la jurisprudence de la Cour, la notion d’ordre public peut être invoquée en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société. Cependant, ainsi que la Cour l’a itérativement affirmé, l’exception d’ordre public, comme toutes les dérogations à un principe fondamental du traité, doit être interprétée de manière restrictive. La Commission admet que la protection des consommateurs constitue un objectif d’intérêt public pouvant justifier la restriction de libertés fondamentales établies par le traité. Elle estime cependant que l’obligation de fournir des couvertures d’assurance en application du droit italien n’accroît en fait pas la protection des consommateurs, puisqu’elle empêche l’émergence d’entreprises d’assurances spécialisées, susceptibles de mieux répondre aux besoins des consommateurs, et qu’elle réduit le nombre d’entreprises d’assurances en Italie.

53.      La Commission estime, également, que l’obligation de contracter imposée par la loi nº 990 et par le code n’est pas une mesure appropriée pour assurer, comme l’allègue la République italienne, que les tiers lésés bénéficient d’une réparation adéquate. Les tiers lésés sont convenablement protégés par d’autres instruments plus adaptés, institués par le droit communautaire afin d’empêcher l’émergence d’autres instruments nationaux non coordonnés poursuivant des objectifs légitimes d’intérêt public, mais qui pourraient inutilement restreindre la liberté d’établissement et la libre prestation des services. À cet égard, selon l’article 3 de la directive 72/166/CEE du Conseil, du 24 avril 1972, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs, et au contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité (14), chaque État membre prend toutes les mesures utiles pour que la responsabilité civile relative à la circulation des véhicules ayant leur stationnement habituel sur son territoire soit couverte par une assurance. De plus, conformément à la deuxième directive 84/5/CEE du Conseil, du 30 décembre 1983, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation des véhicules automoteurs (15), chaque État membre doit créer un organisme pour réparer les dommages causés par un véhicule non assuré ou non identifié. En outre, selon les articles 32 et 35 de la directive 92/49, toute entreprise d’assurances, qui désire offrir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers en régime de libre établissement ou en régime de libre prestation de services, doit s’affilier au fonds de garantie de l’État membre d’accueil. La Commission estime également que l’obligation de contracter ne saurait être justifiée pour limiter l’indemnisation versée par le fonds de garantie ou les coûts exposés par le système de sécurité sociale en raison d’accidents impliquant des conducteurs non assurés. À cet égard, la Commission relève que, dans sa jurisprudence, la Cour juge systématiquement que des motifs de nature purement financière ou économique ne peuvent pas constituer des raisons impérieuses justifiant des restrictions à la libre circulation garantie par le traité.

54.      La Commission soutient également que l’obligation générale de contracter imposée par la législation italienne est excessivement restrictive pour atteindre l’objectif déclaré de garantir une assurance à certaines catégories de conducteurs ou à des conducteurs résidant dans certaines régions d’Italie. Ces considérations s’appliquent également, mutatis mutandis, à l’objectif défini par la République italienne de protéger les tiers lésés.

55.      La Commission relève que, puisque la République italienne a expressément indiqué que les dispositions législatives en cause avaient été adoptées pour prévenir que les jeunes conducteurs et les conducteurs résidant dans le sud de l’Italie ne soient victimes de discriminations, un instrument juridique spécial aurait donc dû être adopté afin de traiter les difficultés liées à l’obtention d’une assurance, auxquelles ces conducteurs étaient confrontées, plutôt que d’imposer une obligation générale de contracter. La Commission soutient également que la République italienne n’a produit aucune donnée sur l’ampleur des problèmes auxquels étaient confrontés les jeunes conducteurs ou les conducteurs résidant dans certaines régions d’Italie. En outre, selon la Commission, le droit absolu de conduire librement un véhicule n’existe pas. Étant donné que le droit en question peut être restreint pour des raisons de sécurité publique lorsque, par exemple, des individus conduisent sous l’emprise de la drogue ou de l’alcool, les entreprises d’assurances devraient être également autorisées à refuser d’assurer de tels conducteurs.

56.      La Commission souligne également le fait que d’autres États membres tels que la République française, le Royaume de Belgique, le Royaume d’Espagne, le Royaume des Pays-Bas et la République portugaise ont adopté des régimes moins restrictifs que l’obligation de contracter, prévue par le droit italien pour atteindre les objectifs définis par la République italienne. Lorsque, dans ces États membres, un conducteur se voit refuser une assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, un organisme public intervient pour s’assurer que le conducteur obtienne une assurance. Or, le législateur italien a reporté cette charge manifestement publique sur les entreprises privées en imposant à ces dernières une obligation de contracter.

57.      La République italienne et la République de Finlande estiment qu’il existe un rapport symétrique ou bilatéral direct entre l’obligation imposée aux conducteurs de véhicules de souscrire une assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers et l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances.

58.      Selon la République italienne, si l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers est une assurance privée, elle a une finalité sociale, à savoir la nécessité de garantir aux tiers victimes d’accidents de la route une indemnisation effective et rapide. Afin de garantir cet objectif, la convention européenne relative à l’assurance obligatoire de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs a été adoptée à Strasbourg le 20 avril 1959. En imposant une obligation de contracter aux entreprises d’assurances, la République italienne cherche à protéger les conducteurs, en leur qualité de consommateurs, contre les discriminations, et à protéger les victimes d’accidents de la route. L’obligation de contracter doit par conséquent être envisagée dans le cadre de sa fonction sociale qui se rattache à des objectifs d’ordre public. Selon la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle), la protection des victimes d’accidents de la route est dans l’intérêt public, parce qu’elle est un moyen de réaliser les exigences de solidarité sociale, inscrites à l’article 2 de la Constitution italienne. L’obligation de contracter imposée tant aux conducteurs qu’aux entreprises d’assurances se rattache également à la sécurité routière, puisqu’elle vise à diminuer les conséquences dommageables des accidents. Selon la République italienne, les objectifs en question ne devraient pas être compromis par la liberté d’entreprendre. Si les arguments de la Commission sont retenus, le système d’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers reposera uniquement sur des logiques de marché, et perdra sa finalité sociale.

59.      La République italienne allègue que, si les entreprises d’assurances sont autorisées à refuser les consommateurs non désirés, les conducteurs en question sont susceptibles de recourir à des entreprises douteuses et de falsifier des documents. Une asymétrie entre l’obligation de souscrire une assurance, imposée aux conducteurs, et l’obligation de contracter, imposée aux entreprises d’assurances, entraînera un accroissement du nombre de conducteurs non assurés et des accidents par eux causés, un accroissement des indemnisations versées aux victimes d’accidents de la route par le fonds italien de garantie des victimes de la route, une augmentation du contentieux et la disparition d’une indemnisation effective et rapide en faveur des victimes d’accidents de la route. En 2005, le fonds italien a payé, pour les accidents impliquant des conducteurs non assurés, un montant d’indemnisations égal à 113,4 millions d’euros, ce qui représente une augmentation de 17,1 % par rapport à l’année 2004. De même en 2005, 13 771 sinistres ont été liquidés, ce qui représente une augmentation de 21,8 % par rapport à l’année précédente. De plus, le coût respectif des demandes d’indemnisation pour les accidents impliquant des véhicules non assurés, supporté par le fonds de garantie italien, qui paie aussi les indemnisations, notamment en ce qui concerne les sinistres impliquant des véhicules non identifiables, a augmenté, pour passer de 7,4 % en 1995 à 12,6 % en 2000, puis à 27,4 % en 2004, avant d’atteindre 30,6 % en 2005. Selon la République italienne, l’une des causes de l’augmentation de ces accidents doit être recherchée dans le refus opposé par certaines entreprises d’assurances de fournir une couverture d’assurance à certaines catégories de conducteurs et aux conducteurs résidant en Italie méridionale. En outre, en ce qui concerne le grief de la Commission repris au point 53 des présentes conclusions, selon lequel la République italienne n’est pas en droit d’invoquer des justifications d’ordre purement financier, la République italienne estime que les données mentionnées ci-dessus sur le phénomène déjà substantiel et croissant du contournement par les conducteurs de l’obligation d’assurance démontrent que les conséquences sur l’ordre public et sur le système de sécurité sociale seraient effectivement graves si l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances était supprimée.

60.      La République italienne soutient vigoureusement que la législation en cause ne place pas les entreprises d’assurances nationales dans une position privilégiée par rapport aux entreprises agissant comme opérateurs en Italie en régime de liberté d’établissement et de libre prestation des services. Elle soutient, en outre, que l’obligation en cause ne dissuade pas les entreprises d’assurances d’autres États membres de pénétrer le marché italien. À cet égard, la République italienne relève que presque un tiers de la centaine d’entreprises d’assurances qui offrent en Italie l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers provient d’autres États. En outre, l’obligation de contracter ne rend pas les entreprises d’assurances d’autres États membres moins rentables que les entreprises italiennes. La République italienne estime que les coûts principaux supportés par les entreprises qui offrent l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers sont liés à l’implantation d’une structure de vente des polices d’assurance et à la création d’un réseau de liquidation des sinistres. Ces coûts ne sont pas plus élevés pour les entreprises étrangères que pour les entreprises italiennes. À l’audience, la République italienne a déclaré que l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances n’avait aucune incidence, puisque ces entreprises pouvaient librement fixer leurs prix, garantissant de ce fait leur liberté d’entreprise.

61.      S’agissant du grief formulé par la Commission, selon lequel l’obligation de contracter a un effet dissuasif sur les entreprises qui ont leur établissement principal dans un État membre autre que l’Italie, puisqu’elles sont dans l’incapacité de limiter leurs activités à certaines régions d’Italie, la République italienne estime que la Commission a mal compris les bases techniques de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers. Ladite assurance ne peut être offerte qu’à une large base numérique d’assurés. En outre, la République italienne affirme, en réponse à l’allégation de la Commission selon laquelle l’obligation de contracter empêche l’émergence d’entreprises d’assurances spécialisées, qu’il est irréaliste d’escompter l’émergence en Italie d’entreprises d’assurances spécialisées dans l’offre d’une couverture aux consommateurs «non désirés».

62.      Au cas où la Cour devrait juger que l’obligation de contracter restreint la liberté d’établissement ou la libre prestation des services, la République italienne estime que la restriction est appropriée pour atteindre les objectifs d’ordre public consistant en la protection du système de sécurité sociale, la sécurité routière et la protection des consommateurs. L’obligation de contracter permet à la République italienne de contenir le phénomène des conducteurs non assurés, comme en témoigne la situation dans d’autres États membres où les entreprises d’assurances n’ont pas une obligation de contracter. La République italienne estime avoir prouvé à la fois l’existence et l’importance des refus opposés par des entreprises d’assurances opérant en Italie de conclure des contrats ayant pour objet l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers. À cet égard, la République italienne a cité des exemples de cas dans lesquels des primes totalement injustifiées de 10 000 euros étaient perçues auprès des conducteurs. De plus, la République italienne a mentionné la constante augmentation des indemnités versées aux victimes d’accidents de la route par le fonds de garantie, et le fait que l’ISVAP n’avait engagé des procédures pour contournement de l’obligation de contracter que dans les quelques cas concernant les violations les plus flagrantes.

63.      La République italienne estime que l’obligation de contracter est proportionnée. Contrairement à ce que la Commission allègue, il ne serait ni pratique ni légal de limiter l’obligation à certaines catégories de conducteurs ou à certaines zones géographiques en Italie, parce que cela entraînerait des discriminations et inciterait les entreprises à ne pas exercer leurs activités dans les régions où l’obligation s’applique. La République italienne insiste également sur le fait que l’obligation de contracter est considérablement atténuée par l’article 132, paragraphe 2, du code. S’agissant des autres régimes instaurés dans d’autres États membres pour garantir aux conducteurs la possibilité d’obtenir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, si ces possibilités sont, selon la République italienne, susceptibles d’être adaptées pour traiter certains problèmes tels que la consommation d’alcool et de drogues, elles ne peuvent pas convenablement traiter les problèmes rencontrés en Italie où une large part de la population se verrait dénier une couverture d’assurance. En outre, la République italienne soutient que, en Espagne où existe un organisme public (el Consorcio de Compensación de Seguros) qui intervient directement pour assurer les véhicules refusés à l’assurance, le phénomène des conducteurs qui ne parviennent pas à obtenir une assurance n’a pas été éliminé, puisque un million de véhicules ne sont pas assurés, ainsi 14 % des automobiles et 54 % des cyclomoteurs ne sont pas assurés. De plus, en 2004, 41 000 accidents ont été causés au Royaume-Uni par des conducteurs non assurés, soit un coût de 750 millions d’euros. Étant donné l’absence d’harmonisation à l’échelle communautaire relative à la mise en œuvre de l’obligation pour les conducteurs de souscrire l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, chaque État membre est libre de choisir la solution qui convient le mieux à la situation sociale du pays.

64.      La République de Finlande a limité son intervention au soutien de la République italienne au moyen tiré de la violation des articles 43 CE et 49 CE. La République de Finlande estime que, même si l’obligation de contracter limite la liberté d’établissement et la libre prestation des services, cette obligation est justifiée par des raisons d’ordre public et de protection des consommateurs. Selon la République de Finlande, l’obligation de contracter imposée par la législation italienne aux entreprises d’assurances a pour fonction de garantir aux victimes d’accidents de la circulation une indemnisation rapide et sûre. L’État membre en question estime qu’il existe un lien direct entre l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers et le système de sécurité sociale. En cas d’accidents impliquant des tiers, les entreprises d’assurances paient notamment les frais d’hospitalisation et la perte de salaires.

65.      La République de Finlande relève que, dans l’affaire Omega (16), la Cour a jugé que, si l’interdiction de l’exploitation commerciale de jeux de divertissement impliquant la simulation d’actes de violence contre les personnes, en particulier la représentation d’actes de mise à mort d’êtres humains, limitait la libre prestation des services, cette limitation était justifiée par des raisons d’ordre public. À plus forte raison, la nécessité de protéger les personnes blessées dans des accidents de la route, qui est la raison d’être de l’obligation imposée aux conducteurs de souscrire l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, et aux entreprises d’assurances d’offrir ladite assurance, tient à des raisons d’ordre public qui justifient une restriction de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services. Le fait qu’un certain nombre d’États membres aient choisi de ne pas imposer une obligation de contracter aux entreprises d’assurances n’implique pas que les mesures italiennes en cause présentent un caractère disproportionné.

2.      Appréciation

66.      Il est constant, dans la présente affaire, que l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 (17) impose à toutes les entreprises d’assurances qui exercent leurs activités en Italie dans le secteur de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers une obligation de fournir une telle couverture à toutes les catégories d’assurés, dans toutes les régions d’Italie. Ladite obligation s’applique à la fois aux entreprises d’assurances nationales et aux entreprises fournissant une couverture d’assurance en Italie, en régime de libre établissement et de libre prestation des services. L’article 132, paragraphe 2, du code déroge à l’obligation de fournir cette couverture d’assurance. Selon cette disposition, les entreprises d’assurances peuvent demander que l’agrément pour fournir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers soit limité aux parcs de véhicules à moteur ou d’embarcations.

67.      De plus, l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 (18) dispose en substance que, afin de respecter l’obligation de fournir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, les entreprises d’assurances doivent calculer leurs primes d’une manière particulière. De plus, selon cette même disposition, l’ISVAP peut infliger de lourdes amendes s’il constate un contournement de l’obligation de fournir cette couverture d’assurance dans des zones territoriales déterminées ou à certaines catégories de preneurs d’assurance. Les amendes en question peuvent aller de un à cinq millions d’euros. L’article 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (19) prévoit également d’autres sanctions pécuniaires en cas de violation de l’obligation de fournir une couverture d’assurance. L’article 12 bis de la loi nº 990 (20) dispose que les entreprises d’assurances doivent également rendre publiques les primes et les conditions contractuelles.

68.      Il y a lieu de relever que, dans sa requête, la Commission a soutenu que les dispositions du droit italien visées aux points 66 et 67 des présentes conclusions s’appliquaient indistinctement aux entreprises d’assurances nationales et aux entreprises fournissant une couverture d’assurance en Italie sous le régime de libre établissement et de libre prestation des services. Or, dans sa réplique, la Commission a allégué que la législation italienne en cause avait une incidence plus grande sur les entreprises fournissant une couverture d’assurance en Italie, en régime de libre établissement et de libre prestation des services (21). Selon moi, il ne ressort pas tout à fait clairement des arguments de la Commission, invoqués en l’espèce, si cette institution estime que la législation italienne pertinente s’applique indistinctement tant aux entreprises d’assurances nationales qu’à celles fournissant une couverture d’assurance en Italie en régime de libre établissement et de libre prestation des services, ou si la Commission estime que cette législation opère une discrimination indirecte à l’encontre de ces dernières entreprises.

69.      Il ne me semble pas que la Commission, qui a la charge de la preuve dans le cadre des procédures en manquement, soit parvenue à démontrer à suffisance de droit que l’article 11, paragraphes 1 et 1 bis; 12 bis et 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 et, par la suite, que les articles 35, paragraphe 1; 131; 132, paragraphes 1 et 2; 313; 314, paragraphes 1 et 2, du code entraînaient des disparités entre les entreprises d’assurances nationales et celles fournissant la couverture d’assurance en Italie en régime de libre établissement et de libre prestation des services (22) – si telle était effectivement l’intention de la Commission.

70.      Le droit d’établissement prévu à l’article 43 CE, lu en combinaison avec l’article 48 CE, est reconnu tant aux personnes physiques ressortissantes d’un État membre qu’aux personnes morales au sens de cette dernière disposition. Il comporte, sous réserve des exceptions et des conditions prévues, l’accès sur le territoire de tout autre État membre à toutes sortes d’activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises, la création d’agences, de succursales ou de filiales. L’article 43 CE impose la suppression des restrictions à la liberté d’établissement. Doivent être considérées comme de telles restrictions toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté (23).

71.      L’article 49 CE exige la suppression des restrictions à la libre prestation des services. Selon une jurisprudence constante de la Cour, la libre prestation des services exige non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de services établi dans un autre État membre en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues (24).

72.      Étant donné que les articles 43 CE et 49 CE s’opposent tous deux aux mesures nationales qui, même applicables sans discrimination tenant à la nationalité, sont susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants communautaires, des libertés fondamentales garanties par le traité, il est nécessaire d’examiner si l’obligation de fournir une couverture d’assurance, imposée par la législation italienne (25), entrave potentiellement ou dissuade fortement les activités d’entreprises d’assurances qui, en régime de libre établissement et de libre prestation des services, fournissent l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers en Italie.

73.      En l’espèce, j’estime que la Commission a convenablement démontré que les obligations imposées, selon les articles 11, paragraphes 1 et 1 bis; 12 bis et 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (26), quant à la fourniture en Italie de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers garantissaient que les entreprises qui exercent leurs activités sur ce marché ne puissent pas, sans s’exposer au risque de se voir infliger des amendes élevées, se spécialiser, à titre principal (27), dans la fourniture d’une telle couverture à des catégories spécifiques de preneurs d’assurance ou concentrer leurs efforts sur des zones géographiques particulières ou même des régions linguistiques d’Italie.

74.      En effet, une entreprise d’assurances qui est agréée pour fournir en Italie l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers doit, conformément à la législation italienne en cause, être disponible, à partir de la date d’agrément, pour commercer avec tous les clients potentiels et leur fournir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers.

75.      La Commission a également démontré, selon moi, que l’obligation de fournir une couverture d’assurance selon la législation italienne était susceptible d’imposer aux entreprises d’assurances des charges financières et logistiques supplémentaires, exposant de ce fait les entreprises exerçant leurs activités en Italie à des risques financiers accrus. À cet égard, la République italienne a affirmé dans ses mémoires que les coûts principaux afférents à la fourniture en Italie de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers n’étaient pas supportés dans une plus grande mesure par les entreprises exerçant leurs activités en régime de libre établissement et de libre prestation des services que les entreprises nationales (28). Cependant, il convient, selon moi, de souligner les propos de la Commission, non contredits par la République italienne, selon lesquels l’obligation, imposée par le droit italien, de fournir une couverture d’assurance avait une incidence directe sur les obligations imposées à une entreprise d’assurances quant à ses marges de solvabilité (29).

76.      En outre, il apparaît que l’obligation de fournir une couverture d’assurance s’applique indépendamment de la spécialisation ou de la stratégie de marché arrêtée par une entreprise d’assurances, de ses capacités financières ou logistiques et de son expérience sur le marché en question.

77.      J’estime, par conséquent, que la Commission démontre que la législation italienne en cause empêche (30) potentiellement les entreprises d’assurances, spécialisées dans la fourniture d’une couverture d’assurance sur des niches du marché ou sur des marchés spécialisés, de pénétrer le marché de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers en Italie (31). En outre, j’estime que la Commission démontre que la législation italienne en cause empêche potentiellement les entreprises d’assurances de pénétrer le marché de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers en Italie, puisqu’elle peut les empêcher de pénétrer ledit marché d’une manière graduelle ou progressive ou, même, de manière occasionnelle ou sporadique (32).

78.      Selon moi, la situation des trois entreprises, mise en lumière par la Commission dans ses mémoires et largement non contestée par la République italienne, tout en n’étant pas nécessairement représentative des obstacles rencontrés par toutes les entreprises pénétrant le marché de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, démontre que les obstacles créés par la législation en cause sont susceptibles de revêtir une certaine ampleur et de ne pas être simplement hypothétiques ou lointains (33).

79.      Si l’exception figurant à l’article 132, paragraphe 2, du code est susceptible de soulager certaines entreprises d’assurances, à savoir celles qui sollicitent un agrément limité aux parcs de véhicules à moteur ou d’embarcations (34), j’estime que cette exception a une portée extrêmement étroite. Selon moi, ladite exception ne réduit pas les restrictions créées par l’obligation de contracter (35) auxquelles sont confrontées, par exemple, les entreprises d’assurances spécialisées dans la fourniture de couverture sur des créneaux de marché autres que les risques découlant de la circulation de parcs de véhicules à moteur ou d’embarcations (36). En effet, les entreprises d’assurances pourraient être contraintes de modifier considérablement leur modèle commercial existant (37) en réponse à la législation italienne en cause.

80.      Il ressort d’une jurisprudence constante que les mesures nationales restrictives de l’exercice des libertés fondamentales garanties par le traité ne peuvent être justifiées que si elles remplissent quatre conditions: s’appliquer de manière non discriminatoire, répondre à des raisons impérieuses d’intérêt général, être propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (38).

81.      À cet égard, il convient de rappeler que la Commission ne démontre pas en l’espèce que les dispositions de la législation italienne en cause ont des effets différents sur les entreprises d’assurances exerçant leurs activités en Italie en régime de libre établissement ou de libre prestation des services (39). Quant à savoir si ces dispositions sont susceptibles de répondre à des raisons impérieuses d’intérêt général, la République italienne prétend qu’elles le peuvent à double titre. En premier lieu, l’obligation de contracter garantit à certaines catégories de conducteurs, telles que les jeunes conducteurs ou les conducteurs résidant dans certaines régions d’Italie, de pouvoir obtenir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers. En second lieu, l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances garantit aux tiers blessés par des véhicules automoteurs d’être indemnisés du dommage subi et fait en sorte que de tels préjudices n’entraînent pas l’épuisement des ressources du système de sécurité sociale. Selon la République italienne et la République de Finlande, il existe un rapport direct entre l’obligation pour les conducteurs de souscrire une assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers et l’obligation pour les entreprises d’assurances de fournir une telle couverture.

82.      S’agissant de la première justification, la protection des consommateurs, selon moi, est susceptible de justifier des entraves à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services (40). Comme je l’affirme au point 77 des présentes conclusions, les exigences imposées aux entreprises d’assurances selon les articles 11, paragraphes 1 et 1 bis; 12 bis et 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (41), en matière d’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, entravent potentiellement, selon moi, notamment l’émergence en Italie d’entreprises d’assurances spécialisées (42). Cependant, si une absence d’entreprises d’assurances spécialisées ou une réduction de leur nombre en Italie peut être néfaste au moins à certains consommateurs en Italie (43), j’estime in abstracto que la nécessité de garantir que les consommateurs de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers ne subissent pas de discrimination déraisonnable fondée sur leur âge ou sur leur lieu de résidence est susceptible de justifier des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services.

83.      Il incombe par conséquent à la République italienne, qui, à titre de justification des limitations à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services, a invoqué les difficultés auxquelles étaient confrontés certaines catégories de conducteurs et les conducteurs résidant en Italie méridionale, de produire devant la Cour des preuves suffisantes démontrant que de telles difficultés auraient tendance à exister ou à s’accroître en l’absence de l’obligation de contracter. À cet égard, la République italienne a prétendu que la suppression de l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances aurait des effets «dévastateurs», particulièrement dans le sud de l’Italie (Il Mezzogiorno). Cependant, je relèverais que, à part les statistiques concrètes produites par la République italienne qui démontrent un problème s’étendant de manière croissante dans l’ensemble de l’Italie, relatif aux accidents impliquant des véhicules non assurés en dépit de l’obligation générale existante de contracter (44), cet État membre n’a guère produit de preuves qui tendraient à démontrer que les conducteurs résidant en Italie méridionale et les jeunes conducteurs seraient victimes d’une discrimination ou d’une discrimination accrue en l’absence de cette obligation (45).

84.      Or, si l’on admet l’existence éventuelle d’un risque de discrimination à l’encontre des jeunes conducteurs et des conducteurs résidant en Italie méridionale en l’absence de l’obligation de contracter imposée aux entreprises d’assurances, il est nécessaire d’examiner si les mesures adoptées par la République italienne n’excèdent pas ce qui est objectivement nécessaire (46).

85.      Il est évident que l’obligation de contracter imposée par l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 et, ultérieurement, par l’article 132, paragraphe 1, du code est de nature générale et qu’elle s’applique indépendamment de la catégorie de consommateurs en cause ou de leur résidence. Cette obligation semblerait donc, au moins à première vue, de nature disproportionnée et excessivement restrictive, puisqu’elle semblerait aller manifestement au-delà de ce qui est nécessaire au regard du but recherché (47).

86.      Or, la République italienne prétend, en substance, qu’il n’est pas possible de limiter l’obligation de contracter à certaines catégories de consommateurs, puisque sa limitation aboutirait elle-même à des discriminations. En outre, selon la République italienne, si l’obligation de contracter était limitée à certaines régions d’Italie, cela inciterait les entreprises d’assurances à ne pas exercer leurs activités dans ces régions. Elle estime également que les différents régimes instaurés dans d’autres États membres pour traiter les problèmes auxquels sont confrontés les conducteurs ne pouvant pas obtenir d’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, et qui sont moins restrictifs que l’obligation de contracter, se révéleraient inadaptés par rapport aux problèmes existant en Italie.

87.      Selon moi, conformément à la jurisprudence de la Cour, le caractère proportionnel des mesures adoptées par la République italienne ne peut pas être exclu seulement parce que d’autres États membres ont choisi un système de protection différent de celui adopté par la République italienne (48). Il se peut que prévalent en République italienne des circonstances spécifiques qui militeraient contre l’adoption par cette dernière des régimes privilégiés par d’autres États membres. Cependant, je ne suis pas convaincue, en l’absence de toute preuve autre que les propos non étayés tenus par la République italienne, qu’il lui soit impossible sur le plan pratique ou juridique de limiter l’obligation de contracter (49) aux résidents de certaines régions d’Italie ou à certaines catégories de consommateurs. J’estime par conséquent que les article 11, paragraphes 1 et 1 bis; 12 bis et 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (50) excèdent ce qui est objectivement nécessaire au but déclaré de protéger certains conducteurs contre des pratiques discriminatoires.

88.      En ce qui concerne l’allégation de la République italienne, selon laquelle l’obligation de contracter est justifiée pour protéger les tiers victimes d’accidents de la route impliquant des conducteurs non assurés, j’estime que pareil objectif devrait, en principe, figurer parmi les intérêts justifiant une restriction de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services (51).

89.      J’estime cependant que la République italienne n’a fourni aucune preuve à l’appui de son allégation sur l’existence d’un lien direct entre l’absence d’une obligation imposée aux entreprises d’assurances de fournir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers à tous les consommateurs potentiels et un accroissement du nombre de tiers victimes d’accidents impliquant des véhicules non assurés. Si la République italienne a produit des chiffres alarmants relatifs à d’autres États membres où il n’existe pas d’obligation de contracter, et au nombre de véhicules non assurés et d’accidents impliquant ces véhicules-là (52), elle n’a nullement démontré l’existence d’une corrélation directe entre ces deux données. En effet, la République italienne a produit d’importantes données démontrant une augmentation marquée du nombre de sinistres et des indemnisations versées par le fonds de garantie italien, et ce dans un État membre où une obligation de contracter est imposée aux entreprises d’assurances (53). Sur la base du dossier produit devant la Cour en l’espèce, l’obligation de contracter imposée par la législation italienne (54) n’apparaît pas être un moyen approprié d’atteindre l’objectif de protection des tiers victimes d’accidents causés par des véhicules automoteurs.

90.      Je propose, par conséquent, à la Cour de constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE.

C –    Deuxième grief – Violation des articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49

1.      Arguments des parties

91.      La Commission estime que les articles 11, paragraphe 1 bis; 12 bis et 12, quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (55) contreviennent au principe de la liberté tarifaire. Selon la Commission, si la Cour juge que l’obligation de contracter imposée par l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 (56) est incompatible avec le droit communautaire, il s’ensuit inévitablement que l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 a violé les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49. La République italienne a, elle‑même, soutenu que le système de contrôle rétroactif exercé par l’ISVAP en matière de tarifs avait été adopté précisément pour garantir que l’obligation de contracter ne fût pas contournée.

92.      Selon la Commission, l’obligation imposée aux entreprises d’assurances de calculer leurs tarifs «conformément à leurs bases techniques, suffisamment vastes et remontant à cinq exercices au minimum», combinée à la possibilité pour l’ISVAP de contrôler les tarifs sur une base rétroactive et d’infliger de lourdes sanctions, viole le principe de la liberté tarifaire. Tout en n’exigeant ni l’approbation préalable ni la notification systématique des tarifs à l’ISVAP, la législation italienne garantit néanmoins que les tarifs correspondent à la moyenne du marché. Cette législation a pour effet de créer un système de tarification réglementée et, donc, d’empêcher les entreprises d’assurances de commercialiser leurs services de la manière qu’elles jugent opportune, entravant ainsi la réalisation du marché unique des assurances.

93.      La République italienne soutient que la législation italienne n’exige pas l’approbation préalable ou la communication systématique des tarifs. Selon elle, les règles relatives aux niveaux des tarifs, énoncées dans la loi nº 990 et dans le code, visent simplement à garantir que les entreprises d’assurances ne contournent pas l’obligation de contracter en faisant payer aux consommateurs des tarifs exorbitants. Les règles en question correspondent aux règles techniques ordinaires d’élaboration des tarifs et aux principes actuariels suivis par les entreprises d’assurances. C’est donc à tort que la Commission allègue que les règles figurant dans la législation italienne visent à garantir que le montant des primes corresponde à la moyenne du marché. Les entreprises d’assurances sont en droit d’augmenter, même de manière significative, le niveau des primes pour tenir compte d’une évolution négative en termes de sinistres ou pour adopter d’autres mesures techniques en vue de préserver leur équilibre financier. L’ISVAP ne prend que rarement des mesures et n’intervient effectivement que lorsque les tarifs facturés par les entreprises d’assurances sont abusifs ou fixés à des fins discriminatoires.

2.      Appréciation

94.      La directive 92/49, adoptée sur le fondement des articles 57, paragraphe 2, du traité CE (devenu, après modification, article 47, paragraphe 2, CE) et 66 du traité CE (avant de devenir 55 CE), vise à achever le marché intérieur dans le secteur de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, sous le double aspect de la liberté d’établissement et de la libre prestation de services, afin de faciliter aux entreprises d’assurances ayant leur siège social dans la Communauté la couverture des risques situés à l’intérieur de la Communauté (57). Elle vise à réaliser la libre commercialisation dans la Communauté des produits d’assurance dans le secteur concerné (58).

95.      S’agissant des articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49, la Cour affirme que le législateur communautaire a entendu garantir le principe de la liberté tarifaire dans le secteur de l’assurance non-vie, y compris en ce qui concerne l’assurance obligatoire telle que l’assurance responsabilité civile liée à la circulation automobile. Ce principe implique l’interdiction de tout système de notification préalable ou systématique et d’approbation des tarifs qu’une entreprise d’assurances se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. La seule dérogation à ce principe, admise par la directive 92/49, concerne la notification préalable ou l’approbation des «majorations des tarifs» dans le cadre d’un «système général de contrôle des prix» (59).

96.      Les parties en l’espèce s’accordent sur le fait que les articles 11, paragraphe 1 bis; 12 bis et 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (60) n’instituent pas un système de notification ou d’approbation préalable ou systématique des tarifs en Italie, et que l’ISVAP n’intervient en matière de tarification qu’a posteriori. Il est cependant nécessaire d’examiner si les articles 11, paragraphe 1 bis; 12 bis et 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 (61) ont en réalité pour effet de contrecarrer le principe de la liberté tarifaire, consacré par la jurisprudence de la Cour.

97.      Selon moi, il est certain que, selon l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 (62), les entreprises d’assurances agréées pour fournir en Italie l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers ne demeurent pas entièrement libres de fixer le montant du tarif de base. En effet, une entorse aux règles relatives à la tarification, prévues à l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 (63), est susceptible de se solder par des amendes infligées à une entreprise d’assurances, comprises entre 1 et 5 millions d’euros (64).

98.      J’estime cependant que la liberté tarifaire prévue par la directive 92/49 n’est pas totalement sans limites. Les entreprises d’assurances ne peuvent pas impunément fixer leurs tarifs (65). En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, une harmonisation complète du domaine tarifaire en matière d’assurance non-vie excluant toute mesure nationale susceptible d’avoir des répercussions sur les tarifs ne saurait être présumée en l’absence d’une volonté clairement exprimée en ce sens par le législateur communautaire (66).

99.      En l’espèce, la République italienne a clairement affirmé que l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 (67), notamment, avait été adopté afin d’empêcher le contournement de l’obligation de contracter, prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 (68).

100. Comme je l’ai indiqué aux points 66 à 90 des présentes conclusions, j’estime que l’obligation de contracter, telle que prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 (69), constitue une restriction injustifiée à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services. J’estime par conséquent que l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 (70), qui est conçu pour empêcher le contournement de l’obligation viciée de contracter, constitue une violation injustifiée du principe de la liberté tarifaire.

101. Je suggère, par conséquent, à la Cour de constater que, en instaurant et en maintenant en vigueur une législation sur le calcul des tarifs, conçue pour empêcher le contournement de l’obligation de contracter, la République italienne a manqué à ses obligations afférentes au principe de la liberté tarifaire visé aux articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49.

D –    Troisième grief – Violation de l’article 9 de la directive 92/49

1.      Arguments des parties

102. La Commission estime que le contrôle exercé et les sanctions infligées par l’ISVAP, en application de l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et, ultérieurement, des articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code, par rapport à des entreprises d’assurances exerçant leurs activités en Italie en vertu de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services, enfreignent la répartition des compétences, prévue à l’article 9 de la directive 92/49, entre l’État membre d’origine et l’État membre d’accueil.

103. Selon le cinquième considérant de la directive 92/49, le principe du contrôle par l’État membre d’origine est l’un des objectifs essentiels de cette directive-là, et toutes les dérogations à ce principe doivent faire l’objet d’une interprétation stricte et être prévues, soit explicitement soit implicitement, par d’autres dispositions de la directive 92/49 ou par d’autres directives concernant l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers. En outre, les articles 11 et 40 de la directive 92/49 confèrent une portée très étendue au principe du contrôle exercé par l’État membre d’origine. Au cas où l’ISVAP souhaite intervenir en ce qui concerne les tarifs facturés par des entreprises ayant leur établissement principal dans un autre État membre, l’ISVAP doit notifier les irrégularités présumées à l’instance de contrôle de l’État membre d’origine, et lui demander de prendre les mesures appropriées.

104. Selon la République italienne, les mesures qu’elle a adoptées en vue d’assurer la protection des consommateurs ne présentent aucun rapport avec la surveillance financière des entreprises d’assurances, prévue à l’article 9 de la directive 92/49. La surveillance financière d’une entreprise d’assurances, qui relève de la seule responsabilité de l’État membre d’origine, intéresse les marges de solvabilité et les ressources techniques plutôt que la protection des consommateurs.

2.      Appréciation

105. La directive 92/49 vise à «[…] réaliser l’harmonisation essentielle, nécessaire et suffisante pour parvenir à une reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle prudentiel, qui permette l’octroi d’un agrément unique valable dans toute la Communauté et l’application du principe du contrôle par l’État membre d’origine» (71).

106. Ainsi, l’accès à l’activité d’assurance et l’exercice de celle-ci sont subordonnés à l’octroi d’un agrément administratif unique, délivré par les autorités de l’État membre où l’entreprise d’assurances a son siège social, ce qui permet à l’entreprise de se livrer à ses activités partout dans la Communauté, soit en régime d’établissement, soit en régime de libre prestation de services. En outre, l’État membre de la succursale ou de la libre prestation de services ne pourra plus demander de nouvel agrément aux entreprises d’assurances qui souhaitent y exercer leurs activités d’assurance et qui ont déjà été agréées dans l’État membre d’origine (72) (73). De plus, en corollaire au principe de l’agrément délivré par l’État membre d’origine, selon l’article 9 de la directive 92/49, l’État membre d’origine est seul responsable de la surveillance financière des entreprises d’assurances. La surveillance financière comprend (74) la vérification, «pour l’ensemble des activités de l’entreprise d’assurances, de son état de solvabilité et de la constitution de provisions techniques et des actifs représentatifs […]» (75).

107. Selon moi, le principe de délivrance de l’agrément par un «guichet unique» et celui de la surveillance financière par l’État membre d’origine, formulés dans la directive 92/49, constituent la pierre angulaire de l’exercice de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services dans le secteur de l’assurance non-vie.

108. Conformément aux termes de l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et, ultérieurement, des articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code, les entreprises d’assurances agréées pour fournir en Italie l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, dont celles exerçant leurs activités en régime de libre établissement et de libre prestation des services, ont pour instruction de calculer leurs tarifs d’une manière spécifique. De plus, la méconnaissance par une entreprise d’assurances de la méthodologie de calcul des tarifs, prescrite à l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et, ensuite, aux articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code, est susceptible, dans certaines circonstances, d’entraîner l’imposition par l’ISVAP de lourdes sanctions pécuniaires. Ainsi que je l’ai affirmé au point 99 des présentes conclusions, l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et, ensuite, les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code ont pour unique finalité d’empêcher le contournement de l’obligation de contracter.

109. Selon moi, la décision de fournir une couverture d’assurance à des preneurs d’assurance, et la fixation des tarifs sont au cœur de l’activité d’une entreprise d’assurances, et sont susceptibles de compromettre son équilibre financier. Les règles formulées à l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 (76), relatives au calcul des tarifs, et les pouvoirs de contrôle et de discipline conférés à l’ISVAP dans ce cadre exigent d’une entreprise d’assurances de rendre des comptes non seulement aux autorités compétentes, responsables de la surveillance financière selon la directive 92/49 dans son État membre d’origine, mais également à l’ISVAP sur des questions susceptibles d’intéresser son équilibre financier.

110. J’estime par conséquent bien fondé le grief de la Commission, selon lequel constitue une violation de l’article 9 de la directive 92/49 l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 (77), conçu pour empêcher le contournement de l’obligation viciée de contracter.

VII – Sur les dépens

111. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

112. En application de l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.

VIII – Conclusion

113. Je propose par conséquent à la Cour de:

–        constater que, en instaurant et en maintenant en vigueur une obligation, imposée à toutes les entreprises d’assurances, y compris à celles ayant leur siège central dans un autre État membre, mais opérant en Italie dans le cadre de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services, de fournir l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE;

–        constater que, en instaurant et en maintenant en vigueur des règles sur le calcul des primes, conçues pour empêcher le contournement de l’obligation de contracter, en violation du principe de la liberté tarifaire visé aux articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie»), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive;

–        constater que, en instaurant et en maintenant en vigueur les modalités suivant lesquelles les entreprises d’assurances ayant leur siège central dans un autre État membre, mais opérant en Italie dans le cadre de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services, calculent leurs primes d’assurance, et en imposant des sanctions en cas d’infraction à ces modalités, en violation du principe de la surveillance exercée par l’État membre d’origine, visé à l’article 9 de la directive 92/49, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive;

–        condamner la République italienne aux dépens et à ceux exposés par la Commission des Communautés européennes;

–        ordonner à la République de Finlande de supporter ses propres dépens.

1 – Langue originale: l’anglais.

2 – JO L 228, p. 1.

3 – Arrêt du 5 octobre 2004 (C‑442/02, Rec. p. I‑8961).

4 – Voir point 30 des présentes conclusions.

5 – Voir, notamment, arrêts du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas (C‑152/98, Rec. p. I‑3463, point 23); du 15 janvier 2002, Commission/Italie (C‑439/99, Rec. p. I‑305, point 10), et du 27 novembre 2003, Commission/Finlande (C‑185/00, Rec. p. I‑14189, point 79).

6 – Voir, en particulier, arrêt du 5 juin 2003, Commission/Italie (C‑145/01, Rec. p. I‑5581, point 17).

7 – Voir, notamment, arrêts du 28 mars 1985, Commission/Italie (274/83, Rec. p. 1077, point 21); du 16 septembre 1997, Commission/Italie (C‑279/94, Rec. p. I‑4743, point 15), et du 18 mai 2006, Commission/Espagne (C‑221/04, Rec. p. I‑4515, point 36).

8 – Voir point 30 des présentes conclusions.

9 – Voir points 18 et 19 des présentes conclusions.

10 – Arrêts du 19 mai 1983, Verros/Parlement (306/81, Rec. p. 1755, point 9), et du 15 décembre 2005, Italie/Commission (C‑66/02, Rec. p. I‑10901, point 86).

11 – Et ensuite par l’article 132, paragraphe 1, du code.

12 – Et ensuite les articles 35, paragraphe 1; 314, paragraphe 2; 131; 313 et 314, paragraphe 1, du code.

13 – Arrêt précité à la note 3.

14 – JO L 103, p. 1.

15 – JO L 8, p. 17.

16 – Arrêt du 14 octobre 2004 (C‑36/02, Rec. p. I‑9609).

17 – Et, ultérieurement, l’article 132, paragraphe 1, du code.

18 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code.

19 – Et, ultérieurement, l’article 314, paragraphe 1, du code.

20 – Et, ultérieurement, les articles 131 et 313 du code.

21 – Voir point 48 des présentes conclusions.

22 – Arrêt du 21 octobre 2004, Commission/Grèce (C‑288/02, Rec. p. I‑10071, point 35 et jurisprudence citée).

23 – Voir, notamment, arrêt CaixaBank France, précité à la note 3, points 9 et 11.

24 – Voir, notamment, arrêts du 29 novembre 2001, De Coster (C‑17/00, Rec. p. I‑9445, point 29); du 8 septembre 2005, Mobistar et Belgacom Mobile (C‑544/03 et C‑545/03, Rec. p. I‑7723, point 29); du 5 décembre 2006, Cipolla e.a. (C‑94/04 et C‑202/04, Rec. p. I‑11421, point 56), et du 11 janvier 2007, ITC (C‑208/05, Rec. p. I‑181, point 55).

25 – Et les obligations y afférentes.

26 – Et, ensuite, selon les articles 35, paragraphe 1; 131; 132, paragraphe 1; 313; 314, paragraphes 1 et 2, du code.

27 – Voir, cependant, article 132, paragraphe 2, du code.

28 – Voir point 60 des présentes conclusions.

29 – Voir point 49 des présentes conclusions. Conformément au troisième considérant de la directive 2002/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 mars 2002, modifiant la directive 73/239/CEE du Conseil en ce qui concerne l’exigence de marge de solvabilité des entreprises d’assurances non vie (JO L 77, p. 17), l’obligation faite aux entreprises d’assurances de constituer une marge de solvabilité destinée à amortir les effets d’éventuelles variations économiques défavorables constitue un élément important du système de surveillance prudentielle visant à protéger les intérêts des assurés et des preneurs d’assurance.

30 – Si l’on ne saurait exclure que les entreprises d’assurances adoptent, de leur propre initiative, des mesures visant à réduire l’incidence factuelle de la législation en cause, par exemple, en adressant des tracts publicitaires à certaines catégories de preneurs d’assurance potentiels ou en les expédiant dans certaines zones géographiques ou régions linguistiques, de telles mesures ne changent rien au fait que les entreprises doivent, conformément à la législation italienne, fournir une couverture d’assurance à tous les preneurs d’assurance qui la demandent, et qu’elles doivent observer les exigences imposées par le droit italien pour garantir le respect de l’obligation de contracter.

31 – Dans l’arrêt du 25 février 2003, Commission/Italie (C‑59/01, Rec. p. I‑1759, point 25), la Cour a affirmé que, «[…] selon le dix-neuvième considérant de la [directive 92/49], dans le cadre d’un marché intérieur, il [était] dans l’intérêt du preneur d’assurance que celui-ci ait accès à la plus large gamme de produits d’assurance offerts dans la Communauté pour pouvoir choisir parmi eux celui qui conv[enait] le mieux à ses besoins».

32 – Je relèverais que, selon la jurisprudence de la Cour, la distinction même entre prestation des services et établissement peut reposer sur la question de savoir si une activité est exercée de façon stable et continue ou à titre temporaire. Voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard (C‑55/94, Rec. p. I‑4165, points 21 à 26).

33 – Je relèverais également qu’à l’audience la Commission a déclaré, sans être contredite par la République italienne, que l’ISVAP avait récemment infligé des sanctions pécuniaires allant de un à deux millions d’euros à des entreprises d’assurances allemandes, italiennes et suisses pour avoir manqué à leur obligation de contracter.

34 – Je relèverais, en aparté, que l’adoption par la République italienne de l’article 132, paragraphe 2, du code démontre que cette dernière a conscience de l’existence d’une spécialisation dans la fourniture de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers.

35 – Et les dispositions du droit italien conçues pour donner plein effet à cette obligation.

36 – On pourrait envisager, par exemple, une situation dans laquelle une entreprise d’assurances se spécialise dans la fourniture à des chauffeurs de taxi indépendants de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers.

37 – En fait, la législation italienne en cause est susceptible d’affecter la méthode commerciale de l’entreprise.

38 – Voir arrêt du 4 juillet 2000, Haim (C‑424/97, Rec. p. I‑5123, point 57).

39 – Si telle était effectivement son intention; voir point 69 des présentes conclusions.

40 – Voir, s’agissant de la libre prestation des services, arrêts du 9 juillet 1997, De Agostini et TV‑Shop (C‑34/95 à C‑36/95, Rec. p. I‑3843, point 53); du 6 novembre 2003, Gambelli e.a. (C‑243/01, Rec. p. I‑13031, point 67), et du 6 mars 2007, Placanica e.a. (C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04, Rec. p. I‑1891, point 46).

41 – Et, par la suite, articles 35, paragraphe 1; 131; 132, paragraphe 1; 313; 314, paragraphes 1 et 2, du code.

42 – Autres que celles spécialisées dans la couverture des risques découlant de la circulation de parcs de véhicules à moteur ou d’embarcations, voir article 132, paragraphe 2, du code.

43 – Et contrecarre manifestement, selon moi, l’un des objectifs clés de la directive 92/49; voir note 31.

44 – Voir point 59 des présentes conclusions.

45 – Par exemple, la République italienne a fait observer que, actuellement (avec l’existence d’une obligation de contracter), la contribution des primes du Mezzogiorno au produit intérieur brut (PIB) était inférieure de 2 % à la moyenne nationale, et que 70 % des primes dommages étaient relatifs à la seule couverture de l’assurance obligatoire responsabilité civile automobile envers les tiers. De plus, la République italienne a attiré l’attention sur le cas d’un conducteur de Naples de 45 ans, avec un «malus» maximal, auquel une entreprise d’assurances avait facturé une prime annuelle de 10 000 euros; sur le cas d’un conducteur de 21 ans, titulaire d’un permis de conduire depuis deux ans, mais qui avait été impliqué dans un accident et auquel on avait fait payer une prime annuelle de 8 000 euros, et sur le cas d’un nouveau titulaire de permis auquel on avait fait payer une prime annuelle de 7 000 euros.

46 – Voir, en ce sens, arrêt du 11 mars 2004, Commission/France (C‑496/01, Rec. p. I‑2351, point 68).

47 – Voir, par analogie, arrêt du 5 juin 2007, Rosengren e.a. (C‑170/04, Rec. p. I‑4071, point 51).

48 – Voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 1999, Läärä e.a. (C‑124/97, Rec. p. I‑6067, point 36); du 21 octobre 1999, Zenatti (C‑67/98, Rec. p. I‑7289, point 34), et du 11 septembre 2003, Anomar e.a. (C‑6/01, Rec. p. I‑8621, point 80).

49 – En effet, je ferais observer, à cet égard, que la République italienne a institué des sanctions particulières prévues à l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et, ultérieurement, par l’article 314, paragraphe 2, du code, en cas de violation de l’obligation d’assurance énoncée à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990, et, ultérieurement à l’article 132, paragraphe 1, du code, pour certaines zones territoriales en Italie ou certaines catégories de preneurs d’assurance.

50 – Ainsi que les articles 35, paragraphe 1; 131; 132, paragraphe 1; 313; 314, paragraphes 1 et 2, du code. Les obligations et sanctions figurant aux articles 11, paragraphe 1; 12 bis; 12 quater, paragraphe 1, de la loi nº 990 et aux articles 131; 132, paragraphe 1; 313 et 314, paragraphe 1, du code sont de nature générale et s’appliquent indépendamment de la zone territoriale en Italie ou de la catégorie de preneur d’assurance concernées. Les sanctions prévues à l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et à l’article 314, paragraphe 2, du code s’appliquent en cas de violation de l’obligation générale d’assurer énoncée à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 et à l’article 132, paragraphe 1, du code, pour certaines zones territoriales en Italie ou certaines catégories de preneurs d’assurance. Si la disposition relative aux sanctions figurant à l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et, ultérieurement, à l’article 314, paragraphe 2, du code semblait respecter la nécessité que les mesures revêtent un caractère proportionnel, j’estime que ces dispositions renvoient et sont intrinsèquement liées à l’obligation générale de contracter figurant respectivement à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 et, ultérieurement, à l’article 132, paragraphe 1, du code. Selon moi donc, la constatation que, en raison de l’obligation de contracter figurant à l’article 11, paragraphe 1, de la loi nº 990 et à l’article 132, paragraphe 1, du code, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE implique nécessairement d’effectuer la même constatation quant à l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990 et à l’article 314, paragraphe 2, du code, respectivement.

51 – D’ailleurs, ce point n’est pas contesté par la Commission.

52 – Voir point 63 des présentes conclusions.

53 – Voir point 59 des présentes conclusions.

54 – Et les dispositions adoptées pour y donner plein effet.

55 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1; 131; 313; 314, paragraphes 1 et 2, du code.

56 – Et, ultérieurement, par l’article 132, paragraphe 1, du code.

57 – Voir premier considérant de la directive 92/49.

58 – Arrêt du 25 février 2003 Commission/Italie, précité à la note 31, point 26.

59 – Voir, notamment, arrêt du 7 septembre 2004, Commission/France (C‑347/02, Rec. p. I‑7557, point 22).

60 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1; 131; 313; 314, paragraphes 1et 2, du code.

61 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1; 131; 313; 314, paragraphes 1 et 2, du code.

62 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code.

63 – Et, ultérieurement, par les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code.

64 – Aux termes de l’article 11, paragraphe 1 bis, de la loi nº 990, «[e]n cas de récidive, [l’agrément pour] exercer l’activité dans la branche de l’assurance des responsabilités civiles pour les dommages causés par la circulation des véhicules peut être révoqué». Il semblerait que cette disposition n’ait pas été reprise dans le code.

65 – Selon moi, la fixation de prix prédateurs et les pratiques de tarification fallacieuses ou frauduleuses ne seraient pas protégées par les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49.

66 – Voir arrêt du 7 septembre 2004, Commission/France, précité à la note 59, point 25.

67 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code.

68 – Et, ultérieurement, par l’article 132, paragraphe 1, du code.

69 – Et, ultérieurement, par l’article 132, paragraphe 1, du code.

70 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code.

71 – Voir cinquième considérant de ladite directive.

72 – Voir sixième considérant de ladite directive.

73 – Selon l’article 1, sous c), de la directive 92/49, «on entend par État membre d’origine l’État membre dans lequel est situé le siège social de l’entreprise d’assurances qui couvre le risque».

74 – Mais n’est, selon moi, pas limitée à.

75 – Voir article 9 de la directive 92/49.

76 – Et, ultérieurement, aux articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code.

77 – Et, ultérieurement, les articles 35, paragraphe 1, et 314, paragraphe 2, du code.

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