EUR-Lex -  62006CC0518 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. MAZÁK

van 9 september 2008 1(1)

Zaak C‑518/06

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Italiaanse Republiek

„Niet-nakoming door lidstaat – Artikelen 43 EG en 49 EG – Recht van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Schadeverzekering – Verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen – Verplichting tot verzekering – Richtlijn 92/49/EEG – Tarieven”

I –    Inleiding

1.        In het onderhavige beroep krachtens artikel 226 EG verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek dat zij, door onder andere een verplichting tot verzekering op te leggen aan verzekeringsondernemingen waaraan een vergunning is verleend voor het sluiten van een verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië, haar verplichtingen ingevolge de artikelen 43 EG en 49 EG niet is nagekomen. De Italiaanse wet legt die ondernemingen een verplichting op tot verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen van alle categorieën verzekerden in alle regio’s van Italië. De Commissie is voorts van mening dat de Italiaanse Republiek, door een wettelijke regeling vast te stellen en in stand te houden op grond waarvan de premies voor de verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen moeten worden berekend aan de hand van bepaalde parameters, en door de premies voor die verzekering met terugwerkende kracht te controleren, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 6, 9, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering).(2) De betrokken verplichtingen gelden voor ondernemingen die hun hoofdkantoor in Italië hebben, en voor ondernemingen die hun hoofdkantoor in een andere lidstaat hebben, maar in Italië actief zijn in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting. Overtreding van de betrokken Italiaanse wet kan resulteren in de oplegging van sancties door het Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (hierna: „ISVAP”), de Italiaanse toezichthoudende autoriteit op het gebied van particuliere verzekeringen.

II – Rechtskader

A –    Gemeenschapsrecht

2.        Artikel 6 van richtlijn 92/49, dat is opgenomen in titel II, „Toegang tot het verzekeringsbedrijf”, bepaalt:

„[...]

3. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen handhaven of invoeren die voorzien in de goedkeuring van de statuten en in het mededelen van elk document dat voor de normale uitoefening van het toezicht vereist is.

De lidstaten stellen echter geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan de onderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.

De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.

[...]”

3.        Artikel 9 van richtlijn 92/49, opgenomen in titel III, „Harmonisatie van de uitoefeningsvoorwaarden”, bepaalt:

„[...]

1. Het financiële toezicht op een verzekeringsonderneming, met inbegrip van het toezicht op de werkzaamheden die zij door bijkantoren en in het kader van dienstverrichting uitoefent, behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst.

2. Het financiële toezicht omvat met name het controleren, met betrekking tot het geheel van de werkzaamheden van de verzekeringsonderneming, van de solvabiliteit van de verzekeringsonderneming, alsmede van de vorming van technische voorzieningen en de tegenover deze voorzieningen staande activa, zulks overeenkomstig de in de lidstaat van herkomst geldende voorschriften of gebruiken, op grond van de communautaire bepalingen ter zake. [...]

3. De bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst eisen dat er in elke verzekeringsonderneming een goede administratieve en boekhoudkundige organisatie en adequate interne controleprocedures bestaan.”

4.        Artikel 29 van richtlijn 92/49, dat eveneens onder titel III valt, luidt:

„De lidstaten stellen geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van de nationale bepalingen betreffende de verzekeringsovereenkomsten kunnen zij alleen een niet-systematische mededeling van deze voorwaarden en andere documenten eisen, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.

De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.”

5.        Artikel 39 van richtlijn 92/49, opgenomen in titel IV, „Bepalingen betreffende de vrije vestiging en het vrij verrichten van diensten”, bepaalt:

„[...]

2.      De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting stelt geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van zijn nationale bepalingen betreffende verzekeringsovereenkomsten kan hij van een verzekeringsonderneming die op zijn grondgebied in het kader van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten het verzekeringsbedrijf wenst uit te oefenen, slechts een niet-systematische mededeling eisen van deze voorwaarden of andere documenten waarvan zij gebruik wenst te maken, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.

3.      De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting kan de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.”

B –    Nationale wetgeving

6.        Artikel 11, lid 1, van Legge 24 dicembre 1969 (GURI nr. 2 van 3 januari 1970), n. 990, sull’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti (wet nr. 990 van 24 december 1969 inzake de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen en vaartuigen; hierna: „Legge nr. 990”) bepaalt:

„Verzekeringsondernemingen zijn gehouden, op basis van de door de minister van Industrie, Handel en Ambachten goedgekeurde of vastgestelde verzekeringsvoorwaarden en verzekeringspremies, de overeenkomstig deze wet aan hen voorgelegde voorstellen met betrekking tot verplichte verzekering te aanvaarden.”

7.        Artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 bepaalt:

„Ter naleving van de in lid 1 bedoelde verplichtingen, berekenen de ondernemingen bij de bepaling van hun tarieven de netto premies en toeslagen afzonderlijk volgens hun technische grondslagen, die voldoende ruim moeten zijn en ten minste vijf boekjaren moeten bestrijken. Indien deze grondslagen niet beschikbaar zijn, kunnen de ondernemingen gebruikmaken van marktstatistieken. Indien ISVAP vaststelt dat de verplichting tot verzekering met betrekking tot bepaalde geografische gebieden of bepaalde categorieën verzekeringnemers wordt ontdoken, legt het een sanctie op van 3 % van de premie met betrekking tot aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen zoals die is opgenomen op de laatste goedgekeurde balans, met een minimum van 1 miljoen euro en een maximum van 5 miljoen euro. In het geval van herhaalde ontduiking van de verplichting tot verzekering kan de vergunning voor het sluiten van wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen worden ingetrokken.”

8.        Artikel 12 bis van Legge nr. 990 bepaalt:

„1. Om de transparantie en mededinging bij het aanbieden van verzekeringen, alsook een adequate informatie voor gebruikers te waarborgen, maken de ondernemingen die actief zijn in de branche van de verplichte verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen en vaartuigen aanleiding kan geven, de premies en de algemene en bijzondere polisvoorwaarden bekend die op het grondgebied van de Italiaanse Republiek gelden.

2. De door de verschillende verzekeringsondernemingen vastgestelde premies die gelden voor verzekeringsnemers in de categorie met de maximumkorting over de afgelopen twee jaar, moeten gelijk zijn voor het hele nationale grondgebied.

3. De bekendmaking van premies en polisvoorwaarden in de zin van lid 1 gebeurt via alle verkooppunten van de verzekeringsonderneming en via internetsites, zodat gebruikers premies kunnen berekenen en informatie kunnen verkrijgen over de voorwaarden van verzekeringsovereenkomsten voor te verzekeren motorvoertuigen, motorfietsen, bromfietsen en vaartuigen.

[...]

5. Voor iedere overtreding of onvolledige uitvoering van de in de leden 1 en 3 vervatte verplichtingen wordt een administratieve boete opgelegd, die kan variëren van 2 600 EUR tot 10 300 EUR. In het geval van verzuim of vertraging van meer dan dertig dagen, wordt de boete verdubbeld.”

9.        Artikel 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990 bepaalt:

„Overtreding of ontduiking door verzekeringsondernemingen van de verplichting om overeenkomstig artikel 11 voorstellen van potentiële verzekeringsnemers met betrekking tot de verplichte verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen en vaartuigen te aanvaarden, wordt bestraft met een boete die kan variëren van 3 tot 9 miljoen lire, afhankelijk van de betrokken overtreding.”

10.      De verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990 is gehandhaafd in artikel 132, lid 1, van Decreto Legislativo 7 settembre 2005, n. 209 – Codice delle assicurazioni privati (GURI nr. 239 van 13 oktober 2005) (wetsbesluit nr. 209 van 7 september 2005 – Wet op de particuliere verzekeringen; hierna: „Codice”), die op 1 januari 2006 in werking is getreden. Artikel 132, lid 1, van de Codice bepaalt:

„Verzekeringsondernemingen zijn gehouden de aan hen voorgelegde voorstellen met betrekking tot verplichte verzekering te aanvaarden, op basis van de polisvoorwaarden en verzekeringspremies die zij bij voorbaat voor alle risico’s met betrekking tot het gebruik van motorvoertuigen en vaartuigen moeten vaststellen, behoudens de noodzakelijke beoordeling van de juistheid van de gegevens op de verklaring betreffende schadegevallen en de identiteit van de verzekeringnemer en de eigenaar van het voertuig, indien dit niet de verzekeringnemer is.”

11.      Artikel 132, lid 2, van de Codice, dat een uitzondering voorziet op de algemene verplichting tot verzekering van artikel 132, lid 1, van de Codice, bepaalt:

„Verzekeringsondernemingen kunnen ten aanzien van de naleving van de uit lid 1 voortvloeiende verplichtingen een aanvraag indienen om de vergunning te beperken tot risico’s met betrekking tot wagenparken.”

12.      Artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 is vervangen door de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice. Artikel 35, lid 1, van de Codice luidt:

„Bij de vaststelling van de premies berekent de onderneming de netto premies en toeslagen afzonderlijk en in overeenstemming met hun technische grondslagen, die voldoende ruim moeten zijn en ten minste vijf boekjaren moeten bestrijken. Wanneer deze grondslagen niet beschikbaar zijn, mag de onderneming statistische marktgegevens gebruiken.”

13.      Artikel 314, lid 2, van de Codice bepaalt:

„De overtreding of ontduiking van de in artikel 132, lid 1, bedoelde verplichting tot verzekering die met betrekking tot bepaalde geografische gebieden of bepaalde categorieën verzekeringnemers wordt begaan, wordt bestraft met een administratieve geldboete, die kan variëren van een miljoen tot vijf miljoen euro.”

14.      Artikel 12 bis van Legge nr. 990 is vervangen door de artikelen 131 en 313 van de Codice. Artikel 131 van de Codice luidt:

„1. Om de transparantie en mededinging bij het aanbieden van verzekeringen te waarborgen, alsook adequate informatie voor de personen die de verplichting tot verzekering van motorvoertuigen en vaartuigen moeten naleven, maken de ondernemingen op ieder verkooppunt en via internetsites een informatienota en de op het grondgebied van de Italiaanse Republiek geldende contractvoorwaarden bekend.

2. De bekendmaking van premies gebeurt door middel van gepersonaliseerde offertes, die worden verstrekt via een van de verkooppunten van de verzekeringsonderneming, en via internetsites die het mogelijk maken dezelfde offerte te ontvangen voor de in de uitvoeringsregeling genoemde voertuigen en vaartuigen.

3. ISVAP stelt door middel van een eigen regeling de voor verzekeringsondernemingen en intermediairs geldende verplichtingen vast.”

15.      Artikel 313 van de Codice bepaalt:

„De niet-naleving van de in artikel 131 bedoelde verplichtingen wordt bestraft met een administratieve geldboete, die kan variëren van duizend tot tienduizend euro.”

16.      Artikel 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990 is vervangen door artikel 314, lid 1, van de Codice, dat luidt:

„De weigering om te voldoen aan of de ontduiking van de verplichting tot verzekering van artikel 132, lid 1, wordt bestraft met een administratieve geldboete, die kan variëren van 1 500 EUR tot 4 500 EUR.”

III – Precontentieuze en gerechtelijke procedure

17.      Bij brief van 22 maart 2004 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten laten weten dat de artikelen 11, leden 1 en 1 bis, 12 bis, en 12 quater, van Legge nr. 990, zoals gewijzigd, volgens haar niet verenigbaar waren met de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49. Bij brief van 8 juni 2004 hebben de Italiaanse autoriteiten geantwoord dat de Italiaanse wetgeving inzake de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen naar hun mening verenigbaar is met het gemeenschapsrecht en met name met de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49.

18.      Op 9 juli 2004 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek een aanmaningsbrief gezonden. De Commissie gaf daarin aan dat zij van drie verzekeringsondernemingen die in Italië op grond van de vrijheid van dienstverrichting motorrijtuigenverzekeringen aanbieden, klachten had ontvangen over de toepassing van artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 door ISVAP. De Commissie stelde dat de Italiaanse Republiek de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 niet was nagekomen en verzocht de lidstaat zijn opmerkingen in te dienen binnen een termijn van twee maanden. Bij brief van 31 augustus 2004 liet de Italiaanse Republiek de Commissie naar aanleiding van haar aanmaningsbrief weten, dat zij de Italiaanse wet volledig in overeenstemming achtte met het gemeenschapsrecht.

19.      Op 22 december 2004 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek een aanvullende aanmaningsbrief gezonden naar aanleiding van het arrest van het Hof in de zaak CaixaBank France.(3) De Commissie stelde daarin met name dat de verplichting tot verzekering die geldt voor alle ondernemingen die een vergunning hebben voor het sluiten van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië, een beperking is van het recht van vestiging in de zin van artikel 43 EG en het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG. De Commissie verzocht de Italiaanse Republiek haar opmerkingen in te dienen binnen de termijn van een maand.

20.      Daar een antwoord op haar aanvullende aanmaningsbrief uitbleef, heeft de Commissie de Italiaanse Republiek op 18 oktober 2005 een met redenen omkleed advies gezonden. De Commissie stelde daarin dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen op grond van de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 en de artikelen 43 EG en 49 EG niet was nagekomen. De Commissie verzocht de Italiaanse Republiek de maatregelen te nemen die nodig waren om aan dat advies te voldoen, binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving van het advies.

21.      Op 3 november 2005 stelde de Italiaanse Republiek de Commissie op de hoogte van de bekendmaking van de Codice in het Publicatieblad van de Italiaanse Republiek (Gazzetta Ufficale della Repubblica Italiana). Artikel 132, lid 2, van de Codice, volgens hetwelk een verzekeringsonderneming een aanvraag kan indienen om haar vergunning te beperken tot wagenparken, kwam volgens de Italiaanse Republiek tegemoet aan de punten van bezwaar die de Commissie in haar aanmaningsbrief had geformuleerd.

22.      Bij brief van 30 december 2005 stelde de Italiaanse Republiek in antwoord op het met redenen omkleed advies van de Commissie, dat de Italiaanse wetgeving volledig in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht. Zij gaf tevens aan dat de procedures die ISVAP had ingesteld tegen de drie verzekeringsondernemingen die in Italië in het kader van de vrijheid van dienstverrichting motorrijtuigenverzekeringen aanbieden en die bij de Commissie een klacht hadden ingediend, waren geschorst. De Italiaanse Republiek wees de Commissie nogmaals op artikel 132, lid 2, van de Codice.

23.      Gezien het antwoord van de Italiaanse Republiek op het met redenen omkleed advies, zond de Commissie die lidstaat op 10 april 2006 een aanvullend met redenen omkleed advies. De Commissie stelde daarin dat de verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990, is gekoppeld aan de voor verzekeringsondernemingen geldende verplichting om hun premies te berekenen volgens hun technische grondslagen, die voldoende ruim moeten zijn en ten minste vijf boekjaren moeten bestrijken. Volgens de Commissie is de regulering van premies in strijd met de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49. De Commissie was bovendien van mening dat het door ISVAP uitgeoefende financiële toezicht met betrekking tot de berekening van premies in strijd is met artikel 9 van richtlijn 92/49, dat de bevoegdheid voor dat toezicht bij de lidstaat van herkomst legt. De Commissie stelde verder dat de verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990 een ongerechtvaardigde beperking vormt van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG en het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG.

24.      Op 18 mei 2006 herhaalde de Italiaanse Republiek in antwoord op het aanvullend met redenen omkleed advies van de Commissie, dat de door de Italiaanse wet opgelegde verplichting tot verzekering en de regels met betrekking tot de berekening van premies volgens haar in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht. De Italiaanse Republiek wees de Commissie wederom op de bepalingen van artikel 132, lid 2, van de Codice. Zij stelde bovendien dat de betrokken bepalingen van Italiaans recht onder meer gerechtvaardigd waren om redenen van algemeen belang.

25.      Van mening dat de argumenten van de Italiaanse Republiek in antwoord op het aanvullend met redenen omkleed advies ontoereikend waren, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.

26.      Bij beschikking van 21 juni 2007 heeft de president van het Hof de Finse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Italiaanse Republiek.

27.      De Commissie, de Italiaanse Republiek en de Finse Republiek hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Commissie en de Italiaanse Republiek hebben mondelinge opmerkingen gemaakt ter terechtzitting van 13 mei 2008.

IV – Conclusies van partijen

28.      De Commissie concludeert tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek:

–        door een wettelijke regeling vast te stellen en in stand te houden op grond waarvan de premies voor de verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen moeten worden berekend aan de hand van bepaalde parameters;

–        door de premies voor de verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen met terugwerkende kracht te controleren,

de verplichtingen inzake het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten niet is nagekomen die op haar rusten ingevolge de bepalingen betreffende de tariefvrijheid neergelegd in de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad [...];

–        door controle uit te oefenen op de wijze waarop verzekeringsondernemingen met hoofdkantoor in een andere lidstaat, maar in Italië opererend in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting, hun verzekeringspremies berekenen;

–        door sancties te stellen op overtreding van de Italiaanse wetgeving inzake de berekeningswijze van verzekeringspremies, ook voor verzekeringsondernemingen met hoofdkantoor in een andere lidstaat, maar in Italië opererend in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting,

de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten ingevolge artikel 9 van richtlijn 92/49;

–        door de verplichting tot verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen in stand te houden voor alle verzekeringsondernemingen, ook die met hoofdkantoor in een andere lidstaat, maar in Italië opererend in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting,

de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten ingevolge de artikelen 43 en 49 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;

de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.

29.      De Italiaanse Republiek stelt dat het beroep moet worden verworpen.

V –    Ontvankelijkheid

30.      Ter terechtzitting van 13 mei 2008 heeft de Italiaanse Republiek betoogd dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is. Volgens haar heeft de Commissie de logica van haar grieven tegen die lidstaat volledig omgekeerd. Aanvankelijk had de Commissie bezwaren tegen de nationale regels betreffende verzekeringspremies. Vervolgens had de Commissie alleen bezwaar tegen de bij de betrokken Italiaanse wet aan verzekeringsondernemingen opgelegde verplichting tot verzekering.

31.      De Commissie stelt zich op het standpunt dat het onderhavige beroep ontvankelijk is.

32.      Ik vind de door de vertegenwoordiger van de Italiaanse Republiek opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid aan de vage kant. De specifieke verwijzing van de vertegenwoordiger van de Italiaanse Republiek naar de „niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift” in de onderhavige procedure(4), lijkt er evenwel op te wijzen dat de aan de indiening van het verzoekschrift voorafgaande precontentieuze procedure volgens de lidstaat gebrekkig is, omdat de Commissie haar zienswijze over het relatieve belang van enkele van haar bezwaren tegen de Italiaanse wettelijke regeling in de loop van de precontentieuze procedure en bij de indiening van het verzoekschrift heeft bijgesteld.

33.      Volgens vaste rechtspraak heeft de precontentieuze procedure tot doel, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.(5) Het regelmatige verloop van deze procedure vormt aldus een door het EG-Verdrag gewilde wezenlijke waarborg ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat. Enkel wanneer deze waarborg wordt geëerbiedigd, kan het Hof in de contradictoire procedure beoordelen of de lidstaat inderdaad die verplichtingen niet is nagekomen waarvan de Commissie stelt dat zij zijn geschonden.(6)

34.      Overigens moet worden opgemerkt dat het in artikel 226 EG bedoelde met redenen omkleed advies weliswaar een coherente en gedetailleerde uiteenzetting moet bevatten van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht, dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, doch dezelfde strenge eisen kunnen niet worden gesteld aan de nauwkeurigheid van de aanmaningsbrief, die noodzakelijkerwijze niet meer kan bevatten dan een eerste beknopte samenvatting van de bezwaren.(7)

35.      In het licht van deze rechtspraak moet worden onderzocht, of de Commissie de rechten van de verdediging van de Italiaanse Republiek in de precontentieuze procedure heeft geëerbiedigd.

36.      Zoals gezegd, heeft de Commissie in haar aanvullend met redenen omkleed advies aangegeven, dat de verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990 is gekoppeld aan de voor verzekeringsondernemingen geldende verplichting om hun premies, in strijd is met de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49, op een bepaalde wijze te berekenen. Daarnaast achtte de Commissie het door ISVAP uitgeoefende financiële toezicht met betrekking tot de premieberekening in strijd met artikel 9 van richtlijn 92/49. De Commissie meende voorts dat de verplichting tot verzekering die de Italiaanse wettelijke regeling aan verzekeringsondernemingen stelt, een ongerechtvaardigde beperking inhoudt van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG en de vrijheid van dienstverrichting in de zin van artikel 49 EG.

37.      Mijns inziens zijn het aanvullend met redenen omkleed advies en het verzoekschrift in deze zaak gebaseerd op dezelfde grieven. De volgorde van de grieven in het verzoekschrift is namelijk identiek aan de bezwaren in het aanvullend met redenen omkleed advies. Bovendien heeft de Commissie, anders dan de Italiaanse Republiek stelt(8), in haar aanmaningsbrief en aanvullende aanmaningsbrief specifiek bezwaar gemaakt tegen de voor verzekeringsondernemingen geldende verplichting tot verzekering en de regels inzake tarieven ingevolge de betrokken Italiaanse regeling.(9)

38.      Ik ben daarom van mening dat de punten van bezwaar die de Commissie in de precontentieuze procedure heeft geformuleerd, voldoende duidelijk waren voor de Italiaanse Republiek om in de onderhavige procedure voor het Hof verweer te kunnen voeren.

39.      Ik merk volledigheidshalve op dat de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting naar voren heeft gebracht, dat de door de Italiaanse Republiek opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid betrekking had op het feit dat de Commissie, in haar repliek, aan haar bezwaren tegen de Italiaanse Republiek een verschillend relatief belang had toegekend naar aanleiding van de verklaringen van die lidstaat te zijner verdediging. De Commissie heeft ook verklaard dat zij uit de verdediging van de Italiaanse Republiek in deze procedure afleidt dat „de sancties enkel waren bedoeld ter verzekering van de naleving van de verplichting tot verzekering”.

40.      De Commissie heeft dienaangaande inderdaad in haar repliek in de onderhavige procedure verklaard dat, gezien de verdediging van de Italiaanse Republiek en het relatieve belang dat die lidstaat aan de in het verzoekschrift van de Commissie genoemde grieven toekent, de grieven met betrekking tot, in de eerste plaats, schending van de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 en, in de tweede plaats, schending van artikel 9 van richtlijn 92/49, ondergeschikt zijn aan de voornaamste grief, betreffende schending van de artikelen 43 EG en 49 EG wegens de aan de verzekeringsondernemingen gestelde verplichting tot verzekering.

41.      De repliek van de Commissie en haar verklaring ter terechtzitting aangaande het aan haar grieven toe te kennen relatieve belang, moeten naar mijn mening worden uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Volgens dat artikel mogen nieuwe middelen niet in de loop van het geding worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.

42.      De Commissie heeft in haar repliek geen nieuwe middelen voorgedragen, die niet reeds in haar verzoekschrift in de onderhavige procedure waren vervat. Bovendien vormt de wijziging van het relatieve belang van de grieven van de Commissie tegen de Italiaanse Republiek en de aanduiding als voornaamste grief die betreffende schending van de artikelen 43 EG en 49 EG wegens de bij artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990, zoals gewijzigd, opgelegde verplichting tot verzekering, geen nieuw middel in de zin van artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, maar is zij louter een uitwerking van een middel dat ontvankelijk moet worden geacht.(10)

43.      De exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Italiaanse Republiek moet dan ook worden verworpen.

VI – Ten gronde

A –    Opmerking vooraf

44.      Het onderhavige beroep is gebaseerd op drie grieven. Aangezien de partijen in het geding kennelijk beide de stelling van de Commissie dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen ingevolge de artikelen 43 EG en 49 EG niet is nagekomen, als voornaamste grief hebben geïdentificeerd, zal ik allereerst deze grief bespreken.

B –    Eerste grief – Schending van de artikelen 43 EG en 49 EG

1.      Argumenten van partijen

45.      De Commissie is van mening dat de verplichting tot verzekering die volgens artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990(11) geldt voor alle verzekeringsondernemingen met een vergunning voor het sluiten van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië, met betrekking tot alle categorieën verzekerden en alle regio’s in Italië, de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG en de vrijheid van dienstverrichting in de zin van artikel 49 EG beperkt. De artikelen 11, lid 1 bis, 12 bis, en 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(12), die in de oplegging van sancties door ISVAP voorzien en enkel door dit orgaan worden toegepast om ontduiking van de verplichting tot verzekering te voorkomen, beperken eveneens de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG en de vrijheid van dienstverrichting in de zin van artikel 49 EG.

46.      Ter terechtzitting van 13 mei 2008 heeft de Commissie aangevoerd dat een verplichting tot verzekering de ergste beperking is die een wetgever een onderneming kan opleggen, daar zij de onderneming de fundamentele vrijheid ontzegt om te kiezen aan welke partijen zij goederen verkoopt of diensten levert. De Commissie geeft niettemin toe dat er situaties kunnen zijn, zoals de levering van water, gas en elektriciteit, waarin een contracteerplicht gerechtvaardigd is.

47.      Volgens de Commissie weerhoudt de Italiaanse wettelijke verplichting tot verzekering in andere lidstaten gevestigde verzekeringsondernemingen ervan zich in Italië te vestigen en aldaar diensten te verrichten, en bemoeilijkt zij derhalve de toegang tot de Italiaanse markt. Ten gevolge van de verplichting tot verzekering kunnen verzekeringsondernemingen geen strategische marktkeuzes maken, door vrij te kiezen welke verzekeringsdiensten zij willen leveren en aan wie. Om binnen de Italiaanse wet te blijven, moeten verzekeringsondernemingen kosten maken die volstrekt buitensporig zijn in verhouding tot hun ondernemingsstrategie. Dergelijke bijkomende kosten, die daadwerkelijk aan toetreding van die verzekeringsondernemingen tot de Italiaanse markt in de weg staan, vormen zelfs een nog grotere belemmering voor verzekeringsondernemingen die in Italië motorrijtuigenverzekeringen aanbieden in het kader van de vrijheid van dienstverrichting en dus een beperkt aantal transacties van incidentele aard op de Italiaanse markt willen realiseren. Communautaire verzekeringsondernemingen kunnen hun activiteiten in Italië niet geleidelijk aan ontwikkelen, zodat hun toegang tot de Italiaanse markt voor verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen te kostbaar en riskant is. De Commissie merkt verder op dat verzekeringsondernemingen uit andere lidstaten niet de mogelijkheid hebben de betreffende verzekering aan te bieden in bepaalde regio’s van Italië, waar dat voor hen vanwege de taal of de geografische nabijheid gunstig is.

48.      De Commissie merkt in haar repliek ook op dat nationale verzekeringsondernemingen de economische nadelen die voortvloeien uit de verplichting tot verzekering van mensen die om een dergelijke verzekering verzoeken, kunnen compenseren met de mogelijkheid deze personen verschillende soorten verzekeringen te verkopen.

49.      De Commissie heeft de aandacht gevestigd op de moeilijkheden die werden ondervonden door drie verzekeringsondernemingen uit Frankrijk, België en Ierland, die wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië aanboden in het kader van de vrijheid van dienstverrichting. Het eerste geval betrof een Franse schadeverzekeraar met bijkantoren in 14 lidstaten, waar deze een soortgelijk ondernemingsmodel hanteert dat commerciële en bedrijfsverzekeringen omvat, en motorrijtuigenverzekering voor grote bedrijfswagenparken. Sinds 2003 probeerde die onderneming volgens ISVAP door de toegepaste premies aan haar verplichtingen op grond van artikel 11 van Legge nr. 990 te ontkomen. De onderneming moest ISVAP systematisch van haar premies op de hoogte houden en de premies aanbieden aan alle categorieën verzekerden in alle geografische gebieden, ook die waar zij geen strategisch belang had om actief te zijn. ISVAP legde de onderneming boetes op van één miljoen euro. De Commissie heeft ook verwezen naar een Belgische verzekeraar met bijkantoren in 13 lidstaten, die in het kader van de vrijheid van dienstverrichting motorrijtuigenverzekering als onderdeel van andere verzekeringspakketten levert aan multinationale ondernemingen. In 2003 stelde ISVAP dat de onderneming haar verplichtingen op grond van artikel 11 van Legge nr. 990 ontdook, en in het bijzonder dat de door haar toegepaste tarieven aanzienlijk hoger waren dan de gemiddelde op de markt en derhalve tot doel hadden de verzekeringsplicht te omzeilen. ISVAP legde de Belgische onderneming een boete op van één miljoen euro. De Commissie heeft tot slot verwezen naar een in Ierland gevestigde verzekeringsonderneming die onderdeel is van een multinationale autoverhuurgroep. De onderneming, die bijkantoren heeft in acht lidstaten, is een kleine organisatie met slechts tien werknemers en sluit verzekeringen af voor haar moedermaatschappijen. Zij heeft geen enkele intentie om verzekeringen te verzorgen voor het algemene publiek in een van de negen lidstaten waar zij actief is. Hoewel de activiteiten van de onderneming in Italië sinds 1997 beperkt zijn geweest tot het verzorgen van motorrijtuigenverzekeringen voor ondernemingen die tot haar moedermaatschappijen behoren, was ISVAP van mening dat de onderneming artikel 11 van Legge nr. 990 moest naleven. Om aan de eisen van ISVAP te voldoen, zag de onderneming zich volgens de Commissie genoodzaakt een zeer grote investering te doen, namelijk de ontwikkeling van een internetsite, de berekening van de tarieven volgens de richtlijnen van ISVAP, het onderhouden van de website en het tot stand brengen van een service voor het beantwoorden van verzoeken om een offerte van potentiële verzekeringnemers. Indien de onderneming motorrijtuigenverzekeringen aan het algemene publiek in Italië zou gaan aanbieden, zou dit bovendien directe gevolgen hebben voor haar verplichtingen ten aanzien van de solvabiliteitsmarges. Vanwege de door ISVAP opgelegde zware lasten heeft de betrokken onderneming haar activiteiten in Italië gestaakt en betrekken haar moedermaatschappijen thans motorrijtuigenverzekeringen van een externe verzekeraar.

50.      Volgens de Commissie bevonden de betrokken verzekeringsondernemingen zich in een vergelijkbare positie als de Spaanse bank in de zaak CaixaBank France(13). In die zaak stelde het Hof vast dat het verbod om over tegoeden in rekening-courant rente te vergoeden, zoals voorzien in de Franse regeling, voor vennootschappen uit andere lidstaten dan de Franse Republiek een ernstige belemmering vormt om in deze laatste lidstaat activiteiten uit te oefenen via een dochteronderneming, hetgeen hun toegang tot de markt ongunstig beïnvloedt.

51.      De Commissie is van mening dat ondanks de vaststelling van artikel 132, lid 2, van de Codice, dat voorziet in een uitzondering op de algemene verplichting tot verzekering en dat wellicht voor de problemen van een van de drie in punt 49 supra genoemde verzekeringsondernemingen een oplossing heeft geboden, die bepaling slechts beperkte gevolgen heeft voor de zeer ruime omvang van de verplichting tot verzekering.

52.      Bovendien vormt de verplichting tot verzekering volgens de Commissie een niet-gerechtvaardigde en voor het nagestreefde doel onevenredige belemmering. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof kan een beroep op de openbare orde worden gedaan, wanneer er een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging bestaat, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Zoals het Hof evenwel herhaaldelijk heeft verklaard, moet de uitzondering betreffende de openbare orde, evenals alle afwijkingen van een fundamenteel beginsel van het Verdrag, beperkend worden uitgelegd. De Commissie erkent dat de bescherming van de consument een doel van algemeen belang vormt, dat de beperking van in het Verdrag neergelegde fundamentele vrijheden kan rechtvaardigen. De Commissie is evenwel van mening dat de verplichting tot verzekering volgens de Italiaanse regeling niet daadwerkelijk tot grotere consumentenbescherming leidt, omdat zij in de weg staat aan het ontstaan van gespecialiseerde verzekeringsondernemingen die beter in de behoeften van de consument kunnen voorzien, en het aantal verzekeringsondernemingen in Italië doet afnemen.

53.      De Commissie is voorts van mening dat de bij Legge nr. 990 en de Codice opgelegde verplichting tot verzekering geen geschikte maatregel is om, zoals de Italiaanse Republiek stelt, ervoor te zorgen dat benadeelde derden een gepaste vergoeding ontvangen. Derden die schade hebben geleden, genieten goede bescherming door meer geschikte instrumenten, die in overeenstemming met het gemeenschapsrecht zijn ontwikkeld om te voorkomen dat andere, ongecoördineerde nationale instrumenten ontstaan die aan legitieme doelstellingen van algemeen belang zijn ontleend, maar de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting onnodig kunnen beperken. Volgens artikel 3 van richtlijn 72/166/EEG van de Raad van 24 april 1972 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven en de controle op de verzekering tegen deze aansprakelijkheid(14), moet iedere lidstaat de nodige maatregelen treffen opdat de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen die gewoonlijk op zijn grondgebied zijn gestald, door een verzekering is gedekt. Daarnaast moet iedere lidstaat volgens de Tweede richtlijn 84/5/EEG van de Raad van 30 december 1983 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven(15), een orgaan instellen dat zorgt voor vergoeding van schade veroorzaakt door een onverzekerd of niet-geïdentificeerd voertuig. Bovendien moet volgens de artikelen 32 en 35 van richtlijn 92/49, iedere verzekeringsonderneming die voornemens is in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen aan te bieden, toetreden tot het nationale garantiefonds van de lidstaat van ontvangst. De Commissie meent voorts dat de verplichting tot verzekering niet kan worden gerechtvaardigd om de door het garantiefonds betaalde schadevergoeding of de door het socialezekerheidsstelsel gedragen kosten wegens ongevallen waarbij onverzekerde bestuurders zijn betrokken, te beperken. In dat verband merkt de Commissie op dat volgens vaste rechtspraak van het Hof zuiver financiële of economische redenen niet kunnen worden aangemerkt als dwingende redenen die belemmeringen van het door het Verdrag gegarandeerde vrije verkeer rechtvaardigen.

54.      De Commissie stelt verder dat de door de Italiaanse regeling opgelegde algemene verplichting tot verzekering een buitensporige beperking is ter verwezenlijking van het daarmee beoogde doel, namelijk te waarborgen dat bepaalde categorieën bestuurders of in bepaalde regio’s van Italië woonachtige bestuurders, zich kunnen verzekeren. Deze overwegingen zijn van overeenkomstige toepassing op het door de Italiaanse Republiek genoemde doel betreffende de bescherming van benadeelde derden.

55.      De Commissie merkt op dat de Italiaanse Republiek, nu zij specifiek heeft aangegeven dat de betrokken wettelijke bepalingen zijn vastgesteld om discriminatie van jonge bestuurders en in het zuiden van Italië woonachtige bestuurders te voorkomen, een specifiek wettelijk instrument had moeten vaststellen om de problemen die deze bestuurders bij het afsluiten van een verzekering ondervinden aan te pakken, in plaats van een algemene verplichting tot het afsluiten van verzekeringscontracten. Ook heeft de Italiaanse Republiek geen gegevens overgelegd over de omvang van de problemen die jonge bestuurders of in bepaalde Italiaanse regio’s woonachtige bestuurders ondervinden. Bovendien bestaat volgens de Commissie geen absoluut recht op het vrij kunnen besturen van een voertuig. Aangezien dit recht kan worden beperkt om redenen van openbare veiligheid, bijvoorbeeld wanneer personen onder invloed van drugs of alcohol rijden, moeten verzekeringsondernemingen ook de mogelijkheid hebben het afsluiten van een verzekering ten behoeve van dergelijke bestuurders te weigeren.

56.      De Commissie benadrukt verder het feit dat andere lidstaten, zoals Frankrijk, België, Spanje, Nederland en Portugal, minder beperkende regelingen hebben ingevoerd dan de bij Italiaanse wet voorziene verplichting tot verzekering, om de door de Italiaanse Republiek genoemde doelstellingen te bereiken. Wanneer een bestuurder in deze lidstaten geen verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen kan krijgen, komt een overheidsorgaan tussenbeide om ervoor te zorgen dat de bestuurder zich kan verzekeren. De Italiaanse wetgever heeft deze onmiskenbaar openbare last echter bij particuliere ondernemingen „gedumpt”, door deze laatsten een verplichting tot het afsluiten van een verzekering op te leggen.

57.      De Italiaanse Republiek en de Finse Republiek stellen zich op het standpunt dat een directe symmetrische of bilaterale relatie bestaat tussen de voor bestuurders van voertuigen geldende verplichting om een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen af te sluiten, en de voor verzekeringsondernemingen geldende verplichting tot het sluiten van verzekeringscontracten.

58.      Volgens de Italiaanse Republiek is de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen weliswaar een particuliere verzekering, maar heeft zij een sociaal doel, namelijk te waarborgen dat een derde die slachtoffer is van een ongeval met een motorvoertuig daadwerkelijk en snel een schadevergoeding ontvangt. Ter verwezenlijking van dat doel is op 20 april 1959 te Straatsburg de Europese Overeenkomst betreffende de verplichte verzekering voor wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot motorvoertuigen ondertekend. Door verzekeringsondernemingen een verplichting tot verzekering op te leggen, wil de Italiaanse Republiek bestuurders in hun hoedanigheid van consumenten beschermen tegen discriminatie en slachtoffers van ongevallen met motorvoertuigen bescherming bieden. De verplichting tot verzekering moet dan ook worden bezien binnen de context van haar sociale functie, die verband houdt met doelstellingen van openbare orde. Volgens het Italiaanse constitutionele hof is de bescherming van slachtoffers van ongevallen met motorvoertuigen van algemeen belang, daar het een middel is ter verwezenlijking van de in artikel 2 van de Italiaanse grondwet gestelde vereisten van sociale solidariteit. De zowel voor bestuurders als voor verzekeringsondernemingen geldende verplichting tot verzekering houdt eveneens verband met de verkeersveiligheid, nu zij is bedoeld om de door ongevallen veroorzaakte schade te beperken. Deze doelstellingen mogen niet door de ondernemingsvrijheid in gevaar worden gebracht. Aanvaardt men de argumenten van de Commissie, dan is het stelsel van de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen zuiver op marktlogica gebaseerd en heeft het niet langer een sociaal doel.

59.      De Italiaanse Republiek betoogt dat indien verzekeringsondernemingen ongewenste consumenten mogen weigeren, de betreffende bestuurders wellicht hun toevlucht nemen tot onbetrouwbare ondernemingen en het vervalsen van documenten. Een asymmetrie tussen de verplichting van bestuurders en verzekeringsondernemingen tot het sluiten van een verzekeringscontract zal tot een toename van het aantal onverzekerde bestuurders en door hen veroorzaakte ongevallen leiden, een stijging van de schadevergoedingen die het Italiaanse garantiefonds voor slachtoffers van ongevallen met motorvoertuigen aan slachtoffers van ongevallen moet betalen, een groter aantal procedures en het verdwijnen van een effectieve en snelle schadevergoeding voor slachtoffers van ongevallen met motorvoertuigen. In 2005 heeft het Italiaanse fonds 113,4 miljoen euro uitgekeerd voor ongevallen waarbij onverzekerde bestuurders waren betrokken, een stijging van 17,1 % ten opzichte van 2004. In 2005 zijn voorts voor 13 771 schadegevallen vergoedingen uitbetaald, een stijging van 21,8 % ten opzichte van het voorgaande jaar. Bovendien zijn de kosten van schadevorderingen wegens ongevallen waarbij onverzekerde voertuigen waren betrokken, welke kosten worden betaald door het Italiaanse fonds, dat tevens vergoedingen uitkeert voor onder andere schadegevallen waarbij niet-geïdentificeerde voertuigen zijn betrokken, gestegen van 7,4 % in 1995 naar 12,6 % in 2000, vervolgens naar 27,4 % in 2004, om in 2005 op 30,6 % uit te komen. Volgens de Italiaanse Republiek is een van de redenen voor de toename van dergelijke ongevallen gelegen in de weigering van bepaalde verzekeringsondernemingen om bepaalde categorieën bestuurders en in het Zuiden van Italië woonachtige bestuurders te verzekeren. Wat de stelling van de Commissie in punt 53 supra aangaat, dat de Italiaanse Republiek zich ter rechtvaardiging niet op zuiver financiële redenen kan beroepen, meent de Italiaanse Republiek dat uit bovenstaande gegevens met betrekking tot het nu reeds aanzienlijke en nog groeiende probleem dat bestuurders de verplichting tot verzekering ontduiken, blijkt dat de afschaffing van de voor verzekeringsondernemingen geldende verzekeringsplicht ernstige gevolgen zou hebben voor de openbare orde en het sociale zekerheidsstelsel.

60.      De Italiaanse Republiek stelt met klem dat de betrokken wetgeving nationale verzekeringsondernemingen niet in een bevoorrechte positie plaatst ten opzichte van de ondernemingen die in Italië actief zijn in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. Zij stelt bovendien dat de betrokken verplichting verzekeringsondernemingen uit andere lidstaten er niet van weerhoudt de Italiaanse markt te betreden. De Italiaanse Republiek merkt in dat verband op dat nagenoeg een derde van de honderd verzekeringsondernemingen die verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië aanbieden, uit andere lidstaten afkomstig is. Bovendien maakt de verplichting tot verzekering verzekeringsondernemingen uit andere lidstaten niet minder winstgevend dan Italiaanse ondernemingen. De voornaamste kosten van ondernemingen die verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen aanbieden, houden verband met het opzetten van een structuur voor de verkoop van verzekeringspolissen en een netwerk voor schadeafwikkeling. Deze kosten zijn voor buitenlandse ondernemingen niet hoger dan voor Italiaanse ondernemingen. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse Republiek betoogd dat de aan verzekeringsondernemingen opgelegde verplichting tot verzekering niet van invloed is, omdat die ondernemingen vrij hun prijzen kunnen bepalen en daarmee hun vrijheid van economisch initiatief is gewaarborgd.

61.      Ten aanzien van het door de Commissie gestelde, dat de verplichting tot verzekering ondernemingen met hoofdkantoor in andere lidstaten dan Italië ontmoedigt omdat zij hun activiteiten niet tot bepaalde regio’s van Italië kunnen beperken, is de Italiaanse Republiek van mening dat de Commissie de technische grondslagen van de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen onjuist heeft begrepen. Deze verzekering kan enkel aan een grote groep verzekeringnemers worden aangeboden. De Italiaanse Republiek stelt bovendien in antwoord op het standpunt van de Commissie dat de verplichting tot verzekering een belemmering vormt voor de totstandkoming van gespecialiseerde verzekeringsondernemingen, dat het niet voor de hand ligt dat in Italië verzekeringsondernemingen zullen ontstaan die zich specialiseren in het verzekeren van „ongewenste” consumenten.

62.      Voor het geval dat het Hof van mening mocht zijn dat de verplichting tot verzekering de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting beperkt, stelt de Italiaanse Republiek zich op het standpunt dat de beperking passend is om de doelstellingen van openbare orde te verwezenlijken: de bescherming van het sociale zekerheidsstelsel, de verkeersveiligheid en de bescherming van de consument. Dankzij de verplichting tot verzekering heeft de Italiaanse Republiek het fenomeen onverzekerde bestuurders, zoals dat bestaat in andere lidstaten waar voor verzekeringsondernemingen geen verzekeringsplicht geldt, kunnen inperken. De Italiaanse Republiek heeft zowel het bestaan als de omvang aangetoond van de weigeringen van verzekeringsondernemingen in Italië om overeenkomsten voor verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen af te sluiten. Zij heeft in dat verband voorbeelden gegeven van ongevallen waarin volstrekt ongerechtvaardigde premies van 10 000 EUR aan bestuurders werden opgelegd. Ook heeft de Italiaanse Republiek verwezen naar de voortdurende stijging van de door het garantiefonds aan slachtoffers van ongevallen betaalde schadevergoedingen, alsmede naar het feit dat ISVAP uitsluitend procedures heeft ingeleid wegens ontduiking van de verplichting tot verzekering in een klein aantal gevallen, die de meest flagrante schendingen betreffen.

63.      De Italiaanse Republiek is van mening dat de verplichting tot verzekering evenredig is. Anders dan de Commissie stelt, zou het praktisch noch rechtmatig zijn de verplichting tot bepaalde categorieën bestuurders of bepaalde geografische gebieden in Italië te beperken, aangezien dat tot discriminatie zou leiden en ondernemingen ertoe zou aanzetten geen activiteiten te ontwikkelen in de regio’s waar de verplichting van toepassing is. De Italiaanse Republiek benadrukt tevens het feit dat de verplichting tot verzekering aanzienlijk is gematigd door artikel 132, lid 2, van de Codice. Met betrekking tot de alternatieve regelingen die andere lidstaten hebben ingevoerd om ervoor te zorgen dat bestuurders zich tegen wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen kunnen verzekeren, meent de Italiaanse Republiek dat deze alternatieven wellicht geschikt zijn om bepaalde problemen als alcohol‑ en drugsgebruik aan te pakken, maar geen adequate oplossing bieden voor de problemen in Italië, waar een groot deel van de bevolking verzekeringsdekking zou worden geweigerd. Zo is het verschijnsel van onverzekerde bestuurders in Spanje, waar een overheidsorgaan (Consorcio de Compensación de Seguros) dat rechtstreeks tussenbeide komt om voertuigen waarvan verzekering is geweigerd te verzekeren, niet verdwenen: één miljoen voertuigen, 14 % van de motorvoertuigen en 54 % van de bromfietsen, zijn niet verzekerd. Bovendien werden in het Verenigd Koninkrijk in 2004 41 000 ongevallen veroorzaakt door onverzekerde bestuurders, waarmee een bedrag van 750 miljoen euro was gemoeid. In het Verenigd Koninkrijk zijn 1 miljoen voertuigen niet verzekerd. Gezien het gebrek aan communautaire harmonisatie ten aanzien van de implementatie van de verplichting voor bestuurders om zich tegen wettelijke aansprakelijkheid voor voertuigen te verzekeren, is iedere lidstaat vrij de oplossing te kiezen die het beste aansluit bij de sociale omstandigheden in het land.

64.      De Finse Republiek heeft haar interventie ter ondersteuning van de Italiaanse Republiek beperkt tot het middel betreffende schending van de artikelen 43 EG en 49 EG. Zij meent dat, ook al zou de verplichting tot verzekering de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting beperken, die verplichting gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde en consumentenbescherming. Het doel van de bij de Italiaanse wet aan verzekeringsondernemingen opgelegde verplichting tot verzekering is een snelle en effectieve schadevergoeding van slachtoffers van verkeersongevallen te waarborgen. Volgens de betrokken lidstaat bestaat een rechtstreeks verband tussen verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen en het socialezekerheidsstelsel. In het geval van ongevallen waarbij derden zijn betrokken, betalen verzekeringsondernemingen onder andere de ziekenhuiskosten en loonderving.

65.      De Finse Republiek merkt op dat het Hof in het arrest in de zaak Omega(16) heeft verklaard, dat het verbod op de commerciële exploitatie van een spel waarbij gewelddadigheden tegen personen worden gesimuleerd, met name handelingen waarbij mensen worden gedood, weliswaar de vrijheid van dienstverrichting beperkte, maar dat die beperking rechtvaardiging vond in de openbare orde. De noodzaak om slachtoffers van ongevallen met motorvoertuigen bescherming te bieden – de bestaansgrond voor de verplichting van bestuurders om zich tegen wettelijke aansprakelijkheid te verzekeren – is a fortiori gebaseerd op redenen van openbare orde, die een beperking van de vrijheid van vestiging en van de vrijheid van dienstverrichting rechtvaardigen. Het feit dat een aantal lidstaten ervoor heeft gekozen verzekeringsondernemingen geen verzekeringsplicht op te leggen, betekent niet dat de betrokken Italiaanse maatregelen onevenredig zijn.

2.      Beoordeling

66.      In de onderhavige procedure staat vast dat volgens artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990(17) alle verzekeringsondernemingen die in Italië actief zijn op het gebied van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen, gehouden zijn die verzekering te verzorgen voor alle categorieën verzekerde personen in alle regio’s van Italië. Deze verplichte dekking geldt zowel voor nationale verzekeringsondernemingen als voor ondernemingen die zich toeleggen op verzekeringen in Italië in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. Artikel 132, lid 2, van de Codice voorziet een uitzondering op die verplichting tot verzekering. Volgens die bepaling kunnen verzekeringsondernemingen een aanvraag indienen om de vergunning voor het sluiten van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen te beperken tot wagenparken.

67.      Daarnaast bepaalt artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990(18) in wezen dat verzekeringsondernemingen, om te voldoen aan de verplichting tot verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen, hun premies op een bepaalde wijze moeten berekenen. Bovendien kan ISVAP volgens diezelfde bepaling hoge geldboetes opleggen, wanneer het constateert dat die verplichte dekking met betrekking tot specifieke geografische gebieden of specifieke categorieën verzekeringnemers wordt ontdoken. Deze geldboetes kunnen variëren van één tot vijf miljoen euro. Artikel 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(19) voorziet nog andere boetes ingeval de verplichting tot verzekering wordt overtreden. Artikel 12 bis, van Legge nr. 990(20) bepaalt voorts dat verzekeringsondernemingen ook de premies en polisvoorwaarden bekend moeten maken.

68.      De Commissie stelt in haar verzoekschrift dat de hierboven in de punten 66 en 67 genoemde bepalingen van Italiaans recht zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale verzekeringsondernemingen en die welke verzekeringen aanbieden in Italië in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstenlevering. De Commissie stelt evenwel in haar repliek dat de betrokken Italiaanse wetgeving grotere gevolgen heeft voor deze laatste ondernemingen.(21) Mijns inziens blijkt niet duidelijk uit het betoog van de Commissie in deze procedure, of zij van mening is dat de relevante Italiaanse wetgeving zonder onderscheid geldt voor zowel nationale verzekeringsondernemingen als die welke verzekeringsdekking verschaffen in Italië in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, dan wel of de Commissie van mening is dat die wetgeving laatstgenoemde ondernemingen indirect discrimineert.

69.      Het komt mij voor dat de Commissie, die in het kader van een procedure wegens niet-nakoming de bewijslast draagt, rechtens niet genoegzaam heeft aangetoond dat de artikelen 11, leden 1 en 1 bis, 12 bis, 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990, en nadien de artikelen 35, lid 1, 131, 132, lid 1, 132, lid 2, 313, 314, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice, ongelijke gevolgen hebben voor nationale verzekeringsondernemingen en ondernemingen die verzekeringsdekking verschaffen in Italië in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting(22), zo dat de bedoeling van de Commissie was.

70.      Het in artikel 43 EG juncto artikel 48 EG bedoelde recht van vestiging geldt zowel voor natuurlijke personen die onderdaan zijn van een lidstaat als voor rechtspersonen in de zin van deze laatste bepaling. Het omvat, behoudens de uitzonderingen en voorwaarden waarin is voorzien, de toegang tot en de uitoefening van alle soorten werkzaamheden anders dan in loondienst op het grondgebied van elke andere lidstaat, alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen en de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen. Ingevolge artikel 43 EG moeten beperkingen van de vrijheid van vestiging worden opgeheven. Als dergelijke beperkingen moeten worden beschouwd alle maatregelen die de uitoefening van deze vrijheid verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken.(23)

71.      Ingevolge artikel 49 EG moeten beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting worden opgeheven. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de vrijheid van dienstverrichting niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking – ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten – die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt.(24)

72.      Aangezien zowel artikel 43 EG als artikel 49 EG pleit tegen nationale maatregelen die weliswaar zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, doch de uitoefening door gemeenschapsonderdanen van de bij het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, moet worden onderzocht of de bij Italiaanse wet opgelegde verplichting tot verzekering(25) de activiteiten van verzekeringsondernemingen die verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen aanbieden in Italië in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, wezenlijk kan belemmeren of bemoeilijken.

73.      De Commissie heeft volgens mij in deze procedure genoegzaam aangetoond dat de bij de artikelen 11, leden 1 en 1 bis, 12 bis en 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(26) opgelegde verplichtingen met betrekking tot het verschaffen van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië, ertoe leiden dat ondernemingen die op die markt actief zijn zich in principe niet(27) en zonder zich bloot te stellen aan het risico van hoge boeten, kunnen specialiseren in het aanbieden van die verzekering aan specifieke categorieën verzekeringnemers, of hun inspanningen kunnen richten op specifieke geografische of zelfs linguïstische regio’s in Italië.

74.      Een verzekeringsonderneming die een vergunning heeft voor het sluiten van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië moet immers volgens de betrokken Italiaanse wet in staat zijn zaken te doen met en die verzekering te bieden aan alle potentiële klanten vanaf de dag van vergunningverlening.

75.      De Commissie heeft mijns inziens ook aangetoond, dat de verplichting tot verzekering ingevolge de Italiaanse wet tot bijkomende financiële en logistieke lasten voor verzekeringsondernemingen kan leiden, waardoor in Italië opererende ondernemingen grotere financiële risico’s lopen. De Italiaanse Republiek stelt dienaangaande in haar processtukken, dat de voornaamste kosten die aan het aanbieden van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië zijn verbonden, niet groter zijn voor ondernemingen die in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting handelen dan voor nationale ondernemingen.(28) Ik benadruk evenwel dat de Commissie heeft gesteld, en de Italiaanse Republiek heeft dit niet betwist, dat de bij de Italiaanse wet opgelegde verplichting tot verzekering rechtstreekse gevolgen had voor de verplichtingen van een verzekeringsonderneming ten aanzien van haar solvabiliteitsmarges.(29)

76.      Bovendien is het kennelijk zo, dat de verplichting tot verzekering van toepassing is ongeacht de gebruikelijke marktstrategie of specialisatie van een verzekeringsonderneming, haar financiële of logistieke capaciteit en ervaring in de betrokken markt.

77.      De Commissie heeft volgens mij bewezen dat de betrokken Italiaanse wet voor verzekeringsondernemingen die zijn gespecialiseerd in verzekeringen in niche‑ of specialistische markten, een belemmering kan vormen(30) om zich op de Italiaanse markt voor verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen te begeven.(31) De Commissie heeft buitendien aangetoond dat de betrokken Italiaanse wet verzekeringsondernemingen kan belemmeren tot deze markt in Italië toe te treden, doordat het deze ondernemingen kan beletten om geleidelijk of progressief, of zelfs op incidentele of onregelmatige basis op die markt activiteiten te ontwikkelen.(32)

78.      De omstandigheden van de drie ondernemingen die de Commissie in haar processtukken heeft geschetst, en die grotendeels niet door de Italiaanse Republiek zijn betwist, zijn wellicht niet per se representatief voor de obstakels die alle tot de markt voor verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen toetredende ondernemingen ondervinden, maar tonen wel aan dat de door de betrokken wet opgeworpen belemmeringen van enige omvang kunnen zijn en niet louter hypothetisch of heel gering.(33)

79.      Alhoewel de uitzondering van artikel 132, lid 2, van de Codice sommige verzekeringsondernemingen enige verlichting kan bieden, namelijk die welke een vergunning aanvragen beperkt tot wagenparken(34), is de werkingssfeer van de uitzondering mijns inziens uitermate beperkt. De betrokken uitzondering vermindert niet de door de verplichting tot verzekering(35) gecreëerde beperkingen waarmee bijvoorbeeld verzekeringsondernemingen te maken hebben die zijn gespecialiseerd in verzekeringen in andere nichemarkten dan wagenparken.(36) Verzekeringsondernemingen kunnen zich genoodzaakt zien hun bestaande ondernemingsmodel(37) aanzienlijk bij te stellen in respons op de betrokken Italiaanse wetgeving.

80.      Het is vaste rechtspraak dat nationale maatregelen die de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden beperken, slechts gerechtvaardigd kunnen zijn wanneer zij aan vier voorwaarden voldoen: zij moeten zonder discriminatie worden toegepast, beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, de verwezenlijking van het nagestreefde doel waarborgen, en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.(38)

81.      Ik herinner er in dit verband aan, dat de Commissie in de onderhavige procedure niet is geslaagd in het bewijs dat de betrokken bepaling van Italiaans recht ongelijke gevolgen heeft voor verzekeringsondernemingen die in Italië opereren in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting.(39) Ten aanzien van de vraag of die bepalingen gerechtvaardigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang, stelt de Italiaanse Republiek dat zij op twee gronden gerechtvaardigd zijn. Ten eerste waarborgt de verplichting tot verzekering dat bepaalde categorieën bestuurders, zoals jonge bestuurders of in bepaalde Italiaanse regio’s woonachtige bestuurders, zich van een verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen kunnen voorzien. Ten tweede waarborgt de aan verzekeringsondernemingen opgelegde verplichting tot verzekering dat een derde die schade lijdt door een motorvoertuig, de geleden schade vergoed krijgt en dat die schade geen middelen aan het socialezekerheidsstelsel onttrekt. Volgens de Italiaanse Republiek en de Finse Republiek bestaat een rechtstreeks verband tussen de verplichting voor bestuurders om zich tegen wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen te verzekeren en de verplichting voor verzekeringsondernemingen om die dekking te bieden.

82.      Wat de eerste rechtvaardiging betreft, de bescherming van de consument kan mijns inziens een beperking van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting rechtvaardigen.(40) Zoals ik in punt 77 supra heb gesteld, kunnen de aan verzekeringsondernemingen bij de artikelen 11, leden 1 en 1 bis, 12 bis en 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(41) opgelegde vereisten met betrekking tot het bieden van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen onder andere een belemmering vormen voor het ontstaan van gespecialiseerde verzekeringsondernemingen in Italië.(42) Hoewel het gebrek aan of de inkrimping van gespecialiseerde verzekeringsondernemingen in Italië althans voor bepaalde consumenten aldaar nadelig kan zijn(43), ben ik in abstracto van mening dat de noodzaak ervoor te zorgen dat afnemers van een verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen geen onredelijke discriminatie ondervinden op basis van hun leeftijd of woonplaats, beperkingen van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen.

83.      Het is derhalve aan de Italiaanse Republiek, die ter rechtvaardiging van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting een beroep heeft gedaan op de problemen die bepaalde categorieën bestuurders en in het zuiden van Italië woonachtige bestuurders ondervinden, om afdoende bewijs aan het Hof over te leggen waaruit blijkt dat die problemen bij gebreke van een verplichting tot verzekering zouden ontstaan of toenemen. De Italiaanse Republiek heeft dienaangaande gesteld, dat de afschaffing van de aan verzekeringsondernemingen opgelegde verplichting tot verzekering een „vernietigende” uitwerking zou hebben, met name in het zuiden van Italië (Il Mezzogiorno). Behalve de concrete statistieken die de Italiaanse Republiek heeft overgelegd, waaruit – ondanks de bestaande algemene verplichting tot verzekering – blijkt dat het probleem van ongevallen met onverzekerde voertuigen zich in heel Italië steeds verder verbreidt(44), heeft die lidstaat echter nauwelijks bewijs verschaft waaruit zou kunnen blijken dat in het zuiden woonachtige bestuurders en jonge bestuurders bij gebreke van die verplichting (meer) zouden worden gediscrimineerd.(45)

84.      Aanvaardt men evenwel dat bij gebreke van de aan verzekeringsondernemingen opgelegde verplichting tot verzekering een mogelijk gevaar van discriminatie van jonge bestuurders en in het zuiden van Italië woonachtige bestuurders bestaat, dan moet worden onderzocht of de door de Italiaanse Republiek vastgestelde maatregelen niet verder gaan dan objectief noodzakelijk is.(46)

85.      Het is duidelijk dat de bij artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990, en nadien artikel 132, lid 1, van de Codice opgelegde verplichting tot verzekering een algemeen karakter heeft en onafhankelijk van de betrokken categorie consumenten of hun woonplaats van toepassing is. Die verplichting lijkt dus, althans op het eerste gezicht, onevenredig en overdreven beperkend, omdat zij duidelijk verder gaat dan wat noodzakelijk is ter bereiking van het doel.(47)

86.      De Italiaanse Republiek stelt echter in wezen dat het niet mogelijk is de verplichting tot verzekering tot bepaalde categorieën consumenten te beperken, omdat dit op zich tot discriminatie zou leiden. Indien de verplichting tot verzekering alleen voor bepaalde regio’s van Italië zou gelden, zou dit bovendien verzekeringsondernemingen stimuleren in die regio’s geen zaken te doen. De Italiaanse Republiek meent voorts dat de verschillende regelingen die in andere lidstaten zijn ingevoerd om de problemen aan te pakken van bestuurders die zich niet tegen wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen kunnen verzekeren, en die minder restrictief zijn dan de verplichting tot verzekering, voor de oplossing van de problemen in Italië niet geschikt zouden zijn.

87.      Volgens de rechtspraak van het Hof kan naar mijn mening de evenredigheid van de door de Italiaanse Republiek vastgestelde maatregel niet worden uitgesloten op de enkele grond dat andere lidstaten voor een ander stelsel van bescherming hebben gekozen dan het in Italië gehanteerde.(48) In de Italiaanse Republiek kunnen specifieke omstandigheden bestaan, die tegen invoering van door andere lidstaten gekozen stelsels pleiten. Nu behalve ongefundeerde stellingen van de Italiaanse Republiek evenwel elk bewijs ontbreekt, ben ik er niet van overtuigd dat deze lidstaat de verplichting tot verzekering noch praktisch noch wettelijk tot inwoners van bepaalde regio’s van Italië of tot bepaalde categorieën consumenten kan beperken.(49) Ik ben daarom van mening dat de artikelen 11, leden 1 en 1 bis, 12 bis, en 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(50), verder gaan dan objectief noodzakelijk is voor het nagestreefde doel, bepaalde bestuurders tegen discriminatie te beschermen.

88.      Ten aanzien van de stelling van de Italiaanse Republiek dat de verplichting tot verzekering gerechtvaardigd is ter bescherming van derden-slachtoffers van ongevallen met motorvoertuigen waarbij onverzekerde bestuurders zijn betrokken, ben ik van mening dat een dergelijk doel in principe een belang kan zijn dat een beperking van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting rechtvaardigt.(51)

89.      Mijns inziens heeft de Italiaanse Republiek evenwel geen enkel bewijs geleverd voor haar stelling dat een rechtstreeks verband bestaat tussen het ontbreken van een verplichting voor verzekeringsondernemingen om verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen te bieden aan alle potentiële consumenten, en een toename van het aantal derden-slachtoffers van ongevallen waarbij onverzekerde voertuigen zijn betrokken. Alhoewel zij alarmerende cijfers heeft gepresenteerd met betrekking tot andere lidstaten waar geen verplichting tot verzekering bestaat en het aantal onverzekerde voertuigen en ongevallen waarbij die voertuigen zijn betrokken(52), heeft de Italiaanse Republiek geen enkele rechtstreekse correlatie tussen deze twee soorten gegevens aangetoond. De Italiaanse Republiek heeft belangrijke gegevens overgelegd waaruit een duidelijke stijging van het aantal schadevorderingen tegen en de door het Italiaanse garantiefonds uitgekeerde vergoedingen blijkt – en dit nog wel in een lidstaat waar voor verzekeringsondernemingen een verplichting tot verzekering geldt.(53) Op basis van de stukken in de onderhavige procedure lijkt de bij de Italiaanse wet opgelegde verplichting tot verzekering(54) geen geschikt middel om het doel van bescherming van derden-slachtoffers van ongevallen met motorvoertuigen te bereiken.

90.      Ik geef het Hof dan ook in overweging vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de ingevolge de artikelen 43 EG en 49 EG of haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

C –    Tweede grief – Schending van de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49

1.      Argumenten van partijen

91.      Volgens de Commissie schenden de artikelen 11, lid 1 bis, 12 bis, en 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(55) het beginsel van tariefvrijheid. De Commissie betoogt dat indien het Hof van oordeel is dat de verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990(56) onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, daaruit noodzakelijkerwijs volgt dat artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 in strijd is met artikel 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49. De Italiaanse Republiek heeft zelf verklaard, dat het stelsel van controle met terugwerkende kracht door ISVAP met betrekking tot premies met name is ingevoerd om ontduiking van de verplichting tot verzekering te voorkomen.

92.      Volgens de Commissie levert de verplichting voor verzekeringsondernemingen om hun premies te berekenen „overeenkomstig hun technische grondslagen, die voldoende ruim moeten zijn en ten minste vijf boekjaren moeten bestrijken”, tezamen met de bevoegdheid van ISVAP om premies met terugwerkende kracht te controleren en hoge boetes op te leggen, een schending op van het beginsel van tariefvrijheid. Ook al verlangt de Italiaanse wet geen voorafgaande goedkeuring of systematische mededeling van premies aan ISVAP, toch garandeert hij dat premies met het marktgemiddelde overeenkomen. De Italiaanse regeling komt neer op een stelsel van gereglementeerde premies en vormt een belemmering voor de verzekeringsondernemingen om hun diensten op de markt te brengen op de wijze die hun goeddunkt, en zij bemoeilijkt daardoor de verwezenlijking van de interne markt op verzekeringsgebied.

93.      De Italiaanse Republiek voert aan, dat de Italiaanse wetgeving geen voorafgaande goedkeuring of systematische mededeling van premies verplicht stelt. De in Legge nr. 990 en de Codice opgenomen regels inzake het niveau van de premies zijn enkel bedoeld om te voorkomen dat ondernemingen zich aan de verplichting tot verzekering onttrekken door consumenten buitensporige tarieven aan te rekenen. Deze regels stroken met de standaard technische regels en actuariële beginselen die verzekeringsondernemingen aanhouden. De Commissie stelt dan ook onterecht dat de regels in de Italiaanse wet zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat de hoogte van de premies conform het marktgemiddelde is. Verzekeringsondernemingen kunnen hun tarieven zelfs aanzienlijk verhogen om een negatieve ontwikkeling in het aantal schadevorderingen in te calculeren, of andere technische maatregelen nemen om hun financiële stabiliteit te handhaven. ISVAP onderneemt zelden actie en grijpt in feite alleen in wanneer de door verzekeringsmaatschappijen berekende tarieven abusief zijn, of op grond van discriminatie.

2.      Beoordeling

94.      Richtlijn 92/49, die is vastgesteld op grond van de artikelen 57, lid 2, en 66 EG‑Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 47, lid 2, EG en 55 EG), beoogt de voltooiing van de interne markt in de sector schadeverzekering zowel uit het oogpunt van de vrijheid van vestiging als uit dat van de vrijheid van dienstverrichting, teneinde het voor verzekeringsondernemingen die hun hoofdkantoor in de Gemeenschap hebben, gemakkelijker te maken in de Gemeenschap gelegen risico’s te dekken.(57) Zij beoogt het vrij op de markt brengen in de Gemeenschap van verzekeringsproducten in de betrokken sector te verwezenlijken.(58)

95.      Met betrekking tot de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 heeft het Hof vastgesteld, dat de gemeenschapswetgever het beginsel van tariefvrijheid in de schadeverzekeringsbranche wil waarborgen, mede met betrekking tot een verplichte verzekering als de wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen. Dit beginsel impliceert een verbod op ieder stelsel van voorafgaande of systematische mededeling en goedkeuring van de tarieven die een verzekeringsmaatschappij voornemens is in haar betrekkingen met de verzekeringnemers te hanteren. De enige afwijking van dit beginsel die richtlijn 92/49 toelaat, betreft de voorafgaande mededeling en de goedkeuring van „tariefverhogingen” in het kader van een „algemeen prijscontrolesysteem”.(59)

96.      Partijen in dit geding zijn het erover eens dat de artikelen 11, lid 1 bis, 12 bis, en 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(60) geen stelsel van voorafgaande of systematische mededeling of goedkeuring van premies in Italië introduceert en dat de interventie van ISVAP ten aanzien van die premies zuiver ex post facto is. Onderzocht moet evenwel worden of de uitwerking van de artikelen 11, lid 1 bis, 12 bis, and 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990(61) zodanig is, dat zij het in de rechtspraak van het Hof vastgestelde beginsel van tariefvrijheid daadwerkelijk doorkruist.

97.      Het is mijns inziens duidelijk dat verzekeringsondernemingen met een vergunning voor het sluiten van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië ingevolge artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990(62) de hoogte van de basispremie niet vrij kunnen bepalen. Afwijking van de regels inzake de vaststelling van premies volgens artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990(63) kan immers de oplegging van geldboetes aan een verzekeringsonderneming tot gevolg hebben, variërend van 1 tot 5 miljoen euro.(64)

98.      Ook de tariefvrijheid van richtlijn 92/49 kent echter grenzen. Verzekeringsondernemingen kunnen niet straffeloos hun premies bepalen.(65) Volgens de rechtspraak van het Hof kan namelijk van een volledige tariefharmonisatie ter zake van schadeverzekeringen, met uitsluiting van iedere nationale maatregel die gevolgen voor de tarieven kan hebben, geen sprake zijn zolang de gemeenschapswetgever zijn wil daartoe niet duidelijk tot uitdrukking heeft gebracht.(66)

99.      In het onderhavige geval heeft de Italiaanse Republiek onder meer duidelijk verklaard dat artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990(67) is vastgesteld om ontduiking van de verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van diezelfde wet(68) te voorkomen.

100. Zoals ik in de punten 66 tot en met 90 supra heb uiteengezet, vormt de verplichting tot verzekering zoals voorzien in artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990(69) een ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. Artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990(70), dat is bedoeld om ontduiking van de betrokken verplichting tot verzekering te voorkomen, schendt derhalve op ongerechtvaardigde wijze het beginsel van tariefvrijheid.

101. Ik geef het Hof daarom in overweging vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door ter voorkoming van de ontduiking van de verplichting tot verzekering een wettelijke regeling voor de berekening van premies vast te stellen en in stand te houden, de op haar rustende verplichtingen ten aanzien van het beginsel van tariefvrijheid in de zin van de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 niet is nagekomen.

D –    Derde grief – Schending van artikel 9 van richtlijn 92/49

1.      Argumenten van partijen

102. Volgens de Commissie is het door ISVAP uitgeoefende toezicht en de door deze opgelegde sancties op grond van artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 en nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice, met betrekking tot verzekeringsondernemingen opererend in Italië in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, in strijd met de bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst als bedoeld in artikel 9 van richtlijn 92/49.

103. Volgens punt 5 van de considerans van richtlijn 92/49 is het beginsel dat het toezicht wordt uitgeoefend door de lidstaat van herkomst een van de essentiële doelstellingen van die richtlijn; iedere uitzondering op dat beginsel moet strikt worden uitgelegd en hetzij uitdrukkelijk hetzij impliciet in andere bepalingen van richtlijn 92/49 zijn voorzien, dan wel in andere richtlijnen betreffende de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen. De artikelen 11 en 40 van richtlijn 92/49 kennen bovendien een ruime werkingssfeer toe aan dat beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst. Indien ISVAP wil ingrijpen met betrekking tot premies berekend door verzekeringsondernemingen waarvan de hoofdvestiging zich in een andere lidstaat bevindt, moet ISVAP van de vermeende onregelmatigheden mededeling doen aan de toezichthouder in de lidstaat van herkomst en deze verzoeken de nodige maatregelen te treffen.

104. De Italiaanse Republiek betoogt dat de door haar vastgestelde regeling ter bescherming van de consument geen verband houdt met het financiële toezicht op verzekeringsondernemingen als bedoeld in artikel 9 van richtlijn 92/49. Het financiële toezicht op een verzekeringsonderneming, dat tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat van herkomst behoort, betreft solvabiliteitsmarges en technische middelen, maar niet de bescherming van de consument.

2.      Beoordeling

105. Richtlijn 92/49 beoogt „een wezenlijke, noodzakelijke en voldoende harmonisatie tot stand te brengen om te komen tot een wederzijdse erkenning van de vergunningen en van de stelsels van bedrijfseconomisch toezicht, waardoor een en dezelfde vergunning voor de gehele Gemeenschap geldig is en waarbij het beginsel geldt dat het toezicht wordt uitgeoefend door de lidstaat van herkomst”.(71)

106. Voor de toegang tot en uitoefening van het verzekeringsbedrijf is derhalve één enkele administratieve vergunning vereist, die wordt afgegeven door de autoriteiten van de lidstaat waar de verzekeringsonderneming haar hoofdkantoor heeft, welke vergunning de onderneming het recht geeft overal in de Gemeenschap haar werkzaamheden uit te oefenen, hetzij op grond van het recht van vestiging, hetzij in het kader van de vrijheid van dienstverrichting. Bovendien kan de lidstaat van het bijkantoor of van de vrije dienstverrichting van verzekeringsondernemingen die op zijn grondgebied het verzekeringsbedrijf wensen uit te oefenen en waaraan reeds in de lidstaat van herkomst(72) vergunning is verleend, niet langer een nieuwe vergunning verlangen.(73) Daarnaast is als uitvloeisel van het beginsel dat de lidstaat van herkomst vergunning verleent, volgens artikel 9 van richtlijn 92/49 de lidstaat van herkomst uitsluitend bevoegd voor het financiële toezicht op verzekeringsondernemingen. Het financiële toezicht omvat met name(74) het controleren, „met betrekking tot het geheel van de werkzaamheden van de verzekeringsondernemingen, van de solvabiliteit van de verzekeringsonderneming, alsmede van de vorming van technische voorzieningen en de tegenover deze voorzieningen staande activa”.(75)

107. De in richtlijn 92/49 neergelegde beginselen dat één enkel loket vergunning verleent en dat de lidstaat van herkomst financieel toezicht uitoefent, vormen naar mijn mening de hoeksteen van de uitoefening van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting in de schadeverzekeringsbranche.

108. Volgens de bepalingen van artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 en nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice, zijn verzekeringsondernemingen met een vergunning voor het sluiten van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen in Italië, met inbegrip van die welke in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting opereren, gehouden hun premies op een bepaalde manier te berekenen. Bovendien kan ISVAP een verzekeringsonderneming die zich niet aan de voorgeschreven methode voor premieberekening van artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 en nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice houdt, in bepaalde omstandigheden hoge boetes opleggen. Zoals in punt 99 supra is vastgesteld, heeft artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 en nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice enkel tot doel ontduiking van de verplichting tot verzekering te voorkomen.

109. De beslissing om verzekeringnemers dekking te verschaffen en de vaststelling van tarieven, behoren mijns inziens tot de kern van het verzekeringsbedrijf en kunnen van invloed zijn op de financiële balans van de onderneming. Door de in artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990(76) bepaalde regels voor de premieberekening en de op grond daarvan aan ISVAP toegekende toezichthoudende en disciplinaire bevoegdheden, moet een verzekeringsonderneming niet alleen verantwoording afleggen aan de volgens richtlijn 92/49 met het financiële toezicht belaste bevoegde autoriteiten in haar lidstaat van herkomst, maar ook aan ISVAP, ten aanzien van zaken die haar financiële balans kunnen betreffen.

110. De grief van de Commissie dat artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990(77), welk artikel is bedoeld om ontduiking van de betrokken verplichting tot verzekering te voorkomen, artikel 9 van richtlijn 92/49 schendt, is dan ook gegrond.

VII – Kosten

111. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.

112. Luidens artikel 69, lid 4, van dit Reglement dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.

VIII – Conclusie

113. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:

–        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door een verplichting tot verzekering van de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen vast te stellen en te handhaven die geldt voor alle verzekeringsondernemingen, met inbegrip van die met hoofdkantoor in een andere lidstaat maar in Italië opererend in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting, haar verplichtingen ingevolge de artikelen 43 EG en 49 EG niet is nagekomen;

–        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door met het doel ontduiking van de verplichting tot verzekering te voorkomen regels voor de berekening van premies vast te stellen en te handhaven in strijd met het beginsel van tariefvrijheid als bedoeld in de artikelen 6, 29 and 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering), haar verplichtingen ingevolge die richtlijn niet is nagekomen;

–        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door regels vast te stellen en te handhaven volgens welke verzekeringsondernemingen met hoofdkantoor in een andere lidstaat maar in Italië opererend in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting, hun premies moeten berekenen, en door sancties te stellen op overtreding van die regels in strijd met het beginsel van toezicht door de lidstaat van herkomst in de zin van artikel 9 van richtlijn 92/49, haar verplichtingen ingevolge die richtlijn niet is nagekomen;

–        de Italiaanse Republiek in haar eigen kosten en in de kosten van de Commissie te verwijzen;

–        te bepalen dat de Finse Republiek haar eigen kosten draagt.

1 – Oorspronkelijke taal: Engels.

2 – PB L 228, blz. 1.

3 – Arrest van 5 oktober 2004 (C‑442/02, Jurispr. blz. I‑8961).

4 – Zie hierboven, punt 30.

5 – Zie onder meer arresten van 10 mei 2001, Commissie/Nederland (C‑152/98, Jurispr. blz. I‑3463, punt 23); 15 januari 2002, Commissie/Italië (C‑439/99, Jurispr. blz. I‑305, punt 10); en 27 november 2003, Commissie/Finland (C‑185/00, Jurispr. blz. I‑14189, punt 79).

6 – Zie in het bijzonder arrest van 5 juni 2003, Commissie/Italië (C‑145/01, Jurispr. blz. I‑5581, punt 17).

7 – Zie in het bijzonder arresten van 28 maart 1985, Commissie/Italië (274/83, Jurispr. blz. 1077, punt 21); 16 september 1997, Commissie/Italië (C‑279/94, Jurispr. blz. I‑4743, punt 15), en 18 mei 2006, Commissie/Spanje (C‑221/04, Jurispr. blz. I‑4515, punt 36).

8 – Zie hierboven, punt 30.

9 – Zie hierboven, punten 18 en 19.

10 – Arresten van 19 mei 1983, Verros/Parlement (306/81, Jurispr. blz. 1755, punt 9), en 15 december 2005, Italië/Commissie (C‑66/02, Jurispr. blz. I‑10901, punt 86).

11 – En nadien artikel 132, lid 1, van de Codice.

12 – En nadien de artikelen 35, lid 1, 314, lid 2, 131, 313 en 314, lid 1, van de Codice.

13 – Aangehaald in voetnoot 3.

14 – PB L 103, blz. 1.

15 – PB L 8, blz. 17.

16 – Arrest van 14 oktober 2004 (C‑36/02, Jurispr. blz. I‑9609).

17 – En nadien artikel 132, lid 1, van de Codice.

18 – En nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

19 – En nadien artikel 314, lid 1, van de Codice.

20 – En nadien de artikelen 131 en 313 van de Codice.

21 – Zie hierboven, punt 48.

22 – Arrest van 21 oktober 2004, Commissie/Griekenland (C‑288/02, Jurispr. blz. I‑10071, punt 35, en de daarin aangehaalde rechtspraak).

23 – Zie onder meer het arrest CaixaBank Frankrijk, aangehaald in voetnoot 3, punten 9 en 11.

24 – Zie onder meer arresten van 29 november 2001, De Coster (C‑17/00, Jurispr. blz. I‑9445, punt 29); 8 september 2005, Mobistar en Belgacom (C‑544/03 en C‑545/03, Jurispr. blz. I‑7723, punt 29); 5 december 2006, Cipolla e.a. (C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr. blz. I‑11421, punt 56); en 11 januari 2007, ITC (C‑208/05, Jurispr. blz. I‑181, punt 55).

25 – En de daaraan gekoppelde verplichtingen.

26 – En nadien de artikelen 35, lid 1, 131, 132, lid 1, 313, 314, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

27 – Zie evenwel artikel 132, lid 2, van de Codice.

28 – Zie hierboven, punt 60.

29 – Zie hierboven, punt 49. Volgens punt 3 van de considerans van richtlijn 2002/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 maart 2002 tot wijziging van richtlijn 73/239/EEG van de Raad op het gebied van de solvabiliteitsmargevereisten voor schadeverzekeringsondernemingen (PB L 77, blz. 17), is de verplichting voor verzekeringsondernemingen een solvabiliteitsmarge te vormen die fungeert als buffer om ongewenste ontwikkelingen in het bedrijfsklimaat op te vangen, een wezenlijk aspect van het stelsel van bedrijfseconomisch toezicht ter bescherming van verzekerden en verzekeringnemers.

30 – Ofschoon niet uit te sluiten valt dat verzekeringsondernemingen „self-help” maatregelen nemen om de feitelijke gevolgen van de betrokken wetgeving te beperken door, bijvoorbeeld, reclamemateriaal op bepaalde categorieën prospects, of op geografische of linguïstische gebieden af te stemmen, veranderen dergelijke maatregelen niets aan het feit dat de onderneming ingevolge de Italiaanse regeling een plicht heeft tot verzekering van al die verzekeringnemers die een verzekering willen afsluiten, en aan alle bij de Italiaanse wet opgelegde vereisten moeten voldoen om te waarborgen dat de verplichting tot verzekering wordt nageleefd.

31 – In het arrest van 25 februari 2003, Commissie/Italië (C‑59/01, Jurispr. blz. I‑1759), heeft het Hof in punt 25 vastgesteld: „[V]olgens de negentiende overweging van de considerans van [richtlijn 92/49] is het in het kader van de interne markt [...] in het belang van de verzekeringnemer dat deze toegang heeft tot een zo breed mogelijke waaier van in de Gemeenschap aangeboden verzekeringsproducten, opdat hij de keuze kan maken die het best aan zijn behoeften voldoet.”

32 – Ik merk op dat volgens de rechtspraak van het Hof het onderscheid tussen dienstverrichting en vestiging ervan kan afhangen of de uitoefening van een activiteit duurzaam is of tijdelijk. Zie in dat verband arrest van 30 november 1995, Gebhard (C‑55/94, Jurispr. blz. I‑4165, punten 21‑26).

33 – Ik merk nog op dat de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard, zonder tegengesproken te zijn door de Italiaanse Republiek, dat ISVAP kort tevoren boetes variërend van 1 tot 2 miljoen euro had opgelegd aan een Duitse, een Italiaanse en een Zwitserse verzekeringsonderneming wegens het niet nakomen van de verplichting tot verzekering.

34 – Terzijde merk ik op dat de vaststelling van artikel 132, lid 2, van de Codice door de Italiaanse Republiek erop wijst dat deze zich bewust is van het bestaan van specialisatie op het gebied van verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen.

35 – En de bepalingen van Italiaans recht die zijn bedoeld om volledige uitvoering te geven aan die verplichting.

36 – Te denken valt, bijvoorbeeld, aan een situatie waarin een verzekeringsonderneming gespecialiseerd is in verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen voor zelfstandige taxichauffeurs.

37 – De betrokken Italiaanse regeling kan daadwerkelijk gevolgen hebben voor de wijze waarop de onderneming zaken doet.

38 – Zie arrest van 4 juli 2000, Haim (C‑424/97, Jurispr. blz. I‑5123, punt 57).

39 – Zo dit haar bedoeling was. Zie hierboven, punt 69.

40 – Zie met betrekking tot de vrijheid van dienstverrichting arresten van 9 juli 1997, De Agostini (C‑34/95–C‑36/95, Jurispr. blz. I‑3843, punt 53); 6 november 2003, Gambelli e.a. (C‑243/01, Jurispr. blz. I‑13031, punt 67), en 6 maart 2007, Placanica e.a. (C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, Jurispr. blz. I‑1891, punt 46).

41 – En nadien de artikelen 35, lid 1, 131, 132, lid 1, 313, 314, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

42 – Op andere gebieden dan wagenparken; zie artikel 132, lid 2, van de Codice.

43 – En naar mijn mening onmiskenbaar een van de voornaamste doelstellingen van richtlijn 92/49 dwarsboomt; zie voetnoot 31.

44 – Zie hierboven, punt 59.

45 – De Italiaanse Republiek heeft bijvoorbeeld opgemerkt dat thans (terwijl een verzekeringsplicht geldt) de premiebijdragen in Il Mezzogiorno aan het BBP 2 % lager zijn dan het nationale gemiddelde en dat 70 % van de schadepremie uitsluitend betrekking heeft op verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen. Daarnaast heeft de Italiaanse Republiek nadrukkelijk melding gemaakt van het geval van een 45-jarige bestuurder uit Napels met een maximale malus, die een verzekeringsonderneming een jaarpremie van 10 000 EUR moest betalen; het geval van een 21-jarige bestuurder die twee jaar zijn rijbewijs had, maar bij een ongeval betrokken was geraakt en een jaarpremie van 8 000 EUR moest betalen; en het geval van een bestuurder met een nieuw rijbewijs, die een jaarpremie van 7 000 EUR moest betalen.

46 – Zie in dat verband arrest van 11 maart 2004, Commissie/Frankrijk (C‑496/01, Jurispr. blz. I‑2351, punt 68).

47 – Zie naar analogie arrest van 5 juni 2007, Rosengren e.a. (C‑170/04, Jurispr. blz. I‑4071, punt 51).

48 – Zie in dat verband arresten van 21 september 1999, Läärä e.a. (C‑124/97, Jurispr. blz. I‑6067, punt 36); 21 oktober 1999, Zenatti (C‑67/98, Jurispr. blz. I‑7289, punt 34), en 11 september 2003, Anomar e.a. (C‑6/01, Jurispr. blz. I‑8621, punt 80).

49 – Ik wijs er in dit verband op, dat de Italiaanse Republiek bij artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990, en nadien artikel 314, lid 2, van de Codice, specifieke sancties heeft opgelegd voor overtreding van de verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990, en nadien artikel 132, lid 1, van de Codice met betrekking tot bepaalde geografische gebieden in Italië of categorieën van verzekeringnemers.

50 – En de artikelen 35, lid 1, 131, 132, lid 1, 313, 314, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice. De verplichtingen en sancties van de artikelen 11, lid 1, 12 bis, en 12 quater, lid 1, van Legge nr. 990 en de artikelen 131, 132, lid 1, 313, en 314, lid 1, van de Codice zijn van algemene aard en onafhankelijk van het betrokken geografische gebied in Italië of de categorie verzekeringnemer van toepassing. De sancties die zijn voorzien in artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 en artikel 314, lid 2, van de Codice zijn van toepassing in geval van overtreding van de algemene verplichting tot verzekering van artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990 en artikel 132, lid 1, van de Codice met betrekking tot bepaalde geografische gebieden in Italië of categorieën verzekeringnemers. Hoewel de bepaling betreffende sancties van artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990, en nadien artikel 314, lid 2, van de Codice, lijkt te voldoen aan de eis dat de maatregelen evenredig moeten zijn, ben ik van mening dat deze bepalingen verwijzen naar en intrinsiek verbonden zijn aan de algemene verplichting tot verzekering van respectievelijk artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990 en nadien artikel 132, lid 1, van de Codice. Mijns inziens houdt derhalve de vaststelling dat de Italiaanse Republiek vanwege de in artikel 11, lid 1, van Legge nr. 990 en artikel 132, lid 1, van de Codice neergelegde verplichting tot verzekering, de ingevolge de artikelen 43 EG en 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, noodzakelijkerwijs eenzelfde vaststelling in met betrekking tot respectievelijk artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990 en artikel 314, lid 2, van de Codice.

51 – Dit punt is niet door de Commissie betwist.

52 – Zie hierboven, punt 63.

53 – Zie hierboven, punt 59.

54 – En de bepalingen die zijn vastgesteld om daaraan volledige uitvoering te geven.

55 – En nadien de artikelen 35, lid 1, 131, 313, 314, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

56 – En daarna artikel 132, lid 1, van de Codice.

57 – Zie punt 1 van de considerans van richtlijn 92/49.

58 – Arrest Commissie/Italië (C‑59/01), aangehaald in voetnoot 31, punt 26.

59 – Zie onder meer arrest van 7 september 2004, Commissie/Frankrijk (C‑347/02, Jurispr. blz. I‑7557, punt 22).

60 – En nadien de artikelen 35, lid 1, 131, 313, 314, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

61 – En nadien de artikelen 35, lid 1, 131, 313, 314, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

62 – En nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

63 – En nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

64 – Volgens artikel 11, lid 1 bis, van Legge nr. 990, kan in het „geval van herhaalde ontduiking van de verplichting tot verzekering [...] de vergunning voor het sluiten van wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen worden ingetrokken”. Deze bepaling is kennelijk niet in de Codice gehandhaafd.

65 – Prijsdumping en misleidende of frauduleuze tariefpraktijken zouden, zo meen ik, geen bescherming vinden in de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49.

66 – Zie arrest Commissie/Frankrijk (C‑347/02), aangehaald in voetnoot 59, punt 25.

67 – En nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

68 – En nadien artikel 132, lid 1, van de Codice.

69 – En nadien artikel 132, lid 1, van de Codice.

70 – En nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

71 – Zie punt 5 van de considerans.

72 – Volgens artikel 1, sub c, van richtlijn 92/49 betekent „lidstaat van herkomst: de lidstaat waar het hoofdkantoor is gevestigd van de verzekeringsonderneming die het risico dekt”.

73 – Zie punt 6 van de considerans.

74 – Maar is naar mijn mening niet beperkt tot.

75 – Zie artikel 9 van richtlijn 92/49.

76 – En nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

77 – En nadien de artikelen 35, lid 1, en 314, lid 2, van de Codice.

Full & Egal Universal Law Academy