Sag C-215/06
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Irland
»Traktatbrud – manglende vurdering af indvirkningen på miljøet af projekter, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 85/337/EØF – efterfølgende lovliggørelse«
Sammendrag af dom
1. Miljø – vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet – direktiv 85/337
(Rådets direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 97/11, art. 1, stk. 2, art. 2, stk. 1, og art. 4, stk. 1 og 2, samt bilag I og II)
2. Miljø – vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet – direktiv 85/337
(Rådets direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 97/11, art. 2, stk. 1, og art. 4, stk. 1 og 2)
3. Miljø – vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet – direktiv 85/337
[Rådets direktiv 85/337, art. 2, 4 og 5-10, og bilag II, punkt 2, litra a) og c), og punkt 10, litra d)]
4. Miljø – vurdering af visse projekters indvirkning på miljøet – direktiv 85/337
[Rådets direktiv 85/337, som ændret ved direktiv 97/11, art. 2, 4 og 5-10, samt bilag II, punkt 3, litra i), og punkt 13, og bilag III]
1. Da formuleringen af den afgørelse, der giver bygherren ret til at gennemføre projektet efter tilladelse fra den kompetente myndighed i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved direktiv 97/11, er utvetydig, skal direktivets artikel 2, stk. 1, nødvendigvis forstås således, at såfremt ansøgeren ikke har søgt om og derefter opnået den fornødne tilladelse og forinden foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet, når en sådan er påkrævet, kan han ikke påbegynde arbejderne i relation til det pågældende projekt uden at tilsidesætte direktivets krav.
Denne analyse gælder for samtlige projekter, der falder ind under dette direktivs anvendelsesområde, uanset om de henhører under direktivets bilag I og følgelig skal underkastes en systematisk vurdering i medfør af direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, eller under direktivets bilag II og som sådanne og i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 2, ikke er underlagt en vurdering af indvirkninger på miljøet, medmindre de henset til grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten og/eller på grundlag af en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
En sådan ordlydsfortolkning af artikel 2, stk. 1, svarer i øvrigt til det formål, der forfølges med det pågældende direktiv, hvilket formål bl.a. angives i femte betragtning til direktiv 97/11, hvorefter der »for projekter, som kræver en vurdering, bør [...] fastsættes krav om, at der skal indgives ansøgning om tilladelse, [og] vurderingen bør foretages, inden en sådan tilladelse gives«.
(jf. præmis 50-53)
2. En medlemsstat opfylder ikke kravene efter direktiv 85/337 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved direktiv 97/11, hvis den giver tilladelser til efterfølgende lovliggørelse – der tilmed kan indrømmes, uden at det er godtgjort, at der foreligger særlige omstændigheder – samme retsvirkninger som dem, der er knyttet til byggetilladelser, der meddeles, før arbejderne og ændringerne i arealanvendelsen gennemføres, selv om de projekter, for hvilke der kræves en vurdering af deres indvirkning på miljøet, i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1 og 2, skal identificeres og derefter undergives – før tilladelsen gives, og følgelig nødvendigvis før de gennemføres – en anmodning om tilladelse og den nævnte vurdering.
Selv om fællesskabsretten ikke kan være til hinder for, at de gældende nationale regler i visse tilfælde gør det muligt at lovliggøre operationer eller handlinger, der er i strid hermed, skal en sådan mulighed nemlig være underlagt den betingelse, at den ikke giver de berørte anledning til at omgå fællesskabsreglerne eller til at undlade at anvende dem, og at en sådan lovliggørelse kun sker undtagelsesvis.
En ordning med efterfølgende lovliggørelse kan imidlertid have den virkning, at bygherrerne fristes til at undlade at efterprøve, om de påtænkte projekter opfylder kriterierne i direktivets artikel 2, stk. 1, og følgelig ikke iværksætter de tiltag, der er nødvendige for identifikationen af de nævnte projekters indvirkning på miljøet og for den forudgående vurdering heraf. Ifølge første betragtning til direktiv 85/337 er det imidlertid nødvendigt, at den kompetente myndighed som led i beslutningsprocessen på et så tidligt stadium som muligt tager indvirkningen af alle tekniske planlægnings- og beslutningsprocesser på miljøet i betragtning, idet formålet er fra starten at undgå dannelsen af forurening eller gener frem for senere at forsøge at modvirke deres virkninger.
(jf. præmis 57, 58 og 61)
3. En medlemsstat tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i direktiv 85/337 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, hvis den ikke vedtager alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af anlægstilladelser til de første to faser af opførelsen af en vindmøllepark foretages en vurdering af disse anlægsarbejders indvirkning på miljøet i overensstemmelse med artikel 5-10 i direktiv 85/337, og som blot har bilagt ansøgningerne om tilladelse erklæringer om miljøpåvirkningen, der ikke opfylder disse krav.
Selv om det i denne forbindelse er ubestridt, at anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion hverken er opført i bilag I eller bilag II til direktiv 85/337, har de to første faser af opførelsen af vindmølleparken nødvendiggjort omfattende arbejder, herunder tørvegravning og udvinding af andre mineraler end metal- og energiholdige mineraler samt anlæg af veje, hvilke arbejder er nævnt i samme direktivs bilag II, henholdsvis i punkt 2, litra a) og c), og i punkt 10, litra d).
Den omstændighed, at de projekter, der henhører under direktivets bilag II, har underordnet betydning i forhold til anlægget af vindmølleparken i sin helhed, betyder imidlertid ikke, at de nævnte projekter af denne årsag ikke kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
Hensigten med at gennemføre en undersøgelse af indvirkningen på miljøet i overensstemmelse med kravene i direktiv 85/337 er nemlig på passende måde at påvise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt på faktorer som fauna, flora, jordbunden og vandet samt samspillet mellem disse forskellige faktorer.
(jf. præmis 96, 101, 104, 105 og 112 samt domskonkl.)
4. En medlemsstat tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i direktiv 85/337 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved direktiv 97/11, hvis den ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af ændringstilladelser og tilladelsen vedrørende den tredje fase af opførelsen af en vindmøllepark blev foretaget en sådan vurdering, og blot har bilagt ansøgningerne om tilladelse erklæringer om miljøpåvirkningen, der ikke opfylder disse krav.
Anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker) er nemlig nævnt i punkt 3, litra i), i bilag II til det pågældende direktiv, og i nævnte bilags punkt 13 omtales ændringer eller udvidelser af projekter i samme bilag, som allerede er godkendt, er udført eller er ved at blive udført, når de kan være til skade for miljøet.
Desuden indgår i de relevante udvælgelseskriterier i bilag III til det pågældende direktiv, der finder anvendelse for projekter, der er opført i bilag II til direktivet, og som der henvises til i direktivets artikel 4, stk. 3, risikoen for ulykker under hensyn til de anvendte teknologier. Af yderligere kriterier, der skal tages i betragtning, kan nævnes den miljømæssige sårbarhed i de geografiske områder, der kan blive berørt af projekter, navnlig »det naturlige miljøs bæreevne«, med særlig opmærksomhed på visse områder, herunder bjerg- og skovområder.
(jf. præmis 108, 109, 111 og 112 samt domskonkl.)
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
3. juli 2008 (*)
»Traktatbrud – manglende vurdering af indvirkningen på miljøet af projekter, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 85/337/EØF – efterfølgende lovliggørelse«
I sag C-215/06,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 11. maj 2006,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved D. Recchia og D. Lawunmi, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Irland ved D. O’Hagan, som befuldmægtiget, bistået af J. Connolly, SC, og G. Simons, BL, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne L. Bay Larsen, J. Makarczyk (refererende dommer), P. Kūris og J.-C. Bonichot,
generaladvokat: J. Mazák
justitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. februar 2008,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Med sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås,
– at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40) såvel i dets affattelse forud for som i dets affattelse efter de ændringer, der er indført ved Rådets direktiv 97/11/EF (EFT L 73, s. 5), idet medlemsstaten ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at projekter, som er omfattet af direktivet, før de gennemføres helt eller delvist, først vurderes med hensyn til nødvendigheden af en vurdering af indvirkninger på miljøet og derefter, såfremt projekterne kan få væsentlig indvirkning på miljøet på grund af deres art, dimensioner eller placering, undergives en vurdering af denne indvirkning i overensstemmelse med direktivets artikel 5-10, og
– at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i direktiv 85/337/EØF, idet medlemsstaten ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af anlægstilladelser til opførelsen af en vindmøllepark og tilknyttede anlægsarbejder i Derrybrien, Galway County, blev foretaget en vurdering af disse anlægsarbejders indvirkning på miljøet i overensstemmelse med direktivets artikel 5-10.
Retsforskrifter
Fællesskabsretten
2 Med sit søgsmål ønsker Kommissionen fastslået, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 85/337, både i den oprindelige version af dette og i den version, der følger af de ændringer, der blev indført ved direktiv 97/11.
Direktiv 85/337
3 Artikel 1, stk. 2 og 3, har følgende ordlyd:
»2. I dette direktiv forstås ved:
Projekt:
– gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder
– andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden.
Bygherre:
Enten den person, der ansøger om godkendelse af et privat projekt, eller den offentlige myndighed, som tager initiativ til et projekt.
Tilladelse:
Afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet.
3. Den eller de kompetente myndighed(er) er den(dem), som medlemsstaterne udpeger til at udføre de opgaver, der følger af dette direktiv.«
4 Artikel 2, stk. 1 og 2 samt stk. 3, første afsnit, i direktiv 85/337 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.
Disse projekter er defineret i artikel 4.
2. Vurderingen af indvirkningen på miljøet kan indgå i medlemsstaternes gældende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs målsætninger.
3. Medlemsstaterne kan i undtagelsestilfælde fritage et konkret projekt helt eller delvist fra de i dette direktiv fastsatte bestemmelser.«
5 Artikel 3 i direktiv 85/337 bestemmer:
»Vurderingen af indvirkningen på miljøet skal, afhængigt at hvert enkelt tilfælde og i overensstemmelse med artikel 4-11, bestå i på passende måde at påvise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt på følgende faktorer:
– mennesker, fauna og flora
– jordbund, vand, luft, klima og landskab
– sammenspillet mellem faktorerne i første og andet led
– materielle goder og kulturarv.«
6 Direktivets artikel 4 er affattet således:
»1. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der henhører under de i bilag I anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5-10.
2. Projekter, der henhører under de i bilag II anførte grupper, vurderes i henhold til artikel 5-10, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter.
Med henblik herpå kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne henhørende under de i bilag II anførte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5-10.«
7 Artikel 5 i direktiv 85/337 har følgende ordlyd:
»1. For så vidt angår projekter, hvis indvirkning på miljøet i henhold til artikel 4 skal vurderes i overensstemmelse med artikel 5-10, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at bygherren på passende vis giver de i bilag III omhandlede oplysninger, når
a) medlemsstaterne er af den opfattelse, at oplysningerne er relevante på et givet stadium i godkendelsesproceduren og for så vidt angår de særlige karakteristika, der gør sig gældende for et bestemt projekt eller en projekttype og for det miljø, som måtte blive berørt, og
b) medlemsstaterne finder, at det i betragtning af bl.a. den nuværende viden og de kendte vurderingsmetoder med rimelighed kan forlanges, at bygherren indsamler oplysninger.
2. De oplysninger, som bygherren skal give i henhold til stk. 1, skal mindst omfatte
– en beskrivelse af projektet med oplysninger om placering, art og dimensioner
– en beskrivelse af påtænkte foranstaltninger med henblik på at undgå, nedbringe og om muligt neutralisere betydelige skadelige virkninger
– de data, der er nødvendige for at konstatere og vurdere de væsentlige virkninger, projektet vil kunne få for miljøet
– et ikke-teknisk resumé af de i første til tredje led omhandlede oplysninger.
3. Når medlemsstaterne finder det nødvendigt, sørger de for, at myndigheder, som er i besiddelse af relevante oplysninger, stiller disse til rådighed for bygherren.«
8 Artikel 6 i direktiv 85/337 er affattet således:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til, at de myndigheder, som på grund af deres særlige ansvar på miljøområdet kan blive berørt af projektet, får mulighed for at afgive udtalelse om ansøgningen om tilladelse. Medlemsstaterne udpeger i dette øjemed de myndigheder, der skal høres, generelt eller i hvert enkelt tilfælde, når ansøgningerne om godkendelse indgives. Disse myndigheder underrettes om de i henhold til artikel 5 indhentede oplysninger. De nærmere regler for denne høring fastsættes af medlemsstaterne.
2. Medlemsstaterne sørger for,
– at enhver anmodning om tilladelse såvel som de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, stilles til rådighed for offentligheden
– at de berørte dele af offentligheden får lejlighed til at udtale sig, inden projektet påbegyndes.«
9 Artikel 7 i direktiv 85/337 bestemmer:
»Såfremt en medlemsstat konstaterer, at et projekt vil kunne få betydelig indvirkning på miljøet i en anden medlemsstat, eller hvis en medlemsstat, der vil kunne berøres i betydelig grad, anmoder derom, fremsender den medlemsstat, på hvis område det er foreslået at udføre projektet, de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, til den anden medlemsstat, samtidig med at den gør dem tilgængelige for sine egne statsborgere. Disse oplysninger ligger til grund for enhver nødvendig høring inden for rammerne af de to medlemsstaters bilaterale forbindelser på grundlag af gensidighed og ligestilling.«
10 Artikel 8 i direktiv 85/337 har følgende ordlyd:
»De i henhold til artikel 5, 6 og 7 indhentede oplysninger skal tages i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren.«
11 Direktivets artikel 9 er affattet således:
»Når der er truffet beslutning, stiller den (de) kompetente myndighed(er) følgende til rådighed for de berørte dele af offentligheden:
– indholdet af beslutningen og de betingelser, der eventuelt er knyttet til beslutningen
– de begrundelser og betragtninger, der ligger til grund for beslutningen, når dette er fastsat i medlemsstaternes lovgivning.
Medlemsstaterne fastlægger retningslinjerne for denne underretning.
Såfremt en anden medlemsstat er blevet underrettet i henhold til artikel 7, underrettes den ligeledes om den pågældende beslutning.«
12 I direktivets artikel 10 er fastsat følgende:
»Dette direktiv berører ikke de kompetente myndigheders pligt til at overholde de begrænsninger, som i de enkelte staters retsforskrifter og administrative bestemmelser samt gældende sædvane eller praksis er indført af hensyn til industrielle hemmeligheder og forretningshemmeligheder samt af hensyn til almenvellet.
Hvor artikel 7 finder anvendelse, er tilsendelse af oplysninger til eller modtagelse af oplysninger fra en anden medlemsstat underlagt de begrænsninger, der gælder i den medlemsstat, hvor projektet foreslås gennemført.«
13 I bilag II til direktiv 85/337 opregnes de projekter, der er omfattet af direktivets artikel 4, stk. 2, dvs. projekter, for hvilke det kun er nødvendigt at foretage en vurdering af deres virkning på miljøet, når medlemsstaterne finder, at det er påkrævet på grund af projekternes karakter. I bilagets punkt 2, litra a), nævnes tørvegravning og i litra c) projekter vedrørende udvinding af andre mineraler end metal- og energiholdige mineraler, som f.eks. marmor, sand, grus, skifer, salt, fosfater og kali.
14 I punkt 10, litra d), i bilag II angives bl.a. anlæg af veje.
Direktiv 97/11
15 Artikel 3 i direktiv 97/11 er affattet således:
»1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 14. marts 1999. De underretter straks Kommissionen herom.
[...]
2. Hvis en ansøgning om tilladelse er forelagt den kompetente myndighed inden udløbet af den i stk. 1 fastsatte frist, gælder bestemmelserne i direktiv 85/337/EØF som affattet inden nærværende ændring.«
Direktiv 85/337 som ændret ved direktiv 97/11 (herefter »det ændrede direktiv 85/337«).
16 For klarhedens skyld nævnes kun de ændringer af direktiv 85/337, der er af relevans for det påståede traktatbrud. De ændringer, der ved direktiv 97/11 er foretaget af artikel 5-10 i direktiv 85/337, nævnes derfor ikke, idet de ikke kan påvirke Domstolens påkendelse af denne sag.
17 Artikel 2, stk. 1 og 2 samt stk. 3, første afsnit, i det ændrede direktiv 85/337 har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.
2. Vurderingen af indvirkningen på miljøet kan indgå i medlemsstaternes gældende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs målsætninger.
[...]
3. Medlemsstaterne kan i undtagelsestilfælde fritage et konkret projekt helt eller delvist fra de i dette direktiv fastsatte bestemmelser, jf. dog artikel 7.«
18 Direktivets artikel 3 bestemmer:
»Vurderingen af indvirkningen på miljøet skal, afhængigt af hvert enkelt tilfælde og i overensstemmelse med artikel 4-11, bestå i på passende måde at påvise, beskrive og vurdere et projekts direkte og indirekte virkninger på følgende faktorer:
– mennesker, fauna og flora
– jordbund, vand, luft, klima og landskab
– materielle goder og kulturarv
– samspillet mellem faktorerne i første, andet og tredje led.«
19 Artikel 4 i det ændrede direktiv 85/337 bestemmer:
»1. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der er opført i bilag I, vurderes i henhold til artikel 5-10.
2. Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal medlemsstaterne for projekter, der er opført i bilag II, ved hjælp af
a) en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde, eller
b) grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten
afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5-10.
Medlemsstaterne kan beslutte at anvende begge de i litra a) og b) nævnte procedurer.
3. Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af grænseværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III.
4. Medlemsstaterne sørger for, at de kompetente myndigheders afgørelser efter stk. 2 stilles til rådighed for offentligheden.«
20 I punkt 3, litra i), i bilag II til det ændrede direktiv 85/337 nævnes anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker).
21 Det fremgår af samme bilags punkt 13, at ændringer eller udvidelser af projekter i bilag I eller II, som allerede er godkendt, er udført eller er ved at blive udført, når de kan være til skade for miljøet (idet ændringer eller udvidelser ikke er opført i bilag I), skal anses for at være et projekt, der er omfattet af artikel 4, stk. 2, i det ændrede direktiv 85/337.
22 I bilag III til det ændrede direktiv 85/337, der vedrører de udvælgelseskriterier, der er omhandlet i samme direktivs artikel 4, stk. 3, præciseres det, at projekternes karakteristika især skal anskues i forhold til forurening og gener, risikoen for ulykker, navnlig under hensyn til de anvendte teknologier. I samme bilag anføres det, at den miljømæssige sårbarhed i de geografiske områder, der kan blive berørt af projekter, skal tages i betragtning, navnlig det naturlige miljøs bæreevne med særlig opmærksomhed på visse områder, herunder bjerg- og skovområder.
De nationale bestemmelser
23 Forpligtelserne efter det ændrede direktiv 85/337 er blevet gennemført i national ret ved bl.a. Planning and Development Act 2000, som ændret (herefter »PDA«) og Planning and Development Regulations 2001.
24 PDA’s artikel 32, stk. 1, litra a), fastsætter en generel forpligtelse til at indhente tilladelse til ethvert projekt vedrørende fysisk planlægning, der henhører under bilag I og II til det ændrede direktiv 85/337, idet ansøgningen om tilladelse skal være indgivet, og tilladelsen skal være opnået, før arbejderne påbegyndes. I samme lovs artikel 32, stk. 1, litra b), er det desuden fastsat, at der kan opnås en tilladelse til at lovliggøre et sådant projekt, der ikke har været tilladt.
25 Når den kompetente planlægningsmyndighed modtager en ansøgning om tilladelse, skal den afgøre, om det pågældende projekt skal gøres til genstand for en vurdering af dets indvirkning på miljøet.
26 PDA’s artikel 151 bestemmer, at enhver, der har iværksat eller gennemført et ureglementeret projekt, gør sig skyldig i en lovovertrædelse.
27 Det fremgår af samme lovs artikel 152 og 153, at byggemyndighederne efter modtagelse af en klage i princippet skal sende en advarselsskrivelse og derefter tage stilling til, om der skal udstedes et påbud. Manglende opfyldelse af bestemmelserne i et påbud udgør en lovovertrædelse.
28 PDA’s artikel 160 har følgende ordlyd:
»1. Når et ureglementeret projekt er blevet gennemført, er under udførelse eller snart må forventes fuldført eller fortsat, kan High Court eller Circuit Court efter begæring fra planlægningsmyndigheden eller fra enhver anden person, uanset om den pågældende har en interesse i anvendelsen af det omhandlede areal, over for enhver ved kendelse stille krav om, at vedkommende iværksætter, henholdsvis afholder sig fra eller ophører med at iværksætte det, som retten finder nødvendigt, og som den angiver i kendelsen, med henblik på på hensigtsmæssig måde i givet fald at sikre,
a) at det ureglementerede projekt ikke gennemføres eller fortsættes
b) at ethvert areal så vidt muligt føres tilbage til dets tilstand som den var, inden der blev påbegyndt et ureglementeret projekt
c) at ethvert projekt udføres i overensstemmelse med den tilladelse, der er givet, og på de vilkår, der er knyttet til tilladelsen.
2. Retten kan, når den skønner det hensigtsmæssigt, i den i stk. 1 omhandlede kendelse påbyde, at der udføres alle former for arbejder, herunder retablering, rekonstruktion, tilbagetrækning, nedrivning eller ændring af ethvert anlæg eller indretning.«
29 PDA’s artikel 162 bestemmer, at en ansøgning om lovliggørelse ikke medfører suspension eller tilbagekaldelse af en påbudsprocedure.
Den administrative procedure
30 Som opfølgning på en åbningsskrivelse af 5. april 2001 afgav Kommissionen en begrundet udtalelse til Irland den 21. december 2001.
31 Den 7. juli 2004 fremsendte Kommissionen en yderligere åbningsskrivelse til den berørte medlemsstat.
32 En supplerende begrundet udtalelse blev afgivet til Irland den 5. januar 2005, efter Kommissionen havde modtaget Irlands bemærkninger ved skrivelse af 6. december 2004.
33 Da Kommissionen fandt Irlands svar på den nævnte begrundede udtalelse i skrivelse af henholdsvis 8. marts, 17. juni og 1. december 2005 utilfredsstillende, anlagde den i medfør af artikel 226, stk. 2, EF denne sag.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt
34 Kommissionen har foreholdt Irland, at medlemsstaten ikke har truffet alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme artikel 2, 4 og 5-10 i direktiv 85/337 såvel i direktivets oprindelige affattelse som i den ved direktiv 97/11 ændrede affattelse. Dette klagepunkt skal først behandles i forhold til det ændrede direktiv 85/337.
35 Det første klagepunkt, hvorefter det ændrede direktiv 85/337 ikke er blevet fuldstændigt gennemført og vil føre til, at det iværksættes ukorrekt, er støttet på tre anbringender.
36 Kommissionen har for det første gjort gældende, at Irland ikke har vedtaget de nødvendige bestemmelser for at sikre sig, at der føres kontrol med henblik på i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i det ændrede direktiv 85/337 at afgøre, om de påtænkte projekter kan få væsentlig indvirkning på miljøet, og at fastsætte en forpligtelse til i givet fald at iværksætte den procedure vedrørende vurderingen af indvirkningen på miljøet, der er fastsat i denne bestemmelse, før der gives tilladelse.
37 Kommissionen er for det andet af den opfattelse, at de irske bestemmelser, der gør det muligt at indgive en ansøgning om lovliggørelse efter en fuldstændig eller delvis udførelse af et ureglementeret projekt, er i strid med de beskyttelsesformål, der forfølges med det ændrede direktiv 85/337.
38 For det tredje har Kommissionen gjort gældende, at de sanktionsforanstaltninger, Irland har indført, ikke sikrer en effektiv anvendelse af direktivet, idet Irland således har tilsidesat sin almindelige forpligtelse i henhold til artikel 249 EF.
39 Til støtte for det sidste anbringende har Kommissionen opregnet en række eksempler, der efter dens opfattelse viser den mangelfulde gennemførelse af sanktionsordningen.
De to første anbringender
– Parternes argumenter
40 Kommissionen har gjort gældende, at eftersom det efter den nationale lovgivning er muligt at opfylde forpligtelserne efter det ændrede direktiv 85/337 under udførelsen eller efter gennemførelsen af et projekt, er det ensbetydende med, at der ikke gælder nogen forpligtelse til at underkaste projekterne en undersøgelse af deres indvirkning på miljøet før deres gennemførelse.
41 Ved at acceptere, at efterprøvelsen af projekterne inden for rammerne af en undersøgelse af deres miljømæssige påvirkning kan finde sted efter deres udførelse, selv om hovedformålet med det ændrede direktiv 85/337 er på et så tidligt stadium som muligt at tage indvirkningen af alle planlægnings- og beslutningsprocesser på miljøet i betragtning, anerkender den nationale lovgivning en mulighed for lovliggørelse, der medfører, at direktivets effektive virkning bringes i fare.
42 Kommissionen har tilføjet, at reglerne om tilladelser til lovliggørelse indgår i de almindelige bestemmelser, der finder anvendelse på de normale byggetilladelser, idet det intetsteds fremgår, at ansøgningerne om lovliggørelse og udstedelse af en sådan tilladelse er forbeholdt særlige tilfælde.
43 Irland har gjort gældende, at Kommissionen ikke har foretaget en korrekt udlægning af den irske lovgivning til gennemførelse af det ændrede direktiv 85/337. Irland har således præciseret, at det er et udtrykkeligt krav efter irsk ret, at der skal indhentes tilladelse til ethvert nyt projekt, før arbejderne påbegyndes, og at projekter, der skal underkastes en undersøgelse af deres miljømæssige påvirkning, skal gøres til genstand for denne undersøgelse, før arbejderne påbegyndes. En tilsidesættelse af denne forpligtelse udgør i øvrigt en straffelovsovertrædelse og kan give anledning til, at der iværksættes tvangsforanstaltninger.
44 Irland har desuden hævdet, at den tilladelse til lovliggørelse, der er indført ved PDA og forskrifterne om henholdsvis fysisk planlægning og udvikling 2001, udgør en undtagelse fra hovedreglen om, at der skal indhentes en tilladelse før påbegyndelsen af et projekt, og at disse forskrifter i videst muligt omfang svarer til formålene med det ændrede direktiv 85/337, navnlig det generelle miljøbeskyttelsesformål, for så vidt som tilbagekaldelsen af et ureglementeret projekt ikke kan være den mest egnede foranstaltning henset til den nævnte beskyttelse.
45 Ifølge denne medlemsstat indeholder det ændrede direktiv 85/337, hvis krav er rent formelle, ikke noget om, at der skulle foreligge en undtagelse, i kraft af hvilken vurderingen af indvirkningen på miljøet i visse tilfælde kunne gennemføres efter påbegyndelse af arbejderne. Medlemsstaten har i denne forbindelse fremhævet, at det intetsteds i direktivet udtrykkeligt er anført, at en vurdering kun kan udføres før projektets udførelse, og har argumenteret med direktivets definition af begrebet »tilladelse« for at hævde, at anvendelsen af udtrykket »gennemføre« er afgørende, idet dette ikke udelukkende begrænser sig til at angive begyndelsen af arbejderne, men ligeledes sigter til fortsættelsen af et projekt vedrørende fysisk planlægning.
46 Irland har desuden gjort gældende, at tilladelsen til lovliggørelse er en rimelig opsamlingsmekanisme, der kan aktiveres under særlige omstændigheder, og som tilsigter at tage hensyn til den omstændighed, at det er uundgåeligt, at visse projekter af forskellige grunde påbegyndes, før der gives en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i det ændrede direktiv 85/337.
47 Irland har herved påberåbt sig dom af 7. januar 2004, Wells (sag C-201/02, Sml. I, s. 723), til støtte for, at en berigtigende vurdering kan udføres på et senere stadium som en undtagelse fra det almindelige princip om, at vurderingen skal foretages så tidligt som muligt i beslutningsprocessen.
48 Denne medlemsstat er ligeledes af den opfattelse, at det ville være uforholdsmæssigt at kræve, at visse anlæg skulle fjernes i situationer, hvor den pågældende lovliggørelse – efter en behandling af en ansøgning om tilladelse til en sådan – vurderes at være forenelig med en korrekt fysisk planlægning og en bæredygtig udvikling.
– Domstolens bemærkninger
49 Medlemsstaterne skal gennemføre det ændrede direktiv 85/337 på en måde, der fuldt ud svarer til de krav, som direktivet fastsætter, henset til dettes hovedformål, der, som det fremgår af dets artikel 2, stk. 1, er, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse (jf. i denne retning dom af 19.9.2000, sag C-287/98, Linster, Sml. I, s. 6917, præmis 52, og af 23.11.2006, sag C-486/04, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 11025, præmis 36).
50 Desuden er tilladelsen i henhold til artikel 1, stk. 2, i det ændrede direktiv 85/337 den afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet.
51 Da formuleringen som giver ret til er utvetydig, skal nævnte direktivs artikel 2, stk. 1, nødvendigvis forstås således, at såfremt ansøgeren ikke har søgt om og derefter opnået den fornødne tilladelse og forinden foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet, når en sådan er påkrævet, kan han ikke påbegynde arbejderne i relation til det pågældende projekt uden at tilsidesætte kravene i det ændrede direktiv 85/337.
52 Denne analyse gælder for samtlige projekter, der falder ind under det ændrede direktiv 85/337’s anvendelsesområde, uanset om de henhører under direktivets bilag I og følgelig skal underkastes en systematisk vurdering i medfør af direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, eller under direktivets bilag II og som sådanne og i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 2, ikke er underlagt en vurdering af indvirkninger på miljøet, medmindre de henset til grænseværdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten og/eller på grundlag af en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
53 En sådan ordlydsfortolkning af artikel 2, stk. 1, svarer i øvrigt til det formål, der forfølges med det ændrede direktiv 85/337, hvilket formål bl.a. angives i femte betragtning til direktiv 97/11, hvorefter der »for projekter, som kræver en vurdering, bør [...] fastsættes krav om, at der skal indgives ansøgning om tilladelse, [og] vurderingen bør foretages, inden en sådan tilladelse gives«.
54 Det er ubestridt, at vurderingen af indvirkningen på miljøet efter irsk lovgivning principielt skal foretages, og byggetilladelsen opnås, når det er nødvendigt, før arbejderne udføres. En manglende overholdelse af denne forpligtelse udgør efter irsk ret en tilsidesættelse af reglerne om arealanvendelsen.
55 Det er imidlertid også ubestridt, at der ved den nævnte lovgivning indføres en tilladelse til lovliggørelse, idet retsvirkningerne af en sådan sidestilles med retsvirkningerne af en sædvanlig byggetilladelse, der gives forud for gennemførelsen af arbejder og indretninger. Den kan endda tildeles, selv om det pågældende projekt, for hvilket der i henhold til artikel 2 og 4 i det ændrede direktiv 85/337 kræves en vurdering af indvirkningen på miljøet, er blevet gennemført.
56 Meddelelse af en sådan tilladelse til lovliggørelse, som Irland har erkendt jævnligt anvendes i byggesager, uden at der foreligger særlige omstændigheder, medfører tilmed i irsk ret, at forpligtelserne efter det ændrede direktiv 85/337 anses for opfyldt.
57 Selv om fællesskabsretten ikke kan være til hinder for, at de gældende nationale regler i visse tilfælde gør det muligt at lovliggøre operationer eller handlinger, der er i strid hermed, skal en sådan mulighed imidlertid være underlagt den betingelse, at den ikke giver de berørte anledning til at omgå fællesskabsreglerne eller til at undlade at anvende dem, og at en sådan lovliggørelse kun sker undtagelsesvis.
58 En lovliggørelsesordning som den, der gælder i Irland, kan nemlig have den virkning, at bygherrerne fristes til at undlade at efterprøve, om de påtænkte projekter opfylder kriterierne i artikel 2, stk. 1, i det ændrede direktiv 85/337, og følgelig ikke iværksætter de tiltag, der er nødvendige for identifikationen af de nævnte projekters indvirkning på miljøet og for den forudgående vurdering heraf. Ifølge første betragtning til direktiv 85/337 er det imidlertid nødvendigt, at den kompetente myndighed som led i beslutningsprocessen på et så tidligt stadium som muligt tager indvirkningen af alle tekniske planlægnings- og beslutningsprocesser på miljøet i betragtning, idet formålet er fra starten at undgå dannelsen af forurening eller gener, frem for senere at forsøge at modvirke deres virkninger.
59 Endelig kan Irland ikke med føje tage Wells-dommen til støtte for sit synspunkt. Domstolen udtalte nemlig i dommens præmis 64 og 65, at medlemsstaterne i henhold til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 10 EF, skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af fællesskabsretten til ophør. De kompetente myndigheder er således forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at råde bod på den manglende vurdering af indvirkningen på miljøet, f.eks. ved at tilbagekalde eller suspendere en tilladelse, der allerede er blevet givet, med henblik på at foretage en sådan vurdering inden for grænserne af medlemsstaternes processuelle autonomi.
60 Det kan ikke udledes heraf, at den berigtigende undersøgelse af den miljømæssige påvirkning, der foretages for at råde bod på den manglende vurdering som fastsat og organiseret i det ændrede direktiv 85/337, idet projektet allerede er blevet gennemført, kan sidestilles med den undersøgelse af indvirkningen på miljøet, der finder sted før den tilladelse, der kræves efter og reguleres i direktivet, gives.
61 Det følger af ovenstående bemærkninger, at Irland ikke har opfyldt direktivets krav, idet medlemsstaten ved at give tilladelser til lovliggørelse – der tilmed kan indrømmes, uden at det er godtgjort, at der foreligger særlige omstændigheder – samme retsvirkninger som dem, der er knyttet til byggetilladelser, der meddeles, før arbejderne og ændringerne i arealanvendelsen gennemføres, selv om de projekter, for hvilke der kræves en vurdering af deres indvirkning på miljøet, i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1 og 2, i det ændrede direktiv 85/337 skal identificeres og derefter undergives – før tilladelsen gives, og følgelig nødvendigvis før de gennemføres – en anmodning om tilladelse og den nævnte vurdering.
62 De to første anbringender er derfor berettigede.
Det tredje anbringende
– Parternes argumenter
63 Ifølge Kommissionen indeholder den irske lovgivning og den deraf følgende praksis med hensyn til sanktionsforanstaltninger en række mangler, der bringer gennemførelsen og den korrekte anvendelse af det ændrede direktiv 85/337 i fare, selv om medlemsstaterne ved direktivet pålægges at indføre en effektiv kontrol- og sanktionsordning.
64 Kommissionen har for det første gjort gældende, at de sanktionsforanstaltninger, der er fastsat i den irske byggelovgivning, ikke kompenserer for den omstændighed, at lovgivningen ikke indeholder bestemmelser, hvorved det pålægges at overholde kravene om vurdering af indvirkningen på miljøet, før projekterne gennemføres.
65 Kommissionen har for det andet gjort gældende, at praksis med hensyn til sanktionsforanstaltninger bringer den korrekte gennemførelse af det ændrede direktiv 85/337 i fare. Kommissionen har herved henvist til særlige situationer, der efter dens opfattelse illustrerer manglerne ved den irske lovgivning vedrørende kontrollen med, at direktivets regler overholdes.
66 For så vidt angår den procedure, der følges med hensyn til sanktioner, har Irland gjort gældende, at valget af og udformningen af disse henhører under medlemsstaternes frie skøn, da kontrollen med hensyn til fysisk planlægning og miljøet ikke er blevet harmoniseret på fællesskabsplan.
67 Irland har fremhævet, at den sanktionsordning, der er fastsat i den irske lovgivning, under alle omstændigheder er fuldstændig og effektiv. Medlemsstaten har i denne forbindelse bemærket, at de relevante bestemmelser på det miljøretlige område er retligt bindende.
68 Ved denne lovgivning pålægges planlægningsmyndighederne således at sende en advarsel, når de får kendskab til, at et ureglementeret projekt er under udførelse, medmindre projektet er af underordnet betydning.
69 Efter advarslen er blevet afsendt, skal byggemyndighederne tage stilling til, om det er hensigtsmæssigt at udstede et påbud.
70 Hensigten med advarslen er at gøre det muligt for dem, der er ansvarlige for ureglementerede projekter, at foretage en afhjælpende foranstaltning, før der meddeles påbud, og før de øvrige stadier i sanktionsproceduren indledes.
71 Hvis der meddeles et påbud, fastsættes der deri nogle forpligtelser, hvis manglende opfyldelse udgør en lovovertrædelse.
72 Irland har tilføjet, at sanktionsordningen skal tage hensyn til de forskellige rettigheder, som bygherrerne, grundejerne, det offentlige og de af projektet direkte berørte private borgere er indehavere af, idet disse rettigheder skal afvejes mod hinanden for at nå frem til et retfærdigt resultat.
73 Irland har endelig bestridt de eksempler, som Kommissionen har nævnt, da den ikke har bevist det påståede traktatbrud, for så vidt som den blot er fremkommet med generelle postulater.
– Domstolens bemærkninger
74 Det er ubestridt, at en manglende undersøgelse af indvirkningen på miljøet, således som det kræves efter det ændrede direktiv 85/337, i Irland kan afhjælpes ved at indhente en tilladelse til lovliggørelse, der navnlig gør det muligt at lade et ureglementeret projekt bestå, under forudsætning af at ansøgningen om en sådan tilladelse indgives, før der iværksættes en sanktionsprocedure.
75 Denne mulighed kan, således som Irland i øvrigt har medgivet, føre de kompetente myndigheder til at undlade at gribe ind for at suspendere eller stoppe et projekt, der falder ind under anvendelsesområdet for det ændrede direktiv 85/337, og som er under udførelse, eller som allerede er gennemført i strid med godkendelseskravet og kravet om den undersøgelse af indvirkningen på miljøet, der skal gå forud for meddelelse af en sådan tilladelse, og til at afstå fra at indlede den sanktionsprocedure, der er fastsat i PDA, idet Irland i denne forbindelse har fremhævet, at der på dette område gælder en skønsmæssig kompetence.
76 Det er således godtgjort, at den sanktionsordning, Irland har indført, er utilstrækkelig, for så vidt som den omstændighed, at der findes en mulighed for at opnå tilladelse til lovliggørelse, fratager den enhver effektivitet, idet denne utilstrækkelighed er den direkte konsekvens af det traktatbrud, der er påvist ved gennemgangen af de to foregående anbringender.
77 Denne konstatering svækkes ikke af den omstændighed, at sanktionsordningen ifølge Irland skal tage hensyn til de forskellige rettigheder, som bygherrerne, grundejerne, det offentlige og de af det relevante projekt direkte berørte private borgere er indehavere af. Nødvendigheden af en afvejning af disse interesser kan nemlig ikke i sig selv berettige, at en kontrol- og sanktionsordning ikke er effektiv.
78 Det bliver således ikke nødvendigt at gennemgå de forskellige eksempler, som Kommissionen er fremkommet med for at illustrere den mangelfulde iværksættelse af sanktionsforanstaltninger, idet disse mangler følger direkte af selve den irske lovgivnings utilstrækkelighed.
79 Det tredje anbringende er følgelig ligeledes begrundet, og det første klagepunkt må derfor i det hele tages til følge.
80 Det skal endelig bemærkes, at det første klagepunkt må tiltrædes såvel med hensyn til det ændrede direktiv 85/337 som med hensyn til direktiv 85/337. Såvel efter den oprindelige version af dette direktiv som efter den ændrede version af dette, skal projekter, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, nemlig undergives en vurdering af deres indvirkning, før tilladelsen gives, da definitionen af disse projekter i øvrigt er uændret. Den tilladelse til lovliggørelse, der er fastsat ved den irske lovgivning, har desuden ikke ændret karakter.
81 Det følger af det ovenstående, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i direktiv 85/337 såvel i dets affattelse forud for som i dets affattelse efter de ved direktiv 97/11 indførte ændringer, idet det ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at projekter, som er omfattet af direktivet, før de gennemføres helt eller delvist, først vurderes med hensyn til nødvendigheden af en vurdering af indvirkningen på miljøet, og derefter, såfremt projekterne kan få væsentlig indvirkning på miljøet på grund af deres art, dimensioner eller placering, undergives en vurdering af denne indvirkning i overensstemmelse med direktivets artikel 5-10.
Det andet klagepunkt
82 Dette klagepunkt vedrører betingelserne for opførelsen af en vindmøllepark i Derrybrien i Galway County. De forskellige tilladelser, der er opnået i den anledning, skal indledningsvis omtales.
83 Som det fremgår af sagen, blev der den 4. og den 18. december 1997 indgivet ansøgninger om tilladelse til projektets to første faser, der hver vedrørte 23 vindmølleturbiner. Der blev indgivet nye ansøgninger den 23. januar 1998, idet de tidligere ansøgninger ikke blev anset for at være gyldige. Der blev meddelt tilladelse den 12. marts 1998. Den 5. oktober 2000 blev der indgivet en ansøgning om tilladelse til tredje fase, der bl.a. vedrører 25 turbiner og serviceveje, hvilken ansøgning blev imødekommet den 15. november 2001. Den 20. juni 2002 anmodede bygherren om tilladelse til at ændre projektets to første faser, hvilken tilladelse han fik den 30. juli 2002. Da den tilladelse, der var meddelt for de to første faser, var udløbet, anmodede bygherren i løbet af oktober 2003 om forlængelse af den pågældende tilladelse, hvilket blev imødekommet i løbet af november 2003.
Parternes argumenter
84 Med dette klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Irland ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af tilladelser i relation til vindmølleparken og aktiviteter i den forbindelse samt tilknyttede anlægsarbejder blev foretaget en vurdering af projektets indvirkning på miljøet i overensstemmelse med artikel 5-10 i direktiv 85/337 og det ændrede direktiv 85/337.
85 I denne forbindelse har Kommissionen gjort gældende, at selv om der i overensstemmelse med irsk lovgivning blev foretaget undersøgelser af indvirkningen på miljøet for visse dele af det omhandlede projekt, var disse undersøgelser mangelfulde.
86 Navnlig har den undersøgelse af indvirkningen på miljøet, der blev udført i løbet af 1998, ikke korrekt behandlet de miljømæssige risici, der er forbundet med udførelsen af de forskellige dele af projektet. Den undersøgelse af den miljømæssige påvirkning, der blev udført for projektets tredje fase, er ligeledes utilstrækkelig.
87 Kommissionen har desuden anført, at vindmølleparken er det største jordanlæg til udnyttelse af vindkraft, der nogensinde er blevet iværksat i Irland, og et af de største i Europa.
88 Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at opførelsen af vindmølleparken har nødvendiggjort nedlæggelse af et 263 hektar stort område med nåleskov, idet der blev givet tilladelse til fældning den 20. maj 2003. Der blev imidlertid ikke foretaget nogen vurdering af denne operations indvirkning på miljøet i strid med den irske lovgivnings egne krav.
89 Kommissionen har tilføjet, at Irland ikke efter jordskredet den 16. oktober 2003 og den miljømæssige katastrofe, der efterfølgende opstod derved, at den mængde tørv, der rev sig løs fra et af de områder, hvor vindmølleparken var under opførelse, forurenede floden Owendalulleegh og dræbte ca. 50 000 fisk og varigt beskadigede arternes yngleområder, foretog nogen fornyet vurdering af denne konstruktions indvirkning på miljøet, før bygherren genoptog arbejderne i løbet af 2004.
90 Irland har præciseret, at da der i løbet af 1997 og senere i 1998 blev indgivet ansøgninger i relation til de to første faser af opførelsen af vindmølleparken, var denne kategori af projekter hverken nævnt i bilag I eller bilag II til direktiv 85/337 som værende omfattet af direktivets anvendelsesområde. Tilladelsen var således ikke betinget af, at der forinden var foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet, således som det foreskrives i direktivet. Irland har tilføjet, at de ansøgninger, der blev indgivet i løbet af 1998, alligevel var bilagt en erklæring om projektets miljøpåvirkning i overensstemmelse med den irske lovgivning.
91 Irland er i øvrigt af den opfattelse, at det forekommer kunstigt at forsøge at påvise, at aktiviteter, der er løst knyttet til projektet om at opføre en vindmøllepark, såsom anlæg af en vej, tørvegravning, drift af stenbrud eller transport af elektricitet, var af en sådan vigtighed, at de nødvendiggjorde en vurdering af indvirkningen på miljøet som omhandlet i direktiv 85/337.
92 Irland er endvidere af den opfattelse, at en ansøgning om forlængelse af gyldigheden af en tilladelse ikke udgør en »tilladelse« som omhandlet i det ændrede direktiv 85/337.
93 Irland har endelig gjort gældende, at jordskredet var et resultat af de anvendte byggemetoder, og at der i den sammenhæng ikke er tale om vanskeligheder, der kunne være blevet opdaget forinden ved hjælp af en undersøgelse af indvirkningen på miljøet, selv hvis en sådan undersøgelse havde opfyldt direktivets krav. Irland har i øvrigt præciseret, at byggemetoderne blev ændret med henblik på at sikre fuldførelsen af vindmølleparken i fuld sikkerhed, efter at anlægsarbejderne var blevet suspenderet, og der var foretaget en undersøgelse.
Domstolens bemærkninger
94 Hvad for det første angår de betingelser, hvorunder tilladelserne blev givet den 12. marts 1998 i relation til de to første faser af opførelsen af vindmølleparken, der blev anmodet om ved ansøgninger indgivet den 23. januar 1998, skal der indledningsvis tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 85/337 overhovedet finder anvendelse.
95 I denne forbindelse bemærkes, at det følger af artikel 3 i direktiv 97/11, at hvis en ansøgning om tilladelse er forelagt den kompetente myndighed inden den 14. marts 1999, finder bestemmelserne i direktiv 85/337 fortsat anvendelse.
96 Selv om det er ubestridt, at anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion hverken er opført i bilag I eller bilag II til direktiv 85/337, har Irland i øvrigt ikke bestridt, at de to første faser af opførelsen af vindmølleparken har nødvendiggjort omfattende arbejder, herunder tørvegravning og udvinding af andre mineraler end metal- og energiholdige mineraler samt anlæg af veje, hvilke arbejder er nævnt i samme direktivs bilag II, henholdsvis i punkt 2, litra a) og c), og i punkt 10, litra d).
97 Direktiv 85/337 skulle følgelig have været anvendt på de to første faser af opførelsen af vindmølleparken, idet disse faser navnlig indebar udførelse af arbejder, der er nævnt i direktivets bilag II.
98 Det følger heraf, at Irland var forpligtet til at foretage en undersøgelse af projekternes indvirkning, såfremt de bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kunne få væsentlig indvirkning på miljøet (jf. i denne retning dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 50, og af 28.2.2008, sag C-2/07, Abraham m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 37).
99 Irland har imidlertid hævdet, at de kompetente myndigheder skønnede, at man ikke bevægede sig inden for rammerne af bilag II til direktiv 85/337, for så vidt som de tilknyttede arbejder i form af tørvegravning og anlæg af veje var af mindre betydning i forhold til projektet om anlæg af selve vindmølleparken.
100 De kompetente myndigheder har følgelig vurderet, at der ikke var anledning til at foranstalte en undersøgelse af, om de planlagte projekter kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, og dermed heller ikke til at betinge tilladelserne af, at der foretoges en vurdering af indvirkningen på miljøet i overensstemmelse med kravene i direktiv 85/337.
101 Den omstændighed, at de ovennævnte projekter, der henhører under direktivets bilag II, har underordnet betydning i forhold til anlægget af vindmølleparken i sin helhed, betød imidlertid ikke, at de nævnte projekter af denne årsag ikke kunne få væsentlig indvirkning på miljøet.
102 Hertil bemærkes, at de planlagte projekter om tørvegravning og udvinding af mineraler samt anlæg af veje ikke var af ubetydelig størrelse set i forhold til vindmølleparkprojektets samlede areal, der strakte sig over 200 hektar tørvejord, og som udgjorde det største projekt af denne type i Irland, og disse projekter var i øvrigt absolut nødvendige såvel for installationen af turbinerne som for udførelsen af de samlede anlægsarbejder. Det skal ligeledes bemærkes, at de nævnte arbejder blev udført på siden af bjerget Cashlaundrumlahan, der omfatter et tørveunderlag, der kan måle op til 5,5 meter i dybden, og som i vidt omfang er dækket af skov.
103 Det fremgår af disse omstændigheder, som Irland ikke har bestridt, at placeringen og størrelsen af projekterne om tørvegravning og udvinding af mineraler samt anlæg af veje og områdets beliggenhed tæt på et vandløb udgør så mange konkrete momenter, der godtgør, at de nævnte projekter, der hang uadskilleligt sammen med opførelsen af de 46 vindmølleturbiner, skulle have været anset for at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, og de burde således have været genstand for en vurdering af deres indvirkning på miljøet.
104 Hensigten med at gennemføre en undersøgelse af indvirkningen på miljøet i overensstemmelse med kravene i direktiv 85/337 er nemlig på passende måde at påvise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt på faktorer som fauna, flora, jordbunden og vandet samt samspillet mellem disse forskellige faktorer. I denne forbindelse kan det i den foreliggende sag anføres, at de af bygherren fremlagte erklæringer om den miljømæssige påvirkning var mangelfuld og ikke berørte spørgsmålet om bl.a. jordbundens stabilitet, uagtet at dette spørgsmål er afgørende, når det planlægges at foretage udgravninger.
105 Irland har således tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 85/337, idet medlemsstaten ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af anlægstilladelser til de første to faser af opførelsen af vindmølleparken blev foretaget en vurdering af disse anlægsarbejders indvirkning på miljøet i overensstemmelse med direktivets artikel 5-10, og idet medlemsstaten blot har bilagt ansøgningerne om tilladelse erklæringer om miljøpåvirkningen, der ikke opfylder disse krav.
106 Hvad for det andet angår den ansøgning om godkendelse af tredje fase af anlæggelsen af vindmølleparken, der blev indleveret den 5. oktober 2000, og ansøgningen af 20. juni 2002 om at ændre de to første faser af opførelsen, der oprindeligt var blevet godkendt, bemærkes, at klagepunktet skal behandles på grundlag af det ændrede direktiv 85/337, idet ansøgningerne desangående blev indleveret efter den 14. marts 1999.
107 Det er ubestridt dels, at de kompetente myndigheder indvilligede i at udskifte den type vindmølleturbiner, det oprindeligt var planlagt at opstille, uden at stille krav om en vurdering af indvirkningen på miljøet i overensstemmelse med det ændrede direktiv 85/337, dels at tilladelsen til den tredje fase af opførelsen heller ikke var bilagt en sådan vurdering. Desuden blev der ikke foretaget en vurdering af indvirkningen på miljøet, før der i løbet af maj 2003 blev givet tilladelse til skovfældning, hvilket var i strid med irsk lovgivning.
108 Anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker) er imidlertid nævnt i punkt 3, litra i), i bilag II til det ændrede direktiv 85/337, og i nævnte bilags punkt 13 omtales ændringer eller udvidelser af projekter i samme bilag, som allerede er godkendt, er udført eller er ved at blive udført, når de kan være til skade for miljøet.
109 Desuden indgår i de relevante udvælgelseskriterier i bilag III til det ændrede direktiv 85/337, der finder anvendelse for projekter, der er opført i bilag II til direktivet, og som der henvises til i direktivets artikel 4, stk. 3, risikoen for ulykker under hensyn til de anvendte teknologier. Af yderligere kriterier, der skal tages i betragtning, kan nævnes den miljømæssige sårbarhed i de geografiske områder, der kan blive berørt af projekter, navnlig »det naturlige miljøs bæreevne«, med særlig opmærksomhed på visse områder, herunder bjerg- og skovområder.
110 Opstillingen af 25 nye turbiner, anlæggelsen af nye serviceveje samt udskiftningen af de vindmølleturbiner, der oprindeligt var givet tilladelse til, hvilket havde til formål at øge elektricitetsproduktionen, kunne i deres egenskab af projekter, der er opført i bilag II til det ændrede direktiv 85/337, og henset til de særlige kendetegn ved området, der er nævnt ovenfor i denne doms præmis 102, og til de kriterier, der er nævnt i den foregående præmis i denne dom, få væsentlig indvirkning på miljøet, skulle af denne grund, og før de blev godkendt, have været undergivet en godkendelsesprocedure og en vurdering af deres indvirkning på miljøet i overensstemmelse med betingelserne i artikel 5-10 i det ændrede direktiv 85/337.
111 Irland har således tilsidesat sine forpligtelser i henhold til det ændrede direktiv 85/337, idet medlemsstaten ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af ændringstilladelser og tilladelsen vedrørende den tredje fase af opførelsen af vindmølleparken blev foretaget en sådan vurdering, og idet medlemsstaten blot har bilagt ansøgningerne om tilladelse erklæringer om miljøpåvirkningen, der ikke opfylder disse krav.
112 Det følger af ovenstående, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i direktiv 85/337 såvel i dets affattelse forud for som i dets affattelse efter de ændringer, der er indført ved direktiv 97/11, idet medlemsstaten ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af anlægstilladelser til opførelsen af en vindmøllepark og tilknyttede anlægsarbejder i Derrybrien, Galway County, blev foretaget en vurdering af disse anlægsarbejders indvirkning på miljøet i overensstemmelse med direktivets artikel 5-10.
Sagens omkostninger
113 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Irland har tabt sagen, bør det pålægges Irland at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet såvel i dets affattelse forud for som i dets affattelse efter de ændringer, der er indført ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997, idet medlemsstaten ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at projekter, som er omfattet af direktivet, før de gennemføres helt eller delvist, først vurderes med hensyn til nødvendigheden af en vurdering af indvirkningen på miljøet, og derefter, såfremt projekterne kan få væsentlig indvirkning på miljøet på grund af deres art, dimensioner eller placering, undergives en vurdering af denne indvirkning i overensstemmelse med artikel 5-10 i direktiv 85/337, og
Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 4 og 5-10 i nævnte direktiv 85/337 såvel i dets affattelse forud for som i dets affattelse efter de ændringer, der er indført ved direktiv 97/11, idet medlemsstaten ikke har vedtaget alle de nødvendige bestemmelser for at sikre, at der før udstedelsen af anlægstilladelser til opførelsen af en vindmøllepark og tilknyttede anlægsarbejder i Derrybrien, Galway County, blev foretaget en vurdering af disse anlægsarbejders indvirkning på miljøet i overensstemmelse med direktivets artikel 5-10.
2) Irland betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: engelsk.
Full & Egal Universal Law Academy