Processo C‑221/06
Stadtgemeinde Frohnleiten e Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH
contra
Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgerichtshof)
«Reenvio prejudicial – Imposto sobre o depósito a longo prazo de resíduos num aterro – Imposto devido pelo explorador do aterro e calculado em função do peso dos resíduos depositados e do estado do aterro – Isenção de imposto pelo depósito de resíduos provenientes de sítios austríacos contaminados – Não isenção de imposto pelo depósito de resíduos provenientes de sítios contaminados localizados noutros Estados‑Membros – Artigo 90.° CE – Imposições internas – Discriminação»
Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston apresentadas em 21 de Junho de 2007
Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 8 de Novembro de 2007
Sumário do acórdão
1. Livre circulação de mercadorias – Direitos aduaneiros – Encargos de efeito equivalente – Regras do Tratado
(Artigos 23.° CE, 25.° CE e 90.° CE)
2. Disposições fiscais – Imposições internas – Disposições do Tratado – Âmbito de aplicação
(Artigo 90.° CE)
3. Disposições fiscais – Imposições internas – Disposições do Tratado – Âmbito de aplicação
(Artigo 90.° CE)
4. Disposições fiscais – Imposições internas – Proibição de discriminação entre produtos importados e produtos nacionais similares
(Artigo 90.° CE)
5. Ambiente – Resíduos – Regulamento n.° 259/93 relativo às transferências de resíduos
[Regulamento n.° 259/93 do Conselho, artigo 4.°, n.° 3, alíneas a), i), e b), i)]
1. As disposições do Tratado CE relativas aos encargos de efeito equivalente e as relativas às imposições internas discriminatórias não são aplicáveis cumulativamente, de forma que uma mesma medida não pode, no sistema do Tratado, pertencer simultaneamente a estas duas categorias.
(cf. n.° 26)
2. Os resíduos destinados a eliminação estão abrangidos pelo conceito de produtos na acepção do artigo 90.° CE, embora desprovidos de valor comercial intrínseco, podem dar origem a transacções comerciais relativas à sua eliminação ou ao seu depósito. Um imposto interno que tribute esses resíduos pode dificultar ou onerar essas transacções comerciais para o operador que pretenda libertar‑se deles e, portanto, pode constituir uma restrição dissimulada à livre circulação dos referidos resíduos, restrição que o artigo 90.° CE se destina precisamente a afastar em caso de tratamento discriminatório dos resíduos importados.
(cf. n.os 36, 38)
3. O artigo 90.° CE aplica‑se às imposições internas que incidam sobre a utilização dos produtos importados quando estes se destinam essencialmente a tal utilização e são importados exclusivamente para esse efeito. Por outro lado, um imposto que não é cobrado sobre os produtos enquanto tais, mas sim sobre uma determinada actividade de uma empresa em relação aos produtos e que é calculado, nomeadamente, em função do peso dos produtos em causa, é abrangido pelo artigo 90.° CE e, quando seja repercutido imediatamente no custo dos produtos nacionais e importados, deve ser aplicado de modo não discriminatório aos produtos importados. Assim, tratando-se de resíduos destinados a eliminação, o critério idóneo para se apreciar as eventuais restrições à livre circulação dessas mercadorias é o da repercussão do imposto no preço pago pelos operadores económicos para se libertarem delas uma vez que as únicas transacções comerciais que esses resíduos podem originar são as relativas à sua eliminação ou ao seu depósito
(cf. n.os 41, 43)
4. O artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE opõe-se a uma disposição fiscal nacional que isenta do imposto sobre o depósito a longo prazo de resíduos em aterros nacionais unicamente os depósitos de resíduos resultantes do saneamento ou da securização de sítios contaminados ou potencialmente contaminados localizados no território nacional, mas exclui da isenção os depósitos de resíduos resultantes do saneamento ou da securização de sítios localizados noutros Estados‑Membros.
Com efeito, embora o direito comunitário, no seu estado actual, não limite a liberdade de cada Estado‑Membro instituir um sistema de tributação diferenciado para certos produtos, ainda que similares na acepção do artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE, em função de critérios objectivos, tais diferenciações só são compatíveis com o direito comunitário se prosseguirem objectivos compatíveis, também eles, com as exigências do Tratado e do direito derivado e se as suas modalidades forem de molde a evitar qualquer forma de discriminação, directa ou indirecta, das importações provenientes dos outros Estados‑Membros, ou de protecção de produções nacionais concorrentes. Ora, essa disposição fiscal é susceptível de levar, em certos casos, a uma tributação do produto importado superior à do produto nacional. Por outro lado, a diferença de proveniência entre os resíduos nacionais e os resíduos importados de outros Estados‑Membros não basta para excluir a possibilidade de serem similares, na acepção do artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE.
Essa diferença de tratamento não pode ser justificada pela impossibilidade material de identificar os sítios contaminados ou potencialmente contaminados no território dos outros Estados‑Membros, dado que as dificuldades de ordem prática não podem justificar a aplicação de imposições internas discriminatórias em relação a produtos originários de outros Estados‑Membros. Além disso, embora, em princípio, o artigo 90.° CE não obrigue os Estados‑Membros a suprimir as diferenciações objectivamente justificadas que a legislação interna estabelece entre as imposições internas que incidem sobre produtos nacionais, o mesmo não se passa quando essa supressão é o único meio capaz de permitir evitar uma discriminação, directa ou indirecta, dos produtos importados
(cf. n.os 56, 57, 60, 70, 72, 73, disp.)
5. Dado que um Estado‑Membro não adoptou medidas de proibição geral ou parcial ou de objecção sistemática, como as previstas no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do Regulamento n.° 259/93, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, e não levantou objecções fundamentadas a uma determinada transferência de resíduos, nos termos previstos na alínea b), i), do mesmo número, não pode impor restrições ou limitações à livre circulação no seu território dos resíduos transferidos, com base nos princípios da proximidade e da auto‑suficiência a nível comunitário e nacional, uma vez que os próprios requisitos e procedimentos fixados pelo Regulamento n.° 259/93 para as transferências de resíduos entre Estados‑Membros foram adoptados com o propósito de assegurar a protecção do ambiente e tendo em atenção estes princípios.
(cf. n.os 64, 67)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
8 de Novembro de 2007 (*)
«Reenvio prejudicial – Imposto sobre o depósito a longo prazo de resíduos num aterro – Imposto devido pelo explorador do aterro e calculado em função do peso dos resíduos depositados e do estado do aterro – Isenção de imposto pelo depósito de resíduos provenientes de sítios austríacos contaminados – Não isenção de imposto pelo depósito de resíduos provenientes de sítios contaminados localizados noutros Estados‑Membros – Artigo 90.° CE – Imposições internas – Discriminação»
No processo C‑221/06,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Verwaltungsgerichtshof (Áustria), por decisão de 27 de Abril de 2006, entrado no Tribunal de Justiça em 15 de Maio de 2006, no processo
Stadtgemeinde Frohnleiten,
Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH
contra
Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,
sendo interveniente:
Republik Österreich,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, A. Tizzano, R. Schintgen, A. Borg Barthet e M. Ilešič (relator), juízes,
advogada‑geral: E. Sharpston,
secretário: B. Fülöp, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 29 de Março de 2007,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Stadtgemeinde Frohnleiten e da Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH, por G. Eisenberger, Rechtsanwalt,
– em representação do Governo austríaco, por E. Riedl, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por W. Mölls e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 21 de Junho de 2007,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 10.° CE, 12.° CE, 23.° CE, 25.° CE, 49.° CE e 90.° CE.
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Stadtgemeinde Frohnleiten (município de Frohnleiten) e a Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (empresa municipal de Frohnleiten) ao Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Ministro federal da Agricultura, da Silvicultura, do Ambiente e da Água, a seguir «Ministro»), relativamente à tributação de um depósito de resíduos originários de Itália no aterro municipal de Frohnleiten.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3 Nos termos do seu artigo 1.°, o Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2557/2001 da Comissão, de 28 de Dezembro de 2001 (JO L 349, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 259/93»), aplica‑se, nomeadamente, às transferências de resíduos no interior da Comunidade.
4 Os artigos 3.° a 5.° do Regulamento n.° 259/93 fixam o procedimento aplicável às transferências entre Estados‑Membros de resíduos destinados a eliminação.
5 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, desse regulamento, «[q]uando o notificador tiver a intenção de transferir resíduos para eliminação de um Estado‑Membro para outro [...], enviará uma notificação à autoridade competente de destino [...]».
6 O artigo 4.°, n.os 1, 2, alíneas a) e c), e 3, alínea a), i), e alínea b), i), do referido regulamento dispõe:
«1. Após recepção da notificação, a autoridade competente de destino enviará [...] um aviso de recepção ao notificador [...]
2. a) A autoridade competente de destino disporá de 30 dias, a contar do envio do aviso de recepção, para tomar a decisão de autorizar a transferência com ou sem condições ou de a recusar, podendo igualmente solicitar informações complementares.
A autorização só será concedida se não existirem objecções da sua parte [...]
[...]
[...]
c) As objecções e condições referidas nas alíneas a) [...] basear‑se‑ão no n.° 3;
[...]
3. a) i) Para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto‑suficiência a nível comunitário e nacional, em conformidade com a Directiva 75/442/CEE, os Estados‑Membros podem adoptar disposições, de acordo com o Tratado, para proibir de um modo geral ou parcial as transferências de resíduos ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências. Essas medidas serão imediatamente notificadas à Comissão, que desse facto dará conhecimento aos outros Estados‑Membros;
[...]
b) As autoridades competentes de expedição e de destino, embora tendo em conta circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especiais para determinados tipos de resíduos, podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista se esta não estiver de acordo com o disposto na Directiva 75/442/CEE, em especial nos seus artigos 5.° e 7.°:
i) De modo a implementar o princípio da auto‑suficiência a nível comunitário e nacional;»
Legislação nacional
7 Em conformidade com o seu § 1, a Lei de saneamento de sítios contaminados (Altlastensanierungsgesetz), de 7 de Junho de 1989 (BGBl. 299/1989, a seguir «ALSAG»), tem por objectivo o financiamento da securização e do saneamento de sítios contaminados.
8 Nos termos do § 2, n.os 1, 2, 3, 11, 13 e 14, da ALSAG:
«(1) Por sítios contaminados entendem‑se os aterros existentes e os sítios desafectados, bem como os solos e as águas subterrâneas por eles contaminados, que – de acordo com os resultados da avaliação de perigosidade – comportem riscos significativos para a saúde das pessoas ou para o ambiente. As contaminações causadas por emissões para a atmosfera não estão abrangidas pela presente lei.
(2) Por aterros existentes entendem‑se os aterros onde tenham sido descarregados resíduos, com ou sem autorização.
(3) Por sítios desafectados entendem‑se as instalações onde se tenham manipulado substâncias perigosas para o ambiente.
[...]
(11) Por sítios potencialmente contaminados entendem‑se os sectores delimitáveis de aterros existentes e de sítios desafectados susceptíveis de gerar, pela sua natureza e pela sua utilização no passado, riscos significativos para a saúde humana e para o ambiente.
[...]
(13) Por securização entende‑se a prevenção de riscos ambientais, nomeadamente eventuais descargas de substâncias tóxicas provenientes de sítios contaminados, perigosas para a saúde e para o ambiente.
(14) Por saneamento entende‑se a eliminação da causa do risco ou a eliminação da contaminação ambiental.»
9 O § 3 da ALSAG institui um imposto denominado «Altlastenbeitrag» (contribuição para os sítios contaminados). Os n.os 1, pontos 1 e 2, e 2, ponto 1, dessa disposição prevêem:
«(1) Estão sujeitos à Altlastenbeitrag:
1. o depósito a longo prazo de resíduos, incluindo a incorporação de resíduos num aterro, mesmo que relacionado com as técnicas de construção do aterro ou com outras finalidades.
2. a terraplanagem ou o nivelamento de solos irregulares com resíduos, incluindo a sua integração em estruturas geológicas, com excepção de terraplanagens ou nivelamentos que tenham uma função construtiva específica, relacionada com uma operação de construção superior (por exemplo, diques, alicerces ou caixas de estradas, de vias férreas e de fundações, terraplanagens de escavações ou valas);
[...]
(2) Estão isentos do pagamento da contribuição:
1. o depósito, o armazenamento e o transporte de resíduos em relação aos quais se prove que provêm da securização ou do saneamento:
a) de sítios potencialmente contaminados inscritos no registo de sítios potencialmente contaminados
b) de sítios contaminados registados no mapa dos sítios contaminados.»
10 Por força do § 4, n.° 1, da ALSAG, está sujeito à Altlastenbeitrag, designadamente, «[o] explorador de um aterro ou de um depósito».
11 O § 5 da ALSAG define a «base de cálculo» da Altlastenbeitrag como a «massa dos resíduos correspondente ao peso bruto, que, por sua vez, corresponde ao peso dos resíduos incluindo as embalagens».
12 O montante da Altlastenbeitrag, expresso em euros «por tonelada ou parte de tonelada», está previsto no § 6 da ALSAG. Esta disposição institui uma tarifa que varia consoante a natureza dos resíduos, a data do depósito e o equipamento do aterro.
13 Nos termos do § 11 da ALSAG, as receitas fiscais provenientes da Altlastenbeitrag serão utilizadas na identificação e saneamento dos sítios contaminados.
14 O registo dos sítios potencialmente contaminados e o mapa dos sítios contaminados a que se refere o § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG são regulamentados no § 13 da mesma lei. Esta última disposição prevê:
«(1) O Landeshauptmann deve informar o Ministro federal do Ambiente, da Juventude e da Família da existência de sítios potencialmente contaminados. O [referido Ministro], para elaborar o mapa dos sítios contaminados, deve coordenar a inventariação, a avaliação e a classificação dos sítios potencialmente contaminados em colaboração com o Ministro federal dos Assuntos Económicos e com o Ministro federal da Agricultura e da Silvicultura e ordenar as diligências de investigação complementares que se mostrem necessárias para a inventariação, a avaliação e a classificação dos sítios potencialmente contaminados e para a ordenação de prioridades, na medida dos recursos disponíveis (§ 12, n.° 2). Os elementos e conhecimentos recolhidos na inventariação devem ser comunicados ao Umweltbundesamt [Serviço federal do Ambiente], devendo ser avaliados por este e inscritos num registo cadastral de sítios potencialmente contaminados (§ 11, n.° 2, ponto 2).
(2) Para efeitos da inventariação dos sítios contaminados, o Ministro federal do Ambiente, da Juventude e da Família deve coordenar todas as medidas destinadas à avaliação do potencial de perigosidade dos sítios potencialmente contaminados detectados. Os sítios potencialmente contaminados que, com base nessa avaliação da perigosidade, se considerem necessitados de segurança ou de saneamento devem ser inscritos como sítios contaminados no mapa dos sítios contaminados (§ 11, n.° 2, ponto 2), que deve ser gerido pelo Umweltbundesamt. [...].»
15 No entender do Verwaltungsgerichtshof, por natureza, só os sítios localizados na Áustria podem constar do registo dos sítios potencialmente contaminados e no mapa dos sítios contaminados, uma vez que esses registos servem para o recenseamento dos sítios contaminados na Áustria para efeitos da sua securização ou do seu saneamento. Por isso, a isenção da Altlastenbeitrag prevista no § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG só faz sentido para os resíduos provenientes da securização ou do saneamento de sítios contaminados ou potencialmente contaminados localizados na Áustria.
Litígio no processo principal e questão prejudicial
16 A Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH explora o aterro municipal de Frohnleiten, sendo seu único sócio o Stadtgemeinde Frohnleiten.
17 No quarto trimestre de 2001 e no primeiro trimestre de 2002, foram recolhidas nesse aterro várias toneladas de resíduos de trituração provenientes de Itália. O seu transporte para a Áustria tinha sido autorizado pelas autoridades austríacas, de acordo com os artigos 3.° a 5.° do Regulamento n.° 259/93.
18 Os resíduos provinham de um terreno situado no município de Rovigo (Itália), cujo saneamento tinha sido declarado necessário no plano italiano de saneamento de sítios contaminados, resultante do artigo 22.° do Decreto‑Lei n.° 22, de 5 de Fevereiro de 1997 (suplemento ordinário do GURI n.° 38, de 15 de Fevereiro de 1997), e do Decreto do Ministro do Ambiente italiano de 16 de Maio de 1989 (GURI n.° 121, de 26 de Maio de 1989, p. 12).
19 Considerando que os referidos resíduos deviam beneficiar da isenção prevista no § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG, pelo facto de provirem de um sítio contaminado, os recorrentes no processo principal apresentaram à Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung (Administração do cantão de Graz‑Umgebung, a seguir «BH») um pedido de isenção.
20 Por decisão de 11 de Maio de 2004, a BH declarou que esses resíduos estavam isentos da Altlastenbeitrag ao abrigo do § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG. Em recurso interposto pelas autoridades federais austríacas, esta decisão foi confirmada pelo Landeshauptmann von Steiermark (Chefe do Governo do Land da Estíria, a seguir «LH»), por decisão de 30 de Novembro de 2004. Tanto a BH como o LH consideraram que qualquer discriminação entre os resíduos resultantes de medidas legais de saneamento ou securização de sítios contaminados, consoante provenham da Áustria ou de outros Estados‑Membros, constituiria uma violação do artigo 90.° CE.
21 Por decisão de 10 de Janeiro de 2005, o Ministro revogou a decisão do LH e decidiu que os resíduos em causa estavam sujeitos à Altlastenbeitrag porque não provinham de um sítio inscrito no registo de sítios potencialmente contaminados nem no mapa de sítios contaminados. O Ministro considerou que o artigo 90.° CE não se aplica à Altlastenbeitrag, pois esta não é um imposto sobre os resíduos enquanto tais, mas um imposto relativo a uma actividade. Com efeito, a contribuição não tributa mercadorias susceptíveis de entrarem em circulação, encarecendo o seu custo, e que seriam assim desfavorecidas ao serem vendidas no território austríaco, antes constituindo um tributo sobre qualquer medida que encerre definitivamente o ciclo de vida dessas mercadorias.
22 Os recorrentes no processo principal interpuseram recurso dessa decisão ministerial para o Verwaltungsgerichtshof. Sustentam, no essencial, que a Altlastenbeitrag é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 90.° CE e que esta disposição seria violada se esse imposto fosse calculado de forma diferente consoante onerasse os produtos importados ou os produtos nacionais similares, dado que semelhante diferença teria como consequência encarecer o custo dos produtos importados.
23 O Verwaltungsgerichtshof observa que a ALSAG prossegue objectivos de política ambiental, isto é, a securização e o saneamento dos sítios contaminados. A execução dessa política pressupõe a identificação prévia dos sítios contaminados por meio de inspecções no terreno. Portanto, só os sítios localizados no território austríaco são susceptíveis de identificação como sítios contaminados, na acepção da ALSAG. Segundo o Verwaltungsgerichtshof, daí não se pode inferir uma obrigação de as autoridades austríacas renunciarem a beneficiar a descarga de resíduos provenientes desses sítios. Da jurisprudência do Tribunal de Justiça não resulta que a isenção prevista no § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG viole o direito comunitário.
24 No entanto, considerando que essa interpretação não se impõe de forma incontestável, o Verwaltungsgerichtshof suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Os artigos 10.° CE, 12.° CE, 23.° CE, 25.° CE, 49.° CE e 90.° CE opõem‑se a uma disposição fiscal nacional que sujeita a descarga de resíduos num depósito a [um imposto] (‘Altlastenbeitrag’), mas prevê a isenção [do mesmo] para a descarga de resíduos que comprovadamente resultem de medidas [de securização ou de] saneamento de [sítios] contaminad[o]s (sítios contaminados ou susceptíveis de o estarem) se tais [sítios] estiverem inscrit[o]s nos registos administrativos previstos por lei (registo cadastral de [sítios potencialmente] contaminados ou mapa dos [sítios] contaminados), quando nestes registos apenas [possam] ser inscrit[o]s [sítios localizados no território nacional], de forma que só é possível conceder a isenção [desse imposto] nos casos de descarga de resíduos originários de [sítios] contaminados [ou susceptíveis de o estarem] localizados em território nacional?»
Quanto à questão prejudicial
Quanto aos artigos 23.° CE, 25.° CE e 90.° CE
25 Com a primeira parte da sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se um imposto nacional como a Altlastenbeitrag constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de importação, na acepção dos artigos 23.° CE e 25.° CE, ou uma imposição interna discriminatória e, portanto, contrária ao artigo 90.° CE.
26 A título preliminar, há que recordar que as disposições do Tratado CE relativas aos encargos de efeito equivalente e as relativas às imposições internas discriminatórias não são aplicáveis cumulativamente, de forma que uma mesma medida não pode, no sistema do Tratado, pertencer simultaneamente a estas duas categorias (v., nomeadamente, acórdãos de 17 de Julho de 1997, Haahr Petroleum, C‑90/94, Colect., p. I‑4085, n.° 19; de 29 de Abril de 2004, Weigel, C‑387/01, Colect., p. I‑4981, n.° 63; e de 15 de Junho de 2006, Air Liquide Industries Belgium, C‑393/04 e C‑41/05, Colect., p. I‑5293, n.° 50).
27 No que respeita aos artigos 23.° CE e 25.° CE, é jurisprudência assente que qualquer encargo pecuniário, por mínimo que seja, unilateralmente imposto, sejam quais forem as suas denominação e técnica, e que onere as mercadorias pelo facto de passarem a fronteira, quando não seja um direito aduaneiro propriamente dito, constitui um encargo de efeito equivalente, na acepção dos artigos 23.° CE e 25.° CE (v., nomeadamente, acórdãos Haahr Petroleum, já referido, n.° 20; de 2 de Abril de 1998, Outokumpu, C‑213/96, Colect., p. I‑1777, n.° 20; Weigel, já referido, n.° 64; e Air Liquide Industries Belgium, já referido, n.° 51).
28 Em face desta definição e das características da Altlastenbeitrag, é necessário observar que, em princípio, está sujeito ao pagamento deste imposto qualquer depósito de resíduos a longo prazo, quer provenham da Áustria quer de outro Estado‑Membro. Por conseguinte, um imposto como a Altlastenbeitrag não é cobrado em razão da passagem de uma fronteira do Estado‑Membro que o instituiu.
29 Consequentemente, a conformidade desse imposto com o direito comunitário não pode ser apreciada à luz dos artigos 23.° CE e 25.° CE.
30 Quanto ao artigo 90.° CE, esta disposição constitui, no sistema do Tratado, um complemento das disposições relativas à supressão dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente. Tem por objectivo assegurar a livre circulação das mercadorias entre os Estados‑Membros, em condições normais de concorrência, através da eliminação de qualquer forma de protecção que possa resultar da aplicação de imposições internas discriminatórias relativamente a produtos originários de outros Estados‑Membros (v., nomeadamente, acórdão Air Liquide Industries Belgium, já referido, n.° 55, e acórdão de 18 de Janeiro de 2007, Brzeziński, C‑313/05, Colect., p. I‑513, n.° 27).
31 Segundo jurisprudência assente, os encargos pecuniários que decorrem de um regime geral de imposições internas que compreende sistematicamente, segundo os mesmos critérios objectivos, categorias de produtos independentemente da sua origem ou do seu destino são abrangidos pelo artigo 90.° CE (v. acórdão Air Liquide Industries Belgium, já referido, n.° 56 e jurisprudência aí referida).
32 Em primeiro lugar, importa verificar se um imposto como a Altlastenbeitrag constitui uma imposição interna, na acepção do artigo 90.° CE.
33 A esse respeito, há que observar que essa contribuição, que apresenta manifestamente um carácter fiscal, incide sobre qualquer depósito de resíduos num aterro a longo prazo, sejam eles provenientes da Áustria ou de outro Estado‑Membro.
34 O Governo austríaco alega, porém, que a Altlastenbeitrag está fora do âmbito de aplicação do artigo 90.° CE pelo facto de não ser um imposto que incide sobre produtos, na acepção dessa disposição. Com efeito, uma vez que os resíduos depositados nos aterros não têm valor pecuniário, a Altlastenbeitrag não tributa mercadorias no comércio cujo custo possa ser aumentado por esse imposto e que possam, portanto, ser desfavorecidas ao serem vendidas no território nacional.
35 Segundo o Governo austríaco, a Altlastenbeitrag incide sobre uma prestação de serviços pelo explorador do aterro e depende da natureza dessa prestação. Salienta, em particular, que, nos termos do § 6 da ALSAG, o tributo não é determinado pela natureza dos resíduos depositados, mas sim pela natureza das instalações de eliminação e pela qualidade da gestão dessas instalações.
36 Não colhe o argumento do Governo austríaco de que, na falta de valor comercial, os resíduos destinados a eliminação não integram o conceito de «produtos», na acepção do artigo 90.° CE.
37 Com efeito, por um lado, no acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica, dito «Resíduos da Valónia» (C‑2/90, Colect., p. I‑4431, n.° 28), o Tribunal de Justiça considerou que os resíduos, recicláveis ou não, devem ser considerados produtos cuja circulação, de acordo com o artigo 30.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.° CE), não deve, em princípio, ser impedida.
38 Por outro lado, o Tribunal precisou, nos n.os 25 e 26 do mesmo acórdão, que os resíduos destinados a eliminação, embora desprovidos de valor comercial intrínseco, podem dar origem a transacções comerciais relativas à sua eliminação ou ao seu depósito. Um imposto interno que tribute esses resíduos pode dificultar ou onerar essas transacções comerciais para o operador que pretenda libertar‑se deles e, portanto, pode constituir uma restrição dissimulada à livre circulação dos referidos resíduos, restrição que o artigo 90.° CE se destina precisamente a afastar em caso de tratamento discriminatório dos resíduos importados.
39 Também não pode colher o argumento do Governo austríaco de que um imposto como a Altlastenbeitrag não tributa produtos, mas sim uma prestação de serviços.
40 Segundo jurisprudência assente, o artigo 90.° CE deve ser objecto de interpretação lata, de forma a permitir abranger todos os procedimentos fiscais que, de forma directa ou indirecta, ponham em causa a igualdade de tratamento entre produtos nacionais e produtos importados. A proibição que institui deve, portanto, aplicar‑se sempre que um tributo possa desencorajar a importação de bens originários de outros Estados‑Membros em benefício de produções nacionais (acórdãos de 16 de Fevereiro de 1977, Schöttle, 20/76, Colect., p. 87, n.° 13; de 3 de Março de 1988, Bergandi, 252/86, Colect., p. 1343, n.° 25 e jurisprudência aí referida; e de 7 de Dezembro de 1995, Ayuntamiento de Ceuta, C‑45/94, Colect., p. I‑4385, n.° 29).
41 Nos acórdãos Bergandi, já referido, e de 15 de Março de 1989, Lambert e o. (317/86, 48/87, 49/87, 285/87, 363/87 a 367/87, 65/88 e 78/88 a 80/88, Colect., p. 787), o Tribunal declarou que o artigo 95.° do Tratado CEE (que passou a artigo 95.º do Tratado CE e, após alteração, a artigo 90.° CE) se aplica às imposições internas que incidam sobre a utilização dos produtos importados quando estes se destinam essencialmente a tal utilização e são importados exclusivamente para esse efeito.
42 Ora, não se pode deixar de observar que um imposto como a Altlastenbeitrag, cujo facto gerador é o depósito a longo prazo num aterro de resíduos destinados a eliminação, tributa a única transacção comercial a que esses resíduos ainda podem ser sujeitos, para além das relativas à sua eliminação, e que, no que respeita aos resíduos provenientes de outros Estados‑Membros sujeitos a esse imposto, estes são importados para o Estado‑Membro da tributação unicamente com vista a essa transacção.
43 Por outro lado, como resulta dos já referidos acórdãos Schöttle (n.os 12 a 15) e Haahr Petroleum (n.os 38 e 40), um encargo que não é cobrado sobre os produtos enquanto tais, mas sim sobre uma determinada actividade de uma empresa em relação com os produtos e que é calculado, nomeadamente, em função do peso dos produtos em causa, é abrangido pelo artigo 90.° CE e, quando seja repercutido imediatamente no custo dos produtos nacionais e importados, deve ser aplicado de modo não discriminatório aos produtos importados.
44 Esta jurisprudência foi desenvolvida no contexto da circulação de mercadorias com valor comercial e susceptíveis de serem postas à venda no Estado‑Membro de importação, relativamente às quais a repercussão no custo era o critério idóneo para se apreciar as eventuais restrições à livre circulação de mercadorias.
45 Em contrapartida, uma vez que, como lembrado no n.° 42 do presente acórdão, as únicas transacções comerciais a que podem dar lugar os resíduos destinados a eliminação são as relativas à sua eliminação ou ao seu depósito, o critério idóneo para se apreciar as eventuais restrições à livre circulação dessas mercadorias é o da repercussão do imposto no preço pago pelos operadores económicos para se libertarem delas.
46 A esse respeito, cumpre observar, em primeiro lugar, que a gestão de um aterro constitui manifestamente uma actividade relacionada com os resíduos aí depositados, em segundo lugar, que, embora a qualidade do equipamento do aterro e da sua gestão tenha influência no cálculo da Altlastenbeitrag, resulta dos §§ 5 e 6 da ALSAG que o montante desse imposto depende também do peso e da natureza dos resíduos depositados e, por último, que, embora o referido imposto seja pago pelo explorador do aterro, este tem a possibilidade de o repercutir no preço por si facturado pela sua prestação ao operador que deposita os resíduos.
47 Consequentemente, um imposto como a Altlastenbeitrag constitui uma imposição interna que incide indirectamente sobre os resíduos depositados em aterros, na acepção do artigo 90.° CE.
48 Em segundo lugar, há que verificar se uma imposição interna como a Altlastenbeitrag institui uma discriminação contrária ao artigo 90.° CE.
49 De acordo com jurisprudência assente, existe violação do artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE sempre que a imposição que incide sobre o produto importado e a que incide sobre o produto nacional similar são calculadas de forma diferente e segundo modalidades diferentes que conduzam, ainda que apenas em certos casos, a uma tributação superior do produto importado (acórdãos de 26 de Junho de 1991, Comissão/Luxemburgo, C‑152/89, Colect., p. I‑3141, n.° 20; Weigel, já referido, n.° 67; e Brzeziński, já referido, n.° 29).
50 Daí resulta que um sistema de tributação só é compatível com o artigo 90.° CE se estiver organizado de modo a excluir sempre a possibilidade de os produtos importados serem tributados mais fortemente que os produtos nacionais e, portanto, se não comportar, em caso algum, efeitos discriminatórios (acórdãos Comissão/Luxemburgo, já referido, n.os 21 a 25; Haahr Petroleum, já referido, n.° 34; de 23 de Outubro de 1997, Comissão/Grécia, C‑375/95, Colect., p. I‑5981, n.° 29; de 17 de Junho de 1998, Grundig Italiana, C‑68/96, Colect., p. I‑3775, n.° 12; e Brzeziński, já referido, n.° 40).
51 Para apreciar o carácter discriminatório ou não de um sistema de tributação, devem tomar‑se em consideração não apenas as taxas das imposições mas também a base tributável e as modalidades de cobrança dos diferentes impostos (acórdãos de 27 de Fevereiro de 1980, Comissão/Irlanda, 55/79, Recueil, p. 481, n.° 8 e jurisprudência aí referida; de 12 de Maio de 1992, Comissão/Grécia, C‑327/90, Colect., p. I‑3033, n.° 11; e Grundig Italiana, já referido, n.° 13).
52 Uma disposição nacional como o § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG, que reserva o direito à isenção de uma imposição interna a certos produtos nacionais, com exclusão dos produtos importados, é susceptível de levar, em certos casos, a uma tributação do produto importado superior à do produto nacional. Uma disposição como essa é, pois, em princípio, contrária à proibição de discriminação instituída no artigo 90.° CE (v., neste sentido, acórdão de 19 de Fevereiro de 1998, Chevassus‑Marche, C‑212/96, Colect., p. I‑743, n.° 26).
53 O Governo austríaco alega, porém, que o artigo 90.° CE não se opõe ao referido imposto, pois a regulamentação austríaca não institui nenhuma desigualdade de tratamento de situações semelhantes. A finalidade da Altlastenbeitrag é o financiamento da securização e do saneamento dos sítios contaminados. A isenção desse imposto prevista no § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG prossegue o mesmo objectivo. Esse objectivo pressupõe a identificação prévia dos sítios contaminados através de inspecções no terreno que só podem ser levadas a cabo no território austríaco. Existe, portanto, uma diferença objectiva entre os sítios austríacos, os únicos que podem ser identificados, e os localizados noutros Estados‑Membros.
54 Existe também uma diferença objectiva consoante o saneamento de um sítio e a eliminação dos resíduos ocorram no mesmo Estado‑Membro ou em dois Estados‑Membros diferentes, o que excluiria qualquer desigualdade de tratamento constitutiva de discriminação. Um Estado‑Membro não pode ser obrigado a equiparar factos relativos ao território de outro Estado‑Membro a factos semelhantes relativos ao seu próprio território, conquanto não proceda a uma discriminação em função da nacionalidade dos operadores económicos. No presente caso, a isenção prevista no § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG aplica‑se com base num critério, a execução do saneamento de um sítio contaminado na Áustria, que é objectivo e não discriminatório. Esta isenção não viola o artigo 90.° CE, pois não há qualquer discriminação relativa às mercadorias provenientes de outros Estados‑Membros.
55 Estes argumentos não podem proceder.
56 Em primeiro lugar, embora seja jurisprudência assente que o direito comunitário, no estado actual da sua evolução, não limita a liberdade de cada Estado‑Membro instituir um sistema de tributação diferenciado para certos produtos, ainda que similares na acepção do artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE, em função de critérios objectivos, tais diferenciações só são compatíveis com o direito comunitário se prosseguirem objectivos compatíveis, também eles, com as exigências do Tratado e do direito derivado e se as suas modalidades forem de molde a evitar qualquer forma de discriminação, directa ou indirecta, das importações provenientes dos outros Estados‑Membros, ou de protecção de produções nacionais concorrentes (acórdão Outokumpu, já referido, n.° 30, e acórdão de 5 de Outubro de 2006, Nádasdi e Németh, C‑290/05 e C‑333/05, Colect., p. I‑10115, n.° 51).
57 Ora, como salientado no n.° 52 do presente acórdão, uma disposição nacional como o § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG é susceptível de levar, em certos casos, a uma tributação do produto importado superior à do produto nacional. Assim, mesmo admitindo que o objectivo de saneamento dos sítios nacionais contaminados por resíduos seja compatível com as exigências do Tratado e do direito derivado, uma disposição como essa não pode ser, ela própria, compatível com o artigo 90.° CE.
58 Seguidamente, admitindo que os argumentos do Governo austríaco devem ser interpretados no sentido de que põem em causa a semelhança entre os resíduos importados de outros Estados‑Membros e os resíduos produzidos no solo austríaco, há que rejeitá‑los também.
59 Por um lado, para além da sua proveniência geográfica, os resíduos igualmente destinados a eliminação por depósito em aterro a longo prazo são evidentemente produtos semelhantes. Note‑se, em particular, que a isenção de imposto prevista no § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG não faz qualquer distinção em função da perigosidade ou de outras características dos resíduos depositados.
60 Por outro lado, há que responder pela negativa à questão de saber se a diferença de proveniência entre os resíduos nacionais e os resíduos importados de outros Estados‑Membros basta para excluir a possibilidade de serem similares, na acepção do artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE.
61 É certo que, nos n.os 34 e 35 do acórdão Resíduos da Valónia, já referido, o Tribunal constatou o carácter particular dos resíduos, devido ao facto de, em conformidade com o princípio da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente, que concorda com os princípios da proximidade e da auto‑suficiência, os resíduos deverem ser eliminados o mais próximo possível do seu local de produção, para se limitar ao máximo o seu transporte. Daí inferiu, no n.° 36 do mesmo acórdão, que, tendo em conta as diferenças entre os resíduos produzidos de um lugar para outro e a sua relação com o lugar em que são produzidos, uma regulamentação nacional que trata de forma diferente os resíduos produzidos no território nacional e os resíduos provenientes de outros Estados‑Membros não é discriminatória.
62 Contudo, isso apenas diz respeito aos resíduos não perigosos, não abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva 84/631/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteiras de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122).
63 Depois do acórdão Resíduos da Valónia, já referido, o legislador comunitário aprovou o Regulamento n.° 259/93, que revogou e substituiu a Directiva 84/631, estendendo o sistema instituído a todos os resíduos, perigosos ou não, com excepção de certos tipos de resíduos específicos taxativamente enumerados no artigo 1.° desse regulamento.
64 O Tribunal considerou que os requisitos e procedimentos fixados pelo Regulamento n.° 259/93 para as transferências de resíduos entre Estados‑Membros foram adoptados com o propósito de assegurar a protecção do ambiente e tendo em atenção objectivos que se enquadram na política do ambiente, como os princípios da proximidade, da prioridade à valorização e da auto‑suficiência a níveis comunitário e nacional (acórdãos de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho, C‑187/93, Colect., p. I‑2857, n.os 21 e 22, e de 13 de Dezembro de 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Colect., p. I‑9897, n.° 41).
65 O Tribunal considerou também que o Regulamento n.° 259/93 regula de forma harmonizada, a nível comunitário, a questão das transferências de resíduos com vista a assegurar a protecção do ambiente (acórdão DaimlerChrysler, já referido, n.° 42).
66 Em particular, o artigo 4.°, n.° 3, desse regulamento prevê, na alínea a), i), e alínea b), i), a possibilidade de as autoridades do Estado‑Membro de destino, respectivamente, tomarem medidas de proibição geral ou parcial ou de objecção sistemática às transferências de resíduos e levantarem objecções fundamentadas às transferências previstas, para aplicarem os princípios da proximidade e da auto‑suficiência a nível comunitário e nacional.
67 Daí resulta que, a partir do momento em que o Estado‑Membro renunciou a medidas de proibição geral ou parcial ou de objecção sistemática, como previstas no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), i), do Regulamento n.° 259/93, e não levantou objecções fundamentadas a uma determinada transferência de resíduos, nos termos previstos na alínea b), i), do mesmo número, não pode impor restrições ou limitações à livre circulação no seu território dos resíduos transferidos, com base nos princípios da proximidade e da auto‑suficiência a nível comunitário e nacional (v., neste sentido, a respeito da Directiva 84/631, acórdão Resíduos da Valónia, já referido, n.os 20 e 21).
68 É esse o caso quando, como na lide principal, as autoridades de um Estado‑Membro permitem, de acordo com os artigos 3.° a 5.° do Regulamento n.° 259/93, a transferência de resíduos provenientes de outro Estado‑Membro para o seu território.
69 Por outro lado, os n.os 34 a 36 do acórdão Resíduos da Valónia, já referido, não respeitam ao exame de uma medida fiscal à luz do artigo 95.° do Tratado CEE, antes se integrando num raciocínio relativo à possibilidade de justificação de uma medida nacional que constituía um entrave à livre circulação dos resíduos, na acepção do artigo 30.° do Tratado CEE (que passou a artigo 30.º do Tratado CE e, após alteração, a artigo 28.° CE), por uma exigência imperativa relativa à protecção do ambiente (v. acórdão Resíduos da Valónia, já referido, n.os 29 a 34).
70 Por último, relativamente à impossibilidade material, alegada pelo Governo austríaco, de identificar os sítios contaminados ou potencialmente contaminados no território dos outros Estados‑Membros, há que lembrar que dificuldades de ordem prática não podem justificar a aplicação de imposições internas discriminatórias em relação a produtos originários de outros Estados‑Membros (acórdãos, já referidos, de 23 de Outubro de 1997, Comissão/Grécia,n.° 47, e Outokumpu, n.° 38).
71 Embora seja verdade que pode ser extremamente difícil para as autoridades austríacas assegurarem‑se de que os sítios, localizados noutros Estados‑Membros, de onde provêm os resíduos importados para a Áustria, respeitam as condições que a legislação austríaca em causa no processo principal prevê para serem qualificados de sítios contaminados ou potencialmente contaminados, refira‑se que essa legislação nem sequer prevê a possibilidade de o importador fazer essa prova a fim de beneficiar da isenção aplicável aos resíduos provenientes de sítios contaminados ou potencialmente contaminados austríacos (v., neste sentido, acórdão Outokumpu, já referido, n.° 39).
72 Além disso, embora, em princípio, o artigo 90.° CE não obrigue os Estados‑Membros a suprimir as diferenciações objectivamente justificadas que a legislação interna estabelece entre as imposições internas que incidem sobre produtos nacionais, o mesmo não se passa quando essa supressão é o único meio capaz de permitir evitar uma discriminação, directa ou indirecta, dos produtos importados (acórdão de 8 de Janeiro de 1980, Comissão/Itália, 21/79, Recueil, p. 1, n.° 16, e acórdão Outokumpu, já referido, n.° 40).
73 Em face do exposto, há que responder à primeira parte da questão prejudicial que o artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE se opõe a uma disposição fiscal nacional, como o § 3, n.° 2, ponto 1, da ALSAG, que isenta do imposto sobre o depósito a longo prazo de resíduos em aterros nacionais unicamente os depósitos de resíduos resultantes do saneamento ou da securização de sítios contaminados ou potencialmente contaminados localizados no território nacional, excluindo assim da isenção os depósitos de resíduos resultantes do saneamento ou da securização de sítios localizados noutros Estados‑Membros.
Quanto à interpretação dos artigos 10.° CE, 12.° CE e 49.° CE
74 Tendo em conta a resposta do Tribunal de Justiça à primeira parte da questão prejudicial, não há que interpretar os artigos 10.° CE, 12.° CE e 49.° CE.
Quanto às despesas
75 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O artigo 90.°, primeiro parágrafo, CE opõe‑se a uma disposição fiscal nacional, como o § 3, n.° 2, ponto 1, da Lei de saneamento de sítios contaminados (Altlastensanierungsgesetz), de 7 de Junho de 1989, que isenta do imposto sobre o depósito a longo prazo de resíduos em aterros nacionais unicamente os depósitos de resíduos resultantes do saneamento ou da securização de sítios contaminados ou potencialmente contaminados localizados no território nacional, excluindo assim da isenção os depósitos de resíduos resultantes do saneamento ou da securização de sítios localizados noutros Estados‑Membros.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.
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