EUR-Lex -  62006CJ0242 - SL

Zadeva C-242/06

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie

proti

T. Sahinu

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Raad van State)

„Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija – Prosto gibanje delavcev – Uvedba upravne takse za pridobitev dovoljenja za prebivanje v državi članici gostiteljici – Kršitev klavzule ‚standstill‘ iz člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80“

Povzetek sodbe

1.        Mednarodni sporazumi – Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija – Prosto gibanje oseb – Delavci – Klavzula „standstill“ iz člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 – Pogoji uporabe

(Sklep Pridružitvenega sveta EGS-Turčija št. 1/80, člena 6(1) in 13)

2.        Mednarodni sporazumi – Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija – Prosto gibanje oseb – Delavci – Klavzula „standstill“ iz člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 – Obseg

(Sklep Pridružitvenega sveta EGS-Turčija št. 1/80, člen 13)

1.        Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta EGS-Turčija št. 1/80, ki določa, da pogodbenice ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s prostim gibanjem delavcev, ni podrejen pogoju, da mora turški državljan ustrezati zahtevam iz člena 6(1) tega sklepa. Poleg tega se navedeni člen 13 ne omejuje le na turške priseljence, ki imajo zaposlitev.

Ti določbi Sklepa št. 1/80 se namreč nanašata na dva različna primera, saj člen 6 ureja pogoje za zaposlitev, ki omogoča postopno integracijo zadevne osebe v državi članici gostiteljici, medtem ko se člen 13 nanaša na nacionalne ukrepe v zvezi z dostopom do zaposlitve, s tem da na svoje področje uporabe vključuje družinske člane, katerih vstop na ozemlje države članice ni odvisen od zaposlitve. Navedeni člen 13 ni namenjen zaščiti turških državljanov, ki so že na trgu dela države članice, temveč tistim, ki še nimajo pravice do zaposlitve in s tem povezane pravice do prebivanja na podlagi člena 6(1) Sklepa št. 1/80.

Vendar pa navedeni člen 13 zahteva, da mora biti turški državljan z vidika prebivanja in zaposlitve na ozemlju države članice gostiteljice zakonito, kar pomeni, da mora turški delavec ali njegov družinski član spoštovati pravila države članice gostiteljice o vstopu, prebivanju in, odvisno od primera, zaposlovanju, tako da se zakonito nahaja na ozemlju navedene države. Zato od tega člena ne more imeti koristi turški državljan, ki je v nezakonitem položaju.

(Glej točke 50, 51 in 53.)

2.        Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta EGS-Turčija št. 1/80 je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da se – po začetku veljavnosti tega sklepa glede zadevne državne članice – sprejme nacionalna ureditev, ki dodelitev dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti pogojuje s plačilom upravne takse, če znesek te takse za turške državljane ni sorazmeren tistemu, ki se zahteva od državljanov Skupnosti.

Klavzula „standstill“ iz navedenega člena 13 namreč na splošno prepoveduje uvedbo vseh novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri izvrševanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Sklep št. 1/80. Natančneje, ta člen nasprotuje temu, da se po začetku veljavnosti – v državi članici gostiteljici – pravnega akta, v katerega spada ta določba, sprejmejo nove omejitve prostega gibanja delavcev, vključno s tistimi, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje na področju prvega vstopa na nacionalno ozemlje zadevne države članice turških državljanov, ki želijo v njej uresničevati navedeno gospodarsko svoboščino.

Čeprav v zvezi s tem sprejetje novih predpisov, ki veljajo enako tako za turške državljane kot za državljane Skupnosti, ni v nasprotju z nobeno od klavzul „standstill“, določenih za področja, ki jih zajema pridružitev EGS‑Turčija, ker Republika Turčija na področjih, ki jih pokriva ta protokol, ne sme biti deležna obravnave, ugodnejše od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi na podlagi Pogodbe, pa taki predpisi ne smejo povzročiti omejitve v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80. Ta člen v povezavi s členom 59 Dodatnega protokola k Sporazumu o pridružitvi EGS‑Turčija namreč vključuje, da če turški državljan, za katerega veljata ti določbi, ne sme biti postavljen v boljši položaj kot državljani Skupnosti, pa se mu ne sme naložiti niti novih nesorazmernih obveznosti v primerjavi z obveznostmi, ki so določene za državljane Skupnosti. Zato nacionalna ureditev pomeni omejitev, ki je prepovedana s členom 13 Sklepa št. 1/80, ker turškim državljanom, za katere se navedeni člen uporablja, za obravnavo prošnje za dodelitev dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti nalaga plačilo upravne takse v znatno višjem znesku od tistega, ki se v podobnih okoliščinah zahteva od državljanov Skupnosti, in ker ni podana nobena upoštevna trditev, s katero bi bilo mogoče utemeljiti tako veliko razliko.

(Glej točke od 63 do 65, 67 in od 71 do 75 ter izrek.)

SODBA SODIŠČA (prvi senat)

z dne 17. septembra 2009(*)

„Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija – Prosto gibanje delavcev – Uvedba upravne takse za pridobitev dovoljenja za prebivanje v državi članici gostiteljici – Kršitev klavzule ‚standstill‘ iz člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80“

V zadevi C-242/06,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Raad van State (Nizozemska) z odločbo z dne 11. maja 2006, ki je prispela na Sodišče 29. maja 2006, v postopku

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie

proti

T. Sahinu,

SODIŠČE (prvi senat),

v sestavi P. Jann, predsednik senata, M. Ilešič, A. Tizzano, E. Levits in J.-J. Kasel (poročevalec), sodniki,

generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,

sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. decembra 2008,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

–        za T. Sahina D. Schaap, odvetnik,

–        za nizozemsko vlado H. G. Sevenster, C. Wissels in M. de Mol, zastopnice,

–        za nemško vlado C. Schulze-Bahr, M. Lumma in J. Möller, zastopniki,

–        za italijansko vlado I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z W. Ferrante, avvocato dello Stato,

–        za ciprsko vlado D. Lysandrou, zastopnik,

–        za vlado Združenega kraljestva T. Ward, barrister,

–        za Komisijo Evropskih skupnosti S. Boelaert in M. van Beek, zastopnika,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 o razvoju pridružitve z dne 19. septembra 1980 (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80). Pridružitveni svet je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani in države članice EGS ter Skupnost na drugi strani podpisale v Ankari 12. septembra 1963 in je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL 1964, 217, str. 3685, v nadaljevanju: Sporazum o pridružitvi).

2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med T. Sahinom in Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (minister za priseljevanje in integracijo, v nadaljevanju: minister) glede obveznosti plačila upravnih taks turških državljanov, zato da se obravnava njihova prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti.

 Pravni okvir

 Skupnostna ureditev

 Pridružitev EGS-Turčija

–       Sporazum o pridružitvi

3        Cilj Sporazuma o pridružitvi je v skladu z njegovim členom 2(1) spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama, vključno s področjem delovne sile, s postopnim uresničevanjem prostega gibanja delavcev (člen 12 Sporazuma o pridružitvi), odpravljanjem omejitev svobode ustanavljanja (člen 13 navedenega sporazuma) in svobode opravljanja storitev (člen 14 navedenega sporazuma), da bi se izboljšale življenjske razmere turškega naroda in olajšal poznejši pristop Turčije k Skupnosti (četrta uvodna izjava in člen 28 tega sporazuma).

4        S tem namenom Sporazum o pridružitvi določa pripravljalno obdobje, ki Republiki Turčiji omogoča okrepitev gospodarstva s pomočjo Skupnosti (člen 3 tega sporazuma), prehodno obdobje, med katerim se zagotovita postopna vzpostavitev carinske unije in približevanje gospodarskih politik (člen 4 tega sporazuma), ter zaključno obdobje, ki temelji na carinski uniji in vključuje okrepljeno usklajevanje gospodarskih politik pogodbenic (člen 5 istega sporazuma).

5        Člen 6 Sporazuma o pridružitvi določa:

„Zaradi zagotovitve uporabe in postopnega razvoja pridružitvenega sistema se pogodbenici sestajata v Pridružitvenem svetu, ki deluje v okviru pristojnosti, dodeljenih s tem sporazumom.“

6        Člen 8 Sporazuma o pridružitvi, ki spada pod naslov II, „Prehodno obdobje“, določa:

„Zaradi uresničevanja ciljev iz člena 4 določi Pridružitveni svet pred začetkom prehodnega obdobja v skladu s postopkom iz člena 1 Začasnega protokola pogoje, način in časovni načrt izvajanja določb po posameznih področjih Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti, ki jih je treba upoštevati; to velja zlasti za področja iz tega naslova, pa tudi za vse vrste zaščitnih klavzul, za katere se šteje, da so primerne.“

7        Členi od 12 do 14 Sporazuma o pridružitvi so prav tako pod naslovom II, v poglavju 3 z naslovom „Ostale določbe, ki se nanašajo na gospodarstvo“.

8        Člen 12 določa:

„Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene [39 ES], [40 ES] in [41 ES] zaradi postopnega uresničevanja prostega gibanja delavcev med njima.“

9        Člen 13 določa:

„Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene od [43 ES] do [46 ES] in člen [48 ES] zaradi odprave omejitev svobode ustanavljanja med njima.“

10      Člen 14 določa:

„Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene [45 ES], [46 ES] in od [48 ES] do [54 ES] zaradi odprave omejitev svobode opravljanja storitev med njima.“

11      Člen 22(1) Sporazuma o pridružitvi določa:

„Zaradi uresničevanja ciljev Sporazuma in v primerih, ki jih ta določa, je Pridružitveni svet pooblaščen za sprejemanje sklepov. Obe stranki sta zavezani sprejeti ukrepe, ki so potrebni za izvrševanje sklepov […]“

–       Dodatni protokol

12      Dodatni protokol, ki je bil podpisan 23. novembra 1970 v Bruslju in ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL L 293, str. 1, v nadaljevanju: Dodatni protokol), ki je na podlagi svojega člena 62 del Sporazuma o pridružitvi, v členu 1 določa pogoje, način in časovni načrt izvajanja prehodnega obdobja iz člena 4 navedenega sporazuma.

13      Dodatni protokol vsebuje naslov II, „Gibanje oseb in pretok storitev“, katerega poglavje I obravnava „[d]elavce“, poglavje II pa „[p]ravico do ustanavljanja, storitve in promet“.

14      Člen 36 Dodatnega protokola, ki je del navedenega poglavja I, določa, da se prosto gibanje delavcev med državami članicami Skupnosti in Turčijo zagotavlja postopno v skladu z načeli iz člena 12 Sporazuma o pridružitvi v obdobju od konca dvanajstega do dvaindvajsetega leta po začetku veljavnosti tega sporazuma in da Pridružitveni svet v ta namen sprejme ustrezna pravila.

15      Člen 41(1) Dodatnega protokola, ki spada pod poglavje II navedenega naslova II, določa:

„Pogodbenici med sabo ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.“

16      Člen 59 Dodatnega protokola določa:

„Turčija na področjih, ki jih pokriva ta protokol, ni deležna obravnave, ki je ugodnejša od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi po Pogodbi o ustanovitvi Skupnosti.“

–       Sklep št. 1/80

17      Pridružitveni svet, ki je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi in je sestavljen, na eni strani, iz članov vlad držav članic, Sveta Evropske unije in Komisije Evropskih skupnosti in, na drugi strani, iz članov turške vlade, je 19. septembra 1980 sprejel Sklep št. 1/80.

18      Člen 6 tega sklepa spada v poglavje II z naslovom „Socialne določbe“, oddelek 1, ki se nanaša na „Vprašanja v zvezi z zaposlitvijo in prostim gibanjem delavcev“, V odstavku 1 tega člena je določeno:

„Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prost dostop do zaposlitve članov njegove družine, ima turški delavec, ki je zakonito zaposlen v državi članici:

–        po enem letu, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje pri istem delodajalcu, če ima ta prosto delovno mesto;

–        po treh letih, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, in ob pogoju, da imajo delavci iz držav članic Skupnosti pri tem prednost, pravico, da pri delodajalcu, ki ga sam izbere, sprejme delovno mesto v istem poklicu, ponujeno pod običajnimi pogoji in prijavljeno pri službah za zaposlovanje v tej državi članici;

–        po štirih letih, odkar je zakonito zaposlen, pravico do prostega dostopa do zaposlitve po svoji izbiri.“

19      Člen 13 Sklepa št. 1/80, ki spada v isti oddelek 1, določa:

„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji dostopa do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve na njihovem ozemlju zakonito.“

20      Sklep št. 1/80 je v skladu s svojim členom 30 začel veljati 1. julija 1980. Vendar se določbe iz njegovega oddelka 1, poglavje II, na podlagi člena 16 tega sklepa uporabljajo od 1. decembra 1980.

 Direktiva 68/360/EGS

21      Člen 9(1) Direktive Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine (UL L 257, str. 13) je določal:

„Dokumenti o prebivanju, dodeljeni državljanom države članice EGS […] se izdajajo in podaljšujejo brezplačno ali ob plačilu zneska, ki ne presega stroškov oziroma obremenitev, ki jih za izdajo ali podaljšanje osebnih dokumentov plačujejo državljani te države.“

22      Direktiva 68/360 je bila dne 30. aprila 2006 razveljavljena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL L 158, str. 77, in popravki UL 2004, L 229, str. 35; UL 2005, L 197, str. 34, in UL 2007, L 204, str. 28).

 Direktiva 2004/38

23      V skladu s členom 8 Direktive 2004/38 lahko države članice za obdobja prebivanja, daljša od treh mesecev, od državljanov Unije zahtevajo, da se prijavijo pri pristojnih organih v kraju stalnega prebivališča, kar potrjuje v ta namen izdano potrdilo o prijavi. Države članice lahko na podlagi člena 9 navedene direktive tudi zahtevajo, da družinski člani državljana Unije, ki niso državljani države članice, pridobijo dovoljenje za prebivanje, kadar je predvideno obdobje prebivanja daljše od treh mesecev. Neizpolnitev zahteve glede predložitve vloge za dovoljenje za prebivanje se lahko kaznuje s sorazmernimi in nediskriminatornimi sankcijami. V skladu s členom 11(1) te direktive dovoljenje za prebivanje velja pet let od datuma izdaje ali za predvideno obdobje prebivanja državljana Unije, če je doba prebivanja krajša od petih let.

24      Člen 25 Direktive 2004/38, z naslovom „Splošne določbe v zvezi z listinami za prebivanje“, se glasi tako:

„1.      Posedovanje potrdila o prijavi, kot navedenega v členu 8, listine, ki potrjuje stalno prebivališče, potrdila, ki priča o predložitvi vloge za dovoljenje za prebivanje za družinskega člana, dovoljenje za prebivanje ali dovoljenje za stalno prebivanje ne sme biti v nobenem primeru predpogoj za uresničevanje pravice ali [za] izvrševanje upravnih formalnosti, ker se upravičenost do pravic lahko potrdi na kateri koli drug način dokazovanja.

2.      Vse listine, navedene v odstavku 1, se izdajajo brezplačno ali proti plačilu dajatve, ki ni višja od dajatve, ki se zahteva od državljanov [zadevne države članice] za izdajo podobnih listin.“

 Nacionalna ureditev

25      V skladu z navedbami predložitvenega sodišča s 1. decembrom 1980, datumom začetka veljavnosti določb Sklepa št. 1/80 s področja zaposlovanja in prostega gibanja delavcev – med njimi tudi člena 13 – na Nizozemskem, ta država članica ni zahtevala plačila upravne takse ob vložitvi prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje in te takse ni pobirala niti pri prošnjah za podaljšanje veljavnosti tega dovoljenja.

26      Šele od začetka veljavnosti, to je 1. aprila 2001, zakona o splošni reviziji zakona o tujcih (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) z dne 23. novembra 2000 (Stb. 2000, št. 495, v nadaljevanju: Vw 2000), odloka o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, št. 497) in uredbe o tujcih (Voorschrift Vreemdelingen) so tujci dolžni plačati upravno takso za obravnavo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje.

27      Poleg tega se v skladu s spremembo uredbe o tujcih, ki se uporablja od 1. maja 2002, plačilo te takse zahteva tudi za prošnjo za podaljšanje veljavnosti dovoljenja za prebivanje. Ob tej priložnosti je bila taksa, ki se plačuje, zvišana.

28      V skladu s členom 24(2) Vw 2000 je posledica neplačila takse za prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje v postavljenem roku ta, da pristojni organ prošnje ne obravnava. Poleg tega se plačana taksa v primeru zavrnitve prošnje ne povrne.

 Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

29      Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je T. Sahin turški državljan, ki je 13. julija 2000 pridobil začasno dovoljenje za prebivanje, na podlagi katerega je 12. septembra istega leta vstopil na nizozemsko ozemlje.

30      Medtem ko je zakonito prebival na Nizozemskem, je 2. oktobra 2000 vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje, da bi lahko živel s svojo ženo, nizozemsko državljanko.

31      Minister je 14. decembra 2000 izdal tako dovoljenje z veljavnostjo do 2. oktobra 2001. To dovoljenje ni vsebovalo nobene omejitve izvajanja poklicne dejavnosti.

32      Na prošnjo T. Sahina je minister 28. septembra 2001 podaljšal veljavnost tega dovoljenja do 2. oktobra 2002.

33      Vendar je zadevna oseba za novo podaljšanje tega dovoljenja zaprosila šele 10. februarja 2003.

34      Minister je 23. aprila 2003 na podlagi nizozemske ureditve zavrnil obravnavo te prošnje, ker T. Sahin zanjo ni plačal ustrezne upravne takse 169 EUR.

35      Po tem, ko je navedeni znesek vendarle plačal, čeprav po postavljenem roku, je T. Sahin 26. maja 2003 vložil pritožbo zoper odločbo ministra z dne 23. aprila 2003, ki pa jo je ta 20. aprila 2004 zavrnil kot neutemeljeno.

36      T. Sahin je zoper zadnjo odločbo 16. maja 2004 pri Rechtbank ‘s-Gravenhage vložil tožbo na podlagi člena 13 Sklepa št. 1/80. To sodišče je tej tožbi ugodilo s sodbo z dne 5. avgusta 2004, s katero je odločbo ministra z dne 20. aprila 2004 razglasilo za nično in mu naložilo, naj sprejme novo odločbo.

37      Minister je 17. septembra 2004 pritožbo T. Sahina ponovno zavrnil kot neutemeljeno.

38      Rechtbank ‘s-Gravenhage je s sodbo z dne 30. maja 2005 ugodilo tožbi, ki jo je T. Sahin 15. oktobra 2004 vložil zoper to drugo zavrnilno odločbo ministra, ker je menilo, da je obveznost plačila upravne takse, ki je bila tožeči stranki naložena za prošnjo za podaljšanje veljavnosti dovoljenja za prebivanje na Nizozemskem, v nasprotju s členom 13 Sklepa št. 1/80.

39      V utemeljitev pritožbe, ki jo je vložil zoper navedeno sodbo pri Raad van State, minister zatrjuje, da je prvostopenjsko sodišče napačno menilo, da položaj T. Sahina spada na področje uporabe navedenega člena 13.

40      Po mnenju Raad van State T. Sahin ni pravočasno plačal dolgovane upravne takse, zaradi česar je bil minister na podlagi nacionalnega prava zavezan, da prošnje zadevne osebe ne obravnava.

41      Ni sporno, da je T. Sahin od 14. decembra 2000 do 2. oktobra 2002 zakonito prebival na Nizozemskem v smislu nacionalne ureditve, saj je ves ta čas imel veljavno dovoljenje za prebivanje. Prav tako je bil ves ta čas upravičen opravljati poklicno dejavnost na nizozemskem ozemlju. Tako je zadevna oseba od marca 2001 imela več zaposlitev, vendar nobena od teh ni trajala neprekinjeno več kot eno leto pri istem delodajalcu, zato ne more uveljavljati pravic iz člena 6 Sklepa št. 1/80.

42      Postavlja se torej vprašanje, ali katera druga določba ureditve, ki je bila sprejeta v okviru pridružitve EGS‑Turčija, nasprotuje uporabi nizozemske zakonodaje o obveznosti plačila upravne takse za pridobitev dovoljenja za prebivanje in o ministrovi zavrnitvi obravnave prošnje, vložene v ta namen, v primeru neplačila takse.

43      Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da je T. Sahin šele 10. februarja 2003, torej po poteku veljavnosti dovoljenja za prebivanje, vložil prošnjo za njegovo podaljšanje, tako da na podlagi nacionalnega prava v obdobju od 2. oktobra 2002 do 10. februarja 2003 ni zakonito prebival in ni imel več pravice do zaposlitve na nizozemskem ozemlju do razrešitve te prošnje. Zato so bile zaposlitve T. Sahina v tem obdobju z vidika nizozemskega nacionalnega prava nezakonite.

44      Vendar pa je treba v skladu z nizozemskim pravom šteti, da je bilo prebivanje T. Sahina na Nizozemskem od vložitve prošnje za podaljšanje dovoljenja za prebivanje, torej od 10. februarja 2003, spet zakonito. Poleg tega, ker je bila ta prepozna prošnja vložena v razumnem roku šestih mesecev po koncu zakonitega prebivanja, jo je treba obravnavati ob upoštevanju nacionalnih pogojev za podaljšanje bivanja, in ne tistih, ki so določeni za prvi vstop na nizozemsko ozemlje.

45      V obravnavanem primeru je treba posebej ugotoviti, ali se lahko turški državljan v položaju, kot je opisan v točkah od 29 do 44 te sodbe, veljavno sklicuje na člen 13 Sklepa št. 1/80. Poleg tega, čeprav je treba nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari brez dvoma šteti za „novo“ v smislu tega člena, saj poslabšuje položaj turških državljanov v primerjavi s položajem, ki je izhajal iz pravil, ki so veljala ob začetku veljavnosti navedenega člena 13 za Kraljevino Nizozemsko, je treba določiti še, ali obveznosti, ki jim jih nalaga, spadajo v pojem „omejitev“ v smislu tega člena, zlasti ob upoštevanju dejstva, da znesek takse za navedeno prošnjo močno presega znesek, določen za državljane Skupnosti in njihove družinske člane.

46      V teh okoliščinah je Raad van State prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.      (a)   Ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 [...] ob upoštevanju točk 81 in 84 sodbe Sodišča z dne 21. oktobra 2003 v združenih zadevah Abatay in drugi (C‑317/01 in C‑369/01, Recueil, str. I‑12301) razlagati tako, da se na to določbo lahko sklicuje tujec, turški državljan, ki je spoštoval pravila glede prvega vstopa in prebivanja na ozemlju in je bil od 14. decembra 2000 do 2. oktobra 2002 zakonito zaposlen pri različnih delodajalcih, ki pa ni v roku zaprosil za podaljšanje veljavnosti svojega dovoljenja za prebivanje, tako da po poteku njegove veljavnosti in ob vložitvi prošnje za njegovo podaljšanje po nacionalnem pravu ni več zakonito prebival in tudi ni več smel biti zaposlen v državi?

(b)      Ali je treba na vprašanje pod 1(a) odgovoriti drugače, če se prošnja, ki jo tujec vloži po izteku roka in je prejeta v šestih mesecih po poteku veljavnosti omenjenega dovoljenja za prebivanje – čeprav po nacionalnem pravu šteje za prvo prošnjo za pridobitev dovoljenja za prebivanje – obravnava na podlagi pogojev za nadaljevanje prebivanja in tujec na odločitev glede nje lahko počaka na nacionalnem ozemlju?

2.      (a)   Ali je treba izraz „omejitev“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da zajema obveznost plačila upravne takse za obravnavo prošnje za podaljšanje veljavnosti dovoljenja za prebivanje, ki se odmeri turškemu državljanu, za katerega se uporablja Sklep št. 1/80, in katere neplačilo v skladu s členom 24(2) Vw 2000 povzroči ustavitev postopka obravnave njegove prošnje?

(b)      Ali je treba na vprašanje pod 2(a) odgovoriti drugače, če znesek upravne takse ne presega stroškov obravnave prošnje?

3.      Ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80, katerega cilj je zlasti izvajanje Dodatnega protokola k Sporazumu [o pridružitvi], v povezavi s členom 59 tega protokola razlagati tako, da znesek upravne takse (za tujca v tistem času 169 EUR), naložene turškim državljanom, za katere se uporablja Sklep št. 1/80, za obravnavo prošnje za pridobitev ali podaljšanje dovoljenja za prebivanje, ne sme presegati zneska upravne takse (30 EUR), ki jo je mogoče zahtevati od državljanov Evropske skupnosti za obravnavo prošnje za preizkus na podlagi prava Skupnosti in za izdajo ustreznih dokumentov za prebivanje (glej člen 9(1) Direktive [68/360] in člen 25(2) Direktive [2004/38])?“

 Vprašanja za predhodno odločanje

 Uvodne ugotovitve

47      Predložitveno sodišče želi s predlogom za sprejetje predhodne odločbe v bistvu izvedeti, po eni strani, ali je turški državljan, kot je T. Sahin, v državi članici zakonito, zaradi česar se zanj uporablja člen 13 Sklepa št. 1/80. Po drugi strani to sodišče Sodišče sprašuje, ali klavzula „standstill“ iz navedenega člena preprečuje, da bi se v tej državi za takega državljana določila obveznost plačila upravne takse za obravnavo njegove prošnje za pridobitev dovoljenja za prebivanje ali za podaljšanje njegove veljavnosti, zlasti če je ta taksa očitno višja od tiste, ki se zahteva od državljanov Skupnosti v primerljivem položaju.

48      Za koristen odgovor predložitvenemu sodišču, da bo lahko odločilo o sporu, ki mu je predložen, je treba ta vidika obravnavati zaporedno.

 Osebna veljavnost člena 13 Sklepa št. 1/80

49      Predložitveno sodišče se sprašuje, ali turški državljan, kot je T. Sahin, izpolnjuje zahtevo zakonitega prebivanja in zaposlitve, ki je navedena v členu 13 Sklepa št. 1/80. Ugotovilo je sicer, da je zadevna oseba po eni strani do 2. oktobra 2002 spoštovala ne le upoštevna nacionalna pravila v zvezi z vstopom na nizozemsko ozemlje, temveč tudi pravila v zvezi s prebivanjem, in da je bil po drugi strani ta turški državljan do istega datuma z vidika nacionalnega prava na Nizozemskem zaposlen zakonito. Vendar se to sodišče sprašuje, ali se lahko T. Sahin pozneje še veljavno sklicuje na navedeni člen 13, glede na to da sta na podlagi nacionalnega prava potek veljavnosti njegovega dovoljenja za prebivanje in vložitev prošnje za njegovo podaljšanje po predpisanem roku zaradi prepoznega plačila dolgovane upravne takse povzročila neskladnost njegovega položaja z nacionalnimi predpisi tako glede prebivanja kot glede zaposlitve in da poleg tega še ni izpolnjeval pogojev za pridobitev pravic s področja zaposlitve in prebivanja v državi članici gostiteljici na podlagi člena 6(1) istega sklepa.

50      V zvezi s tem je treba po eni strani spomniti, da je Sodišče v točkah od 75 do 84 zgoraj navedene sodbe v združenih zadevah Abatay in drugi razsodilo, da člen 13 Sklepa št. 1/80 ni podrejen pogoju, da mora turški državljan ustrezati zahtevam iz člena 6(1) tega sklepa, in da se ta določba ne omejuje le na turške priseljence, ki imajo zaposlitev.

51      Ti določbi Sklepa št. 1/80 se namreč nanašata na dva različna primera, saj člen 6 ureja pogoje za zaposlitev, ki omogoča postopno integracijo zadevne osebe v državi članici gostiteljici, medtem ko se člen 13 nanaša na nacionalne ukrepe v zvezi z dostopom do zaposlitve, s tem da na svoje področje uporabe vključuje družinske člane, katerih vstop na ozemlje države članice ni odvisen od zaposlitve. Sodišče je na podlagi tega v navedeni sodbi Abatay in drugi sklenilo, da navedeni člen 13 ni namenjen zaščiti turških državljanov, ki so že na trgu dela države članice, temveč tistim, ki še nimajo pravice do zaposlitve in s tem povezane pravice do prebivanja na podlagi člena 6(1) Sklepa št. 1/80.

52      V teh okoliščinah dejstvo, da T. Sahin ne ustreza zahtevam za pridobitev konkretnih pravic na podlagi zadnje določbe, temu ne onemogoča veljavnega sklicevanja na člen 13 Sklepa št. 1/80.

53      Po drugi strani, kar zadeva pojem „zakonito“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, iz sodne prakse izhaja, da ta koncept pomeni, da mora turški delavec ali njegov družinski član spoštovati pravila države članice gostiteljice o vstopu, prebivanju in, odvisno od primera, zaposlovanju, tako da se zakonito nahaja na ozemlju navedene države (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Abatay in drugi, točka 84 in navedena sodna praksa). Tako od tega člena ne more imeti koristi turški državljan, ki je v nezakonitem položaju (zgoraj navedena sodba Abatay in drugi, točka 85).

54      V zvezi s tem je iz spisa razvidno, da je T. Sahin zakonito vstopil na ozemlje Nizozemske in na njem prebival ter da mu je poleg tega pristojni nacionalni organ priznal brezpogojno pravico do zaposlitve po svoji izbiri v državi članici gostiteljici, ki jo je tudi dejansko izvrševal.

55      Torej ni sporno, da je T. Sahin spoštoval vsa nacionalna pravila s področja politike priseljevanja in zaposlovanja, in sicer od svojega zakonitega vstopa na Nizozemsko 12. septembra 2000 do 2. oktobra 2002, ko je potekla veljavnost njegovega dovoljenja za prebivanje. Natančneje, zadevna oseba je bila zakonito v tej državi članici na datum začetka veljave nove nacionalne ureditve, ki nalaga plačilo upravne takse za podaljšanje dovoljenja za prebivanje in ki je v skladu s Sodišču predloženim spisom predmet spora o glavni stvari.

56      Po navedbah predložitvenega sodišča položaj T. Sahina glede prebivanja in zaposlitve šele od 3. oktobra 2002 začasno ni bil v skladu z zahtevami nacionalne ureditve, vse dokler ni zadevna oseba – manj kot šest mesecev po koncu veljavnosti njenega dovoljenja za prebivanje – na predpisan način zaprosila za podaljšanje navedenega dovoljenja, ob spoštovanju obveznosti plačila upravne takse, določene v ta namen.

57      Kot je namreč pojasnilo predložitveno sodišče, je treba prebivanje T. Sahina na Nizozemskem od datuma te prošnje dalje v skladu z nacionalnim pravom ponovno šteti za zakonito. Poleg tega je treba na podlagi tega prava tako prepozno prošnjo za podaljšanje obravnavati ob upoštevanju nacionalnih pogojev za podaljšanje dovoljenja za prebivanje, in ne pogojev za njegovo prvo dodelitev.

58      Dodati je treba, da ni sporno, da bi bilo T. Sahinu dovoljenje za prebivanje podaljšano, če bi upravno takso za svojo prošnjo plačal pravočasno. Na podlagi ničesar, navedenega v spisu, ni mogoče sklepati, da je pristojni nizozemski organ nameraval zaključiti prebivanje zadevne osebe ali da ji je pretil z izgonom.

59      Vsekakor pa je Sodišče že presodilo, da ima dovoljenje za prebivanje, ki ga izda nacionalni organ, le deklaratorni in dokazni pomen in da čeprav imajo države članice gotovo možnost od tujcev na svojem ozemlju zahtevati veljavno dovoljenje za prebivanje in pravočasno vložitev prošnje za njegovo podaljšanje ter čeprav so načeloma pristojne za sankcioniranje kršitev teh obveznosti, vseeno velja, da države v zvezi s tem ne morejo sprejeti ukrepov, ki so nesorazmerni glede na primerljive nacionalne položaje (glej sodbo z dne 16. marca 2000 v zadevi Ergat, C‑329/97, Recueil, str. I‑1487, točke 52, 55, 56, 61 in 62).

60      Predložitveno sodišče bo moralo ob upoštevanju vseh teh posebnosti zadeve v glavni stvari presoditi, ali je treba šteti, da položaj T. Sahina v državi članici gostiteljici za potrebe uporabe člena 13 Sklepa št. 1/80 glede prebivanja in zaposlitve ni več zakonit.

61      Če bi bilo v obravnavanem primeru zadoščeno zahtevi zakonitosti, bi bilo treba odločiti o drugem vprašanju iz predloga za predhodno odločanje, navedenem v točki 47 te sodbe, in sicer v zvezi z natančnim pomenom klavzule „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80.

 Obseg klavzule „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80

62      V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da se turški državljani pred sodišči držav članic lahko na člen 13 Sklepa št. 1/80, ki se nanje nanaša, veljavno sklicujejo, da bi preprečili uporabo pravil nacionalnega prava, ki temu členu nasprotujejo (glej sodbo z dne 20. septembra 1990 v zadevi Sevince, C‑192/89, Recueil, str. I‑3461, točka 26, in zgoraj navedeno sodbo Abatay in drugi, točke 58, 59 in 117, prva alinea).

63      Prav tako iz ustaljene sodne prakse izhaja, da klavzula „standstill“ iz navedenega člena 13 na splošno prepoveduje uvedbo vseh novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri izvrševanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Sklep št. 1/80 (glej zgoraj navedeno sodbo Abatay in drugi, točki 66 in 117, druga alinea, in po analogiji, v zvezi s klavzulo „standstill“ glede pravice do ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev iz člena 41(1) Dodatnega protokola, sodbo z dne 19. februarja 2009 v zadevi Soysal in Savatli, C‑228/06, še neobjavljena v ZOdl., točka 47).

64      Tako je Sodišče natančneje menilo, da člen 41(1) Dodatnega protokola nasprotuje temu, da se po začetku veljavnosti – v državi članici gostiteljici – pravnega akta, v katerega spada ta določba, sprejmejo nove omejitve izvajanja svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, vključno s tistimi, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje na področju prvega vstopa na nacionalno ozemlje zadevne države članice turških državljanov, ki želijo v njej uresničevati navedene gospodarske svoboščine (glej sodbo z dne 20. septembra 2007 v zadevi Tum in Dari, C‑16/05, ZOdl., str. I‑7415, točka 69, in zgoraj navedeno sodbo Soysal in Savatli, točki 47 in 49).

65      Ker je Sodišče že razsodilo, da je klavzula „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 enake narave kot tista iz člena 41(1) Dodatnega protokola in da obe sledita istemu cilju (glej sodbo z dne 11. maja 2000 v zadevi Savas, C‑37/98, Recueil, str. I‑2927, točka 50, in zgoraj navedeno sodbo Abatay in drugi, točke od 70 do 74), velja razlaga, na katero je bilo opozorjeno v prejšnji točki, tudi za obveznost mirovanja, ki je temelj navedenega člena 13 v zvezi s prostim gibanjem delavcev.

66      Predložitveno sodišče je v obravnavanem primeru že ugotovilo, da je treba zadevno nacionalno ureditev šteti za „novo“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, saj je bila sprejeta po začetku njegove veljavnosti.

67      Vendar je Sodišče v zvezi s tem razsodilo tudi, da sprejetje novih predpisov, ki veljajo enako tako za turške državljane kot za državljane Skupnosti, ni v nasprotju z nobeno od klavzul „standstill“, določenih za področja, ki jih zajema pridružitev EGS‑Turčija (glej po analogiji, glede člena 41(1) Dodatnega protokola, zgoraj navedeno sodbo Soysal in Savatli, točka 61). Sodišče je v isti točki navedene sodbe dodalo, da bi bili, če bi se taka pravila uporabljala za državljane držav članic, in ne za turške državljane, slednji v boljšem položaju kot državljani Skupnosti, kar pa bi bilo v očitnem nasprotju z zahtevami iz člena 59 Dodatnega protokola, v skladu s katerim Turčija na področjih, ki jih pokriva ta protokol, ne sme biti deležna obravnave, ugodnejše od tiste, ki jo države članice zagotavljajo druga drugi po Pogodbi ES.

68      V postopku v glavni stvari pa je po eni strani iz spisa razvidno, da je izdaja listin za dokazovanje identitete državljanov na Nizozemskem pogojena s plačilom določenega zneska upravne takse. Po drugi strani se na podlagi člena 25(2) Direktive 2004/38 listine iz odstavka 1 tega člena – med katerimi so tudi listine državljanov Unije, ki se preselijo v državo članico ali v njej prebivajo, niso pa njeni državljani, in dovoljenja za prebivanje za njihove družinske člane, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo, ne glede na njihovo državljanstvo – izdajo proti plačilu dajatve, ki ne sme biti višja od tiste, ki se zahteva od državljanov zadevne države članice za izdajo podobnih listin.

69      Iz tega izhaja, da se turški delavci in njihovi družinski člani ne morejo veljavno sklicevati na eno od pravil o mirovanju, ki so določena v zvezi s pridružitvijo EGS‑Turčija, kot je člen 13 Sklepa št. 1/80, da bi zahtevali, da jih država članica gostiteljica oprosti plačila upravnih taks za obravnavo prošnje za dodelitev ali podaljšanje veljavnosti dovoljenja za prebivanje, čeprav ob začetku veljavnosti navedenega sklepa za to državo članico ta zanje ni določila nobene tovrstne obveznosti. Drugačna razlaga namreč ne bi bila v skladu s členom 59 Dodatnega protokola, ki državam članicam prepoveduje ugodnejšo obravnavo turških državljanov od državljanov Skupnosti v podobnem položaju.

70      Tako klavzula „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80 sama po sebi ne ovira sprejetja ureditve, ki dodelitev dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti pogojuje s plačilom upravne takse, naložene tujcem, ki prebivajo na ozemlju zadevne države članice.

71      Vendar taka ureditev ne sme povzročiti omejitve v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80. Ta člen v povezavi s členom 59 Dodatnega protokola namreč vključuje, da če turški državljan, za katerega veljata ti določbi, ne sme biti postavljen v boljši položaj kot državljani Skupnosti, pa se mu ne sme naložiti niti novih nesorazmernih obveznosti v primerjavi z obveznostmi, ki so določene za državljane Skupnosti.

72      Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so bili turški državljani v času dejanskega stanja na podlagi nizozemske ureditve dolžni za obravnavo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje ali za podaljšanje njegove veljavnosti plačati 169 EUR, medtem ko je bil znesek, ki ga je bilo mogoče na Nizozemskem zahtevati od državljanov Skupnosti za obravnavo podobne prošnje, le 30 EUR. Poleg tega ni sporno, da je obdobje veljavnosti zadevnih listin, če se izdajajo turškim državljanom, krajše, tako da morajo ti pogosteje zaprositi za podaljšanje teh listin kot državljani Skupnosti, in da so torej finančne posledice za navedene turške državljane večje, zlasti ker se v primeru zavrnitve prošnje plačani znesek ne povrne.

73      Nizozemska vlada ni v zvezi s tem ne v pisnih stališčih ne v odgovorih na vprašanja, ki jih je Sodišče postavilo med obravnavo, podala nobene upoštevne trditve, s katero bi bilo mogoče utemeljiti tako veliko razliko med zneskom zadevnih upravnih taks, ki se nalagajo turškim državljanom, in zneskom, določenim za državljane Skupnosti. V zvezi s tem je treba pojasniti, da ni mogoče upoštevati trditve nizozemske vlade, da so poizvedovanja in pregledi pred izdajo dovoljenja za prebivanje turškemu državljanu bolj zapleteni in dražji od tistih, ki so potrebni za državljana Skupnosti, saj je na podlagi nizozemske ureditve plačilo upravne takse pogoj za obravnavo prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti, poleg tega pa državi članici nič ne prepoveduje od vlagatelja prošnje zahtevati, naj pristojnim organom sam predloži vsa potrebna dokazila.

74      Treba je torej skleniti, da nacionalna ureditev, kakršna je v postopku v glavni stvari, pomeni omejitev, ki je prepovedana s členom 13 Sklepa št. 1/80, ker turškim državljanom, za katere se navedeni člen uporablja, za obravnavo prošnje za dodelitev dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti nalaga plačilo upravne takse v znesku, ki ni sorazmeren tistemu, ki se v podobnih okoliščinah zahteva od državljanov Skupnosti.

75      Glede na zgornje navedbe je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da nasprotuje temu, da se – po začetku veljavnosti tega sklepa glede zadevne državne članice –sprejme nacionalna ureditev, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki dodelitev dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti pogojuje s plačilom upravne takse, če znesek te takse za turške državljane ni sorazmeren tistemu, ki se zahteva od državljanov Skupnosti.

 Stroški

76      Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Člen 13 Sklepa št. 1/80 o razvoju pridružitve z dne 19. septembra 1980, ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Republiko Turčijo, je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da se – po začetku veljavnosti tega sklepa glede zadevne državne članice –sprejme nacionalna ureditev, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki dodelitev dovoljenja za prebivanje ali podaljšanje njegove veljavnosti pogojuje s plačilom upravne takse, če znesek te takse za turške državljane ni sorazmeren tistemu, ki se zahteva od državljanov Skupnosti.

Podpisi

** Jezik postopka: nizozemščina.

Full & Egal Universal Law Academy