Zadeva C-280/06
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato in drugi
proti
Ente tabacchi italiani – ETI SpA in drugi
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Consiglio di Stato)
„Konkurenca – Naložitev sankcije v primeru nasledstva podjetij – Načelo osebne odgovornosti – Subjekti, ki so odvisni od istega javnega organa – Nacionalno pravo, ki kot vir razlage določa konkurenčno pravo Skupnosti – Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča“
Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljeni 3. julija 2007
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 11. decembra 2007
Povzetek sodbe
1. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje
(člen 234 ES)
2. Konkurenca – Pravila Skupnosti – Kršitve – Naložitev
(člen 81(1) ES)
1. Niti iz besedila člena 234 ES niti iz namena postopka, ki ga uvaja ta člen, ne izhaja, da so avtorji Pogodbe ES nameravali iz pristojnosti Sodišča izključiti predloge za sprejetje predhodnih odločb, ki se nanašajo na določbo Skupnosti, v posebnem primeru, ko nacionalno pravo države članice napotuje na vsebino te določbe, da bi določilo pravila, ki v tej državi veljajo za povsem nacionalne primere.
Kadar nacionalna zakonodaja za primere, ki so povsem notranjega značaja, sprejme enake rešitve, kot jih določa pravo Skupnosti, je zagotovo v interesu Skupnosti, da se zaradi izogibanja prihodnjim razhajajočim se razlagam določbe ali pojmi iz prava Skupnosti razlagajo enako, ne glede na okoliščine, v katerih se jih uporablja.
(Glej točki 21 in 22.)
2. Če subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegovo pravno obliko in način financiranja, krši pravila o konkurenci, mora v skladu z načelom osebne odgovornosti sam odgovarjati za to kršitev. V določenih okoliščinah je lahko gospodarski subjekt, ki ni storil kršitve, vseeno kaznovan zanjo. Med take primere spada tudi položaj, ko je subjekt, ki je storil kršitev, pravno ali gospodarsko prenehal obstajati. Poleg tega, upoštevajoč cilj kaznovanja ravnanj, ki so v nasprotju s pravili o konkurence, in preprečevanja njihovih ponovitev z odvračilnimi sankcijami, če je subjekt, ki je kršil pravila o konkurenci, pravno ali organizacijsko spremenjen, ta sprememba nujno ne pomeni ustanovitve novega podjetja, ki ni odgovorno za ravnanja predhodnega subjekta, ki so v nasprotju s pravili o konkurenci, če iz gospodarskega gledišča med subjektoma obstaja istovetnost. V tem oziru ni upoštevna ne pravna oblika subjekta, ki je storil kršitev, ali pravna oblika njegovega naslednika niti okoliščina, da se za prenos dejavnosti niso odločili posamezniki, ampak zakonodajalec zaradi privatizacije.
V primeru, ko je gospodarske dejavnosti subjekta na trgu, na katerem je prišlo do kršitve pravil o konkurenci, nadaljeval drug subjekt, se lahko ta v okviru postopka v zvezi s to kršitvijo šteje za gospodarskega naslednika prvega subjekta, čeprav ta še obstaja kot gospodarski subjekt na drugih trgih. V tem primeru, s tem da prvi subjekt nima statusa pravne osebe, ni mogoče utemeljiti naložitve sankcije njenemu nasledniku za kršitev, ki jo je storila sama, vendar se lahko taka naložitev utemelji z dejstvom, da sta oba odvisna od istega javnega organa. Če namreč dva subjekta sestavljata enoten gospodarski subjekt, dejstvo, da subjekt, ki je storil kršitev, še obstaja, samo po sebi ne preprečuje, da bi bil sankcioniran subjekt, h kateremu so bile prenesene njegove gospodarske dejavnosti. Tako izvajanje sankcije je zlasti dopustno, kadar sta ta subjekta pod nadzorom iste osebe in sta glede na tesne vezi, ki ju povezujejo na gospodarskem in organizacijskem področju, uporabljala v glavnem iste gospodarske smernice.
Iz tega izhaja, da je v primeru subjektov, ki sta odvisna od istega javnega organa, lahko, kadar je prvi subjekt začel ravnanje, ki pomeni kršitev pravil o konkurenci, drugi subjekt, ki je prvega, ki ni prenehal obstajati, nasledil, pa je to ravnanje nadaljeval do konca, sankcioniran za kršitev v celoti, če se dokaže, da sta bila ta subjekta pod nadzorom navedenega organa.
(Glej točke od 38 do 49, 52 in izrek.)
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 11. decembra 2007(*)
„Konkurenca – Naložitev sankcije v primeru nasledstva podjetij – Načelo osebne odgovornosti – Subjekti, ki so odvisni od istega javnega organa – Nacionalno pravo, ki kot vir razlage določa konkurenčno pravo Skupnosti – Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča“
V zadevi C‑280/06,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Consiglio di Stato (Italija) z odločbo z dne 8. novembra 2005, ki je prispela na Sodišče 27. junija 2006, v postopkih
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
proti
Ente tabacchi italiani – ETI SpA,
Philip Morris Products SA,
Philip Morris Holland BV,
Philip Morris GmbH,
Philip Morris Products Inc.,
Philip Morris International Management SA,
in
Philip Morris Products SA,
Philip Morris Holland BV,
Philip Morris GmbH,
Philip Morris Products Inc.,
Philip Morris International Management SA
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
Ente tabacchi italiani – ETI SpA,
in
Philip Morris Products SA,
Philip Morris Holland BV,
Philip Morris GmbH,
Philip Morris Products Inc.,
Philip Morris International Management SA
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato,
Ente tabacchi italiani – ETI SpA,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis in U. Lõhmus, predsedniki senata, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Ilešič (poročevalec), J. Klučka, E. Levits in A. Ó Caoimh, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: B. Fülöp, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. maja 2007,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Ente tabacchi italiani – ETI SpA S. D’Alberti, A. Clarizia in L. D’Amario, odvetniki,
– za Philip Morris Products SA, Philip Morris Holland BV, Philip Morris GmbH, Philip Morris Products Inc. in Philip Morris International Management SA L. Di Via, C. Tesauro in P. Leone, odvetniki,
– za italijansko vlado I. M. Braguglia in F. Arena, zastopnika, skupaj z D. Del Gaizom, avvocato dello Stato,
– za Komisijo Evropskih skupnosti F. Castillo de la Torre in V. Di Bucci, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 3. julija 2007
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 81 ES in naslednjih ter splošnih načel prava Skupnosti.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru postopkov med l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (organ, pristojen za konkurenco in trg, v nadaljevanju: Autorità), Ente tabacchi italiani – ETI SpA, Philip Morris Products SA, Philip Morris Holland BV, Philip Morris GmbH, Philip Morris Products Inc. in Philip Morris International Management SA (v nadaljevanju vseh slednjih pet družb skupaj: družbe skupine Philip Morris) ter Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (avtonomna uprava državnih monopolov, v nadaljevanju: AAMS) zaradi omejevalnega sporazuma o prodajni ceni cigaret.
Pravni okvir
3 V italijanskem pravnem redu zakon št. 287 o sprejetju določb v zvezi z varstvom konkurence in trga (norme per la tutela della concorrenza e del mercato) z dne 10. oktobra 1990 (GURI št. 240 z dne 13. oktobra 1990, str. 3, v nadaljevanju: zakon št. 287/90) v Naslovu I vsebuje zlasti te določbe:
„Člen 1
[…]
1. Določbe tega zakona, sprejetega v skladu s členom 41 ustave zaradi varstva in zagotovitve pravice do gospodarske pobude, veljajo za omejevalne sporazume, zlorabe prevladujočega položaja in koncentracije podjetij, ki ne spadajo na področje uporabe člena 65 in/ali člena 66 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo, člena 85 in/ali člena 86 Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti (EGS), uredb EGS ali aktov Skupnosti z enakim pravnim učinkom.
[…]
4. Določbe, ki spadajo pod ta naslov, se razlagajo v skladu z načeli konkurenčnega prava Skupnosti.
Člen 2
[…]
1. Za omejevalne sporazume štejejo sporazumi in/ali usklajena ravnanja podjetij ter sklepi konzorcijev, podjetniških združenj in drugih podobnih gospodarskih organizacij, tudi če so sprejeti na podlagi statutarnih in upravnih določb.
2. Omejevalni sporazumi med podjetji, katerih cilj oziroma posledica je znatno preprečevanje, omejevanje ali izkrivljanje konkurence na nacionalnem trgu ali na bistvenem delu tega trga, so prepovedani, tudi prek dejavnosti, kot so:
a) neposredno ali posredno določanje nakupnih ali prodajnih cen ali drugih pogodbenih pogojev;
b) oviranje ali omejevanje proizvodnje, prodaje ali dostopa do trga, naložb, tehničnega razvoja ali tehnološkega napredka;
c) razdelitev trgov ali virov nabave;
d) uvajanje objektivno neenakih pogojev za primerljive posle z drugimi trgovinskimi partnerji, ki so tako neupravičeno postavljeni v podrejen konkurenčni položaj;
e) pogojevanje sklepanja pogodb s tem, da sopogodbeniki sprejmejo dodatne obveznosti, ki po svoji naravi ali glede na trgovinske običaje nimajo nikakršne zveze s predmetom takšnih pogodb.
3. Prepovedani omejevalni sporazumi so v vseh pogledih nični.“
4 Naslov II tega zakona se nanaša na Autorità, ki je bila ustanovljena s členom 10(1). Člen 15(1) navedenega zakona pod naslovom II določa:
„Če […] Autorità ugotovi kršitve členov 2 ali 3, zadevnim podjetjem in gospodarskim organizacijam določi rok za odpravo teh kršitev. V primeru resnih kršitev lahko ob upoštevanju teže in trajanja kršitev poleg tega naloži globo v višini do 10 % prometa, ki ga je konkretno podjetje ali konkretna gospodarska organizacija dosegla v zadnjem zaključenem poslovnem letu pred vročitvijo pisnega opomina, in določi roke, v katerih mora podjetje plačati globo.“
5 Člen 31 pod naslovom VI zakona št. 287/90 določa:
„Za globe, ki so posledica kršitve tega zakona, veljajo, kolikor so uporabljive, določbe poglavja I delov I in II zakona št. 689 z dne 24. novembra 1981.“
6 Kraljeva uredba-zakon št. 2258, s katero je bila ustanovljena AAMS (istitutivo dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, GURI št. 288 z dne 14. decembra 1927), je bila razglašena 8. decembra 1927. Temu državnemu upravnemu organu, ki je bil podrejen ministrstvu za gospodarstvo in finance, je bilo do februarja 1999 dodeljeno upravljanje tobačnega monopola. Kasneje je AAMS nadaljevala izvrševanje javnih funkcij v tobačnem sektorju. Poleg tega je izvajala tržno dejavnost v sektorju iger na srečo, zlasti loterijo. AAMS je avtonomna tako na področju upravnega poslovanja kot tudi s finančnega in računovodskega gledišča, vendar nima statusa pravne osebe.
7 Od 1. marca 1999 dalje so bile vse dejavnosti proizvodnje in prodaje v tobačnem sektorju, ki jih je do takrat opravljala AAMS, prenesene na drugo javno gospodarsko organizacijo, ki je bila ustanovljena z uredbo-zakonom št. 283 o ustanovitvi urada italijanske tobačne družbe (istituzione dell’Ente tabacchi italiani) z dne 9. julija 1998 (GURI št. 190 z dne 17. avgusta 1998, str. 3, v nadaljevanju: uredba-zakon št. 283/98). Ta gospodarska organizacija je prevzela aktivo in pasivo AAMS, ki sta se nanašali na področja dejavnosti, ki so ji bile zaupane. Njen upravni odbor jo je z odločbo z dne 23. junija 2000 preoblikoval v delniško družbo, ki je postala Ente tabacchi italiani – ETI SpA (v nadaljevanju: ETI). Osnovni kapital te družbe je imelo najprej v stoodstotni lasti ministrstvo za gospodarstvo in finance. Po javnem razpisu, ki ga je objavilo to ministrstvo leta 2003, je bila ETI privatizirana, in od takrat jo v celoti nadzoruje British American Tobacco plc (v nadaljevanju: BAT), holdinška družba angleškega prava, ki spada k skupini BAT-British American Tobacco.
Spora o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
8 Autorità je po opravljeni preiskavi, ki jo je začela junija 2001, z odločbo z dne 13. marca 2003 ugotovila, da so družbe skupine Philip Morris z AAMS, nato z Ente tabacchi italiani in na koncu z ETI sklenile in izvajale omejevalni sporazum, katerega cilj in posledica je bilo izkrivljanje konkurence pri prodajnih cenah cigaret na nacionalnem trgu od leta 1993 do 2001, pri čemer se je kršil člen 2(2),(a) in (b) zakona št. 287/90. Autorità je naložila globe, katerih znesek za družbe skupine Philip Morris skupaj dosega 50 milijonov eurov in 20 milijonov eurov za ETI.
9 Autorità je v svoji odločbi ETI pripisala tudi ravnanje AAMS pred 1. marcem 1999, ker je slednja prenehala proizvodnjo in prodajo v tobačnem sektorju, ko je Ente tabacchi italiani, ki je postala ETI, začela delovati. V teh okoliščinah, vendar ob upoštevanju dejstva, da AAMS ni prenehala obstajati, naj bi bila ETI z uporabo merila gospodarske kontinuitete naslednica AAMS.
10 To odločbo so pri Tribunale amministrativo regionale del Lazio (upravno sodišče dežele Lazio) izpodbijala vsa vpletena podjetja. To je tožbo družb skupine Philip Morris zavrnilo in delno ugodilo tožbi ETI, tako da je navedeno odločbo razglasilo za nično v delu, v katerem je bila ETI pripisana odgovornost za ravnanja, ki jih je storila AAMS. Navedeno sodišče je svojo presojo oprlo na merilo osebne odgovornosti.
11 Consiglio di Stato (Državni svet), pri katerem sta bili vloženi pritožbi zoper sodbi Tribunale amministrativo regionale del Lazio, je s prvo odločbo z dne 8. novembra 2005 zavrnilo pritožbi ETI in družb skupine Philip Morris v delu, v katerem izpodbijata obstoj kršitev pravil o konkurenci. V zvezi z vprašanjem pripisovanja odgovornosti ETI za ravnanje AAMS pa Consiglio di Stato v predložitveni odločbi opaža, da je prenos dejavnosti AAMS na Ente tabacchi italiani pomenil jasno prekinitev glede na prejšnji vzorec organizacije in uprave. Ta vzorec, preden so bile zadevne dejavnosti prenesene na Ente tabacchi italiani, ki je postala ETI, je bil zaznamovan s tem, da se je AAMS kot avtonomni državni upravi dodelilo skupek gospodarskih nalog in upravnih funkcij javnega značaja, ki je privedel do odvisnosti od politične oblasti. V novem subjektu, katerega dejavnosti so izključno podjetniške, naj ne bi bilo več te vezi. Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da AAMS, čeprav ne izvaja več gospodarske dejavnosti v tobačnem sektorju, nadaljuje gospodarsko dejavnost, ki je predmet konkurenčnega prava. Consiglio di Stato trdi, da te posebnosti govorijo proti uporabi merila gospodarske kontinuitete.
12 Consiglio di Stato je vseeno presodilo, da je primerno Sodišče vprašati o merilih, ki jih je treba uporabiti v okviru konkurenčnega prava Skupnosti, na katero napotuje člen 1(4) zakona št. 287/90. Zato je odločanje prekinilo in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Katero je v smislu člena 81 [ES] in naslednjih ter splošnih načel prava Skupnosti merilo, po katerem se določi podjetje, ki se mu zaradi kršitve pravil o konkurenci naloži sankcije, ko je v okviru ravnanja, sankcioniranega kot celota, zadnji del ravnanja storilo podjetje, ki je v zadevnem gospodarskem sektorju naslednik prvotno dejavnega podjetja, če [slednje] sicer ni prenehalo obstajati, vendar pa vsaj v gospodarskem sektorju, v katerem je prišlo do kršitve, ki je bila sankcionirana, ni več dejavno kot trgovsko podjetje?
2. Ali lahko organ, pristojen za uporabo določil, ki se nanašajo na omejevanje konkurence, pri določitvi tistega, ki se mu naloži sankcije, po prostem preudarku presodi, ali obstajajo okoliščine, ki opravičujejo, da se gospodarskemu nasledniku pripiše odgovornost za kršitve pravil o konkurenci, ki jih je storila pravna oseba, ki jo je nasledil, tudi če slednja v trenutku sprejetja odločbe še obstaja, da bi preprečil, da bi se s spremembo pravne oblike podjetij vplivalo na polni učinek pravil o konkurenci?“
Pristojnost Sodišča
13 Ker je Komisija Evropskih skupnosti izrazila dvome o pristojnosti Sodišča, je to treba najprej preizkusiti.
Stališča, predložena Sodišču
14 Komisija navaja, da se spora o glavni stvari nanašata na veljavnost odločbe nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco, ki je pred začetkom veljavnosti Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil o konkurenci iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL 2003, L 1, str. 1) uporabil izključno nacionalne določbe, ki prepovedujejo omejevalne sporazume, in ne člena 81 ES.
15 Meni, da člen 1(4) zakona št. 287/90, v skladu s katerim se določbe naslova I tega zakona razlagajo na podlagi načel konkurenčnega prava Skupnosti, v tem smislu ni upošteven. V sporih o glavni stvari naj bi dejansko šlo za določitev „zadevnih podjetij in ustanov“ v smislu člena 15 tega zakona in ureditev glob, ki so predvidene v členu 31 navedenega zakona, ki sta zajeta v naslovih II oziroma VI tega zakona. Naveden člen 1(4) bi lahko prišel v poštev, če bi šlo za razlago pojma podjetja, ki je skupen členoma 81 ES in 2 zakona št. 287/90, ne pa za določitev podjetij, zoper katera je treba ukrepati.
16 Komisija dodaja, da bi sodna praksa Sodišča, čeprav bi priznali, da se napotitev v zakonu št. 287/90 na načela prava Skupnosti uporablja v zadevah v postopku v glavni stvari, vseeno privedla do ugotovitve nedopustnosti vprašanj za predhodno odločanje. V zvezi s tem Komisija navaja sodbo z dne 28. marca 1995 v zadevi Kleinwort Benson (C‑346/93, Recueil, str. I‑615) in poudarja, da navedeni zakon ne določa, da morajo nacionalna sodišča absolutno in brezpogojno uporabljati razlage Sodišča.
17 V zvezi s to zadnjo točko Komisija opozarja, da je Tribunale amministrativo regionale del Lazio svojo sodbo utemeljilo na italijanskih določbah o globah, na katere napotuje člen 31 zakona št. 287/90. Prav tako naj bi se Consiglio di Stato sklicevalo na trditve, ki jih Autorità utemeljuje z italijanskim pravom s področja odgovornosti. To naj bi dokazovalo, da naj bi za italijanska sodišča in za italijanske pravnike pravo Skupnosti pomenilo le enega od virov razlage nacionalnih določb, ki se uporabljajo.
18 ETI in družbe skupine Philip Morris nasprotno menijo, da je Sodišče pristojno za odločanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Italijanska vlada, ne da bi podala stališče o pristojnosti Sodišča, poudarja, da bi bil odgovor slednjega koristen za Consiglio di Stato, upoštevajoč napotitev na pravo Skupnosti iz člena 1(4) zakona št. 287/90.
Presoja Sodišča
19 Člen 234 ES je instrument sodnega sodelovanja, s katerim lahko Sodišče nacionalnim sodiščem poda napotke za razlago prava Skupnosti, ki jim lahko v sporu, o katerem morajo odločiti, koristijo pri presoji učinkov zadevnega nacionalnega predpisa (sodbi z dne 15. maja 2003 v zadevi Salzmann, C‑300/01, Recueil, str. I‑4899, točka 28 in navedena sodna praksa, ter z dne 4. decembra 2003 v zadevi EVN in Wienstrom, C‑448/01, Recueil, str. I‑14527, točka 77).
20 Kadar se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na razlago prava Skupnosti, je Sodišče načeloma zavezano odločati (zgoraj navedena sodba Salzmann, točka 29, in sodba z dne 18. julija 2007 v zadevi Lucchini, C-119/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 43).
21 Če so bila Sodišču predložena vprašanja te vrste, v katerih so se pravila Skupnosti, katerih razlago se je zaprosilo, uporabljala le na podlagi napotila notranjega prava, je Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso razsodilo, da kadar nacionalna zakonodaja za primere, ki so povsem notranjega značaja, sprejme enake rešitve, kot jih določa pravo Skupnosti, je zagotovo v interesu Skupnosti, da se zaradi izogibanja prihodnjim razhajajočim se razlagam določbe ali pojmi iz prava Skupnosti razlagajo enako, ne glede na okoliščine, v katerih se jih uporablja (glej v tem smislu predvsem sodbe z dne 18. oktobra 1990 v zadevi Dzodzi, C‑297/88 in C‑197/89, Recueil, str. I‑3763, točka 37; z dne 17. julija 1997 v zadevi Leur-Bloem, C‑28/95, Recueil, str. I‑4161, točka 32; z dne 11. januarja 2001 v zadevi Kofisa Italia, C‑1/99, Recueil, str. I‑207, točka 32; z dne 29. aprila 2004 v zadevi British American Tobacco, C‑222/01, Recueil, str. I‑4683, točka 40; z dne 16. marca 2006 v zadevi Poseidon Chartering, C‑3/04, ZOdl., str. I‑2505, točka 16).
22 Dejansko niti iz besedila člena 234 ES niti iz namena postopka, ki ga uvaja ta člen, ne izhaja, da so avtorji Pogodbe ES nameravali iz pristojnosti Sodišča izključiti predloge za sprejetje predhodnih odločb, ki se nanašajo na določbo Skupnosti, v posebnem primeru, ko nacionalno pravo države članice napotuje na vsebino te določbe, da bi določilo pravila, ki v tej državi veljajo za povsem nacionalne primere (zgoraj navedeni sodbi Dzodzi, točka 36; Leur-Bloem, točka 25, in sodba z dne 14. decembra 2006 v zadevi Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, ZOdl., str. I‑11987, točka 19).
23 V zvezi z uporabo zgoraj navedene sodne prakse za to vprašanje za predhodno odločanje je treba ugotoviti, da določbe naslova I zakona št. 287/90 za primere, ki so povsem notranjega značaja, sprejemajo enake rešitve, kot jih določa pravo Skupnosti.
24 Člen 1(4) tega zakona namreč navaja, da se določbe njegovega naslova I razlagajo v skladu z načeli konkurenčnega prava Skupnosti. Člena 2 in 3 tega zakona, ki spadata pod isti naslov, povzemata mutatis mutandis besedilo členov 81 ES in 82 ES.
25 Poleg tega niti iz besedila člena 1(4) zakona št. 287/90, niti iz predložitvene odločbe, niti iz drugih listin iz spisa, predloženega Sodišču, ne izhaja, da bi bilo napotilo na pravo Skupnosti iz navedene določbe podvrženo kakršnemukoli pogoju.
26 Zato je skladno z zgoraj navedeno sodno prakso zagotovo v interesu Skupnosti, da se lahko pravila Skupnosti, kadar se pojavijo dvomi o uporabi napotila v notranjem pravu, razlagajo enako ob pomoči sodb Sodišča, razglašenih na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe.
27 V zvezi s trditvijo Komisije, v skladu s katero spora o glavni stvari zadevata izključno naslova II in VI zakona št. 287/90, tako da člen 1(4) tega zakona, ki je del njegovega naslova I, ne bi bil upošteven, je treba ugotoviti, da presoja Consiglio di Stato ni taka, saj je predlog za sprejetje predhodne odločbe izrecno obrazložilo s sklicevanjem na navedeni člen 1(4). V zvezi s tem je treba poudariti, da Sodišče ne preizkuša pravilnosti normativnega okvira, ki ga nacionalno sodišče opredeli v okviru lastne odgovornosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Salzmann, točka 31; sodbi z dne 1. decembra 2005 v zadevi Burtscher, C‑213/04, ZOdl., str. I‑10309, točka 35, in z dne 7. junija 2007 v zadevi van der Weerd in drugi, od C‑222/05 do C‑225/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 22).
28 Na koncu, glede trditve Komisije, v skladu s katero je pravo Skupnosti zgolj eden od mnogih virov za razlago določb iz naslova I zakona št. 287/90 in v skladu s katero italijanska sodišča niso zavezana absolutno in brezpogojno uporabljati razlage Sodišča, zadošča ugotovitev, da sta Autorità in Tribunale amministrativo regionale del Lazio odločbo in sodbo utemeljila na predpisih in sodni praksi Skupnosti in da je Consiglio di Stato svoj predlog za sprejetje predhodne odločbe obrazložil z ugotovitvijo, da je ta potrebna za poznavanje meril, ki jih je skladno z načeli prava Skupnosti, na katera napotuje člen 1(4) zakona št. 287/90, treba upoštevati.
29 Glede na vso zgoraj navedeno presojo je Sodišče pristojno za odločanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
Vprašanji za predhodno odločanje
30 Z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, po katerih merilih se v skladu s členom 81 ES in naslednjimi ter eventualno z vsemi drugimi upoštevnimi predpisi prava Skupnosti določi podjetje, ki se mu zaradi kršitve pravil o konkurenci naloži sankcije v primeru nasledstva podjetij, in sicer, natančneje, kadar je zadnji del take kršitve storilo podjetje, ki je gospodarski naslednik subjekta, ki je to kršitev začel in ki, čeprav v gospodarskem sektorju, v katerem je prišlo do kršitve, ki je bila sankcionirana, ni več dejaven, ni prenehal obstajati.
Stališča, predložena Sodišču
31 Kot trdi ETI, je upoštevno merilo osebna odgovornost. Od tega merila naj bi bilo mogoče odstopati le v izjemnih primerih za varstvo polnega učinka pravil o konkurenci. V takih primerih se lahko odgovornost za kršitev pripiše drugi osebi od tiste, ki je imela v trenutku kršitev nadzor nad podjetjem, četudi slednja ni prenehala obstajati.
32 Vseeno pa naj za take izjemne okoliščine ne bi šlo kot v postopkih v glavni stvari, če je mogoče odgovornost za kršitev pripisati osebi, ki je podjetje upravljala v trenutku, ko je bila ta storjena.
33 Družbe skupine Philip Morris menijo, da se merilo osebne odgovornosti uporablja v vseh primerih, ko oseba, ki je kršitev dejansko izvršila, še obstaja, opravlja podjetniške dejavnosti in se lahko podredi odločbi organa, pristojnega za konkurenco, ki nalaga sankcijo.
34 Te družbe navajajo, da razen v primeru prenehanja pravnega subjekta in posledično nezmožnosti, da bi se mu naložila sankcija, pravni red Skupnosti ne dopušča odstopanja od merila osebne odgovornosti. Uporaba merila gospodarske kontinuitete naj bi bila utemeljena zgolj, kadar je treba zagotoviti učinkovito uporabo pravil o konkurenci.
35 Italijanska vlada trdi, da merilo gospodarske kontinuitete pomeni odgovornost osebe, katere ravnanje je bilo do konca v nasprotju s pravili o konkurenci in ki ga je začela druga oseba, če je podjetje, ki ga kršitev zadeva in ki je bilo z ene osebe preneseno na drugo, identično z gospodarskega, strukturnega in funkcionalnega gledišča. Glede tega naj bi bilo nepomembno, ali oseba, ki je prenesla to podjetje, uradno še obstaja in ali izvaja druge dejavnosti.
36 V tem primeru naj bi iz uredbe-zakona št. 283/98 izhajalo, da gre dejansko za istovetnost med podjetjem, ki ga je upravljala AAMS, in tistim, ki ga je upravljala Ente tabacchi italiani, ki je postala ETI. AAMS in ETI naj bi bile poleg tega strukturno povezani, kar izhaja iz dejstva, da sta obe izvirali iz ministrstva za gospodarstvo in finance.
37 Komisija trdi, da kadar je kršitev storilo podjetje, ki ga upravlja gospodarska organizacija države članice, ki lahko sprejema lastne odločitve, in kadar je bila zadevna gospodarska dejavnost prenesena na drug pravni subjekt, morajo biti sankcije, ki se nanašajo na to ravnanje, naložene državni gospodarski organizaciji, če ta po prenosu še naprej opravlja podjetniško dejavnost, četudi v drugem sektorju, kot je prišlo do tega ravnanja. Nasprotno pa bi morala biti sankcija naložena pravnemu subjektu, ki je pridobil zadevno gospodarsko dejavnost, če po prenosu navedena državna gospodarska organizacija preneha opravljati gospodarske dejavnosti.
Odgovor Sodišča
38 Iz sodne prakse izhaja, da konkurenčno pravo Skupnosti zadeva dejavnosti podjetij (sodba z dne 7. januarja 2004 v zadevi Aalborg Portland in drugi proti Komisiji, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P in C‑219/00 P, Recueil, str. I-123, točka 59) in da pojem podjetje zajema vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihovo pravno obliko in njihov način financiranja (glej predvsem sodbe z dne 28. junija 2005 v zadevi Dansk Rørindustri in drugi proti Komisiji, C-189/02 P, C-202/02 P, od C-205/02 P do C-208/02 P in C-213/02 P, ZOdl., str. I-5425, točka 112; z dne 10. januarja 2006 v zadevi Cassa di Risparmio di Firenze in drugi, C-222/04, ZOdl., str. I-289, točka 107, ter z dne 11. julija 2006 v zadevi FENIN proti Komisiji, C-205/03 P, ZOdl., str. I-6295, točka 25).
39 Kadar tak subjekt krši pravila o konkurenci, mora v skladu z načelom osebne odgovornosti sam odgovarjati za to kršitev (glej v tem smislu sodbi z dne 8. julija 1999 v zadevi Komisija proti Anic Partecipazioni, C‑49/92 P, Recueil, str. I‑4125, točka 145, in z dne 16. novembra 2000 v zadevi Cascades proti Komisiji, C‑279/98 P, Recueil, str. I‑9693, točka 78).
40 V zvezi z vprašanjem, v katerih okoliščinah je lahko gospodarski subjekt, ki ni storil kršitve, vseeno kaznovan zanjo, je treba najprej ugotoviti, da spada med take primere položaj, ko je subjekt, ki je storil kršitev, pravno (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Anic Partecipazioni, točka 145) ali gospodarsko prenehal obstajati. Glede na slednje je treba ugotoviti, da sankcija, ki je naložena podjetju, ki pravno še obstaja, vendar ne opravlja več gospodarskih dejavnosti, skoraj ne bi imela odvračilnega učinka.
41 Nato je treba poudariti, da bi se podjetja, če ni druge predvidene možnosti za naložitev sankcije drugemu subjektu od tistega, ki je storil kršitev, lahko izognila sankcijam zgolj na podlagi dejstva, da se je spremenila njihova istovetnost zaradi prestrukturiranja, prenosa ali drugih pravnih ali organizacijskih sprememb. Cilj kaznovanja ravnanj, ki so v nasprotju s pravili o konkurence, in preprečevanja njihovih ponovitev z odvračilnimi sankcijami (sodbe z dne 15. julija 1970 v zadevi ACF Chemiefarma proti Komisiji, 41/69, Recueil, str. 661, točka 173; z dne 29. junija 2006 v zadeve Showa Denko proti Komisiji, C‑289/04 P, ZOdl., str. I‑5859, točka 61, ter z dne 7. junija 2007 v zadevi Britannia Alloys & Chemicals proti Komisiji, C‑76/06 P, še neobjavljena v ZOdl., točka 22) bi bil tako ogrožen.
42 Zato, kot je Sodišče že ugotovilo, kadar je subjekt, ki je kršil pravila o konkurenci, pravno ali organizacijsko spremenjen, ta sprememba nujno ne pomeni ustanovitve novega podjetja, ki ni odgovorno za ravnanja predhodnega subjekta v nasprotju s pravili o konkurenci, če iz gospodarskega gledišča med subjektoma obstaja istovetnost (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 1984 v zadevi Compagnie royale asturienne des mines in Rheinzink proti Komisiji, 29/83 in 30/83, Recueil, str. 1679, točka 9, ter zgoraj navedeno sodbo Aalborg Portland in drugi proti Komisiji, točka 59).
43 V skladu s to sodno prakso sta pravna oblika subjekta, ki je storilo kršitev, in pravna oblika njegovega naslednika neupoštevni. Naložitev sankcije za kršitev temu nasledniku ne more biti izključena zgolj zaradi dejstva, kot v postopkih v glavni stvari, da ima ta drugo pravno obliko in da deluje drugače kot subjekt, ki ga je nasledil.
44 Prav tako je neupoštevna okoliščina, da se za prenos dejavnosti niso odločili posamezniki, ampak zakonodajalec zaradi privatizacije. Ukrepi prestrukturiranja ali reorganizacije podjetja, ki so jih sprejeli organi države članice, zato dejansko ne morejo ogroziti polnega učinka konkurenčnega prava Skupnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 12. maja 2005 v zadevi Komisija proti Grčiji, C‑415/03, ZOdl., str. I‑3875, točki 33 in 34).
45 Iz predložitvene odločbe in spisa, predloženega Sodišču, izhaja, da je v postopkih v glavni stvari gospodarske dejavnosti AAMS na trgu, kjer je prišlo do omejevalnega sporazuma, nadaljevala Ente tabacchi italiani, ki je postala ETI. V teh okoliščinah, četudi AAMS še obstaja kot gospodarski subjekt na drugih trgih, se lahko ETI v okviru postopka v zvezi z omejevalnim sporazumom o prodajni ceni cigaret šteje za gospodarsko naslednico AAMS.
46 V zvezi z vprašanjem, ali so v takem primeru, kot je ta v postopkih v glavni stvari, podane okoliščine, v katerih je gospodarski subjekt lahko sankcioniran za kršitev, ki jo je storil drug subjekt, je treba najprej ugotoviti, da z dejstvom, da AAMS ni imela statusa pravne osebe (glej točko 6 te sodbe), ni mogoče utemeljiti naložitve sankcije njenemu nasledniku za kršitev, ki jo je storila sama.
47 Nasprotno pa se lahko utemelji naložitev sankcije ETI za kršitev, ki jo je storila AAMS, z dejstvom, da sta obe odvisni od istega javnega organa.
48 Glede tega je treba opozoriti, da kadar dva subjekta sestavljata enoten gospodarski subjekt, dejstvo, da subjekt, ki je storil kršitev, še obstaja, samo po sebi ne preprečuje, da bi bil sankcioniran subjekt, h kateremu so bile prenesene njegove gospodarske dejavnosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Aalborg Portland in drugi proti Komisiji, točke od 355 do 358).
49 Tako izvajanje sankcije je zlasti dopustno, kadar sta ta subjekta pod nadzorom iste osebe in sta glede na tesne vezi, ki ju povezujejo na gospodarskem in organizacijskem področju, uporabljala v glavnem iste gospodarske smernice.
50 V postopkih v glavni stvari je nesporno, da sta bili AAMS in ETI pri svojih ravnanjih, ki so privedla do kršitve, v lasti istega javnega organa, in sicer ministrstva za gospodarstvo in finance.
51 V pristojnosti predložitvenega sodišča je, da preuči, ali sta bili AAMS in ETI pri sodelovanju v omejevalnem sporazumu o prodajni ceni cigaret pod nadzorom tega javnega subjekta. V primeru pritrdilnega odgovora bi bilo treba ugotoviti, da merilo osebne odgovornosti ne nasprotuje temu, da se sankcija za kršitev, ki jo je začela AAMS in nadaljevala ETI, v celoti naloži slednji.
52 Glede na vse navedene ugotovitve je treba na zastavljeni vprašanji odgovoriti, da je člen 81 ES in naslednje treba razlagati tako, da je v primeru subjektov, ki sta odvisna od istega javnega organa, lahko, kadar je prvi subjekt začel ravnanje, ki pomeni kršitev pravil o konkurenci, drugi subjekt, ki je prvega, ki ni prenehal obstajati, nasledil, pa je to ravnanje nadaljeval do konca, sankcioniran za kršitev v celoti, če se dokaže, da sta bila ta subjekta pod nadzorom navedenega organa.
Stroški
53 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Člen 81 ES in naslednje je treba razlagati tako, da je v primeru subjektov, ki sta odvisna od istega javnega organa, lahko, kadar je prvi subjekt začel ravnanje, ki pomeni kršitev pravil o konkurenci, drugi subjekt, ki je prvega, ki ni prenehal obstajati, nasledil, pa je to ravnanje nadaljeval do konca, sankcioniran za kršitev v celoti, če se dokaže, da sta bila ta subjekta pod nadzorom navedenega organa.
Podpisi
* Jezik postopka: italijanščina.
Full & Egal Universal Law Academy